автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Информационная политика субъектов федерации и периодическая печать в условиях реформирования российского общества в 90-е годы XX века

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата исторических наук Никифоров, Игорь Владимирович

Введение

Глава I. Государственная информационная политика: её содержание и формирование

Глава II. Власть и пресса: взаимодействие в условиях общественно-политической трансформации

§ 1. Изменение состояния местной прессы в новых политических и экономических условиях

§ 2 Региональная печатная пресса: поиск модели взаимоотношений с властью

Глава III. Тенденции развития региональных СМИ: опыт, проблемы

Введение диссертации2004 год, автореферат по истории, Никифоров, Игорь Владимирович

Политические процессы в России в последнее десятилетие прошлого века отличались особой интенсивностью и разноплановостью. С крахом советской системы управления государством возникла острая необходимость выработки новых принципов управления одним из самых больших государств в мире. Масштабная трансформация политических институтов привела к изменению их функций, системы взаимосвязей с другими элементами политической системы и как результат — к изменению подходов к информационной политике органов власти, взаимоотношений средств массовой информации и властных институтов. Этот процесс во многом осложнялся природой российской государственности, а именно необходимостью сочетания интересов федерального центра и регионов.

Основные принципы функционирования российского информационного пространства в 90-е годы XX века стали формироваться в первые годы изучаемого десятилетия, и частично определены в Конституции РФ, действующей с 1993 года. В Основном законе закрепляется свобода слова и мысли (ст. 29, п.1), свобода поиска, получения, передачи, производства и распространения информации, за исключением сведений, составляющих государственную тайну (ст. 29, п. 4). Кроме того, в действующей Конституции гарантируется свобода массовой информации и провозглашается запрет на введение цензуры (ст. 29, п. 5). Таким образом, в Основном законе декларируется отказ от чьей бы то ни было монополии на производство и распространение информации. Это, в свою очередь, предполагает наличие множества участников данного процесса, имеющих свои интересы и отражающие интересы групп, которые они представляют.

Одним из них являются органы власти субъектов федерации. С одной стороны, в их обязанность входит выполнение Конституции и создание условий для свободного производства и распространения информации. С другой стороны, являясь по своей природе системообразующими институтами, они призваны обеспечивать целостность общественно-политической системы и соблюдения интересов всех её участников. Таким образом, органы власти (в том числе и региональные) как создают условия для свободного функционирования элементов информационного пространства, так и реализуют комплекс мер для его защиты от монополизации какими бы то ни было группами.

Кроме того, необходимо отметить наличие у субъектов федерации как действующих политических институтов и своих корпоративных интересов в информационной сфере. Реализация всех этих интересов и определяет их информационную политику.

При анализе такой политики учитывается и то, что производство и распространение информации, реализация регламентирующих мер осуществляется властными структурами за счет бюджетных средств в интересах большинства жителей региона.

Выработка федеральной и региональной информационной политики в 90-е годы прошлого века осуществлялась параллельно со структурной перестройкой производства, изменением отношений собственности, системы власти и управления, взаимоотношений между центром и регионами. Этот процесс отягощался в тот период нарастающей децентрализацией управления всеми сферами жизнедеятельности российских областей и автономных республик, переходом к ним политической, экономической инициативы, что привело к усилению влияния местных органов власти на функционирование всей медиасистемы и реализацию информационной политики на региональном уровне. Следует признать, что на формирование такой политики оказывали значительное влияние не только процессы, протекающие в рамках субъекта, но и общефедеральные процессы. Они были вызваны целым рядом факторов. От их соотношения зависела специфика его протекания в отдельных регионах.

Изучение различных аспектов информационной политики имеет свою многолетнюю традицию. Однако специфика её анализа состоит в постоянном изменении предмета научного осмысления. В первой половине 90-х годов прошлого века большее внимание уделялось изучению опыта иностранных государств в деле формирования и реализации государственной информационной политики1 и анализу различных аспектов информатизации российского общества, деятельности органов власти . Второе направление исследования сохраняло свою актуальность на протяжении всего последнего десятилетия прошлого века.

Интерес исследователей сместился в сторону изучения теоретических основ собственно информационной политики во второй половине 90-х годов. Это объясняется, прежде всего, изменениями в российском законодательстве в данной сфере, а также в отношении средств массовой информации. В настоящее время в научной литературе сформировалось несколько подходов к пониманию и определению государственной информационной политики, каждое из которых пытается выразить особое понимание этого явления, с учетом научных и практических интересов авторов определения. В совокупности речь идет о выделении одного или нескольких признаков в качестве доминирующего и определяющего его содержания. Сложившаяся ситуация свидетельствует о том, что взгляды научного сообщества на

1 Информационная политика Европейского Союза на современном этапе // Экономика и управление в зарубежных странах. ВИНИТИ, 1997. № 1; Материалы совещания стран -членов «семерки» по глобальной информационной инфраструктуре. Брюссель, 1995.

2 Агапов А.Б. Основы государственного управления в сфере информатизации в Российской Федерации. М., 1997; Клепцов М.Я. Информационные системы органов государственного управления. М., 1996; Антопольский А.Б. Проблемы государственного регулирования информационной деятельности // Информационные ресурсы России. 1998. № 3; Попов В.Д. Информациология и информационная политика. М., 2001; Нисневич Ю. А. Информационная политика России: проблемы и перспектив. М., Ноосфера, 1999. информационную политику еще не сформированы окончательно, все существующие термины и понятия еще не прошли проверку временем и находятся в состоянии динамичного развития, совершенствования и корректировки, что, возможно, в недалеком будущем приведет к появлению совершенно иной базовой терминологии.

Так, Попов В.Д. отмечает, что, выражая сущность информационной политики через категорию «информационная власть», можно говорить о том, что «информационная политика - это способность и возможность субъектов политики оказывать воздействие на сознание, психику людей, их поведение и деятельность в интересах государства и гражданского общества с помощью информации» . Отмечая большое влияние информационной политики на происходящие процессы Ю.А. Нисневич утверждает, что «информационная политика власти может, как способствовать скорейшему установлению новых социальных порядков, так и деформировать демократическую направленность политического процесса»4. Исследователи Д.С. Черешкин и др.5 выделяют два направления информационной политики органов власти: технологический и содержательный. При этом под первым понимается регулирование процесса развития компонентов информационной среды, под вторым - приоритеты коммуникационной деятельности органов власти и иных участников общественно-политического процесса.

Изучение информационной политики в России находится в начальной стадии, свидетельством чему является дискуссионность основных представлений и подходов. В то же время интерес к информационной л

Попов В.Д. Информациология и информационная политика. М.: Изд-во РАГС, 2001; он же, Государственная информационная политика: состояние и проблемы формирования, М., 2002.

4 Нисневич Ю.А. Программа курса «Государственная информационная политика» // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер.: Политология, 2003. № 4 С. 106.

5 Черешкин Д.С., Смолян Г.Л., Цыгичко В.Н. Реалии информационной войны. М., 1996. политике как к социально- политическому явлению способствовал появлению целой группы диссертационных исследований6.

Современная политическая мировая ситуация и практика развития международных отношений накладывают отпечаток на развитие научных представлений об информационной политике, её составляющих и формах реализации и усиливает практические аспекты её изучения. В центре внимания ученых оказались различные аспекты информационных войн как формы практической реализации информационной политики. Отсутствие общепринятого определения информационно-психологической войны, наличие нескольких концепций информационной и информационно-психологической войны, уголовно-правовой и криминологической характеристики операций информационно-психологической войны стимулирует интерес исследователей к изучению указанной проблематики. Одним из крупнейших исследователей указанной проблематики является A.B. Манойло, в сфере научных интересов которого находятся прежде всего механизмы подготовки и проведения информационно-психологических операций. Он разработал концепцию информационного противоборства и государственной информационной политики в условиях угрозы использования иностранными государствами арсенала сил, средств и методов информационно-психологической войны в политических целях. В данной концепции информационно-психологическая война рассматривается как инструмент политического воздействия и средство достижения политических целей. Показан новый подход к определению внутренней структуры

6 Анникова В. А. Информационная политика в системе властных отношений: региональный аспект : Автореф. дис. . канд. полит, наук : Рос. академия гос. службы, М., 2001; Нисневич, Ю. А. Информационная политика как фактор демократизации государственного управления в России : Автореф. дис. . д-ра полит, наук : Моск. гос. ун-т им. М. В. Ломоносова, М., 2001; Комиссаров С. С. Государственная информационная политика в условиях реформирования российского общества : Автореф. дис. . канд. полит, наук : М. 1998. психологических операций как комбинации основных ее элементов: дезинформирования, лоббирования, манипулирования, шантажа и управления п кризисами . Известный ученый В. С. Пирумов, являющийся одним из авторитетных специалистов в этой области, определил информационную войну как новую форму борьбы двух и более сторон, которая состоит в целенаправленном использовании специальных средств и методов влияния на информационные ресурсы противника, а также защиты собственного информационного ресурса для достижения назначенных целей. По его о мнению, в мирное время ИВ носит преимущественно скрытый характер. В целом можно констатировать факт все большего научного оформления представлений об информационных войнах в самостоятельную отрасль научного знания, отпочковавшуюся от проблематики информационной политики9.

В последние годы стали появляться научные работы, в центре внимания которых находится реализация государственной информационной политики на региональном уровне. Эти работы в большей части посвящены анализу территориальной специфики реализации информполитики10

Научных исследований, посвященных взаимосвязи реализуемой информационной политики и функционированием печатных средств п

Манойло А.В. Государственная информационная политика в особых условиях. М.: МИФИ, 2003.; Манойло А. В., Петренко А. И., Фролов Д. Б. Государственная информационная политика в условиях информационно-психологической войны. М.: Горячая линия, Телеком, 2003. о

Пирумов В. С., Родионов М. А. Некоторые аспекты информационной борьбы в военных конфликтах // Военная мысль. 1997. N 5. С. 44 - 47.

9 Почепцов Г. Г. Информационные войны. М., 2000; Панарин И. Информационная война и финансовые кризисы // У1Р-Рге1шег, 1999, N 1; Расторгуев С. П. Информационная война. М.: Радио и связь, 1998; Цыбмал В. И. О концепции информационной войны // Информационный сборник «Безопасность». 1995. N 9.

10 Федеральная информационная политика в регионах России. Администрация Президента России, Полномоч. представитель Президента РФ в Калинингр. обл. Калиниград: Янтар. Сказ, 1999; Анникова В.А. Информационная политика в системе властных отношений: региональный аспект. Кемерово, 2000. массовой информации издано немного. Как правило, они написаны на основе анализа развития российского рынка средств массовой информации и сложившегося взаимодействия СМИ и органов власти. Среди наиболее крупных исследований назовем работу И. Засурского «Масс-медиа второй республики»11. Данное исследование представляет собой попытку осмысления истории девяностых через масс-медиа, находившихся в центре событий на всем протяжении последнего десятилетия, и содержит подробнейшее исследование российского информационного пространства в последнее десятилетие прошлого века. Среди других следует назвать

12 исследование E.JI. Вартановой «Современная медиаструктура» , проанализировавшей состояние региональной прессы и тенденции её развития, а также работу O.A. Вороновой «Динамика типологической

11 структуры региональной прессы», предложившей в своей работе научно обоснованную типологизацию регионального медийного пространства. Особый интерес вызывает проект «Общественная экспертиза»,14 основная задача которого состоит в анализе влияния органов власти регионов на развитие средств массовой информации. Большинство же исследований, посвященных средствам массовой информации, носит прикладной характер.

Из наиболее значительных исследований следует назвать работы С.М. Гуревича «Редакционный менеджмент», «Экономика средств массовой информации»15, работу А. Б.Зверинцева «Коммуникационный менеджмент PR»16, монографию В.В.Ворошилова «Менеджмент средств массовой

11 Засурский И. Масс-медиавторой республики. М., 1999.

12 Вартанова E.JI. Современная медиаструктура//Средства массовой информации постсоветской России. М., 2000. 11

Воронова O.A. Динамика типологической структуры региональной прессы // Вестник Московского университета. Серия 10. Журналистика. 2000, №5.

14 Общественная экспертиза: анатомия свободы прессы. М., 2000.

15 Гуревич С.М. Редакционный менеджмент. М.,1997; Гуревич С.М. Экономика средств массовой информации. М., 1999.

16 Зверинцев А.Б. Коммуникационный менеджмент PR. С-Пб., 1997. информации» и его учебное пособие «Журналистика», в которое включен

1 7 аналогичный раздел т.д. . В этих работах предпринимаются попытки анализа российской практики в области журналистского менеджмента. Они посвящены отдельным аспектам управленческой деятельности в СМИ. С.М. Гуревич рассматривает менеджмент через призму экономики — как составляющую рыночного выживания СМИ. А.Б. Зверинцев анализирует социально-психологическую сторону менеджмента, выраженную участием в процессе коммуникации, общения с аудиторией, создания общественного мнения. В.В. Ворошилов обращает внимание на конкретные навыки, приемы поведения журналиста, менеджера, редактора как единиц в структуре управления внутри редакции.

Следует отметить и появление работ по отдельным направлениям организации журналистского дела. Среди них можно выделить работы В.В. Тулупова, специализирующегося на рекламе и дизайне прессы18 и А.Гребенникова19.

В настоящий момент выделяется несколько элементов информационной политики:

1) печатные средства массовой информации (газеты, журналы, книгоиздание);

2) электронные средства массовой информации (телевидение, радио);

3) средства связи (телефон, телеграф, Интернет);

17 Ворошилов В. В. Менеджмент средств массовой информации. С-Пб., 1999; Ворошилов В. В. Журналистика. С-Пб.,1999.

18 Тулупов В.В. Российская пресса: дизайн, реклама, типология. Воронеж, 1996; Тулупов В.В. Газета как товар в комплексе маркетинга// Акценты. Воронеж, 1997. №№3-4; Тулупов В.В. Модели менеджмента в журналистике//Российская журналистика конца ХХ-го столетия: власть прессы или пресс власти. Воронеж, 1997; Тулупов В.В. Принципы и правила маркетинга и менеджмента современной журналистики// Журналистика -реклама -связи с общественностью. Мат-лы науч.-практ.конф. Воронеж,2000.

19 Гребенников А.Н. Измерение аудитории СМИ в России// Маркетинг и маркетинговые исследования в России. 1996, №1.

4) информационное право;

5) информационная безопасность.

В рамках диссертационного исследования предпринята попытка изучить реализацию информационной политики органов власти субъектов РФ через печатные СМИ. Выбор данного направления объясняется тем, что именно в течение 90-х годов XX века произошли качественные изменения в системе периодической печати, приведшие к её сегодняшнему состоянию. Проанализировать же теле- и аудиоматериалы этого периода не представляется возможным, потому что нет базы архивных материалов. В контексте нашего исследования вызывает интерес синхронность процесса политической и медийной трансформации российских регионов, роли в этом органов власти. В ходе исследования предполагается выявить факторы, оказавшие наибольшее влияние на процесс трансформации, их политическую и экономическую природу.

Реализация собственной информационной политики власти предполагает наличие достаточного ресурсного обеспечения: организационного, правового, финансового, кадрового. Его недостаточность в общефедеральном масштабе в 90-е годы наложила свой отпечаток на процесс взаимоотношений органов власти и средств массовой информации, порождая споры и конфликты.

Проблемы формирования и реализации региональной информационной политики в постсоветской России стали предметом обсуждения на научных конференциях, семинарах и круглых столах. Назовем лишь некоторые из них. Это международная научная конференция «Информационная среда региона как условие формирования информационной культуры личности» (Самара, 1999 г.), всероссийский региональный семинар «Федеральная информационная политика в регионах России» (Хабаровск, октябрь 2000 г.), всероссийский семинар «Федеральная информационная политика в регионах

России» (Ижевск, июнь 2001 г.), региональная научно-практическая конференция «Общество как образовательная система» (Томск, апрель 2001 г.). В рамках этой конференции работала секция «Роль и место региональной информационной политики в современном мире и нравственное состояние общества». Проведение научных дискуссий свидетельствует, с одной стороны, о значимости темы, её востребованности на теоретическом и практическом уровне, первых попытках изучения и обобщения, с другой — о наличии неизученных аспектов проблемы.

Следует отметить, что процесс подготовки специалистов в области информационной политики находится в начальной стадии. В июне 2000 г. в Российской академии государственной службы была открыта кафедра информационной политики. В приказе ректора академии необходимость открытия такой кафедры обусловлена растущими потребностями в подготовке, переподготовке и повышении квалификации специалистов нового типа, осуществляющих коммуникативно-информационную деятельность в органах государственной власти, а также средств массовой информации федерального и регионального уровней. В компетенцию подготавливаемых сотрудников должны входить, по мнению руководства академии, информационная, информационно-аналитическая работа; взаимодействие со средствами массовой информации, общественными организациями; реализация информационной политики. Обучение здесь предполагает получение второго высшего образования по специализации «Государственное управление и информационные процессы». Специальности аналогичного характера были в последующем открыты и в региональных академиях государственной службы. Таким образом, изучение проблем информационной политики перешло на качественно иной уровень. Эта сфера общественных знаний все больше приобретает черты самостоятельного направления, предполагающего как проведение научных исследований, так и подготовку специалистов по данной специальности

Исходя из оценки актуальности и недостаточной научной разработанности проблемы, целью диссертации избрано исследование опыта формирования и реализации информационной политики в печатных средствах массовой информации субъектами федерации в 90-е годы XX века на примере Астраханской, Волгоградской, Саратовской областей. Выбор именно этих регионов в качестве объектов исследования вызван их территориальной близостью и имеющимися отличиями в системе управления регионами.

В соответствии с намеченной целью поставлены следующие научные задачи:

- исследование региональной информационной политики;

- выявление факторов, влияющих на её формирование и реализацию;

- определение территориальной специфики и общности подходов при реализации региональной информационной политики на примере Астраханской, Волгоградской и Саратовской областей;

- анализ механизмов взаимодействия органов власти субъектов федерации и печатных средств массовой информации;

- оценка тенденций развития региональных печатных средств массовой информации.

Объектом диссертационного исследования является система взаимоотношений региональных органов власти и печатных средств массовой информации, а также сложившаяся практика информационного воздействия на население.

Предмет исследования составляют механизмы выработки и реализации региональной информационной политики, принципы, регламентирующие взаимоотношения органов власти и периодической печати.

Методологическую основу исследования составили исторический, сравнительный, системный, нормативно-ценностный методы научного анализа. Применение совокупности этих методов позволило проанализировать процесс формирования, трансформации и реализации региональной информационной политики. С помощью исторического и сравнительного методов проведен анализ территориальной специфики формирования и реализации региональной информационной политики, определены модели взаимодействия органов власти субъектов федерации и средств массовой информации в 90-х годах XX века. Нормативно-ценностный метод использован при изучении особенностей нормативно-законодательного закрепления практики реализации региональной информационной политики. Автором использованы теоретико-методологические разработки отечественных ученых по данной теме.

Эмпирическая база исследования охватывает достаточно широкий круг источников, которые можно представить тремя группами.

Первую группу составили нормативные документы Российской Федерации в области информационной политики. Их анализ позволил определить механизмы влияния федеральных органов власти на формирование региональной информационной политики, характер участия в этом процессе иных его участников. В числе использованных нормативных актов данной группы следует назвать, прежде всего, Конституцию РФ, Законы РФ «О средствах массовой информации», «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации», «Об экономической поддержке районных (городских) газет», «Об информации, информатизации и защите информации» и др., Доктрину информационной безопасности Российской Федерации , Концепцию

Л I государственной информационной политики

Ко второй группе относятся нормативные документы, принятые в изучаемых субъектах федерации, призванные регламентировать процесс формирования и реализации региональной информационной политики, а также определяющих порядок взаимоотношений органов власти и средств массовой информации. В работе использована обширная нормативно-правовая база исследуемых областей. Проанализировано региональное бюджетное законодательство, положения об аккредитации журналистов при органах исполнительной власти, иные нормативно-правовые акты, применяемые по вопросам существования и развития средств массовой информации. В ходе анализа выявлены также документы, свидетельствующие о порядке и практике учреждения органами власти печатных средств массовой информации. При работе с источниками были использованы ресурсы правовых баз «Кодекс», «Гарант», «Консультант».

Третью группу составили собственно печатные средства массовой информации. Цели диссертационного исследования предполагают лишь частичный, фрагментарный анализ их содержания, при этом основной упор сделан на рассмотрении той роли, которую печатные СМИ выполняют как самостоятельный общественно-политический институт, а также их трансформации в изучаемый период.

В работе использованы заявления руководителей и субъектов федерации, представителей корпоративных органов средств массовой информации относительно исследуемой проблематики. Использование этой группы позволило выявить направления воздействия местных органов на

Полный текст размещен по адресу: http://www.scrf.gov.ru/Documents/Decree/2000/09-09.html),

9 1

Полный текст размещен по адресу: http://www.duma.gov.ru/infocom/input7/input7 5/gip. htm). исследуемый процесс, обозначить его региональную специфику и определить взаимосвязь между его характером и формой политической активности руководителей субъектов федерации.

Научная новизна проведенного исследования состоит в следующем:

- систематизированы теоретические разработки по вопросу формирования и реализации информационной политики, определен перечень факторов, оказывающих наибольшее влияние на изменение представлений об информационной политике, проведена их периодизация;

- осуществлен анализ практики формирования и реализации информационной политики на региональном уровне, выявлена территориальная специфика этого процесса, определены её причины;

- дана оценка основным тенденциям трансформации региональных печатных средств массовой информации в изучаемый период и влиянию на этот процесс федеральных и региональных органов власти;

- определены тенденции развития регионального законодательства о средствах массовой информации и нормативно-правовой базы, регламентирующей порядок взаимоотношений органов власти субъектов федерации и печатных СМИ; выявлено влияние системы управления регионом на практику формирования и реализации информационной политики.

Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы заключается в пополнении научных знаний о процессе формирования и реализации региональной информационной политики, его тенденциях. Теоретические обобщения и фактологический материал, содержащиеся в диссертации, могут быть применены в политической практике как на региональном, так и на федеральном уровнях, в учебном процессе при подготовке историков, политологов, а также специалистов по связям с общественностью.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Информационная политика субъектов федерации и периодическая печать в условиях реформирования российского общества в 90-е годы XX века"

Заключение

В представленной диссертационной работе нами были проанализированы основные направления формирования информационной политики в Российской Федерации и её реализация на региональном уровне в 90-е годы XX века. Данная проблема была рассмотрена на примере Астраханской, Волгоградской и Саратовской областей. Выбор этих регионов в качестве объекта исследования был обусловлен не только территориальным единством, но и спецификой процесса формирования медиапространства, а также реализации информационной политики.

Анализируя процесс формирования информационной политики на общегосударственном уровне и роль в нем субъектов федерации, приходишь к выводу, что такая политика оказала серьезное влияние на состояние дел в информационной сфере. Выделены 2 этапа её формирования. Первый — охватывает период 1991-1995 годы. В эти годы предпринимаются попытки разработки нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы развития отдельных элементов информационной сферы. В течение первого этапа были приняты такие документы как федеральные законы «О средствах массовой информации», «Об информации, информатизации и защите информации», «Концепция построения и развития российского информационного пространства и государственных информационных ресурсов» и другие.

В течение второго периода — 1995-2000 гг. — осуществлялась выработка целостных концептуальных положений в сфере государственной информационной политики, затрагивающих большинство её элементов. Прежде всего, речь идет о разработке Концепции государственной информационной политики, Доктрины информационной безопасности Российской Федерации, федеральных законов «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской

Федерации», «Об экономической поддержке районных (городских) газет» и другие.

Если в рамках первого этапа основное внимание было уделено регламентации научно-технических, производственно-технологических и организационно-экономических условий создания и применения информационных технологий, инфраструктуры и системы формирования информационных ресурсов, то со второй половины 90-х годов в качестве приоритета было выдвинута законотворческая деятельность, прежде всего в области производства, тиражирования и распространения массовой информации.

Данная ситуация была вызвана неопределенностью самой природы СМИ. За ними первоначально не был признан статус информационного ресурса, и они выпадали из системы законодательства, посвященного проблемам информации и информатизации. Это привело к тому, что вопросы регулирования деятельности СМИ разрабатывались не в общем контексте проблем информации и информатизации.

Определенным рубиконом в вопросах разработки государственной информационной политики стало принятие в феврале 1995 года Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации». Он создал начальную правовую базу в рассмотренной сфере и послужил отправной точкой для систематизации отношений в области формирования и реализации государственной информационной политики. Данный акт законодательно закрепил право на доступ к информации, а его обеспечение определил в качестве одного из приоритетов деятельности органов государственной власти. Дальнейшее развитие этот закон получил в «Концепции построения и развития российского информационного пространства и государственных информационных ресурсов» и «Концепции государственной информационной политики». Авторы последнего документа предприняли попытку разработки концепции развития всей совокупности информационных услуг, что, по их мнению, будет способствовать как обеспечению безопасности, так и укреплению государства. К числу информационных услуг они отнесли и продукцию средств массовой информации. Авторы провозгласили необходимость внедрения системного комплексного подхода к пониманию роли и места государственной информполитики, а также необходимость согласования интересов государства, общества и граждан. При этом в качестве одного из направлений деятельности определено создание системы массового информирования общества о деятельности государственных учреждений, распространения политических, экономических и культурных идей. Такая система была призвана способствовать построению демократического информационного общества, обеспечению защиты конституционных прав и свобод граждан. В тоже время разработчики документа одной из основных угроз определили коммерциализацию сферы «социально-информационных услуг». Провозглашение перехода функционирования системы СМИ на рыночные условия как одной из угроз является свидетельством особого отношения к данной сфере и констатирует противоречивость самой природы современных средств массовой информации. С одной стороны, они являются одним из многочисленных институтов рыночного пространства, с другой — выполняют социальные функции, прежде всего, обеспечивают потребность населения в получении информации. Эта противоречивость природы СМИ оказывала значительное влияние на понимание их роли в течение всего рассмотренного периода.

Дальнейшую разработку проблема информационных угроз получила в Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной Президентом России 9 сентября 2000 года, где в качестве одной из наиболее значимых угроз воспринимается монополизация информационных структур как зарубежным, так и отечественным бизнесом. Разработчики осознавали, что обеспечение свободного распространения информации приводит к снижению эффективности контроля со стороны государства за этой сферой. Однако рождение этих документов не позволяет говорить о завершенности процесса научного осмысления основ и основных аспектов государственной информационной политики. Они определили лишь границы понимания такой проблемы. Нами выявлено, что в рассмотренный период были определены основные направления реформирования условий функционирования информационного пространства страны, заложены основы государственной информационной политики. Особенностью выработки такой политики стало то, что как целостная система представлений о роли и месте государства в информационном пространстве она стала формироваться только в последние два-три года рассматриваемого десятилетия. При этом сложилось широкое понимание целей и задач информационной политики. Предметом её регулирования являлся многоэтапный процесс создания, распространения и защиты информации, при этом основное внимание было уделено регулированию вопросов на федеральном уровне.

Дополнительно отметим, что разработчиками разнообразных документов по изучаемой проблематике сфера информационной политики относилась к исключительному ведению федеральных органов власти. Роль субъектов федерации и местного самоуправления в этой деятельности была не определена. Федеральный законодатель, фактически игнорируя интересы региональных властей по рассмотренным вопросам, инициировал активную деятельность регионалов именно в сфере СМИ. Отсутствие унифицированных подходов привело к появлению значительно разнящихся механизмов взаимодействия органов власти субъекта с федеральными и местными средствами массовой информации, что и было выявлено в ходе нашего исследования.

Свое влияние на создаваемую модель отношений региональных органов власти со средствами массовой информации оказало принятое в 90-е годы прошлого века законодательство о СМИ. Закон СССР «О печати и других средствах массовой информации», бесспорно, был шагом вперед в деле введения СМИ в правовое пространство и создания условий для их существования на демократических принципах. Однако он оставлял органам власти лазейки для прямого давления на журналистов. В нем допускалось прекращение выпуска или издания средства массовой информации по решению органа его зарегистрировавшего. А регистрацию СМИ в соответствии со статей 8 рассматриваемого закона должны были осуществлять специально определенные органы государственного управления. В российском законе, принятом почти год спустя, эта норма уже отсутствовала. Более того, законодатель пытался предусмотреть механизмы ответственности органов власти перед журналистами. Это закреплено и в процедуре аккредитации, и в отношении запросов журналистов, подлежащих обязательному исполнению чиновниками.

В ходе исследования нами выявлено, что российский законодатель значительно расширил статью об ответственности за ущемление свободы массовой информации, приведя целый перечень возможных нарушений, прописав в ней не только отсутствие цензуры, но и недопустимость незаконного прекращения либо приостановления деятельности СМИ, недопустимость нарушения права редакции на запрос. При этом нарушение прав журналистов влечет уголовную, административную, дисциплинарную или иную ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Однако российский закон «О средствах массовой информации» стал лишь отправной точкой для разработки системы российского законодательства в области СМИ. Законодатель планировал продолжить работу в этом направлении. В частности предполагалась разработка специальных законов о телекоммуникационных сетях, порядке формирования и деятельности Федеральной и региональных комиссий по телерадиовещанию, основаниях аннулирования лицензии на вещание и др. Однако большинство этих намерений так и остались благими пожеланиями. Российский законодатель не смог их выполнить

В целом же первые попытки законотворчества в области средств массовой информации способствовали процессу создания СМИ и их включению в действующую правовую систему. Однако фрагментарность законодательства в сфере СМИ стала причиной многочисленных конфликтов, проходивших в рассматриваемый период. Показательной может служить ситуация октября 1993 года. Она стала ярким свидетельством несовершенства российских правовых норм в области СМИ и продемонстрировала реальность применения любых средств во имя подчинения медиаресурсов наиболее сильному органу власти.

Приверженность курсу укрепления независимости масс медиапродемонстрирована и в Конституции РФ, принятой в декабре 1993 года. Несмотря на наличие в ней «белых пятен» внесение в её текст статей, касающихся основных принципов существования средств массовой информации свидетельствует о приоритетности для разработчиков основного закона страны жесткого определения границ правового поля функционирования СМИ. В главном документе страны создана хрупкая система сдержек и противовесов в области средств массовой информации, защиты прав и свобод.

Необходимость защиты интересов органов государственной власти в средствах массовой информации вызвала разработку и принятие федерального закона «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», в котором определены порядок и объемы освещения деятельности органов государственной власти в государственных федеральных аудиовизуальных средствах массовой информации. Законодатель впервые четко определил ответственность государственных электронных СМИ по освещению деятельности органов власти и обозначил приоритеты в отношениях с различными типами СМИ. Принятием данного закона была закреплена поддержка государственным средствам массовой информации как гаранту представления интересов страны.

Проанализировав российское законодательство в сфере СМИ, мы пришли к выводу, что отечественный законодатель стремился создать условия для стимулирования развития СМИ, увеличения их видового разнообразия. Для достижения этих целей ограничивались возможности чиновничества по вмешательству в процесс функционирования СМИ и применялись меры экономического протекционизма. В соответствии законом «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации», принятом в 1995 году, средствам массовой информации вне зависимости от их типа предоставлялся целый комплекс налоговых льгот. Дополнительные льготы предоставлялись городским и районным газетам в соответствии с Федеральным законом «Об экономической поддержке районных (городских) газет».

Принятие данных законов должно было способствовать улучшению экономического положения средств массовой информации. Однако они выводились из общего экономического пространства. Предоставление льгот и государственный протекционизм по отношению к ним не способствовали развитию полноценных рыночных отношений.

Оценивая основные вехи развития российского законодательства в изучаемый период, мы пришли к выводу, что оно пыталось решить целый комплекс проблем. Во-первых, определить границы правового пространства функционирования СМИ и создать условия для его развития. Во-вторых, не допустить монополизации, в-третьих оказывать поддержку СМИ, учредителями которых являются органы власти различного уровня.

Наибольшее влияние на законодательную ситуацию в области средств массовой информации оказали политические процессы, происходившие в 90-е годы прошлого века. Если в начале рассматриваемого периода одним из основных стимулов разработки законов в области СМИ было стремление законодателей создать действенные механизмы борьбы с всесильным партийно-государственным аппаратом, то в конце этого десятилетия единство органов власти в части политических приоритетов и позиций было обеспечено, и возникла необходимость недопущения использования СМИ кем-либо в борьбе с существующими властными структурами. Таким образом, отношение к СМИ определялось видением их роли и места в достижении стоящих целей, а также ситуацией в различных властных органах. Нами констатирована конъюнктурность действий представителей органов власти. Если в начале рассматриваемого периода наибольшее внимание уделялось существованию печатных СМИ, то во второй половине 90-х годов это внимание сместилось к электронным СМИ.

В ходе исследования показано, что в исследуемый период сложилась система взаимодействия органов власти и средств массовой информации, призванная обеспечить присутствие первых в информационном пространстве. Однако особые политические условия её формирования привели к тому, что система не носила саморегулируемый характер и подчинялась конъюнктурным интересам того или иного органа власти. Это значительно снижало её эффективность.

Нами показано, что специфика взаимодействия власти и прессы в условиях трансформации оказалась крайне незначительной. Отсутствие четко определенной компетенции региональных органов в этой сфере ограничивало развитие нормотворческой мысли и практики. Перед местными законодателями встала задача развития федерального законодательства с учетом своих особенностей. В этих условиях реализация информационной политики на региональном уровне, развитие местных средств массовой информации и выработка механизмов их взаимодействия с региональными органами в значительной степени определялись общефедеральными тенденциями. В качестве наиболее показательного примера нами определен процесс регионализации медийного пространства, который был характерен для начала 90-х годов прошлого столетия.

Мы констатировали, что первая половина 90-х годов прошлого века была для региональной печати периодом расширенного воспроизводства новых типов изданий, заполнения всех существующих информационных «ниш» и поиска новых. В период же с 1996 до 2000 г. происходит стабилизация количества реально выходящих средств массовой информации и их группирование в зависимости от целевой аудитории. Причины, прежде всего экономические: негативное влияние августовского кризиса 1998 г., приведшего к падению возможностей местного бизнеса финансово поддержать прессу, общее снижение платежеспособности населения и как результат — сокращение инвестиций для финансирования новых медийных проектов.

В течение всего рассматриваемого периода происходила трансформация регионального пространства печатных СМИ. Наибольшее влияние на этот процесс оказывали два фактора: коммерциализация медийного пространства в целом и стремление региональных органов государственной власти обеспечить информационную поддержку своих действий. Для изученного периода характерно разрушение вертикальной медиасистемы, сформированной в советские годы и предполагающей наличие партийной областной газеты и нескольких десятков районных. Из лидеров медиапространства областные традиционные газеты в течение 90-х годов постепенно превращались в аутсайдеров. Они не смогли приспособиться к работе в новых условиях и стремились использовать ресурсы региональной администрации для собственной поддержки. Районные газеты оказались под жестким контролем как областной, так и муниципальной власти. При этом контроль осуществлялся и по линии финансирования, и по линии надзора за содержанием.

В тоже время именно эти две группы изданий в течение всего изучаемого периода обладали наибольшей «зоной покрытия», то есть распространялись на всей территории рассматриваемых регионов. В результате их существование находилось под жестким контролем региональных и местных органов власти. Своеобразным противовесом официальным изданиям стали массовые газеты. Именно им в наибольшей степени удалось отразить социально-психологические настроения значительной части населения.

Проанализировав имеющиеся источники и научную литературу, мы пришли к выводу, что естественным ограничителем развития средств массовой информации в регионах стали рыночные условия и ограниченность рекламного рынка. Его «растаскивание» между различными газетами ослабляло их положение. Естественным выходом стал поиск потенциальных инвесторов как среди бизнес структур, так и органов власти как распорядителей бюджетных средств.

В ходе исследования выявлено, что реальная медийная картина в регионах в изучаемый период складывалась в результате столкновения определенной политики местной власти с поведением СМИ, которое, в свою очередь, зависит от уровня их развития, материальной базы, инфраструктуры, информационных потребностей и покупательных возможностей населения, кадрового редакционного и журналистского потенциала, местных традиций.

Во второй половине 90-х годов одним из самых активных участников регионального медиапространства стали региональные вкладки областных газет. С одной стороны это стало ещё одним проявлением процесса регионализации общероссийского медийного пространства, с другой — стремлением к использованию дополнительных возможностей, предоставляемых холдинговой структурой. Распространение этой структуры сделало региональный медийный рынок потенциально привлекательным для инвестирования, так как повышало эффективность информационного воздействия.

Именно федеральные СМИ стали инициаторами возрождения во второй половине 90-х годов прошлого века горизонтально-вертикальной системы печатных СМИ. В этих условиях возникла опасность исчезновения или, по крайней мере, значительного сокращения количества и тиражей собственно областных газет. Осознание этой опасности способствовало росту зависимости некоторых редакций и отдельных журналистов от различных политических и экономических сил в регионе. У губернаторов и мэров появилась объективная возможность участвовать в развитии медиапространства, что способствовало росту политической ангажированности СМИ. Формируются информационные холдинги различных политических региональных структур.

В тоже время разрыв традиционных политических и экономических отношений в рамках Российской Федерации, процесс политической регионализации привел к тому, что руководители органов власти субъектов были вынуждены брать на себя ответственность за все аспекты общественно-политической ситуации и экономической жизни региона. Это, в числе прочих причин, и обусловило их интерес к существованию средств массовой информации. Газеты были традиционным явлением, ликвидация которого представлялась невероятным. Более того, руководители субъектов были заинтересованы в наличии действенного механизма коммуникации с населением своих территорий. Изменения в российской государственности и разломы вертикальных управленческих связей между центром и провинцией усилили центробежные тенденции. Укрепление самостоятельности регионов усилили востребованность местной прессы.

Политическая и экономическая региональная элита старались использовать местные СМИ как инструмент влияния и защиты собственных интересов. Руководители субъектов, ставшие в середине 90-х годов ещё и сенаторами, превратились в публичных политиков не только регионального, но и федерального уровня.

Несмотря на интерес руководителей регионов к размещению имиджевой рекламы в федеральных СМИ, приоритетное внимание уделялось развитию взаимоотношений именно с местными СМИ и состоянию регионального информационного пространства в целом. Модель выстраиваемых отношений с трудом можно назвать партнерской, так как степень применения административного ресурса и использования возможностей регионального бюджета была несоизмеримо выше. При этом СМИ отводилась ключевая роль в формировании общественного мнения и поведения населения, выработке определенных правил жизни. Этот вывод проиллюстрирован в ходе исследования способом решения в изучаемых регионах проблемы распространения эротических и порнографических материалов. В каждой из трех областей данная проблема была воспринята как ключевая опасность в информационном пространстве. Её осознание привело к принятию в регионах специальных нормативных актов, призванных ограничить распространение данных материалов на территории регионов.

Этот пример использован в работе для подтверждения вывода о наличии общих тенденций функционирования региональных медиапространств.

На основе анализа нормативных и законодательных актов нами продемонстрированы основные направления и тенденции взаимоотношений органов власти субъектов федерации и средств массовой информации. В качестве основополагающего объекта анализа выбраны акты, определяющие механизмы и формы государственной поддержки региональных СМИ. Проведенный анализ позволил сделать ряд значимых выводов. Так, принятием Закона Астраханской области «О мерах государственной поддержки средств массовой информации, полиграфии, книгоиздания, распространения в Астраханской области» местная власть обеспечила себе возможность воздействия на средства массовой информации экономическими методами. Районным и областным СМИ, включенным в специальный реестр, были обеспечены парниковые условия, что и гарантировало их лояльность региональной власти. Анализируя рассматриваемый закон, следует отметить, что он предоставляет значительно больше льгот областным и районным СМИ, включенным в реестр, чем федеральный закон.

Аналогичный подход применялся и в Волгоградской области. В соответствии с принятым постановлением местной администрации, утвердившим «Положение о порядке бюджетного финансирования печатных средств массовой информации Волгоградской области», финансовая помощь оказывается печатным СМИ, внесенным в областной реестр. В него включались СМИ при наличии хотя бы одного из следующих условий: если одним из учредителей СМИ является орган государственной власти или орган местного самоуправления; если имущество редакции находится в государственной собственности; если в уставном фонде предприятия, выпускающего СМИ, есть государственная доля собственности. Жесткое ограничение списка газет, которым может оказываться помощь, свидетельствует о приоритетах информационной политики администрации Волгоградской области. Практика прямого финансирования районных газет существовала и в Саратовской области. Однако в отличие от первых двух регионов помощь оказывалась с целью погашения полученных убытков. Подобный, механизм, несмотря на свою «экономичность», не стимулировал экономическую деятельность изданий. Анализ нормативных документов позволил сделать вывод, что наименьшее бюджетное финансирование местных средств массовой информации определено в Саратовской области. Наиболее же благоприятные условия для отдельных групп СМИ созданы в Волгоградской области.

Региональные законы, а это особенно видно на примере Астраханской и Волгоградской областей, не преследовали цель развития федерального законодательства. По своему характеру они противоречили ему. Региональный законодатель пытался ограничить видовое разнообразие СМИ, издающихся на своей территории, через создание особых условий отдельным группам подконтрольных СМИ.

Таким образом, принятие местных законов, дискриминационных по своей сути, было призвано ограничить возможности развития федеральных печатных СМИ в регионах. Можно предположить, что данные действия властей являлись по своей сути проявлением регионального сепаратизма в информационной сфере. В условиях ограниченности финансовых ресурсов политика органов власти субъектов была способна определить вектор развития процесса.

Однако избыточное стремление областных властей доминировать на региональном информационном пространстве за счет финансового участия в деятельности различных средств массовой информации приходило в несоответствие с бюджетными реалиями. Именно этот факт стал причиной секвестра расходов областных бюджетов на СМИ. Для анализа масштабов экономической поддержки отдельных изданий в диссертационном исследовании проведен анализ бюджетов Астраханской, Волгоградской, Саратовской областей за 1995-2000 годы, который позволил сделать вывод о том, что региональные органы власти в своей политике по отношению к средствам массовой информации выделяют в качестве бесспорного приоритета именно печатные СМИ. Во всех изученных субъектах в бюджетах за 1995-2000 годы отдельной строкой выделялась финансовая помощь средствам массовой информации, при этом только в двух из трех субъектов выделялись средства на поддержку телевидения. Так, в бюджете Волгоградской области закладывались средства на поддержку телевидения в период с 1998 по 2000 год. В Саратовской области данные средства выделялись лишь однажды - в 1999 году. В Астраханской области средства на поддержку телевидения в региональном бюджете в рассматриваемый период не планировались.

Данные факты, бесспорно, могут свидетельствовать о приоритетах региональных органов власти в отношениях с различными типами СМИ. Газеты оказались востребованы не только населением, но и властью как канал информирования населения о своей деятельности. Более того, прямое бюджетное финансирование обеспечивает и возможности для воздействия на журналистов и руководство печатных СМИ.

В ходе исследования выявлена взаимосвязь между циклами политической жизни регионов и объемами финансовой помощи региональным СМИ. Анализ бюджетной политики в отношении средств массовой информации Волгоградской области позволил выделить два этапа финансирования. Первый приходится на 1996 год, второй - на 1999-2000 гг. В эти годы на поддержку средств массовой информации направлялось 0,490,66% всех расходов областного бюджета. Эти временные периоды объединяет, помимо всего прочего, и то, что они являются предвыборными. На основании этого в нашей работе сделан вывод о том, что именно в предвыборный период действующие главы администраций пытались обеспечить лояльность СМИ через увеличение им финансовой помощи. В Саратовской области значительное увеличение финансирования средств массовой информации произошло с назначением (а затем и избранием) на должность губернатора области Дмитрия Аяцкова. Прямое финансирование из областного бюджета увеличилась в 1997 году по сравнению с 1996 годом более чем в 5 раз.

Финансовые трудности, дефицитность бюджетов оказали минимальное влияние на помощь региональным СМИ. В качестве примера для подтверждения этого вывода приведена ситуация с формированием бюджета на 1999 год, когда после августовского дефолта, когда ситуация в стране значительно ухудшилась, а объемы финансирования СМИ в изучаемых регионах из областных бюджетов не уменьшились, а возросли. Такое отношение органов власти к СМИ тормозило процесс формирования в их среде рыночных отношений. Позиция властных органов в данном случае была мотивирована в большей степени политическими, а не экономическими приоритетами.

В числе других способов продвижения «нужных» изданий нами было выявлено использование административного ресурса при проведении подписки на них. Во всех рассмотренных регионах вопросы подписки рассматривались на уровне глав администраций, и они принимали особые решения по её стимулированию. Но подходы к этому вопросу оказались различными. Так, нами выявлено, что, если в Волгоградской области расходы по организации бесплатной подписки на газету «Волгоградская правда» были административным путем возложены на местное отделение почтовой службы, то в Саратовской неоднократно выделялись бюджетные средства областной газете «Саратовские вести» для организации бесплатной подписки на газету социально незащищенным группам населения. В Астраханской же области с целью стимулирования подписки был организован конкурс среди редакций. Таким образом, астраханский подход к организации подписки оказался более рыночным, чем саратовский, и уж тем более волгоградский.

Нами были также проанализированы правила аккредитации журналистов как основополагающие документы, определяющие взаимоотношения органов власти и прессы и призванные влиять на систему информирования населения. Проведен анализ документов об аккредитации трех рассматриваемых регионов. Каждый из них содержит, с одной стороны, нарушения федерального законодательства, с другой — является олицетворением политики органов власти в отношении СМИ.

В ходе анализа указанных документов об аккредитации журналистов было выявлено, что все они разработаны и приняты органами исполнительной власти изучаемых субъектов в период с сентября 1998 по март 1999 года, и случайным это совпадение назвать сложно. Органы власти принятием данных документов пытались обеспечить себе доминирующее положение во взаимоотношениях с журналистами. В той или иной степени возможности административного давления на журналистов были заложены во всех трех документах по аккредитации. В Волгоградской и Саратовской областях журналистов обязывали освещать деятельность органов власти в положительном свете, предусматривая возможности наказания за неисполнение этого условия. В Астраханской области фактически была введена цензура для аккредитуемых журналистов. Таким образом, принятые документы по аккредитации были призваны не облегчить, а, наоборот, затруднить работу представителей СМИ. Наличие иных, не менее значимых, нарушений при аккредитации может быть расценено как факт формирования системы давления на СМИ и журналистов. Это, в свою очередь, не позволило назвать нарушения законодательства случайными, а свидетельствовало о целенаправленной политике органов исполнительной власти субъектов федерации. Такие действия органов власти, бесспорно, отрицательно влияли на степень их информационной открытости.

Было установлено, что единственным регионом, где проблемы информационной открытости органов власти и роли в этом процессе средств массовой информации нашли нормативное отражение, стала Саратовская область. Здесь было принято специальное правительственное постановление, регламентирующее взаимоотношения журналистов и чиновников, определившее степень ответственности государственных служащих за несоблюдение действующего законодательства.

Кроме того, в ходе исследования были выявлены и проанализированы документы, обеспечивающие доступ населения к принимаемым нормативно-правовым актам. Сначала к регулированию в данной сфере приступили в Волгоградской области, лишь затем - в Астраханской и Саратовской. При этом наиболее выстроенная и логичная система создана в Саратовской и Волгоградской областях. Ситуация в Астраханской области осложнена отсутствием четко определенных сроков публикации принятых документов.

Список научной литературыНикифоров, Игорь Владимирович, диссертация по теме "Отечественная история"

1. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации// http://www.scrf.gov.ru/Documents/Decree/2000/09-09.html.

2. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации»// http://www.scrf.gov.ru/Documents/Decree/2000/09-09.html.

3. Закон Волгоградской области «Об областном бюджете на 1996 год».

4. Закон Астраханской области «О нормативных и иных правовых актах органов государственной власти Астраханской области».

5. Закон Астраханской области «Об областном бюджете на 1996 год».

6. Закон Астраханской области «О мерах государственной поддержки средств массовой информации, полиграфии, книгоиздания, распространения в Астраханской области».

7. Закон Астраханской области «Об областном бюджете на 1995 год».

8. Закон Астраханской области «Об областном бюджете на 1997 год».

9. Закон Астраханской области «Об областном бюджете на 1998 год».

10. Закон Астраханской области «Об областном бюджете на 1999 год».

11. Закон Астраханской области «Об областном бюджете на 2000 год».

12. Закон Волгоградской области «Об областном бюджете на 1995 год».

13. Закон Волгоградской области «О порядке принятия и введения в действие областных законов и иных нормативных актов Волгоградской областной Думой».

14. Закон Волгоградской области «Об областном бюджете на 1999 год».

15. Закон Волгоградской области «Об областном бюджете на 2000 год».

16. Закон Волгоградской области «Об областном бюджете на 1997 год».

17. Закон Волгоградской области «Об областном бюджете на 1998 год».18