автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Институты межбюджетных отношений и стратегии взаимодействия муниципальных и региональных властей
- Год: 2014
- Автор научной работы: Зуйкина, Анна Сергеевна
- Ученая cтепень: кандидата политических наук
- Место защиты диссертации: Пермь
- Код cпециальности ВАК: 23.00.02
Полный текст автореферата диссертации по теме "Институты межбюджетных отношений и стратегии взаимодействия муниципальных и региональных властей"
На правах рукописи
Ч(/
Зуйкина Анна Сергеевна
ИНСТИТУТЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ И СТРАТЕГИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ВЛАСТЕЙ (ПО МАТЕРИАЛАМ ПЕРМСКОГО КРАЯ)
Специальность 23.00.02 - Политические институты, процессы и технологии
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук
1 I П.'"] —<!
Казань 2014
005549518
Диссертация выполнена на кафедре политических наук Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Пермский государственный национальный исследовательский университет»
Научный руководитель: Панов Петр Вячеславович, доктор политических
наук, доцент, профессор кафедры политических наук Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего
профессионального образования «Пермский государственный национальный исследовательский университет»
Официальные оппоненты: Авдонин Владимир Сергеевич, доктор
политических наук, профессор, ведущий научный сотрудник Федерального государственного бюджетного учреждения науки Институт научной информации по общественным наукам Российской академии наук
Савельев Андрей Иванович, кандидат политических наук, доцент кафедры всеобщей истории Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Чувашский государственный педагогический университет им. И.Я. Яковлева»
Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное
учреждение науки Пермский научный центр Уральского отделения Российской академии наук
Защита диссертации состоится 27 июня 2014 года в 14.00 на заседании Диссертационного совета Д 212.081.06 при ФГАОУ ВПО «Казанский (Приволжский) федеральный университет» по адресу: 420008, Казань, ул. Пушкина 1/55, ауд. 205.
С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке им. Н.И. Лобачевского ФГАОУ ВПО «Казанский (Приволжский) федеральный университет» по адресу: 420008, Казань, ул. Кремлевская, д. 35. Электронная версия автореферата размещена на официальных сайтах Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации (http://vak.ed.gov.ru) и на официальном сайте Казанского (Приволжского) федерального университета (http://www.kpfu.ru). Автореферат разослан« » 2014 года.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат исторических наук, доцент
В.Ю. Дубровин
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Сфера разграничения полномочий между уровнями публичной власти порождает множество «острых» моментов во взаимодействиях акторов, связанных с различением их позиций, интересов, ресурсов, установок и т.п. Так или иначе осмысливая действительность, акторы вступают во взаимодействие, руководствуясь собственными стратегиями. Разнообразие стратегий взаимодействия муниципальных и государственных властей требует их отдельного исследования.
Особого внимания заслуживает сфера межбюджетных отношений (далее -МБО), в которой прямым образом соотносятся стратегии и ресурсные возможности акторов. Происходящая в этой сфере борьба за распределение ресурсов между уровнями публичной властями сопровождается политическими конфликтами. Не случайно, проблема соотношения тенденций централизации и децентрализации является одной из ключевых в современной российской политике.
Взаимодействия органов МСУ и органов государственной власти в сфере межбюджетных отношений регулируются институтами МБО - правилами, устанавливающими «рамки» взаимодействия между акторами. Они создаются на федеральном и региональном уровнях власти. МБО - именно та область, где наиболее явно обнаруживаются политические аспекты местного самоуправления. Через правила МБО устанавливаются возможности МСУ по решению вопросов местного значения, источники финансирования потребностей граждан. Институты МБО оказывают влияние на выбор органами МСУ направлений расходования средств, на муниципальную повестку.
В плане влияния институтов МБО на взаимодействия между муниципальными и региональными органами власти1 ключевое значение оказала реформа МСУ, запущенная в 2003 году с принятием Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее -ФЗМСУ). Реализация этой реформы, однако, имеет неоднозначные последствия. В настоящее время активно обсуждается вопрос о возможности принципиальных изменений в организации МСУ, в том числе, и в сфере МБО. Все это делает изучение институциональных эффектов МБО на взаимодействия муниципальных образований (далее - МО) и региона еще более актуальным.
Степень научной разработанности темы. Анализ литературы по теме диссертации позволяет выделить несколько исследовательских направлений.
Первую группу работ составляют исследования сущности МСУ и его отношений с государством. В конце XVIII в. француз Ж.-Г. Турэ сформулировал проблему взаимоотношений государства и МСУ с точки зрения «двойственности» задач последнего: наличия у органов МСУ собственных общинных и государственных дел. Эти два понятия получили развитие в различных теориях
1 В данной работе понятия «органы муниципальной власти», «органы МСУ», «муниципальная власть», «местная власть», «муниципалы», «муниципальные образования», «муниципалитеты», «территории» рассматриваются как синонимы. В качестве синонимов используются также понятия «органы региональной власти», «региональная власть», «регион», «регионалы». При этом региональная власть понимается как некое единое целое; противоречия, конфликты, которые существуют внутри нее (между органами законодательной и исполнительной власти, между разными подразделениями исполнительной власти и т.п.), выходят за рамки данной работы.
МСУ. Исторически первой концепцией стала теория свободной общины (в дальнейшем преобразованная в общественную теорию МСУ), получившая распространение в 60-х годах XIX столетия в русской юридической науке в работах А.И. Васильчикова, В.Н. Лешкова2. Альтернативой данным концепциям выступила государственная теория, разработанная немецкими юристами JL Штейном и Р. Гнейстом. Русскими идеологами «государственной» школы стали В.П. Безобразов, И.Д. Беляев, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, М.Н. Свешников, Б.Н. Чичерин и др.3
Двойственный характер муниципальной деятельности находит отражение в концепции дуализма муниципального управления4.
Исследование взаимоотношений органов МСУ и государственных органов власти осуществляется также с точки зрения вопроса автономии МСУ от государства5.
Вторая группа работ представлена исследованиями становления и развития МСУ в постсоветской России, а также политических процессов, режимов и элит на местном уровне власти. Прежде всего, необходимо отметить большой блок работ A.B. Кружкова, Л.Л. Парцикова, С.И. Рыженкова, А.И. Савельева, О.Л. Савранской и др., которые посвящены формированию, функционированию и реформированию МСУ в современной России6. В трудах В.Я. Гельмана, Е.Ю. Житковой, М.Ю. Каверзина, В.А. Ковалева представлены вопросы российской государственной политики в отношении муниципалитетов7. Формирование и
2 Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений России, Т.1. - СПб.,1872.; ЛешковВ.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 01 января 1864 года. - М, 1865.
3 Безобразов В.П Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. — СПб., 1882; Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства - М., 1888; Градовский А.Д. Системы местного управления на Западе Европы и в России // Сборник государственных знаний. Т.У, УП. - СПб, 1883; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. - СПб., 1909; Т. 2. - СПб, 1893; Лазаревский Н И. О самоуправлении // Мелкая земская единица, СПб., 1903; Свешников М.Н. Основы и пределы самоуправления. Ч. 2 - СПб., 1892; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. - М., 1866 и др.
4 Ярошенко А. А Местное самоуправление в системе власти в государстве // Государственная власть и местное самоуправление. - 2002. - № 4. - С. 37; Постовой Н.В. Сущность местного самоуправления. Государственное и общественное в местном самоуправлении // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. - М., 1994.
5 Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е, Борисова H. Реформа местной власти в городах России. 1991-2006. -СПб.: Норма, 2008. - С. 100; Clark G.A Theoiy of Local Antonomy // Annals of the Association of American Geographers, 1984, Vol. 74, № 2. - P. 198; Goldsmith M. Local Autonomy: Theory and Practice // Challenges to Local Government / D. King, J. Pierre (eds.). London: Sage, 1990; Piene J. Assessing Local Autonomy // Challenges to Local Government, 1990. - P. 50.
6 Кружков A.B. Местное самоуправление в России: несбывающийся проект // Полис. - 2004. - №6. - С. 55-61; Парциков ЛЛ. Что новый кодекс нам готовит? // Муниципальная экономика, 2004. - №1. - С. 28-30; Реформа местного самоуправления в региональном измерении. По материалам из 21 региона Российской Федерации/ Под. ред. Рыженкова С., Винника А., - 1999; Савельев А.И. Местное самоуправление в России и его особенности в республиках Среднего Поволжья // Дисс....канд.пол.наук. - Чебоксары: 4111 У, 2005; Савранская О.Л. Решает ли проект закона «Об общих принципах местного самоуправления» задачу реализации прав граждан и создания эффективной системы управления России [Электронный документ]. URL: http://www.lslg.ru/publications/fîrst/savranskaya_3/html (дата обращения 03.04.2010) и др.
7 Гельман В.Я. Возвращение Левиафана. Политика рецешрализации в современной России // Полис. - 2006. - №2. -С. 90-107; Житкова Е. К вопросу о согласовании интересов органов местного самоуправления и государственной власти субъекта Российской Федерации // Муниципальная власть. - 2006. - №2. - С. 76-79; Ковалев Н А. Муниципальная политика под прессом федеральной и региональной власти (на примере республики Коми в 2005 году) // Такая разная Россия. Политические процессы и местные сообщества в малых городах. - Пермь, 2007. - С. 136-147.
институциональный дизайн органов МСУ анализируют в своих работах В.И. Васильев, В.Я. Гельман, Т.В. Ланкина, В. Д. Нечаев8.
Немалое число работ посвящено процессам трансформации локальных политических режимов9. Глубокий и обстоятельный анализ ряда важных аспектов, связанных с развитием российских локальных элит, их взаимоотношений с региональными элитами проведен в работах B.C. Авдонина, Н.В. Борисовой, М. Бри, Т.Б. Витковской, В.Я. Гельмана, A.B. Дуки, В.П. Мохова, П.В. Панова, О.Б. Подвинцева, С.И. Рыженкова, O.A. Рябовой, Д.Г. Сельцера, С.А. Сергеева, A.M. Старостина, К.А. Сулимова, JI.A. Фадеевой, М.Х. Фарукшина10.
Особо следует выделить исследования В.Г. Ледяева и А.Е. Чириковой11. В одной из совместных работ ученые определяют различные модели взаимодействия губернатора с локальными политическими элитами, а также отмечают факторы, влияющие на степень и характер вмешательства региональной власти в локальную политику12.
Третью группу работ составляют труды российских и зарубежных авторов, посвященные проблемам бюджетной политики, межбюджетных отношений и бюджетного федерализма. С первой половины 1990-х годов появились
8 Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. - 2004. - №1. - С.5-14; Гельман В., Ланкина Т. Политические диффузии в условиях пространственно-гибридного режима: институциональное строительство п выборы мэров в городах России // Полис. - 2007. - № 6. - С. 86-109; Нечаев В. Д. Факторы и предпосылки финансовой автономии местного самоуправления // Полис. - 2004 - №6. - С. 36-54.
9 Авдонин B.C. Рязанская область: «умеренный авторитаризм становится жестче // PolitBook. - 2013. - № 1. [Электронный документ]. URL: hrtp://vasilievaa.narod.ru/muystat_rab/'books/mpsf7coiit-l.litm (дата обращения 07.01.2014); Гельман В.Я, Рыженков С.И. Локальные режимы, городское управление и «вертикаль власти» в современной России/ЛЮЛИТЭКС. - 2010. - №1. [Электронный документ]. URL: http:/ /www. politex.mfo/content/view/764/ЗО/ (дата обращения 23.11.2011); Бычкова О., Гельман В. Экономические акторы и локальные режимы в крупных городах России // Неприкосновенный запас. Дебаты о полигике и культуре. - 2010. -№2(70). [Элеюронный документ]. URL: http://magazines.mss.ru/nz/2010/2/ (дата обращения 05.01.2014).
10 Авдонин B.C. Рязанская область: от «централизма Ельцина» к «централизму Путина» через «ангиценгралистскую девиацию» // Феномен Владимира Путина и российские регионы: победа неожиданная или закономерная? Сб. статей / Под. ред. Мацузато. - М., 2004; Борисова HB. Институциональная среда и участники межсекторного взаимодействия в Пермском крае // Вестник Пермского университета. Серия «Политология». -2009. - № 4. - С. 40-47; Витков екая Т.Б. Локальная политическая элита в регионах РФ: особенности формирования, структура и тенденции развития. Дисс... .канд.пол.наук. - Пермь: Пермский филиал по исследованию политических институтов и процессов Института философии и права УрО РАН, 2008; Региональные элиты Северо-Запада России/ Под. ред. A.B. Дуки. - СПб, 2001; Мохов В.П. Проблемы властных отношений в малых городах // Такая разная Россия. Политические процессы и местные сообщества в малых городах. - Пермь, 2007. — С. 18-23; Назукина М.В., Панов П.В, Сулимо в К.А. Конструирование политической самости на местном уровне // Вестник Пермского университета. Серия «Политология». - 2007. - № 1. - С. 23-26; Подвинцев О.Б. «Глиняные нош» партии власти // Pro et Contra - 2010. - №3. - С.97-105; Рябова O.A. «Муниципальные группировки» и развитие конкурентного политического поля малых промышленных городов Урала // Вестник Пермского университета Серия «Политология». - 2009. - № 1. - С. 24-34; Сельцер Д. Г. Взлеты и падения номенклатуры: Научная монография. - Тамбов, 2006; Сергеев С.А, Политическая оппозиция в современной России: федеральный и региональный аспекты. Дисс... .докт.пол.наук. — Казань, 2005; Старостин А.М. Эффективность деятельности административно-политических элит: критерии оценки и анализ состояния в современной России. - Ростов-на-Дону, 2003; Фадеева J1.A. Борьба за конструирование региональной идентичности: пермский случай И Вестник Пермского университета Серия «Политология». - 2011. - Вып.2 (14). - С.43-51; Фарукшин М.Х Лицо и маска: Заметки о политическом лидерстве в Татарстане, 1989-2005 гг. - Казань, 2005.
11 Ледяев В.Г. Социология власти. Теория и опыт эмпирического исследования власти в городских сообществах. -М.: Издательский Дом Высшей школы экономики, 2012; Чирикова А, Ледяев В., Сельцер Д. Власть в малом российском городе: конфигурация и взаимодействие основных акторов (рукопись).
2 Ледяев В.Г., Чирикова А.Е. Губернатор и его команда в пространстве городской политики малых российских городов // Вестник Пермского университета. Серия «Политология». - 2013. — № 1. - С. 4-25.
многочисленные публикации и монографии, посвященные фискальному федерализму и межбюджетным отношениям в России13.
Политические аспекты распределения ресурсов и полномочий между уровнями власти в РФ исследуются в контексте конфликтного соотношения тенденций централизации и децентрализации в работах B.C. Авдонина, И.М. Бусыгиной, Н.В. Зубаревич, О.В. Малиновской, JI.B. Смирнягина, A.B. Стародубцева, Р.Ф. Туровского, М.Х. Фарукшина14.
Проблема межбюджетных отношений активно исследуется представителями экономической науки, которые акцентируют внимание на финансовой стороне взаимодействия разных уровней власти15.
Различные аспекты региональной финансовой политики в отношении МО рассматриваются в трудах Р.И. Загидуллина, Е.Ю. Зяббаровой, В.Ю. Кульковой на примере Республики Татарстан16. Политические факторы распределения бюджетных трансфертов между муниципалитетами исследуются также в работах П.В. Панова и К.А. Пуниной применительно к Пермскому краю17. Кроме того, необходимо отметить исследование Е.Д. Баяндиной, в котором на основе теории инкрементального бюджетирования раскрываются политические аспекты бюджетного процесса в нескольких субъектах РФ - Пермском крае, Свердловской области, Республике Татарстан18.
13 Богачева О. Опьгг бюджетного федерализма в России // Бюджетный федерализм. Российско-канадский проект «Федерализм в сотрудничестве». - М, 1998; Курляндская Г. В. Бюджетный плюрализм российских органов власти [Электронный документ]. URL:
http://bookaraha.ru/road/gos3pravl/g_kurljandskaja_bjudzhetoyj jljuraMzm_rossijsldJdi_orgacov_vlasti _i_munic_
upravl_uchebnik.html (дата обращения15.03.2012); Lavrov A., Litwack J., Sutherland D. Fiscal federalist relations in Russia: a case of subnational autonomy. - Paris, 2001; Трунин И. Межбюджетные трансферты в Российской Федерации. - М., 1999; Лексин В., Швецов А Проблемы федерализма, местного самоуправления и территориального развития в России. - М, 2000.
14 Авдонин B.C. Особенности цешрализации и региональная политика // Управленческое консультирование. -2010. - № 2. - С. 72-86; Бусыгина ИМ. Политическая регионалистика. - М., 2006; Зубаревич НВ. Регионы России: неравенство, кризис, модернизация. - М., 2010; Малиновская О.В., Бровкина А.В. Бюджетная децентрализация: состояние и особенности развития в РФ на современном этапе // Финансы и кредит. - 2012. - №15. — С. 20-29; Смврнягин Л.В. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки. - М.: МОНФ, 1998; Стародубцев А.В. Межбюджетные трансферты в России: политическая борьба или политический курс? // Вестник Пермского университета Серия «Политология». - 2009. - №1(5). - С. 5-14; Туровский Р.Ф. Цешр и регионы. Проблемы политических отношений. - М., 2006; Фарукпшн М.Х Принципы межбюджетных отношений в федеративных государствах// Международный симпозиум. Сборник статей ученых Казанского государственного университета. - Казань: Изд-во КГУ. - 2005. - С. 141-145; Фарукпшн MX. Эгничность и федерализм. - Казань: Центр инновационных технологий, 2013.
15 Григоров В.Э. Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. — М.: Фонд "Институт экономики города", 2009. - С. 136; Игудин А.Г. Некоторые проблемы межбюджегных отношений // Финансы. - 2003. - №5. - С. 8-15; Пронина Л.И. Бюджетно-налоговое законодательство и реформа федеративных отношений // Финансы. -2004. - №3. - С. 19-23; Чернявский А.В. Анализ развития муниципальных финансов в России в 1992-2002 гг. - М.: Фонд «Институт экономики города», 2003 и др.
Загидуллин Р.И. Формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере наделения государственными полномочиями // Научный Татарстан. - 2010. - №1. - С. 139-145; Зяббарова Е.Ю. Отдельные аспекты совершенствования региональной финансовой полигики И Региональная экономика: теория и практика. — 2006. - №7. — С. 52-54; Кулькова В.Ю. Предоставление межбюджетных грантов в реализации бюджетного регулирования на субнациональном уровне: опьгг Республики Татарстан // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. - 2008. - №1. - С. 41-52.
17 Панов П.В., Пунина К. А. Дистрибуция ресурсов в Пермском крае и политические процессы на локальном уровне // Вестник Пермского университета. Серия «Политология». - 2011. - № 1. - С. 15-29.
Баяндина Е.Д. Политические аспекты бюджетного процесса субъектов РФ. Дне... ,канд.пол.наук. - Москва: НИУ ВШЭ, 2012.
Таким образом, к настоящему времени политическая наука располагает комплексом исследований по взаимодействию муниципальных и государственных органов власти и значительным количеством работ, посвященных разным сторонам взаимодействий этих акторов. Тем не менее, политические аспекты эффектов МБО на субнациональном уровне, их влияние на взаимодействие органов МСУ и региональных властей до сих пор не получили должного освещения в научной литературе.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования являются политические взаимодействия между органами муниципальной и региональной власти. Предмет исследования -стратегии взаимодействия органов муниципальной и региональной власти в сфере бюджетной политики и межбюджетных отношений.
Цель работы - определить механизмы влияния институтов межбюджетных отношений на стратегии взаимодействия муниципалитетов и региона в сфере бюджетной политики и МБО. Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
1) Проанализировать политику федеральных и региональных органов власти в сфере МБО;
2) Выявить влияние институтов МБО на ресурсные возможности МО;
3) Разработать таксономию процедурных форматов взаимодействия между муниципальными и региональными органами власти при распределении межбюджетных трансфертов;
4) Проанализировать стратегии взаимодействия муниципальных и региональных властей в сфере бюджетной политики и МБО;
5) Изучить влияние процедурных форматов на стратегии взаимодействия муниципальных и региональных властей в сфере бюджетной политики и МБО;
6) Исследовать влияние ресурсных возможностей МО на стратегии взаимодействия муниципальных и региональных властей в сфере бюджетной политики и МБО.
Теоретико-методологическая основа диссертационной работы.
Выбор методологической основы исследования обусловлен его целью и задачами. Поскольку в работе исследуются институциональные эффекты МБО на стратегии взаимодействия муниципалитетов и региона в сфере МБО, представляется обоснованным использовать институциональный подход.
Необходимо учитывать, что в рамках институционализма сложились, по меньшей мере, два различных методологических подхода: институционализм рационального выбора (Д. Норт, К. Шепсл, Г. Саймон, Э. Дауне, К. Эрроу) и социологический институционализм (Д. Марч, Й. Олсен, П. Димаджио, У. Пауэлл, Н. Флигстин). Данная работа основывается на концепции институтов, разработанной в рамках институционализма рационального выбора.
Согласно американскому экономисту Д. Норту, «институты — это «правила игры» в обществе, или ... созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми»19. Институты создаются и
19 Норт Д. Инстотуты, институциональные изменения и функционирование экономики. — М., 1997. - С. 17.
изменяются людьми в результате рационального выбора, в соответствии с собственными предпочтениями, которые зависят, в том числе и от ресурсов. Ограничения, рамки, накладываемые институтами на человеческий выбор, оказывают влияние на поведение индивида. Таким образом, институтом является не всякое правило или норма, а лишь та, которая, как подчеркивает О.И. Зазнаев, «установлена, принята, стабильна, постоянно повторяется в поведении людей. Здесь... проходит водораздел между нормой и институтом: норма — это правило (требование), институт - это такая норма, которая реализована на практике, стала типичной и постоянно повторяющейся»20.
Институты межбюджетных отношений - это правила, регламентирующие взаимоотношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов Федерации и органами МСУ по вопросам организации и осуществления бюджетного процесса. Функционирование институтов МБО под углом зрения институционального подхода подразумевает, во-первых, институциональное строительство — формирование и трансформацию институтов МБО, во-вторых, институциональные эффекты, т.е. воздействие данных институтов на поведение политически значимых акторов. Важнейшим фактором, влияющим на динамику институтов МБО, выступает политика Центра, который устанавливает те или иные правила МБО, имеющие общероссийское значение. Для регионов они являются институтами «первого порядка», так как задают «рамки», в которых региональные политические акторы вырабатывают собственные институты МБО между субъектом Федерации и МО. В свою очередь, правила МБО в субъекте Федерации - «институты второго порядка» -задают рамки взаимодействий для конкретных политических акторов.
Институты МБО можно разделить на 2 группы:
• институты МБО, разграничивающие доходно-расходные полномочия между уровнями власти, т.е. налоговые источники и ответственность;
• институты МБО, устанавливающие распределение финансовой помощи.
Первая группа институтов МБО влияет на ресурсные возможности МО. В данной работе в качестве показателя ресурсных возможностей муниципалитетов выступает уровень финансовой (бюджетной) автономии МО. Финансовая автономия с одной стороны отражает полномочия местных органов власти по определению собственных задач; с другой - финансовое обеспечение местных расходов. При этом необходимо иметь в виду, помимо норм бюджетного законодательства на ресурсные возможности МСУ опосредованно влияют иные структурные социально-экономические факторы21.
20 Зазнаев О.И. Вторая молодость «долгожителя»: концепт «политический инстшут» в современной науке // Проблемы политической науки - Казань: Центр инновационных технологии, 2005. — С. 7.
21 Тип структуры экономики (дифференцированная / моноотраслевая экономика и связанный с этим феномен «моногородов») и характер экономической деятельности (сельские и городские территории); «отраслевые сдвиги», вызванные изменением роли конкретных отраслей экономики; внутренние миграции как го одного региона в другой, так и в границах субъекта РФ; размеры территорий МО (малые/большие); наличие образовательных учреждений и т.д.
Вторая группа институтов МБ О по распределению межбюджетных трансфертов (далее - МБТ) устанавливает критерии выделения МО, получающих финансовую помощь; размеры, формы и процедуры предоставления этой помощи. Таким образом, выстраиваются различные процедурные форматы взаимодействия между муниципалитетами и регионом по распределению МБТ.
Основная гипотеза исследования заключается в следующем: институты МБО оказывают влияние на стратегии взаимодействия муниципальных и региональных органов власти двумя путями: а) через ресурсные возможности МО, выраженные в значениях финансовой автономии; б) через процедурные форматы взаимодействия между муниципалитетами и регионом по поводу распределения МБТ (см. схему).
Институты МБО
ресурсы г ресурсы
МО Форматы взаимодействия Регион
Стратегии взаимодействия
Схема. Эффекты институтов МБО на стратегии взаимодействия муниципальных и региональных органов власти
Под стратегией муниципальных и региональных органов власти в данной работе понимаются линии поведения акторов во взаимодействии, определяемые их позициями, ресурсными возможностями, интересами, ориентациями, установками. Анализ функционирования институтов МБО на уровне субъекта РФ позволяет выделить следующие плоскости стратегий взаимодействия муниципальных и региональных властей:
1. Самостоятельность / патернализм;
2. Активность / пассивность;
3. Конкуренция / подчинение.
1) Стратегия самостоятельности предполагает установку акторов на увеличение доходно-расходных полномочий органов МСУ в управлении территорией. В основе патерналистских стратегий взаимодействия лежит добровольная ресурсная зависимость муниципалов от краевых властей: налоговым источникам местные власти предпочитают трансферты.
2) Дихотомия активность / пассивность применяется в данном исследовании исключительно к позиции органов МСУ. Активные / пассивные стратегии муниципальных властей во взаимодействии с регионом представляют
собой нацеленность МО на участие в реализации политической повестки Центра и субъекта РФ. Активный муниципалитет — деятельный, вовлеченный в политические курсы государства. Пассивный муниципалитет демонстрирует низкие показатели участия территории в федеральных и региональных программах.
3) Конкурентные стратегии и стратегии подчинения обозначают условия взаимодействия муниципальных и региональных властей в процессе получения ресурсов государственных бюджетов. С одной стороны, регион может организовать «свободное» соревнование муниципалитетов за трансферт, тем самым формируя конкурентные стратегии взаимодействия. С другой стороны, региональные власти могут «назначить» те МО, на территории которых тот или иной политический курс должен быть реализован в обязательном порядке. Конкуренция в этом случае подменяется стратегией подчинения.
Методы исследования. Поскольку реформа МСУ 2003 г. привела к достаточно высокой степени кросс-региональной унификации институтов МБО, для решения исследовательской проблемы, поставленной в диссертации, достаточно углубленное изучение отдельного регионального случая (метод case-study). В качестве такового выбран Пермский край. Данный регион был пилотным в реализации инициатив Центра в сфере МСУ и МБО. Так, по инициативе властей, муниципальная реформа в крае стартовала по экспериментальному досрочному варианту сразу после принятия ФЗМСУ. Параллельно в 2004-2005 гг. за счет средств федерального бюджета в результате эффективного участия Минфина Пермского края в федеральном конкурсе программ реформирования общественных финансов в регионе запущен процесс реформирования общественных финансов. Одними из первых в России Пермский край перешел на среднесрочное бюджетное планирование. В пределах региональных полномочий власти Прикамья в полной мере использовали возможности федерального бюджетного законодательства в части разграничения налогов между уровнями власти и распределения между МО финансовой помощи. Таким образом, специфика политики краевых властей в отношении муниципалитетов привела к тому, что был сформирован весь спектр институтов МБО, возможных в соответствии с федеральным законодательством. Это делает Пермский край вполне релевантным случаем для решения исследовательских задач.
Хронологические рамки исследования обусловлены началом реализации в Пермском крае реформы МСУ (в рамках принятого в 2003 году ФЗМСУ первый краевой бюджет - в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа - принят в 2007 году) и окончанием срока полномочий экс-губернатора О.А. Чиркунова, т.е. охватывают 2007 - 2012 гг. Нахождение у власти в этот период одного и того же лица позволяет исключить фактор, связанный со сменой «первой» фигуры и, соответственно, изменением приоритетов. При этом задачи данного исследования обусловили необходимость представить некоторые изменения политики в сфере МБО, которые обозначились с приходом к власти нового губернатора В.Ф. Басаргина.
Задачи, поставленные в работе, решаются с помощью сравнительного метода. Единицами сравнения являются все МО в регионе, относящиеся к
муниципальным районам (40 МР) и городским округам (8 ГО), за исключением ЗАТО Звездный, бюджетные данные по которому полностью не доступны. В данном исследовании сравниваются ресурсные возможности МО. Сравнение производится посредством количественных методов, а именно - анализа бюджетной статистики и расчета разнообразных индексов (индекс сбалансированности местных бюджетов, индекс активности МО и др.).
Количественный анализ позволил сформировать выборку из 10 «богатых» и 10 «бедных» МО для исследования стратегий взаимодействия муниципальных и региональных органов власти качественными методами {метод глубинного интервью). В период с мая по август 2013 года с представителями органов власти МР и ГО из данной выборки, а также представителями региональной власти были проведены интервью. Респондентам предлагалось оценить налоговые инициативы краевых властей и правила распределения МБТ. В основу гайда интервью легли процедурные форматы взаимодействия муниципальных и региональных властей для распределения МБТ.
Эмпирическую базу исследования составляют три группы данных:
Первая группа включает нормативно-правовые акты. Институты МБО «первого порядка» определяются в Конституции РФ, Бюджетном и Налоговом Кодексах РФ (далее - БК РФ и НК РФ), ФЗМСУ. Межбюджетный процесс в Прикамье регламентируют законы «О бюджетном процессе», «О методиках распределения межбюджетных трансфертов», «О фонде софинансирования расходов» и др. Данные нормативно-правовые акты позволяют выявить институты МБО «второго порядка».
Вторая группа источников - данные бюджетной статистики - отражает ситуацию в сфере МБО в динамике и позволяет определить уровень финансовой автономии МО. В исследовании используются отчеты об исполнении консолидированного бюджета Пермского края, краевого бюджета, консолидированных бюджетов МР и бюджетов ГО; отчеты об исполнении регионального фонда софинансирования расходов; отчеты о распределении между МО иных МБТ. Некоторые из этих данных взяты с сайта Министерства финансов Пермского края, большая часть получена из информационной базы аппарата Законодательного собрания Пермского края.
Третья группа источников - материалы 33 интервью с ключевыми фигурами муниципальной (группы «богатых»/«бедных» МО) и региональной власти.
Научная новизна диссертационной работы конкретизирована в следующих результатах:
1. Выявлена специфика бюджетной политики в Пермском крае: региональные власти сделали ставку не на выравнивание МО, а на стимулирование их к развитию и создание условий межмуниципальной конкуренции.
2. Разработана таксономия процедурных форматов взаимодействия муниципальных и региональных органов власти: «автоматический вход», «вход по атрибутам», «автоматическо-платный вход», «вход за плату», «вход по показателям», «вход по конкурсу».
3. Процедурные форматы соотнесены со стратегиями взаимодействия муниципальных и региональных органов власти, которые рассматриваются в нескольких плоскостях: самостоятельность / патернализм, активность / пассивность, конкуренция / подчинение.
4. Установлено, что соотношение ресурсных возможностей и процедурных форматов как факторов стратегий взаимодействия изменчиво. Выявлены случаи, когда определяющее воздействие имеют ресурсные возможности, и случаи, когда ключевую роль играют процедурные форматы.
5. Определены случаи, когда важное значение приобретают неинституциональные факторы, а именно содержание программы, на реализацию которой предоставляется трансферт, и желание муниципалитета ее реализовыватъ.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В рамках институтов МБО «первого порядка» в условиях реформы МСУ региональные власти сохранили за собой право определения бюджетной политики в части воздействия на ресурсные возможности МО: 1) через передачу в местные бюджеты части собственных налогов; 2) установление правил распределения МБТ.
2. Специфика Пермского края заключается в том, что региональные власти сделали ставку на перечисление в муниципальные бюджеты части собственных налогов, в результате чего в доходах последних уменьшилась доля трансфертов. Кроме того, региональными властями были установлены универсальные, прозрачные правила распределения целевых трансфертов. Рост значений уровня финансовой автономии МО, однако, был остановлен в результате усиления политики централизации.
3. Анализ институтов МБО, устанавливающих правила распределения МБТ, позволил определить шесть форматов взаимодействия муниципальных и региональных властей: «автоматический вход», «вход по атрибутам», «автоматическо-платный вход», «вход за плату», «вход по показателям», «вход по конкурсу». Исходя из степени доступности трансферта муниципалитетам, они разбиты на три группы: гарантированные {«автоматический вход», «вход по атрибутам»), полугарантированные {«автоматическо-платный вход») и негарантированные {«вход за плату», «вход по показателям», «вход по конкурсу»).
4. Патерналистские стратегии взаимодействия и стратегии самостоятельности акторов проявляются, прежде всего, в отношении МО к вопросу предоставления «гарантированных» МБТ и их оценке налоговой политики региональных властей. Патерналистские позиции занимают, главным образом, «бедные» МО. Преимущественно «богатые» реализуют стратегии самостоятельности.
5. Стратегии активности МО стимулируются несколькими форматами, однако наиболее явно они проявляются через распределение полугарантированных трансфертов - субсидий Фонда софинансирования расходов («автоматическо-платный вход»). Реализация стратегий активности/пассивности показала незначительное влияние на участие
муниципалитетов фактора финансовой автономии. Однако причины пассивности имеют свои особенности в разных группах муниципалитетов. Причины пассивности «бедных» территорий связаны с инертностью органов МСУ, опосредованной низким качеством муниципальных кадров. Пассивность «богатых» вызвана нежеланием местных властей попадать под контроль региона, который неизбежен в случае освоения финансовой помощи «сверху».
6. Конкурентные стратегии, инициируемые региональной (федеральной) властью, оказываются возможными только в рамках формата «вход по конкурсу» и сопряжены со стратегией активности МО. Более широкие возможности для реализации конкурентных стратегий имеют «богатые» муниципалитеты. Впрочем, «бедные» находят «выход» в применении «личных связей».
7. Реализация региональными властями стратегий подчинения возможна практически во всех форматах. К стратегиям подчинения регион прибегает в случаях нежелания МО (реализации ими стратегий пассивности) участвовать в программах, считающихся важными с точки зрения государственных властей. Стратегии подчинения имеют различные формы: 1) убеждение; 2) стимулирование; 3) принуждение. К жесткому принуждению власти Пермского края прибегают в крайних случаях. Случаи использования принуждения в регионе участились с усилением политики централизации. Стратегии подчинения реализуются региональными властями как по отношению к «богатым», так и по отношению к «бедным» МО, однако первые, вооружившись стратегией самостоятельности, чаще оказывают сопротивление и действуют по собственному желанию.
8. Исследование показало, что в одних случаях разнообразие стратегий взаимодействия определяется, прежде всего, процедурными форматами, в других случаях - финансовой автономией МО, в третьих случаях — и форматами, и финансовой автономией. Однако на ряд стратегий, реализуемых муниципальными и региональными властями, могут влиять также иные факторы (к примеру, содержание программы).
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы заключается в определении эффектов институтов МБО на стратегии взаимодействия муниципальных и региональных властей. В условиях политической борьбы по вопросам централизации/децентрализации институты МБО приобретают одно из ключевых значений. Разработанные классификации процедурных форматов и стратегий взаимодействия в региональном пространстве могут стать основой для кросс-региональных сравнительных исследований. Практическая значимость работы состоит в том, что ее основные выводы позволяют более точно оценивать политические взаимодействия между региональными и муниципальными властями в современной России и предсказывать их перспективы. Широкая и разнообразная эмпирическая база работы - бюджетная статистика и информация, полученная методом глубинного интервью с первыми лицами местного и регионального уровней власти и другие материалы исследования могут быть использованы органами муниципальной власти в целях организации эффективного взаимодействия с вышестоящими властями. Кроме того, основные выводы и положения работы могут применяться
при чтении курсов по дисциплинам, входящим в учебный план студентов и аспирантов, обучающихся по направлениям «Политология» и «Государственное и муниципальное управление».
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждалась на заседании кафедры политических наук Пермского государственного национального исследовательского университета и была рекомендована к защите. Выводы и основные положения диссертации изложены автором в пяти статьях, опубликованных в рецензируемых научных журналах перечня ВАК Министерства образования РФ.
Автор диссертационного исследования выступал с докладами и сообщениями на различных международных, всероссийских и региональных научных конференциях, в частности VI Всероссийском Конгрессе политологов (г. Москва, 2012 г.), IV, V, VI Всероссийских Ассамблеях молодых политологов (г. Пермь, 2011, 2012, 2013гг.), Российско-германской научно-практической конференции (г. Пермь, 2012, 2013гг.), ежегодных научно-практических конференциях «Современный город: Власть, управление, экономика» (г. Пермь, 2011,2012, 2013гг.) и др.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка источников и литературы, приложений.
П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, раскрывается степень научной разработанности проблемы, формулируются цель и задачи диссертации, определяются ее методологические основания, научная новизна и значимость результатов исследования.
В первой главе «Межбюджетные отношения и финансовая автономия муниципальных образований в Пермском крае в условиях реализации реформы МСУ», состоящей из трех параграфов, анализируются институты МБО «первого и второго порядков» и их эффекты. Анализ институтов МБО, установленных в нормативно-правовых актах РФ и законодательстве Пермского края показывает, что ресурсные возможности МО, измеряемые финансовой автономией, определяются, прежде всего, налоговой политикой федеральных и региональных властей. В свою очередь институты распределения МБТ структурируют «поле» взаимодействий между МО и регионом через процедурные форматы взаимодействия.
В первом параграфе «Политика Центра по вопросам межбюджетных отношений в отношении МСУ» рассматриваются институциональные изменения в сфере МБО, вызванные реформой МСУ. Акцент федеральных властей сделан на достижении сбалансированности местных бюджетов за счет финансовой помощи «сверху» - через МБТ. Стремление Центра «оптимизировать» управление посредством установления единообразия сузило «рамки возможного» для субнациональных властей в сфере МБО. Тем не менее, региональные власти сохранили за собой две политические модели воздействия
на ресурсные возможности МО: через передачу в местные бюджеты части собственных налогов и установление правил распределения МБТ.
Во втором параграфе «Политика региональных властей по вопросам межбюджетных отношений в Пермском крае» раскрыта нормотворческая деятельность властей Прикамья по обоим направлениям. При этом выявлено, что край сделал ставку на расширение налоговых возможностей муниципалитетов.
Кроме того, региональные власти предложили особый порядок распределения между МО края одного из видов целевых трансфертов - субсидий на софинансирование вопросов местного значения через Фонд софинансирования расходов (далее - ФСР). Средства ФСР закреплялись за каждым муниципалитетом на основе численности населения, что, по замыслу региональных властей, служило дополнительным стимулом для развития межмуниципальной конкуренции. Субсидии фонда расходовались по определенным направлениям, тем самым край побуждал муниципалитеты реализовыватъ региональную политическую повестку.
Другим «бюджетным» ноу-хау властей Пермского края стал механизм распределения профицита регионального бюджета на основе универсальных правил с включением в число получателей МО.
Ощутимый удар по бюджетно-налоговой политике краевых властей в отношении МСУ нанесли инициативы Центра в 2011 и 2013 гг. по перераспределению расходных, соответственно и доходных полномочий в пользу федерального и регионального уровней власти. Новый виток политики централизации привел к росту трансфертной составляющей в местных бюджетах, укреплению «бюджетной вертикали власти». Кроме того, возлагая на субъекты РФ в результате перераспределения полномочий новый объем функций («майские» Указы Президента), федеральные власти фактически «способствовали» принятию «напряженных» региональных бюджетов. Один из таких бюджетов на 2013 год был принят в Пермском крае. В этой связи схема распределения профицита краевого бюджета и те бонусы, которые она приносила' муниципалитетам ежегодно, потеряли свое значение.
В третьем параграфе «Финансовая автономия муниципальных образований в Пермском крае» рассматриваются институциональные эффекты МБО на ресурсные возможности МО Пермского края, которые измеряются через уровень финансовой автономии. Ключевым показателем для определения последнего выступает индекс сбалансированности местных бюджетов, который обозначает соотношение собственных располагаемых доходов (за вычетом МБТ) и собственных расходов МО (за вычетом делегированных государством полномочий). На его основе выделены «стабильные» территории с наибольшими и наименьшими значениями уровня финансовой автономии - «богатые» и «бедные» МО.
На основе ряда критериев определены шесть форматов взаимодействия муниципальных и региональных властей, в раджах которых осуществляется распределение между территориями МБТ: «автоматический вход», «вход по атрибутам», «автоматическо-платный вход», «вход за плату», «вход по показателям», «вход по конкурсу».
Во второй главе «Стратегии взаимодействия муниципальных и региональных властей при распределении межбюджетных трансфертов»
анализируется влияние процедурных форматов взаимодействия и фактора финансовой автономии на стратегии взаимодействия МО и региона. Все МБТ, поступающие в местные бюджеты, и соответствующие их распределению процедурные форматы взаимодействия рассматриваются в трех группах: гарантированные, полугарантированные и негарантированные. В рамках каждой группы раскрываются различные плоскости реализуемых муниципальными и региональными властями стратегий взаимодействия.
Первый параграф «Гарантированные трансферты»: патернализм versus самостоятельность» посвящен взаимодействиям МО и региона в рамках форматов «автоматический вход» и «вход по атрибутам», где распределение трансфертов (дотаций и субвенций) не зависит от воли и желания сторон и не требует от муниципалитета проявления каких-либо усилий. Анализ отношения МО к получению гарантированных трансфертов выявил оценку, данную органами МСУ налоговой политике краевых властей, что позволило раскрыть реализацию плоскости стратегий самостоятельность / патернализм. Активная передача части региональных налогов на места свидетельствует о реализации краевыми властями стратегии самостоятельности. При этом представители «бедных» территорий в большинстве своем выступают с патерналистских позиций: им оказывается проще лишиться части налоговых отчислений, чем потерять стабильный, гарантированный трансферт. Напротив, обладая большим по сравнению с группой «бедных» МО объемом собственных ресурсов, «богатые» муниципалитеты работают на их повышение, т.е. реализуют стратегию самостоятельности. Первая ведет к укреплению «властной вертикали», вторая -способствует самостоятельному определению и реализации муниципалами политической повестки.
Во втором параграфе «Полугарантированные трансферты»: активность versus пассивность» представлена вторая группа трансфертов, к которым относятся субсидии регионального Фонда софинансирования расходов, предоставляемые в рамках формата «автоматическо-платный вход». Чтобы получить положенный каждому МО «лимит» средств ФСР, местные власти выполняли ряд процедур: направляли в органы исполнительной власти края заявку на реализацию проекта; документы, подтверждающие выделение доли софинансирования в местном бюджете, проведение конкурса и т.п. Взаимодействия муниципальных и региональных властей по распределению субсидий ФСР демонстрируют реализацию органами МСУ другой плоскости стратегий - активность/пассивность. Активные/пассивные стратегии отдельных МО из групп «богатых» и «бедных» выявлялись с помощью разработанного нами индекса активности. В результате проведенного анализа сделан вывод о незначительном влиянии уровня финансовой автономии МО на их участие в освоении средств фонда. Как в группе «богатых», так и в группе «бедных» МО выделяется ряд активных территорий. В качестве основных причин реализации пассивных стратегий выступают инертность и оппозиция муниципальных властей. При этом инертность (как нежелание совершать волевое усилие),
опосредованная низким качеством муниципальных кадров, более всего характерна для «бедных» территорий. Напротив, проявления оппозиции встречаются в группе «богатых» МО и вызваны нежеланием местных властей оказаться под контролем со стороны регионального уровня власти.
Третий параграф «Негарантированные трансферты» посвящен взаимодействиям муниципальных и региональных властей по вопросам распределения иных МБТ. Чтобы их получить, муниципальные власти должны проявить инициативу и приложить усилия, никакого гарантированного лимита средств в данном случае муниципалитет не имеет. Данной группе участия соответствуют несколько форматов: «вход за плату», «вход по показателям», «вход по конкурсу». Однако, как показало исследование, здесь необходимо учитывать не только формат взаимодействия, но и содержание программы, а также объемы ресурсов, которые выделяются на ее реализацию. В одних случаях содержание таково, что практически все муниципалитеты хотят участвовать в программе, причем трансферт распределяется между всеми заявившимися территориями и напоминает получение муниципалитетами полугарантированных МБТ («технические» иные МБТ). В других случаях государственный ресурс ограничен и его получают не все желающие, а лишь ограниченное число МО («конкурентные» стратегии взаимодействия). Третий вариант - программы, которые по тем или иным причинам не вызывают интереса у муниципалитетов (или части МО), но считаются важными с точки зрения государственных властей. Чтобы обеспечить участие МО в этих программах, регион использует стратегии подчинения.
Анализ распределения «технических» иных межбюджетных трансфертов
показал, что активное/пассивное участие МО в ряде региональных программ связано, прежде всего, с расстановкой органами МСУ приоритетов. В условиях наличия ограниченных ресурсов муниципалитеты вынуждены расставлять приоритеты, ориентируясь на содержательную специфику программы и объемы ее финансирования. Так, неучастие МО в одной программе может сопровождаться его активным участием в другой программе.
В результате исследования реализации муниципальными и региональными властями «конкурентных» стратегий взаимодействия выявлено, что последние возникают только в рамках формата «вход по конкурсу». При этом участвующие МО могут демонстрировать различное отношение к программам (проектам). Так, были обнаружены две разновидности в реализации конкурентных стратегий: первые реализуются в соответствии с формальными процедурами; вторые - через неформальные практики. Подавляющее большинство респондентов из обеих групп указывают на широкое использование в регионе «личных связей» между представителями края и отдельными муниципалитетами.
Стратегии подчинения применяются региональными властями как по отношению к «бедным», так и по отношению к «богатым» МО. Однако «богатые» в силу своего «обеспеченного» положения чаще склонны оказывать сопротивление региональным властям. Стратегии подчинения представлены различными формами: 1) убеждение - наиболее «мягкая» форма подчинения, источником которой выступают аргументы, используемые регионом для
подчинения муниципальной власти; 2) стимулирование, в основе которого -вознаграждение, получаемое муниципалитетом от региональной власти в обмен на подчинение; 3) принуждение - наиболее жесткая форма подчинения - включает угрозу использования негативных санкций и непосредственное применение силы. Проведенный анализ показал, что к жесткому принуждению краевые власти прибегают в крайних случаях. Эти случаи участились с усилением политики централизации: краевая власть жестко «навязывает» муниципальным образованиям установленные Центром приоритеты. Однако зачастую угрозы не имеют под собой реального основания, поскольку региональные власти не в состоянии реализовать их, не нарушая нормативные правила. Впрочем, в ряде случаев угрозы действительно реализуются. Например, регион может добиться отставки главы МО. Хотя эти случаи в Пермском крае единичны, они становятся «демонстрацией силы» региональных руководителей, и это способствует субординации.
В заключении представлены основные результаты исследования и сделаны выводы о влиянии эффектов институтов МБО на стратегии политического взаимодействия муниципальных и региональных органов власти.
III. ОПУБЛИКОВАННЫЕ РАБОТЫ, ОТРАЖАЮЩИЕ ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИИ
а) публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях перечня ВАК Министерства образования и науки РФ:
1) Зуйкина, A.C. Межбюджетные отношения и финансовая автономия муниципальных образований в Пермском крае в условиях реализации реформы МСУ // Вестник Пермского университета. Серия «Политология». - 2012. - №3. - С. 143-161. (1,3 п.л.);
2) Зуйкина, A.C. Распределение межбюджетных трансфертов и модели взаимодействия региональных и муниципальных властей // Власть. — 2013. - №12. - С. 76 - 79. (0,4 п.л.);
3) Зуйкина, A.C. «Стратегии подчинения» региональных властей в отношении муниципалитетов в Пермском крае (на примере распределения межбюджетных трансфертов) // Вестник Пермского университета. Сер. «Политология». - 2014. - №1. - С. 55-71. (1 пл.).
4) Зуйкина, A.C., Панов, П.В. Приоритеты региональных властей и «политика бездействия» органов МСУ в Пермском крае // Вестник Пермского университета. Сер. «Политология». - 2012. - №4. - С. 90-106. (автора - 0,6 п.л.).
5) Зуйкина, A.C., Панов, П.В. Распределение межбюджетных трансфертов и «политика бездействия» в Пермском крае // Вестник Пермского университета. Серия «Политология». - 2013. - №3. - С. 37-61. (автора - 0,7 п.л.).
б) научные статьи, научные доклады, материалы научных конференций:
1) Зуйкина, A.C., Панов, П.В. Муниципальная автономия: грани и противоречия // Власть и управление в современном российском городе: материалы научной конференции (г. Пермь, март 2011 г.). - Пермь: Издательство
Пермского национального исследовательского политехнического университета. -2011. - С. 103-111. (автора - 0,2 п.л.);
2) Зуйкина, A.C. Динамика региональной политики по вопросам межбюджетных отношений в Пермском крае в 2005 - 2011 гг. // Современный город: власть, управление, экономика: Сборник научных статей. - Пермь: Издательство Пермского национального исследовательского политехнического университета. - 2012. - С. 96-106. (0,6 пл.);
3) Зуйкина, A.C. «Политика бездействия» на муниципальном уровне (Сравнительный анализ городов Пермского края) // VI Всероссийский Конгресс политологов «Россия в глобальном мире: Институты и стратегии политического взаимодействия». Материалы. Москва, 22-24 ноября 2012 г. - М.: Российская ассоциация политической науки. - 2012. - С. - 198-199. (0,2 п.л.);
4) Зуйкина, A.C. Масштабы осуществления самообложения граждан в Пермском крае // Современный муниципалитет - фабрика услуг или платформа для гражданского общества? Сборник статей. - Пермь: Издательство Пермского национального исследовательского политехнического университета. - 2013. - С. -65-74. (0,7 п.л.);
5) Зуйкина, A.C. Межбюджетные взаимодействия: рамки для взаимодействия региона и муниципалитетов (на примере Пермского края) // Современный город: власть, управление, экономика: Сборник научных статей. -Пермь: Издательство Пермского национального исследовательского политехнического университета. - 2013. - С. 263-272. (0,4 п.л.).
Подписано в печать 06.05.2014. Формат 60x90/16. Усл. печ. л. 1,1. Тираж 100 экз. Заказ № 891/2014.
Отпечатано с готового оригинал-макета в типографии издательства Пермского национального исследовательского политехнического университета. Адрес: 614990, г. Пермь, Комсомольский пр., 29, к. 113. Тел. (342)219-80-33.
Текст диссертации на тему "Институты межбюджетных отношений и стратегии взаимодействия муниципальных и региональных властей"
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Пермский государственный национальный исследовательский университет»
А/. Ч П* / С07С7 •Л V I т^ / I J J
На правах рукописи
Зуйкина Анна Сергеевна
Институты межбюджетных отношений и стратегии взаимодействия муниципальных и региональных властей (по материалам Пермского края)
Специальность 23.00.02 Политические институты, процессы и технологии
Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук
Научный руководитель Доктор политических наук, доцент Панов Петр Вячеславович
Пермь 2014
Оглавление
Введение.........................................................................................................................3
Глава 1. Межбюджетные отношения и финансовая автономия муниципальных образований в Пермском крае в условиях реализации реформы МСУ.................32
1.1. Политика Центра по вопросам межбюджетных отношений в отношении МСУ............................................................................................................................32
1.2. Политика региональных властей по вопросам межбюджетных отношений в Пермском крае...........................................................................................................46
1.3. Финансовая автономия муниципальных образований в Пермском крае.......71
Глава 2. Стратегии взаимодействия муниципальных и региональных властей при распределении межбюджетных трансфертов...........................................................90
2.1. «Гарантированные трансферты»: патернализм versus самостоятельность....90
2.2. «Полугарантированные трансферты»: активность versus пассивность........103
2.3. «Негарантированные трансферты»...................................................................130
Заключение.................................................................................................................179
Список источников и литературы............................................................................190
Приложения................................................................................................................211
Введение
Зафиксированное в законодательстве разделение полномочий между уровнями публичной власти (и, более того, конституционное отделение МСУ от органов государственной власти) и выделение вопросов местного значения, отнюдь не означает, что органы МСУ и государственная власть не взаимодействуют между собой. Напротив, сфера разграничения полномочий является предметом острых политических разногласий, порождает множество конфликтов во взаимодействиях акторов, борьбу политических позиций.
Так или иначе осмысливая действительность, акторы вступают в политические взаимодействия, руководствуясь собственными интересами и стратегиями. Разнообразие этих стратегий определяет характер взаимодействия: руководствуясь одними стратегиями, акторы сталкиваются друг с другом и находят «точки» соприкосновения; используя другие - они оказываются непримиримы; третьи - позволяют им «петь в унисон»; следуя четвертым - акторы достигают самостоятельности; ориентируясь на пятые - проявляют пассивность... Разнообразие стратегий взаимодействия муниципальных и государственных властей требует их отдельного исследования. Какие факторы определяют разноплановость и многообразие стратегий? В каких формах стратегии реализуются? Каковы их масштабы и эффекты?
Поставленные вопросы актуальны для самых разных сфер взаимодействия между органами государственной власти и МСУ: избирательные кампании муниципального, регионального и федерального уровней, определение институциональной структуры органов МСУ в муниципальных образованиях и т.д. Особого внимания заслуживает сфера межбюджетных отношений (далее -МБО), в которой прямым образом соотносятся стратегии и ресурсные возможности акторов. МБО - именно та область, где наиболее явно обнаруживаются политические аспекты местного самоуправления. В этой области происходит борьба за распределение ресурсов между уровнями публичной власти, которая сопровождается политическими конфликтами. Не случайно
проблема соотношения тенденций централизации и децентрализации является одной из ключевых в современной российской политике.
Взаимодействия органов МСУ и органов государственной власти в сфере МБО регулируются институтами МБО - правилами, устанавливающими «рамки» взаимодействия между акторами. Они создаются на федеральном и региональном уровнях власти. Через правила МБО устанавливаются возможности МСУ по решению вопросов местного значения, источники финансирования потребностей граждан. Институты МБО оказывают влияние на выбор органами МСУ направлений расходования средств, на муниципальную «повестку». Институты МБО влияют и на стратегии взаимодействия муниципальных и государственных органов власти1.
В плане влияния институтов МБО на взаимодействия между муниципальными и региональными органами власти ключевое значение оказала реформа МСУ, запущенная в 2003 году с принятием Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее -ФЗМСУ). Реализация этой реформы, однако, имеет неоднозначные последствия, вызывает острые споры и дискуссии по поводу разграничения полномочий государственных и местных уровней власти, территориальной организации МСУ, предполагающей вхождение поселений в состав муниципального района, соответствия доходной базы МО вопросам местного значения и т.д. В настоящее время активно обсуждается вопрос о возможности принципиальных изменений в организации МСУ, в том числе, и в сфере МБО. Все это делает изучение институциональных эффектов МБО на взаимодействия муниципальных и региональных органов власти еще более актуальным.
Степень научной разработанности темы.
1 В данной работе понятия «органы муниципальной власти», «органы МСУ», «муниципальная власть», «местная власть», «муниципалы», «муниципальные образования», «муниципалитеты», «территории», «местная элита» рассматриваются как синонимы. В качестве синонимов используются также понятия «органы региональной власти», «региональная власть», «регион», «регионалы». При этом региональная власть понимается как некое единое целое; противоречия, конфликты, которые существуют внутри нее (между органами законодательной и исполнительной власти, между разными подразделениями исполнительной власти и т.п.), выходят за рамки данной работы.
Анализ литературы по теме диссертации позволяет выделить несколько исследовательских направлений:
1. Исследования проблемы взаимоотношений МСУ с государством;
2. Исследования становления и развития МСУ в постсоветской России, а также исследования локальной политики;
3. Исследования межбюджетных отношений.
Первую группу работ составляют, прежде всего, исследования сущности МСУ и его отношений с государством. В конце XVIII в. француз Ж.-Г. Турэ сформулировал проблему взаимоотношений государства и МСУ с точки зрения «двойственности» задач последнего: наличия у органов МСУ собственных общинных дел, присущих естественным образом муниципальному управлению, и государственных дел, которые государство передает в ведение местных властей. Эти два понятия получили развитие в различных теориях МСУ. Исторически первой концепцией стала теория свободной общины (в дальнейшем преобразованная в общественную теорию МСУ), возникшая под влиянием идеалов Великой Французской революции и получившая распространение в 60-х годах XIX столетия в русской юридической науке в работах А.И. Васильчикова, В.Н. Пешкова . По мнению ее приверженцев, община - первична по отношению к государству, а органы МСУ не являются государственными и самостоятельно управляют негосударственными по своей природе хозяйственными и общественными делами. Альтернативой данным концепциям выступила государственная теория, разработанная немецкими юристами JI. Штейном и Р. Гнейстом. Русскими идеологами «государственной» школы стали В.П. Безобразов, И.Д. Беляев, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, М.Н. Свешников, Б.Н. Чичерин и др.3 С точки зрения сторонников этой
2 Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений России, Т.1. - СПб., 1872.; Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 01 января 1864 года. - М., 1865.
3 Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. - СПб.,
1882; Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. - М., 1888; Градовский А.Д. История местного самоуправления в России. Собр. соч. Т. 2. - СПб., 1899; Градовский А.Д. Общество и государство. Теоретические очерки. Собр. соч. T 3. - СПб., 1899; Градовский А.Д. Системы местного управления на Западе Европы и в России // Сборник государственных знаний. Т.У, VII. - СПб, 1883; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. -СПб., 1909; Т. 2. - СПб, 1893; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. - СПб., 1910;
5
концепции, институт МСУ играет роль «проводника» государственной политики, «послушного помощника» Центра на местах.
Двойственный характер муниципальной деятельности находит отражение в концепции дуализма муниципального управления, согласно которой, муниципальные органы, реализуя управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, начинают действовать в качестве инструмента государственной администрации4.
Исследование взаимоотношений органов МСУ и государственных органов власти осуществляется также с точки зрения вопроса автономии МСУ от государства. При этом, несмотря на многочисленные дискуссии по поводу концепта муниципальной автономии, единой терминологии на сегодня не выработано ни в России, ни за рубежом5. Это, прежде всего, связано с различием в дисциплинарных подходах, а также с тем, что исследования муниципальной автономии носят преимущественно нормативный характер6.
В рамках наименее ценностно нагруженного понимания МСУ, представленного М. Голдсмитом7, Г. Кларк выделяет две основных составляющих местной автономии: 1) возможность самостоятельного распоряжения ресурсами (power of initiation) и 2) защита от воздействия вышестоящих органов (power of
о
immunity) . Таким образом, муниципальная автономия рассматривается в терминах «негативной» и «позитивной» свободы. Данный подход берет свое начало в либерально-философской традиции и ярко выражен в концепции свободы И. Берлина9. Негативная свобода - это свобода «от», то есть
Лазаревский Н.И. О самоуправлении // Мелкая земская единица, СПб., 1903; Свешников М.Н. Основы и пределы самоуправления. Ч. 2 - СПб., 1892; Чичерин Б.Н. Областные учреждения России в XVII в. - М., 1856; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. - М., 1866 и др.
4 Постовой Н.В. Сущность местного самоуправления. Государственное и общественное в местном самоуправлении // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. - М., 1994; Ярошенко А.А. Местное самоуправление в системе власти в государстве // Государственная власть и местное самоуправление. - 2002. - № 4. - С. 37.
5 Pierre J. Assessing Local Autonomy // Challenges to Local Government, 1990. - P. 50.
6 Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е, Борисова Н. Реформа местной власти в городах России. 1991-2006. -СПб.: Норма, 2008. - С. 100.
7 Goldsmith M. Local Autonomy: Theory and Practice // Challenges to Local Government / D. King, J. Pierre (eds.). London: Sage, 1990. - P. 25.
8 Clark G.A Theory of Local Autonomy // Annals of the Association of American Geographers, 1984, Vol. 74, № 2. - P. 198.
9 Berlin I. Four Essays on Liberty. London, Oxford Univ. Press, 1969.
6
«возможность органов местного самоуправления осуществлять свою деятельность
независимо от вышестоящих органов управления»10. В целом предмет
исследований муниципальной автономии как свободы «от» охватывает три
аспекта: разграничение полномочий между уровнями власти; законодательную
основу таких разграничений; и финансовые отношения центральной и местных
властей11. При этом наиболее важным фактором автономии считается финансовая
независимость МСУ. Позитивная свобода - это свобода «для». В рамках данного
12
понимания местной автономии работают М. Голдсмит и X. Вольман . По результатам сравнения местных автономий в Великобритании и США ученые обнаружили, что местную автономию серьезно ограничивают действия центрального правительства и различные социально-экономические факторы.
Вторая группа работ представлена исследованиями становления и развития МСУ в постсоветской России, а также политических процессов, режимов и элит на местном уровне власти. Прежде всего, необходимо отметить большой блок работ В.Л. Глазычева, A.B. Кружкова, С.И. Кулиевой, Л.Л. Парцикова, С.И. Рыженкова, А.И. Савельева, О.Л. Савранской, А.И. Черкасова и др., которые посвящены формированию, функционированию и реформированию МСУ в современной России13. В трудах В.Я. Гельмана, Е.Ю. Житковой, М.Ю. Каверзина,
10 Pratchett L. Op. cit. - P. 5.
11 Pratchett L. Op. cit. - P.6.
12 Wolman H., Goldsmith M. Local Autonomy as a Meaningful Analytic Concept // Urban Affairs Quarterly, 1980. - Vol
26.-т.
13 Глазычев В.Л. О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный документ]. URL: http://www.glazychev.ru/publications/doklady/2006-09-29_doklad_MSU.htm (дата обращения 01.11.2012); Деменкова А. О содержании конституционного принципа финансовой самостоятельности органов местного самоуправления // Муниципальная экономика. - 2006. - №1. - С. 14-18; Косарева Н.Б. Реформа или конец местного самоуправления [Электронный документ]. URL: http://www.opec.ru/analyze_doc.asp?d_no=56987 (дата обращения 05.12.2012); Кружков A.B. Местное самоуправление в России: несбывающийся проект // Полис. - 2004. - №6. - С. 55-61; Кулиева С.И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. -М.,1994; Михеев С. Тихая реформа, чреватая коллапсом [Электронный документ]. URL: http://www.politcom.ru/2005/zloba5723.php (дата обращения 02.08.2011); Парциков Л.Л. Что новый кодекс нам готовит? // Муниципальная экономика, 2004. - №1. - С. 28-30; Рагозина Л. Мониторинг реформы местного самоуправления: результаты первого этапа внедрения [Электронный документ]. URL:
http://www.urbaneconomics.ru/texts.php?folder_id=197&mat_id=371 (дата обращения 02.02.2011); Реформа местного самоуправления в региональном измерении. По материалам из 21 региона Российской Федерации/ Под. ред. Рыженкова С., Винника А., - 1999; Местное самоуправление: стратегические направления развития/ Под. ред. Рыженкова С.И., - М., 2000; Рой О. К вопросу о критериях муниципального зонирования в Российской Федерации. - Муниципальная власть. - 2005. - №2. - С. 28-31; Савельев А.И. Местное самоуправление в России и его особенности в республиках Среднего Поволжья // Дис....канд.пол.наук. - Чебоксары: ЧГПУ, 2005; Савранская О.Л. Решает ли проект закона «Об общих принципах местного самоуправления» задачу реализации прав граждан и создания эффективной системы управления России [Электронный документ]. URL:
7
В.А. Ковалева представлены вопросы российской государственной политики в отношении муниципалитетов14. Формирование и институциональный дизайн органов МСУ анализируют в своих работах В.И. Васильев, В .Я. Гельман, Т.В. Панкина, В.Д. Нечаев15 и др.
Немалое число работ посвящено процессам трансформации локальных политических режимов и изучению местных элит. В своих исследованиях В.Я. Гельман и С.И. Рыженков отмечают определяющее влияние на трансформацию локальных политических режимов структурных факторов и общенациональных тенденций политико-экономического развития16.
Особо следует выделить исследования В.Г. Ледяева и А.Е. Чириковой17. Ученые рассматривают роль действий губернатора и его команды в формировании и эволюции городских режимов через характеристики интенсивности взаимодействия между разными уровнями публичной власти, степени зависимости местных элит от поддержки федеральных и региональных политических и экономических институтов, а также на основе анализа
http://www.lsIg.ru/publications/first/savranskaya_3/html (дата обращения 03. 04.2010); Черкасов А.И. Местное управление и самоуправление: конституционные модели//Сравнительное конституционное право. - М., 1996.
14 Гельман В.Я. Возвращение Левиафана. Политика рецентрализации в современной России // Полис. - 2006. - №2. - С. 90-107; Житкова Е. К вопросу о согласовании интересов органов местного самоуправления и государственной власти субъекта Российской Федерации // Муниципальная власть. - 2006. - №2. - С. 76-79; Каверзин М.Ю. Государство и местное самоуправление: проблемы взаимодействия // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия «Политология». - 2003. - №4. - С. 13-19; Ковалев В.А. Муниципальная политика под прессом федеральной и региональной власти (на примере республики Коми в 2005 году) // Такая разная Россия. Политические процессы и местные сообщества в малых городах. - Пермь, 2007. - С. 136-147.
15 Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. - 2004. - №1. - С.5-14; Гельман В., Ланкина Т. Политические диффузии в условиях пространственно-гибридного режима: институциональное строительство и выборы мэров в городах России // Полис. - 2007. - № 6. - С. 86-109; Ланкина Т. Реформы местного самоуправления при Путине // Федеральная реформа 2000-2004. T.2. Стратегии, институты, проблемы / Под ред. Н. Петрова. - М., 2005. - С.42-56; Нечаев В.Д. Децентрализация, демократизация и эффективность. Реформа федеративных отношений и местного с
