автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Исторический опыт формирования и развития законодательной (представительной) власти в национальных регионах Сибири

Полный текст автореферата диссертации по теме "Исторический опыт формирования и развития законодательной (представительной) власти в национальных регионах Сибири"

На правах рукописи 00504861Ю

, 'Л

БАТУЕВ Цыденжап Бимбаевич

ИСТОРИЧЕСКИИ ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ) ВЛАСТИ В НАЦИОНАЛЬНЫХ РАЙОНАХ СИБИРИ (НА МАТЕРИАЛАХ РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ)

Специальность 07.00.02 - отечественная история

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора исторических наук

2 4 ЯНВ 2013

Улан-Удэ-2012

005048604

Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном учреждении науки Институте монголоведения, будцологии и тибетологии Сибирского отделения Российской академии наук Научный член-корреспондент РАН, доктор исторических наук,

консультант: профессор Базаров Борис Ванданович

Официальные Ламин Владимир Александрович, член-корреспондент оппоненты: РАН, доктор исторических наук, профессор, Федеральное

государственное бюджетное учреждение науки Институ] истории Сибирского отделения Российской академии наук, директор

Цыкунов Григорий Александрович, доктор исторических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Байкальский государственный университет экономики и права», заведующий кафедрой теории и истории государства и права

Петрушин Юрий Александрович, доктор исторических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Иркутский государственный университет», заведующий кафедрой современной отечественной истории Ведущая Федеральное государственное бюджетное учреждение

организация: науки Институт гуманитарных исследований и

проблем малочисленных народов Севера Сибирского отделения Российской академии наук Защита состоится 08 февраля 2013 г. в 10.00 часов на заседании диссертационного совета Д 003.027.01 при Федеральном государственном бюджетном учреждении науки Институте монголоведения, будцологии и тибетологии Сибирского отделения Российской академии наук (670047, Республика Бурятия, г. Улан-Удэ, ул. Сахьяновой, д. 6).

С диссертацией можно ознакомиться в Центральной научной библиотеке Федерального государственного бюджетного учреждения науки Бурятского научного центра Сибирского отделения Российской академии наук (г. Улан-Удэ, ул. Сахьяновой, д. 6).

Автореферат разослан 28 декабря 2012 г.

Ученый секретарь *

диссертационного совета Дарима Санжиевна

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования обусловлена радикальными изменениями, происходящими в современной политической жизни России с начала 1990-х гг. Современный процесс развития институтов Российского федеративного государства охватывает два направления: его федеративный уровень, т.е. государство в целом, а также уровень его субъектов (республик, краев, областей, округов). Он предполагает дальнейшее укрепление правовых основ функционирования государства и общества на основе разделения полномочий и предметов ведения государственных органов, относящихся к различным ветвям власти как на уровне Федерации, так и на уровне ее субъектов.

Преобразование системы законодательной (представительной) власти в Российской Федерации и ее субъектах на новых принципах требует научного объяснения этого процесса на основе исторического анализа прошлого опыта ранее существовавших форм народного представительства. Исследование опыта деятельности представительной ветви государственной власти находится в прямой связи с перспективами ее развития в современной России. Изучение исторического опьтга формирования, становления и деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Федерации позволяет расширить и углубить методологические, организационные основы функционирования представительной власти в целом, что, безусловно, должно способствовать определению перспектив и поиску конкретных путей совершенствования деятельности нынешнего государственного органа законодательной власти Республики Бурятия, дабы избежать возможность ошибок в законотворческом процессе.

В связи с этим изучение исторического опыта становления и развития органов государственной власти Республики Бурятия и, в частности, ее законодательных (представительных) органов в период существования единой республики до 1937 г., а затем на современном этапе является актуальным не только в научном, но и в практическом плане, так как оно способствует определению перспектив и поиску конкретных путей совершенствования деятельности современных органов государственной власти Республики Бурятия.

Степень изученности проблемы. История становления и развитая органов законодательной власти привлекала многих исследователей. В той или иной степени она освещалась в работах, посвященных вопросам советского, партийного и национально-государственного строительства в РСФСР, СССР и РФ в целом и в национальных регионах в частности. Но I историографии, в том числе бурятской, данная тема еще не сталг предметом специального изучения.

Научное осмысление проблем государственного строительства, I частности вопросов функционирования законодательны?

(представительных) органов государственной власти, началось уже на зар( формирования советской исторической и юридической наук. В работах выступлениях В.И. Ленина обосновываются роль, значение и задач! Советов как формы диктатуры пролетариата, политической основь общества, нового государственного аппарата. В начале 1920-х гг появляются работы Б.Д. Плетнева, М.В. Владимирского, П.М. Керженцева посвященные изучению различных аспектов проблем государственное управления. Эти исследования носили научно-прикладной характер, в ни: разъяснялась политика правящей партии в советском государственно* строительстве.

В 1924 г. был опубликован труд Г.С. Гурвича «История Советско] Конституции», в котором была проанализирована сфера компетенци! системы органов представительной власти и дана характеристик конституционных принципов их функционирования.

Переход к политике «оживления Советов» в конце 1924 г активизировал разработку теоретических аспектов систем! представительных органов, а также способствовал сбору и анализ фактического материала о деятельности отдельных советских учрежден!» При Социалистической академии была образована секция советског строительства. Доклады, заслушанные на заседаниях этой секции, был: опубликованы в журнале «Власть Советов», сборниках «Советско строительство».

В историко-юридической литературе 1920-х гг. были предприняты первые попытки научного изучения и осмысления многих сторон системы представительных органов государственной власти, их организационной структуры и направлений развития основных советских учреждений. Научному анализу подверглись законодательные акты Советского государства, документы, принятые органами представительной власти.

Теоретические проблемы советского конституционного строительства, истории советской федерации и автономии, их представительных органов с позиций исторической науки рассматривались в трудах П.И. Стучки, В.Н. Дурденевского. Монографии И.П. Трайнина, М.И. Каревой были посвящены анализу проблем национально-государственного строительства, некоторым вопросам деятельности законодательных органов СССР и РСФСР.

Безусловный интерес для научного анализа истории национально-государственного строительства, места и роли законодательной власти в Бурятии представляют первые попытки обобщения этого процесса руководителями республики в работах М.Н. Ербанова «Строительство Красной Бурятии» и «Пять лет автономии Бурятии», приуроченных к юбилею республики. Их автор, Председатель ЦИК и СМК БМАССР М.Н. Ербанов, непосредственный участник событий, попытался не только дать собственную интерпретацию произошедшим историческим событиям, но и теоретически обосновать объективность создания и нормативно обосновать необходимость автономии бурятского народа.

Важное место занимают историко-географические очерки, посвященные проблемам истории Бурятии, автором которых был профессор H.H. Козьмин. Научный интерес также представляют работы исследователей того времени М.И. Помуса, H.A. Самойловича, в которых процесс образования Бурят-Монгольской АССР освещается в историко-экономическом и географическом аспектах.

В 1930-е гг. изучение теоретических и особенно правовых сторон функционирования института представительной власти несколько ослабло.

Перестали выходить журнал «Власть Советов», сборники «Советское строительство». Был реорганизован институт советского строительства, который ранее готовил кадры для государственного аппарата. Многие ученые были репрессированы. В 1930-х гг., особенно после выхода «Краткого курса истории ВКП (б)», все было поставлено на службу политики Коммунистической партии и Советской власти: школы, институты, университеты, журналы, газеты. Также на службу Советской власти была поставлена и историческая паука, обязанная в духе «Краткого курса» истолковывать историю СССР и его регионов. Это ограничивало рамки исследования, требуя освещения истории СССР только в положительном плане, что в свою очередь привело к снижению уровня исследований. Существовали и ограничения в работе над архивными документами. Запрещалось контактировать с представителями зарубежной историографии. Работы советских историков носили односторонний характер, были зависимы от политической конъюнктуры. Несмотря на это, историческая наука успешно развивалась, а после XX съезда КПСС, с наступлением «оттепели» была на подъеме.

Наступивший после XX съезда партии процесс десталинизации способствовал появлению исследований более свободных от идеологического влияния. Новый этап в изучении органов представительной власти охватывает вторую половину 1950-х - начало 1980-х гг.

В этот период в научный оборот были введены новые группы документов из фондов как центральных, так и местных архивов. Расширение источниковой базы, а также возросший научный и методологический уровень исследований способствовали расширению диапазона рассматриваемых проблем, позволили выработать иные подходы к изучению истории законодательных органов. Это в полной мере относится к работам C.JI. Ронина, A.A. Нелидова, А.И. Лепешкина, В.А. Цикулина, A.M. Халилова, С.И. Якубовской, второй части коллективного

труда «История советского государства и права», посвященного периоду 1921-1935 гг.

Первым опытом обобщающей работы по истории советского государства стало коллективное исследование «Советы за 50 лет». В это же время вышла в свет фундаментальная монография «История национально-государственного строительства в СССР», подготовленная Институтом истории АН СССР и выдержавшая три издания. Проблемы взаимоотношений органов государственной власти с населением, формы его участия в деятельности Советов поднимались в работах Т.Е. Абовой, Б.Н. Габричидзе, A.M. Селиванова. В монографиях Л.Ф. Морозова, В.П. Портнова, М.М. Славина, H.A. Богдановой, посвященных истории партийного и государственного контроля, анализировались вопросы совершенствования деятельности органов представительной власти.

Существенный вклад в изучение организационной структуры, функций и основных направлений деятельности советских учреждений внесла Т.Н. Коржихина. В своих монографиях она продолжает применительно к советскому периоду описание государственных учреждений России, представленное в работах известного историка Н.П. Ерошкина. Данные исследования имеют единую композиционную структуру, общие принципы, используемые как при характеристике системы органов государственной власти в целом, гак и применительно к отдельным учреждениям.

Определенный интерес для исторической науки представляли труды юридического направления таких авторов, как Г.В. Барабашев, К.Ф. Шеремет, С.И. Якубовская, Л.А. Григорян, A.M. Каримов, Ш.Ш. Ягудин.

Особого внимания заслуживает монография А.И. Лукьянова «Развитие законодательства о советских представительных органах власти (некоторые вопросы истории, теории и практики)», в которой дан развернутый анализ конституционно-правового положения представительных органов государственной власти на различных этапах истории государственного строительства в СССР.

Основным недостатком абсолютного большинства научных работ, посвященных исследованию проблем функционирования представительных органов государственной власти в нашей стране, являются их описательный подход и излишняя идеологизированность.

Тогда же начался системный исторический анализ проблем государственности Бурятии. Наиболее полное и целостное изложение вопросов законодательства в деле национально-государственного строительства, образования и становления законодательных органов БМАССР было представлено в томе II «Истории Бурятской АССР», вышедшем в 1959 г. В семи главах I раздела, охватывающего период становления и развития БМАССР до 1937 г., освещены вопросы создания законодательных органов республики, деятельности ЦИК БМАССР, материалы съездов Советов республики, которые изложены в контексте национально-государственного, культурно-национального и

хозяйственного строительства республики.

Специальному исследованию истории образования республики и ее государственных органов посвящена работа A.A. Вартановой «Образование Бурят-Монгольской Автономной Советской Социалистической Республики».

В 1971 г. издана монография специалиста в области национально-государственного строительства в Бурятии и в других национальных районах Сибири ГЛ. Санжиева. В ней вопросы образования БМАССР рассматриваются на основе исторического сравнения с аналогичными процессами, происходившими в других национальных регионах Сибири. Расширение хронологических рамок исследования до 1937 г. дало возможность автору проанализировать также процесс образования и становления законодательных и исполнительных органов власти, осветить проблемы «коренизации» советского и хозяйственного аппарата в 1930-е гг.

Специальным исследованием проблем государственности Бурятии стала монография Н.Д. Шулунова. В ней на основе большого архивного материала и опубликованных документальных источников

проанализирован начальный этап процесса автономного и государственного строительства в республике. Подробно анализируются позиции сторон, участвовавших в решении вопроса о создании автономии бурятского народа, дается принципиальная оценка противодействию краевых и губернских органов процессу образования БМАССР. В данной работе большое место отводится анализу проблем формирования законодательной власти. При этом важно подчеркнуть, что историография становления и укрепления законодательной власти в деле национально-государственного развития Бурятии является важным источником изучения истории становления законодательных органов.

Со второй половины 1980-х гг. начался этап переосмысления истории Отечества в связи с перестройкой, изменениями в общественно-политической, экономической жизни общества.

Наряду с объективной критикой необоснованному отрицанию нередко подверглись многие политические институты советского периода, в том числе и система Советов, система законодательной власти. В большинстве своем это были работы публицистического, достаточно тенденциозного характера. Однако среди них следует выделить сборник статей «Режим личной власти Сталина: к истории формирования», вышедший под редакцией Ю.С. Кукушкина, в котором рассматривались вопросы формирования политической системы и сущность власти, сложившейся в СССР в конце 1920-х и начале 1930-х гг. Эта же проблема поднимается в трудах историков H.A. Богдановой, А.Б. Зубова, В.П. Макаренко, В.А. May, В.И. Секушина.

В 1990-е гг. вышло в свет большое количество научных исследований юридической направленности, посвященных анализу проблем развития законодательной (представительной) власти, парламентаризма и российского федерализма. Среди них работы Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, Л.Ф. Болтенковой, А.И. Вдовина, Д.Л. Златопольского, И.П. Ильинского, Б.С. Крылова, H.A. Михалевой, Б.И. Топорнина, Ю.Ф. Ярова.

Особого внимания заслуживают монографии И.П. Ильинского, H.A. Михалевой, Б.С. Крылова, в которых рассматриваются важнейшие вопросы создания сбалансированной системы взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации, в том числе и между представительными органами разного уровня.

Необходимо отметить, что региональные исследования вопросов генезиса и функционирования представительных органов государственной власти представляют особую ценность для темы настоящего исследования. В этой связи для сравнительного исторического анализа были использованы выводы и обобщения исследований В.Н. Клементьева, А.П. Солдапсина, М.Р. Дышекова, С.О. Гаврилова, СЛ. Сат, A.A. Ивановой, JI.A. Зверевой. Анализ этих исследований, посвященных региональным проблемам, позволил выявить общие закономерности и характерные особенности для законодательных (представительных) органов.

В изданной 1996 г. монографии О.В. Хышиктуева «Конституционно-правовой статус Республики Бурятия» поднимаются кардинальные вопросы российского федерализма и национально-государственного строительства в целом, а также проблемы правовой самостоятельности, равноправия субъектов федерации. Основное внимание в данном исследовании уделено анализу конституционно-правового статуса республик в составе Российской Федерации на примере Республики Бурятия.

В монографиях A.A. Елаева наряду с современным видением проблем исторического развития бурятского народа, подробно раскрываются вопросы эволюции автономии бурят, национально-государственного строительства, развития системы законодательных (представительных) органов власти в республике.

Большой интерес вызвали материалы докторской диссертации Г.Д. Басаева «Политическая история Республики Бурятия в 20-30-е годы и роль в ней М.Н. Ербанова». В них отражены вопросы различных сфер жизни общества, включая деятельность органов власти. Используя значительное

количество новых документальных источников, автор с современных позиций анализирует основные направления развития законодательных органов с персонификацией исторических личностей. В работе характеризуется вклад руководителей различного уровня, представителей интеллигенции в социально-экономическое развитие, национально-государственное строительство в регионе.

Анализ историографии данной проблемы позволяет заключить, что органы законодательной власти как часть и одна из ветвей единой системы государственных органов в качестве специального предмета научного изучения в 1920-30-е годы в научной литературе не выделялись. В научных исследованиях историков и правоведов, посвященных изучению органов государственной власти и истории их развития, в той или иной степени нашли отражение отдельные вопросы деятельности законодательных органов, которые, преимущественно, рассматривались в общем историческом или правовом контексте.

Что же касается непосредственно истории становления и развития законодательных органов государственной власти в Республике Бурятия, то можно констатировать, что эта тема в настоящее время недостаточно изучена, историография конкретных аспектов данной темы остается узкой, хотя и появилось первое монографическое исследование E.H. Палхаевой и Е.Т. Протасова, а также попытка проанализировать имеющуюся историко-правовую литературу по проблеме в докторской диссертации Д.К. Чимитовой, где данный аспект является лишь сегментом отечественной историографии становления и развития национальных автономий Сибири.

Одной из важнейших проблем современной отечественной историографии исторического опыта формирования и развития законодательной власти в национальных районах Сибири и, особенно в Республике Бурятия является вопрос об основных этапах изучения истории современного государственного строительства, который тесно связан с общей периодизацией новой российской государственности и субъектов Российской Федерации. Это обусловлено, прежде всего, появлением

упрощенной схемы географического размежевания сторонников и противников современных преобразований. Суть схемы выражается в том, что все преобразования связаны с центром, а провинция, тем более такая далекая как Республика Бурятия, к событиям в России относится достаточно индифферентно. Эта схема противоречит самому ходу развития демократических преобразований, становления новой России, ибо даже в самой отдаленной провинции осуществляются те же самые процессы, что и в центре. Более того, с учетом геополитических, этнических и конфессиональных особенностей эти процессы могут приобретать совершенно неожиданный, и даже опережающий характер.

Первый этап - вторая половина 80-х годов - определяется нами как период распада советской системы и начала становления российского федерализма. Все это в полной мере коснулось и Бурятии.

Второй этап - март 1990 - 12 июня 1991 г. - датируется временем созыва внеочередного съезда народных депутатов СССР, который отменил шестую статью Конституции СССР, законодательно закреплявшую монополию КПСС на власть в стране. На этом же съезде М.С. Горбачев был избран первым Президентом СССР. 12 июня 1991 г. начинается новый этап развития российской государственности, когда на первом туре президентских выборов в РСФСР победил Б.Н. Ельцин и завершается второй этап национально-государственного строительства в обновленной России. Отечественная историография начинает пополняться публикациями известных историков, написанных в жанре публицистики, где рассматриваются принципы сохранения, действенности, легитимности, коллегиальности и толерантности власти.

Третий этап - 12 июня 1991 г. - 8 декабря 1991 г. - завершающим событием этого этапа стало подписание 8 декабря 1991 г. Беловежского соглашения об образовании содружества Независимых Государств. Этому соглашению предшествовал неудавшийся путч 19-21 августа 1991 г. В этом же году Бурятия стала суверенным государством в составе России. На этом этапе резко уменьшилось число историографических работ, снизилось

число публикаций по всем направлениям исторических знаний, перестали существовать организационные центры по исторической науке.

Четвертый этап - декабрь 1991 г. - середина 1994 г. В течение этого времени произошел «черный октябрь», выборы Федерального собрания, была принята новая Конституции России, Конституция Бурятии и состоялись выборы первого Президента Республики Бурятия. Этот этап можно с полной уверенностью характеризовать как начало формирования новой российской историографии, в том числе и по проблеме национально-государственного строительства.

Пятый этап - середина 1994 - середина 1998 года - завершается новыми выборами Президента Республики Бурятия - субъекта Российской Федерации.

Исследование правового положения национальных субъектов Сибири, сложившееся в процессе реализации конституционных полномочий Федерации и субъектов, а также федеративного устройства Российской Федерации как динамичной системы объективных федеративных отношений, урегулированных соответствующим конституционно-правовым образом, имеют как научное, так и практическое значение. К числу работ, опубликованных на этом этапе и имеющих общетеоретическую направленность, следует отнести работы Ю.А. Юдина, В.И. Ефимова, А.И. Демидова, В.Н. Лексина и А.Н. Швецова, в которых, уделяется особое внимание правовой основе президентской власти в России и регионах, показана роль политических партий и права в современном государстве, теории и практике государственного регулирования территориального развития.

Важным элементом историографии проблемы становятся материалы научных конференций, докторская диссертация и монография Б.В. Базарова, посвященные общественно-политической жизни республике в 2050-е годы, кандидатская диссертация В.В. Бабакова «Бурнацком-Бурнардума», «Материалы Всебурятского съезда по консолидации и духовному возрождению нации». К юбилею республики был подготовлен и

опубликован сборник, в котором показано место Бурятии в составе Российской Федерации на путях реформирования. Важным направлением современной историографии стали исследования Л.Д. Мангатаева, А.Д. Карнышева, В.А. Барсамова, в которых поднимаются демографические, социальные и этнополитические процессы 90-х годов в Бурятии.

Шестой этап национально-государственного строительства, начавшийся после президентских выборов в республике 1998 г. продолжающийся и сегодня, обусловлен созданием федеральных округов, укреплением вертикали власти и приведением Конституции субъектов Федерации, в том числе и Республики Бурятия, в соответствие с Основным Законом государства - Конституцией Российской Федерации. В декабре 1999 г. была создана Ассамблея народов Бурятии, а в декабре 2000 г. состоялся Второй съезд народов Бурятии. На этом этапе выходит ряд публикаций, среди которых выделяются монографии и докторская диссертация A.A. Елаева, материалы научных конференций. На этом этапе появляются обобщающие монографические исследования Д.А. Ивайловского и диссертационные сочинения Ц.Б. Батуева, Д.А. Ивайловского, Ю.К. Краснова, В.Р. Енгибаряна, С.П. Будожапова, E.H. Палхаевой по проблемам национально-государственного строительства, и его правового обеспечения, опыта работы органов региональной власти в национальных субъектах Федерации, партийного строительства.

Таким образом, историографический анализ позволяет сделать следующие выводы: во-первых, можно утверждать, что, несмотря на значительное количество работ, посвященных политической истории и особенно формированию национальной государственности на современном этапе, еще нет обстоятельного исследования по проблеме формирования и развития законодательной (представительной) власти как определяющего компонента национально-государственного строительства в национальных субъектах Федерации вообще и Республики Бурятия в частности; во-вторых, имеющиеся исторические и политологические научные изыскания по проблеме пока не нашли комплексного исследования; в-третьих, в

современной отечественной историографии проблема законодательной власти пока слабо увязывается со сложными социально-экономическими вопросами, развитие которых обусловлено развитой законодательной базой и развитой законодательной властью. На этом фоне в Республике Бурятия предприняты только первые шаги по созданию источниковой базы.

Источниковую базу диссертационного сочинения представляет сложный комплекс документов и материалов, которые по своему происхождению и содержанию можно разделить на несколько групп:

К первой группе документов следует отнести неопубликованные нормативные акты, находящиеся на хранении в Государственном архиве Республики Бурятия (ГАРБ) и характеризующие становление и развитие законодательной (представительной) власти в БМАССР в 20-30-е годы XX в. как основы национально-государственного строительства.

Вторая группа документов включает Основные Законы Российской Федерации и Республики Бурятия - Конституцию Российской Федерации и Конституцию Республики Бурятия, которые законодательно оформили и закрепили национальную государственность Республики Бурятия как субъекта Федерации, укрепили органы законодательной (представительной) власти в республике;

Третью группу документальных источников составили опубликованные Указы и Постановления Президента Российской Федерации и Президента Республики Бурятия, которые создают правовую основу для укрепления и дальнейшей эволюции национальной государственности;

Четвертая группа представлена нормативно-правовыми документами Народного Хурала Республики Бурятия, значительная часть которых впервые вводится в научный оборот. Ценность этих источников, помещенных в «Ведомостях Народного Хурала Республики Бурятия», выражается I! том, что в них прослеживается развитие законотворческой деятельности в Бурятии, соотношение исполнительной и законодательной

властей, ставших правовой основой национально-государственного строительств а;

К пятой группе относятся программы кандидатов в президенты Бурятии на выборах 1994 и 1998 годов, хотя спецификой выборов был тот факт, что электорат в большей мере ориентировался на личность кандидата. Тем не менее, программы кандидатов затем легли в основу формирования политических установок и программы национально-государственного и социально-экономического развития Бурятии в последующие годы;

В шестую группу нами включены программные документы политических партий и общественно-политических движений, общественных объединений, а также предвыборных блоков, зарегистрированных в Министерстве юстиции России, либо Бурятии. Наличие этих документальных источников позволяет судить о степени политизации масс на разных этапах развития российской государственности, наличии оппозиционных сил и специфике Бурятии. Последняя выражается в том, что если «партии и движения уже разрабатывают поэтапную программу собственных действий и ведут пропаганду своих идейных и политических взглядов, то они пока еще лишены возможности формировать правящее большинство в представительных органах власти, в правительстве». Кроме того, «на формирование политических партий в республике оказывают влияние и национальные, и этнические, и религиозные, и экологические и другие факторы, которые придают специфический оттенок деятельности партий, общественно-политических движений и общественных объединений»;

Седьмая группа содержит материалы периодической прессы, выступления по радио и телевидению, агитационные ролики, листовочную продукцию и агитационно-раздаточный материал. Эти источники носят массовый характер и отражают специфику и методы политической борьбы, основные тактические лозунги претендентов, их отношение к проблеме национальной государственности, социальную базу, на которой строится модель поведения. Эта группа источников представляется тем более

важной, что именно на их базе формируется электоральное поле, создается образ будущего избранника.

И, наконец, в восьмой группе представлены погодные статистические сборники, характеризующие социально-экономическое развитие Бурятии второй половине 1980-х - 90-е гг. XX в., а также юбилейный статистический сборник «Республике Бурятия 75 лет», другие справочные издания. Эти издания позволяют выявить различные аспекты национально-государственного строительства республики.

К числу значимых для нашего исследования источников следует также отнести документальные сборники, которые дают представление о позиции и роли ключевых политических фигур в определении баланса прав и интересов центра и национальных образований в Бурятии в период становления и развития национальной советской государственности.

Учитывая актуальность, научное и практическое значение проблемы, а также ее слабую изученность, как на российском, так и на региональном уровне, в диссертационной работе поставлена цель - изучить исторический опыт формирования и развития законодательной власти в национальных районах Снбири (на материалах Республики Бурятия).

Исходя из цели и практической целесообразности, в диссертации поставлены следующие основные задачи исследования:

- рассмотреть исторические условия образования БМАССР и создания системы государственной власти, а также формирования органов законодательной власти в республике;

- показать основные направления советского строительства в БМАССР, а также становление и эволюцию органов законодательной власти в республике в 20-30-е годы XX в.;

- выявить предпосылки реформирования политической власти в Бурятии в постсоветский период;

- дать оценку деятельности законодательного органа республики в рамках введения института президентства как основы национально-государственного строительства в конце XX в.;

- проанализировать деятельность органов контроля и защиты конституционно-правового статуса Республики Бурятия;

- выявить особенности эволюции конституционного процесса как важнейшего фактора национально-государственного строительства;

- проанализировать влияние законодательной (представительной) власти на реализацию экономической, социальной и национальной политики в республике;

- изучить опыт реформирования государственной системы России и территориального развития субъектов Российской Федерации как предмета государственного регулирования;

охарактеризовать взаимоотношения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Объект исследования - формирование и развития

законодательной власти в национальных субъектах Российской Федерации в обширном и своеобразном регионе Сибири.

Предмет исследования - эволюция законодательной власти и ее влияние на национально-государственное строительство в субъектах Российской федерации на материалах республики Бурятия.

Территориальные рамки исследования включают территорию современной Бурятии - крупнейшего национального образования Восточной Сибири (1923-1958 гг. - Бурят-Монгольская АССР, 1958-1992 гг. - Бурятская АССР, 1992 г. - настоящее время - Республика Бурятия). Учитывая, что административно-территориальные границы БМАССР в 1937 г. подверглись значительному изменению и реформированию, исследование после 1937 г. охватывает территорию республики без учета выделенных из ее состава Агинского и Усть-Ордынского бурятских национальных округов.

Хронологические рамки исследования охватывают период национальной государственности Бурятии - от создания Бурят-Монгольских автономных областей в составе ДВР и РСФСР и их

объединения в 1923 г. в Бурят-Монгольскую АССР до настоящего времени. Нижняя грань обусловлена формированием первых органов законодательной власти в республике, нижняя — современным состоянием законодательной (представительной) власти. Особое внимание в исследовании акцентировалось на «узловых» периодах в истории национальной государственности Бурятии, когда происходили наиболее важные изменения в системе законодательной власти (1920-1930-е гг., вторая половина 1980-х - начало 1990-х гт.; вторая половина 1990-х - 2000-е гг.).

Методология. В методологическом плане для систематизации и анализа полученных в работе данных применены основополагающие принципы исторической науки: принцип историзма, который не допускает модернизации исторических процессов и событий, но позволяет их видеть в реальном развитии и взаимосвязи; принцип объективного взгляда на историю, который ориентирует исследователей на объективный анализ и оценку фактов, относящихся к данной теме в их совокупности. Использование этих принципов в диалектическом единстве позволяет раскрыть социально-политические аспекты формирования и развития законодательной (представительной) власти в национальных субъектах Федерации на примере Республики Бурятия.

В процессе работы применялись специальные методы, характерные для исторического исследования. Сравнительно-исторический анализ был использован в качестве методологической основы исследования как системно-исторический подход, включающий в себя общенаучные методы синтеза и анализа, позволивший одновременно изучать и сравнивать политические процессы, идущие в других субъектах Федерации. Статистический метод позволил на основе данных Госкомстата республики проследить основные тенденции социально-экономического развития Бурятии последнего десятилетия и выполнить анализ полученных данных.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. В результате победы Советской власти были созданы объективные условия для реализации ленинской национальной политики, реальным претворением которой стало образование Бурят-Монгольской Автономной Советской Социалистической Республики и система органов государственной власти.

2. Создание БМАССР сопровождалось формированием законодательной власти в республике как основы национально-государственного строительства.

3. Советское строительство в 20-е - 30-е годы XX в. сопровождалось эволюцией и укреплением органов законодательной власти и укреплением государственности, что создало реальную базу для принятия Конституции БМАССР.

4. В результате распада советской системы и становления российского федерализма была создана принципиально новая форма российской государственности, где Республика Бурятия нашла достойное место: создан институт президентства, избран принципиально новый парламент, принята Конституция Республики Бурятии.

5. Развитие конституционного процесса, укрепление законодательной (представительной) власти в республике стали важнейшим фактором национально-государственного строительства, социально-экономической и национальной политики в Бурятии.

6. Современное реформирование государственной власти в России создало реальную базу для территориального развития субъектов Федерации как предмета государственного регулирования и выстраивания взаимоотношений законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Научная новизна исследования выражена в новом целостном подходе к изучению серьезной научной проблемы, не нашедшей в настоящее время должной реализации в отечественной историографии. Данный подход основан на комплексном научно-историческом обобщении истории формирования и развития законодательной (представительной)

власти в Бурятии, основанном на выявлении достижений, трудностей и противоречий в осуществлении национально-государственного строительства.

В работе впервые на значительном объеме материала предпринят подробный и объективный анализ факторов, повлиявших и продолжающих влиять на функционирование органов законодательной власти. Установлено, что Конституции России и Бурятии являются этапами формирования органов законодательной власти и национально-государственного строительства.

На основе систематизации и синтеза исторической информации была проведена оценка современного состояния законодательной (представительной) власти, что позволило проанализировать ее влияние на демократические процессы и укрепление государственности, реализацию экономической, социальной и национальной политики в республике на современном этапе. Важным аспектом новизны исследования является анализ взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти.

В диссертации установлено, что специфические черты, обусловленные политическими, экономическими, геополитическими, социальными, национальными и конфессиональными факторами, оказывают существенное влияние на законотворческую инициативу, политические процессы, конституционное развитие республики как реальное проявление уровня законодательной (представительной) власти.

Новаторским для современной отечественной историографии является выявление нерешенных вопросов, обусловленных продолжающимся конституционным процессом. К числу важнейших отнесены вопрос о сроках полномочия Президента Республики Бурятия, совмещении в одном лице функций Президента (Главы) - Председателя Правительства республики, системе представительства Бурятии в Совете Федерации, финансовом обеспечении Концепции Государственной национальной политики Республики Бурятия, правовом обеспечении

деятельности общественных организаций и, прежде всего Ассамблеи народов Бурятии, национально-культурных центров, оказывающих существенное влияние на национально-государственное и национально-культурное строительство в республике.

В исследовании на основе выявления позитивного и негативного опыта становления и функционирования органов законодательной власти Бурятии, взаимоотношений центральной и республиканской властей предложены практические рекомендации для повышения эффективности законотворческой деятельности Народного Хурала РБ, направленной на решение наиболее острых политических и социально-экономических проблем.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Представленные в диссертации результаты могут быть применены для осмысления истории формирования и развития законодательных органов власти республики в советский и постсоветский периоды; востребованы для органов государственной власти, политических партий, общественных организаций при проведении выборов на пост Главы Республики и в Народный Хурал, планировании и реализации национально-государственной политики, что, несомненно, будет способствовать укреплению законодательной власти в субъекте РФ.

Результаты исследования имеют практическое значение для подготовки обобщающих научных трудов по истории Сибири и Бурятии, в научно-исследовательской работе, при разработке учебных пособий и лекционных курсов по истории парламентаризма.

Основные положения исследования использовались при обсуждении законопроектов по проблемам государственного устройства, местного самоуправления и законности, направленных на развитие и совершенствование Конституции Республики Бурятия, на семинарах и круглых столах по проблемам работы органов местного самоуправления, а также на парламентских чтениях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Народного Хурала Республики Бурятия.

Апробация исследования. По результатам исследования опубликовано 38 публикаций общим объемом 50 п.л., их которых 13 в журналах из Перечня ВАК, две монографии. Основные изложенные в диссертации результаты докладывались автором на международных и всероссийских научных и научно-практических конференциях: «Законотворчество субъектов Российской Федерации: опыт, проблемы, обеспечение единого правового пространства в стране» (Улан-Удэ, 2001), «Всемирный Конвент Монголов» (Улан-Удэ, 2010), «Исторический опыт взаимодействия народов и цивилизаций: к 350-летию присоединения Бурятии к России» (Улан-Удэ, 2011), «Мир Центральной Азии»: к 90-летию Института монголоведения, буддологии и тибетологии СО РАН (Улан-Удэ, 2012) и др.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, состоящих из четырнадцати параграфов, заключения, списка использованной литературы и источников. Содержание работы изложено на 317 страницах машинописного текста. Список литературы включает 265 наименований.

П. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, выявляется степень изученности и состояние источниковой базы по проблеме исследования, формулируются цель и задачи работы, определяются объект и предмет исследования, его хронологические и территориальные рамки, методология и основные методы исследования, раскрывается научная новизна и практическая значимость.

В первой главе «Образование Бурят-Монгольской АССР и создание законодательных органов власти» рассматриваются условия, которые создали реальную базу для создания национальной государственности. При этом подчеркивается, что революционное переустройство и образование государственности в начале 1920-х гг. были сопряжены с крайне неблагоприятными экономическими, общественно-политическими и социальными условиями. Кроме того, факт образования

Бурят-Монгольской АССР стал прямым следствием ряда внешних и внутренних причин. Наряду с этим образование республики рассматривается как длительный и противоречивый исторический процесс, включавший в себя ряд последовательных и взаимообусловленных политических событий с начала XX в.

В исследовании доказано, что среди факторов, обусловивших образование БМАССР, важное место занимает национальное движение бурятского народа начала минувшего столетия, в ходе которого зародилась и политически оформилась идея автономии бурятского народа. А с образованием Дальневосточной республики (ДВР) возникли благоприятные внешние политические условия для создания автономии бурят в Забайкалье. Через год, в иных политических условиях, по инициативе представителей левой бурятской интеллигенции (бурятских коммунистов) 9 января 1922 г. Декретом ВЦИК РСФСР была образована Бурят-Монгольская автономная область РСФСР. При этом подчеркивается, что в отличие от других автономных образований РСФСР, где процесс автономизации происходил «сверху», по решению высших органов государства, в Бурят-Монголии инициатива образования единой национальной автономии исходила от местных руководителей из числа бурятских коммунистов. Особенность выражалась и в том, что решение Президиума Бурят-Монгольского обкома РКП(б) о необходимости объединения Бурят-Монгольских автономных областей РСФСР и ДВР в единую Бурят-Монгольскую АССР, встретило возражения Дальневосточного бюро ЦК РКП(б) и Сибирского бюро ЦК РКП(б). Тем не менее, лидеры бурятских коммунистов М.Н. Ербанов, М.И. Амагаев, И.И. Трубачеев, И.С. Архинчеев, А.А.Маркизов и др. убедили высшее руководство РСФСР в актуальности создания единой Бурят-Монгольской АССР. За объединение Бурят-Монгольских автономных областей РСФСР и Дальнего Востока высказались Оргбюро ЦК РКП(б), Наркомнац, Наркоминдел, а затем Президиум ВЦИК.

30 мая 1923 г. Президиум ВЦИК РСФСР принял постановление: «...объединить в одну Бурят-Монгольскую Социалистическую Советскую Республику автономные области бурят-монгол Сибири и Дальнего Востока с центром в г. Верхнеудинске».

Перед Бурревкомом встали первоочередные задачи скорейшего установления территориальных границ республики, подготовки и. проведения I съезда Советов республики, организации органов государственного управления. 12 сентября 1923 г. декретом ВЦИК было утверждено Положение о государственном устройстве Бурят-Монгольской АССР, которое явилось первым законодательным актом, определившим и закрепившим правовой статус новой республики в качестве автономной единицы.

Правовой основой формирования системы органов государственной власти стали Конституция РСФСР 1918 г. и Положение о государственном устройстве БМАССР 1923 г. Новая система органов государственной власти Бурят-Монголии создавалась на основе принципов диктатуры пролетариата и демократического централизма, определявших сущность советской государственности. Именно этим объясняется тот факт, что функционирование органов государственной власти республики в начальный период заключалось в смешении их функций, когда ЦИК и СНК как высшие государственные органы относились к разным ветвям власти, однако на практике совмещали законодательные, распорядительные и непосредственно управленческие исполнительские функции.

Исходные начала советской автономной республики, а также осуществление принципа народовластия через представительные органы государственной власти были выработаны в трудах В.И. Ленина, М.И. Калинина, И.В. Сталина, A.C. Енукидзе. Важнейшие стороны статуса органов представительной власти нашли свое закрепление в законодательных актах Советского государства. При этом законодательная деятельность высших органов власти носила подчиненный партии характер.

В главе подчеркивается, что в соответствии со статьей 56 Конституции РСФСР и Положением о государственном устройстве Бурят-Монгольской АССР высшим органом представительной государственной власти на территории Бурятии был признан съезд Советов рабочих, крестьянских красноармейских и казачьих депутатов БМАССР как высшая (в пределах данной территории) власть. Хотя в Основном Законе не были определены четкие границы компетенции органов представительной власти автономных республик и не было четкого определения понятия «автономная республика», но было закреплено, что съезд Советов, а в период между съездами - ВЦИК, являются высшими законодательными, распорядительными и контролирующими органами. В автономных образованиях с первых дней их становления были созданы свои законодательные (представительные) органы, которые обладали элементами парламентаризма, а отличительными чертами функционирования представительных органов власти советских автономий являлись строгая подчиненность и подотчетность по вертикали органам власти и управления РСФСР. Законодательная база автономных образований на территории Советского государства получила свое дальнейшее развитие с принятием Конституции СССР 1924 г. и Конституции РСФСР 1925 г.

Впервые принятая в апреле 1927 г. Ш съездом Советов республики Конституция Бурят-Монгольской АССР была отправлена на утверждение ЦИК и Всероссийского съезда Советов, но официальных актов об их дальнейшей судьбе не имеется.

В главе также проанализирована деятельность съездов Советов республики и основные вопросы их работы, суть избирательных кампаний и основные трудности их проведения. Именно это ЧТО ЭТОпозволило ЦИК БМАССР и его Президиуму закрепить за собой статус полномочных законодательных и исполнительно-распорядительных органов. При этом характерной чертой законодательной (представительной) власти Бурятии было совмещение законодательных и исполнительных функций.

Во второй главе «Развитие органов законодательной власти БМАССР в 1924 - 1937-е годы», состоящей из двух параграфов, особое внимание уделено развитию законодательных органов власти в республике, когда перед ними встали задачи дальнейшего укрепления государственности, организационного и правового обеспечения социально-экономического и национально-культурного развития республики, потребовавшие укрепления всей системы Советов и особенно ее низовых органов.

В исследовании доказана декларативность принципов свободных выборов под влиянием партийных установок, когда требуемое представительство партийных и советских работников на съездах Советов достигалось путем строгого контроля и активного вмешательства со стороны областного бюро РКП(б) и ЦИК БМАССР. На ответственных работников центральных учреждений автономной республики, которые по должности должны были входить в руководящие органы, заранее составлялся список и направлялся для исполнения в аймаки, от которых они избирались на съезд Советов БМАССР.

Важным сюжетом в исследовании стал вопрос о районировании, которое позволило бы расширить права местных органов власти за счет передачи им некоторых прав республиканских органов, создать благоприятные условия для концентрации и более эффективного использования значительных материальных и финансовых средств в руках областных и краевых органов и приблизить к населению, главным образом к крестьянству, обслуживающие учреждения. Кроме того, это улучшило структуру органов управления, удешевило их содержание, значительно расширило права низовых Советов БМАССР.

Особое внимание в главе уделено деятельности низовых органов власти республики, главные недостатки которых крылись в слабом вовлечении в их деятельность членов Советов, актива из числа беспартийных крестьян, учителей, агрономов. Советы на местах выполняли в основном административные функции, занимались взиманием налогов,

сбором семенной ссуды и страховых сборов. Деятельность исполнительных органов местных Советов сводилась в основном к выполнению директив из республиканского Центра и к проведению различных кампаний в зависимости от постоянно менявшейся обстановки. Это обуславливалось среди прочего кадровым голодом и просто нехваткой грамотных людей. Именно тогда для подготовки управленческих кадров руководство республики стало рассматривать вопрос о привлечении бурятского населения к военной службе.

В исследовании анализируется и такая задача в деятельности ЦИК БМАССР в национально-государственном строительстве как коренизация, т.е. приспособление органов государственной власти к местным национальным условиям путем привлечения представителей коренной национальности в аппарат управления и перевода делопроизводства на бурятский язык. С этой целью были созданы повсеместно курсы по изучению литературного бурят-монгольского языка.

Однако, несмотря на вступление в действие новых правовых норм, серьезной проблемой, тормозившей советское строительство, являлось наличие изъянов в действующем законодательстве. Смешение предметов ведения законодательных и исполнительных органов и перегруженность ЦИК БМАССР распорядительными функциями мешали его нормотворческой деятельности и основная часть времени ЦИК была поглощена решением текущих проблем управления, связанных с исполнительскими функциями. В то же время подчеркивается, что основной конституционной обязанностью ЦИК как законодательного органа власти республики была выработка и принятие необходимых правовых актов, обеспечивающих государственное и хозяйственное развитие республики и, в частности, организацию работы местных Советов. Так, для совершенствования работы низового звена советских органов большое значение имело принятие Положения о сомонных (сельских) Советах, Положения о хошунных (волостных) съездах Советов и хошунных (волостных) исполнительных комитетах, Положения об аймачных

(уездных) съездах Советов и аймачных (уездных) исполнительных комитетах, которые становились основным звеном системы местных Советов. Принятие законодательным органом вышеназванных Положений компенсировало отсутствие республиканской конституции до 1937 г. в части предметов ведения, задач, круга прав и обязанностей местных Советов.

Внимание в главе уделено анализу мероприятий, направленных на укрепление советской государственности в 1920-1930-е годы. В исследовании выявлены и изучены основные этапы и направления эволюции законодательной власти, реорганизация госаппарата, которая, к сожалению, не имела серьезного научного обоснования с точки зрения теории организации и управления. В этой связи особое внимание уделено Положению о членах ЦИК БМАССР, в котором регламентировалась их деятельность, закреплялись обязанности и права, а сами парламентарии наделялись депутатской неприкосновенностью. Это позволило значительно увеличить объем обязанностей, возлагавшихся на членов ЦИК. В то же время в главе подчеркивается, что их деятельность была строго регламентирована, а в некоторых случаях и ограничена, что стало питательной средой для формализации и бюрократизации деятельности Бурят-Монгольского ЦИК.

В этот же период появляются внеэкономические меры принуждения, прочно вошедшие в дальнейшем в повседневную практику управления страной и ставшие основным двигателем ее социально-экономического развития. Одним из таких средств стала «чистка» государственного аппарата с целью вытеснения «чуждых элементов», основные направления которой также раскрываются в главе. Чистка госаппарата вылилась в широкомасштабную репрессивную кампанию, потрясшую всю систему государственных органов республики.

Апогеем эволюции законодательной власти в республике стало принятие 8 августа 1937 г. VII Чрезвычайный съезд Советов БМАССР проекта Основного Закона БМАССР - Конституции республики, в

результате чего система законодательных (представительных) органов кардинально изменилась и сохранилась практически в неизменном виде до конца 80-х годов XX столетия.

Третья глава «Национальная государственность в Бурятии в период распада советской системы и становления российского федерализма (вторая половина 1980-х - начало 90-х годов)» состоит из четырех параграфов.

В исследовании показано, как начавшаяся со второй половины 1980-х годов либерализация советского общества приводит к мысли о необходимости смены политической ориентации государства.

После распада СССР в России начинается процесс внутренней суверенизации. Реализация этого процесса на ранней стадии носила радикально-реформаторский характер, а на более поздних -консервативный характер, как, например, в Бурятии. Тем не менее, в республике имелись предпосылки для возникновения президентской формы правления, для становления и развития новых отношений между центром и республикой, для национально-государственного развития на демократической основе, которые можно разбить на устойчивые блоки. К ним следует отнести исторические, политические, экономические и внешние предпосылки. Их анализ позволил отметить закономерность и объективность политических процессов, происходивших как в Российской Федерации, так и в Республике Бурятия. Поэтому не случаен тот факт, что в 1990-е годы Бурятия, по сравнению с другими регионами страны, отличается относительно стабильной этнополитической ситуацией.

Особое внимание в главе уделено исследованию первой попытки введения института президентства в Бурятии как важнейшего компонента укрепления законодательной власти в республике. В работе рассматриваются сложные коллизии, связанные с вопросом введения института президентской власти в Бурятии, взаимоотношения между ветвями власти, ставшие предметом пристального внимания нескольких сессий Верховного Совета Республики Бурятия. В главе выявляются

основные причины неудачи попытки введения поста Президента Бурятской Советской Социалистической Республики. Среди них: наличие старой нормативно-правовой базы в Российской Федерации, которая не соответствовала новым требованиям в деле национально-государственного строительства; отсутствие опыта создания и деятельности института президентской власти.

Особое внимание в диссертации уделяется исследованию изменений в структуре языковой ситуации, в развитии традиционной обрядности бурят. С провозглашением суверенитета Республика Бурятия стала обретать собственные символы государственности, которые отражают этническую специфику республики.

В главе доказано, что к началу 1994 г. в республике были созданы важнейшие предпосылки для введения президентской власти в Бурятии как важнейшего фактора национально-государственного строительства. При анализе организации и проведения выборов Президента Республики Бурятия в 1994 г. рассматривается блоковая тактика различных политических сил республики, в результате чего определилось 8 основных предвыборных блоков, которые стали выразителями интересов определенных групп и определяли политическое лицо Республики Бурятия. Это позволило сделать вывод о том, что в республике сложилась новая конфигурация политических сил, которая оказалась определяющей в последующих политических процессах.

Особое внимание в главе уделяется принятию Конституции Республики Бурятия, что предшествовало выборам Президента Бурятии. Подчеркивается, что этот процесс проходил на фоне обострения противоречий Верховного Совета и Совета Министров республики. Этот конфликт в наибольшей мере проявился при принятии Советом Министров Бурятии Постановления «О реформировании государственной власти и органов местного самоуправления». При этом подчеркивается, что на концепцию основного документа республики огромное влияние оказала Конституция Российской Федерации. В Республике Бурятия Президент

также получал чрезвычайно высокие полномочия и в качестве главы республики определял политику и получал функции главы правительства. В то же время в Конституцию республики закладывался правовой механизм системы взаимных сдержек и противовесов, что не позволяло сделать президентскую власть абсолютной. Разграничение полномочий Президента и Народного Хурала Республики Бурятия исключало возможность появления на этой почве конфликтов между двумя ветвями власти.

22 февраля 1994 г. Основной Закон Республики - Конституция Республики Бурятия был принят на сессии Верховного Совета Республики Бурятия. Новая Конституция республики основывалась на ценностях демократии, принципе разделения властей, на прочных гарантиях прав и свобод граждан.

В исследовании раскрывается вопрос о совершенствовании правовой охраны Конституции как одного из важнейших условий создания правового государства. Одним из направлений обеспечения правовой охраны Конституции является формировании института конституционно-правового контроля и, прежде всего, Конституционного суда, наделенного властными полномочиями, обеспечивающими защиту конституционного строя.

В Республике Бурятия Конституционный Суд стал высшим судебным органом конституционного контроля. В силу своей компетенции он действует наряду с главой республики, парламентом и правительством, а в некоторых отношениях стоит даже выше этих органов, поскольку это единственный орган, который по Конституции РБ вправе аннулировать законы и иные нормативные правовые акты и парламента, и главы республики, и правительства.

Кроме того, в настоящее время в республике в основном созданы необходимые правовые предпосылки для обеспечения взаимодействия Конституционного Суда Республики Бурятия и Народного Хурала Республики Бурятия в строгом соответствии с принципами разделения

властей по обеспечению контроля и защиты основ конституционного строя, правового статуса Республики Бурятия.

В то же время в исследовании подчеркивается, что анализ отдельных решений Конституционного Суда Республики Бурятия в отношении несоответствия отдельных положений Конституции Республики Бурятия Конституции Российской Федерации показывает на его неопределенный статус в общероссийской системе конституционного контроля. Такое положение Конституционного суда субъекта Российской Федерации можно объяснить только тем, что его место в системе государственных органов власти окончательно не определено. Несомненным является то, что в федеративном законодательстве необходим закон о конституционном (уставном) суде субъекта Российской Федерации.

Четвертая глава «Место и роль законодательной власти в национально-государственном строительстве в Бурятии во второй половине 90-х годов» состоит из трех параграфов.

В исследовании рассматривается процесс совершенствования Конституции республики, для чего была создана комиссия по приему предложений и внесении изменений в Конституцию. Особо акцентируется внимание на таком направлении конституционного процесса как создание системы государственных органов республики. Не случайно одним из первых шагов Президента на этом пути стало построение системы исполнительной власти, и, прежде всего, создание Аппарата Президента и Правительства. Именно Аппарат Президента и Правительства стал органом, предназначенным для разработки внутренней и внешней политики Республики и стал разработчиком самых значимых и наиболее подготовленных законодательных инициатив. Именно перед Президентом и Аппаратом стояла задача сформировать Правительство, позволяющее Президенту наряду с руководством исполнительной властью осуществлять политическое руководство и представительские функции. В свою очередь это означало реализацию одного из важнейших направлений национально-

государственного строительства в республике - создание и укрепление исполнительной власти. При этом позиция законодательной власти, нашедшая свое отражение в Конституции республики, заключалась в обязательном и достаточно плотном контроле за деятельностью исполнительной власти со стороны власти законодательной.

В главе показано, что идея сдержек и противовесов ветвей власти, создаваемая законодателями, и вложенная в Конституцию Республики Бурятия предусматривает гарантии против развития тоталитаризма. Но именно степень оправданности сочетания свободы действия власти и подконтрольности ее и определяет в конечном итоге дееспособность власти. Закрепленный Конституцией Республики Бурятия баланс полномочий исполнительной и законодательной ветвей власти, создавал условия для активного влияния депутатов на работу Правительства республики, прежде всего, в плане ограничения их инициативы.

Таким образом, в соответствии с принятой Конституцией Республики Бурятия, была проделана большая работа по созданию основ структуры государственной власти, ее основных ветвей.

В главе рассматривается место и роль законодательной (представительной) власти республики в определении экономической политики Бурятии. Здесь особое внимание акцентируется на основных условиях выхода республики из экономического кризиса: 1) крепкая связь с центром; 2) выбор приоритетных направлений для решения внутриреспубликанских задач; 3) открытие экономики республики для соседних регионов и зарубежных партнеров. Выбор именно этих условий (особенно первого) обуславливался постоянно муссируемой идеей о депрессивности региона. Именно попытки построить оптимальные взаимоотношения с центром и составили большую часть мероприятий Правительства в области экономики в первые два года президентского правления. Что касается второго условия, то недостаток собственных ресурсов и поступающих трансфертов привели к выработке приоритетов развития и отказу от ряда программ. Третье условие обуславливалось

необходимостью восстановления разорванных экономических связей, что для высокотехнологической и узкоспециализированной экономики Бурятии, для укрепления государственного суверенитета в рамках Российской Федерации было чрезвычайно необходимо.

Особенно подчеркивается, что в связи с подписанием Договора и ряда Соглашений о разграничении полномочий с Федеральным Правительством активизировалась работа по включению Республики Бурятия в различные целевые федеральные программы. Исходя из разработанных критериев, Бурятия была отнесена к депрессивным регионам, хотя это не соответствовало действительности. Гораздо более важным стало понимание руководством республики необходимости создания программы развития, опиравшейся на собственный потенциал. Это инициировало подготовку и рассмотрение проекта Закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Бурятия».

В этот период вся законотворческая работа Народного Хурала была направлена на стабилизацию экономической ситуации в регионе, улучшение инвестиционного климата, увеличение доходной базы бюджета. Поэтому особое внимание уделяется характеристике таких законов как Закон РБ «Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства», Закон РБ «О формировании финансового резерва предприятия для пополнения оборотных средств», Закона РБ «О стимулировании привлечения иностранных инвестиций в экономику Республики Бурятия».

В главе акцентируется внимание и на сложностях этого процесса. Так, в республике декларировалось право на получение государственных гарантий. Однако отсутствие механизма реализации залогового права обеспечения гарантий делало это положение малопривлекательным. Что касается участия республики в системе страхования коммерческих рисков, то сумма, заложенная в бюджете республики, была ничтожно мала по сравнению со степенью риска предпринимателей. В дополнение к этим

негативным явлениям в республике фактически отсутствовала стабильная кредитная система. К 1995 г. особенно обострился кризис взаимных неплатежей, для преодоления которого Правительство Бурятии ввело в схему бюджетного финансирования простые векселя и, хотя это позволило провести взаимозачеты, но Бурятия, тем самым, встала на путь формирования механизма, парализующего кредитно-денежную систему государства. Тем самым подрывались основы самой государственности Республики Бурятия. Поэтому казавшаяся чисто экономической задача достижения бюджетной самостоятельности переросла в важную политическую проблему.

Особое место в главе уделено анализу места и роли законодательной власти республики в определении социальной и национальной политики Бурятии. В исследовании подчеркивается, что основными задачами законодательной власти стали вопросы снижения безработицы и по возможности регулярной выплаты заработной платы. При этом никак не проявилась ни одна из конституционных гарантий, касающихся жилья, бесплатного образования и медицинского обслуживания, проблем материнства, отцовства и детства. Именно поэтому особое внимание в главе уделено Закону «О государственных минимальных социальных и финансовых нормативах Республики Бурятия», который предусматривал введение минимального социального и финансового нормативов, перечень которых определяет Правительство и утверждает Народный Хурал.

При этом подчеркивается, что социальная политика Президента и Правительства неотделима от национальной политики, которая на разных этапах исторического развития представляется как первостепенная проблема в национальном субъекте Федерации. В этой связи национальная политика в Бурятии во второй половине 1990-х годов была ориентирована на сохранение национального согласия, развития и укрепления национально-государственного строительства и уже на первой сессии

Народного Хурала первого созыва эта проблема была поставлена конкретно.

Особый акцент в главе делается на то, что социальная и национальная политика в республике во второй половине 1990-х годов находились в полной зависимости от тех политических и экономических процессов, которые проходили в России и Бурятии. В то же время, несмотря на серьезные недостатки, связанные с потерей социальных гарантий, руководство республики, законодательная власть избрали единственно верный путь, способный укрепить национальное согласие, улучшить качество жизни, защитить интересы, права и свободы граждан Бурятии. Это - путь гласности и демократического развития, закрепленный в Конституции Республики Бурятия.

В пятой главе «Новый этап развития российского федерализма», состоящей из трех параграфов, особое место уделено анализу Указа Президента Российской Федерации о федеральных округах и его полномочных представителях; федеральных законов: ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» от 28 июля 2000 года, № 106-ФЗ; ФЗ « О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 4 августа 2000, № 107-ФЗ; ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 года, № ПЗ-ФЗ. Кроме того, анализируются федеральные конституционные законы о порядке изменения конституционно-правового статуса субъектов Федерации и в рамках его других федеральных конституционных законов.

В главе особо подчеркивается, что проявление нового этапа в развитии российского федерализма характеризуется тем, что в корне меняется отношение государственной власти к местному самоуправлению. В результате были внесены значительные изменения в Федеральный закон

от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а в октябре 2003 г. Федеральный закон был принят в новой редакции, в результате чего в целом по России в настоящее время установлена двухуровневая система местного самоуправления: муниципальные образования в городских, сельских поселениях и муниципальные образования районов, городских округов. Тем самым сделан серьезный организационный шаг в развитии самоуправления, как одного из основных элементов гражданского общества. Поэтому для Республики Бурятия, как и других субъектов Российской Федерации, приоритетным должно быть понимание того, что становление местного самоуправления это, прежде всего, эффективное управление развитием муниципальных образований, высокий уровень социальной защиты населения, эффективное и рациональное использование местных ресурсов, а, в конечном счете, — устойчивое развитие государства в целом. Не менее приоритетными являются также вопросы, связанные с межрегиональным сотрудничеством субъектов Российской Федерации, где определяющую роль играют ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации.

В диссертации особое внимание обращается на важную и актуальную для России проблему - о роли и месте государства во взаимоотношениях с субъектами Федерации. Эта специфика имеет собственную правовую среду. Так, конституционное право регулирует федеральные отношения и, одновременно, выстраивает вертикаль взаимодействия федеральных и формально независимых от них органов государственной власти субъектов федерации; закрепляет, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

В главе исследован механизм регулирования территориального развития, под которым следует понимать специально организуемые системные действия по обеспечению устойчивого и сбалансированного функционирования региональных систем (субъектов Федерации или их совокупности), имеющего главным целевым ориентиром улучшение качества и повышение уровня жизни населения. Такие действия могут осуществляться и локально местными сообществами в форме самоуправления, и региональными органами, представляющими интересы крупных территориальных единиц, и общегосударственными - в масштабах всей страны. Соответственно меняются объект и субъект регулирования, но идеологические доминанты на всех уровнях остаются прежними: социальная ориентация, устойчивость, сбалансированность.

Особенно подчеркивается, что регулирование территориального развития способствует взаимодействию принципов организации рыночного хозяйства с принципами федерализма и местного самоуправления, что всегда относилось и сегодня относится к числу исключительно сложных и внутренне противоречивых проблем общественно-политического, социально-экономического и организационно-правового характера. В то же время несовершенство современного российского государственного устройства усугубляется тем, что практика государственного регулирования территориального развития наряду с кризисным состоянием общества предельно усложняет предмет этого регулирования, при том что явно недостаточные финансовые и иные ресурсы используются неэффективно.

К числу форм государственного воздействия, поддержки регионов относятся: целевые программы, бюджетные инвестиции, передача собственности и «акционерный» канал, индивидуальные решения, федеральное содействие занятости населения, коммерческие кредиты под федеральные гарантии, поддержка по отраслевым каналам, поддержка через внебюджетные фонды, поддержка северных территорий, установление особых организационно-правовых режимов. Государственной

поддержка регионам осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете» через постановления Правительства РФ.

Серьезному анализу в исследовании были подвергнуты взаимоотношения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Республике Бурятия, имеющие прямое влияние на положение в регионах. При этом развитие и характер взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ происходит через организационно-правовые формы. А их содержание рассматривается с точки зрения взаимодействия, взаимозависимости отношений в процессе парламентского контроля и урегулирования разногласий, возникающих между органами законодательной и исполнительной власти регионального уровня.

При этом процессы, происходящие на федеральном уровне, оказывают влияние на регионы, а организация государственной власти в субъектах РФ осуществляется с учетом местных традиций. Многие формы взаимоотношений органов власти регионов, нашедшие отражение в нормативных правовых актах рассмотренного периода, сохранились и сегодня, а некоторые из них претерпели изменения. Однако и на современном этапе государственного строительства субъектов РФ законодательство, регулирующее общественные отношения, не является совершенным. Продолжается развитие государственно-правовых институтов, вместе с ним осуществляется и поиск оптимальной модели организации и взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

При осуществлении своей деятельности региональный парламент взаимодействует непосредственно с высшим должностным лицом, высшим исполнительным органом, органами исполнительной власти субъекта Федерации. В Федеральном законе об общих принципах перечислены основные организационно-правовые формы взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Содержание

взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ складывается из взаимодействия и взаимозависимости отношений в процессе осуществления парламентского контроля и урегулирования возникающих разногласий. Все элементы содержания отражены в федеральном и региональном законодательстве.

Одновременно с этим подчеркивается, что принципы взаимоотношений органов государственной власти субъектов РФ связаны с принципами их организации и деятельности. К последним относятся принципы народовластия, федерализма, разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий, законности, закрепленные в Конституции России, федеральных законах, основных законах субъектов РФ. В то же время принципы взаимоотношений обладают собственной спецификой, содержанием, что позволяет обеспечить конструктивное взаимодействие законодательной и исполнительной власти. Немаловажную роль во взаимоотношениях органов власти субъектов РФ играет принцип разделения властей. Развитие юридических форм организации и деятельности органов государственной власти регионов указывает на необходимость разработки методов взаимоотношений органов власти посредством системы сдержек и противовесов. Более того, конституционный принцип разделения властей является базовым для большинства специальных принципов взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

В заключении выявлены исторические условия образования БМАССР и создания системы государственной власти, в результате чего были сформирована структура власти, в том числе органы законодательной власти в республике.

В результате выявления основных направлений советского строительства в БМАССР, а также становления Центрального исполнительного комитета республики и его эволюции в республике в 2030-е годы XX в. была выстроена стройная система законодательной (представительной) власти.

Изучение опыта государственного строительства в республике в первые десятилетия Советской власти были выявлены предпосылки реформирования политической власти в Бурятии на этапе перестройки и в период современного государственного строительства.

Рассмотрение деятельности законодательного органа республики по осуществлению введения института президентства как основы национально-государственного строительства в конце XX в., позволило проследить эволюцию законодательного воплощения в Конституции Республики Бурятия принципиально новых принципов демократической государственности, прописаны роль и место Народного Хурала Республики Бурятия в системе государственной власти, прописаны роль и место Народного Хурала Республики Бурятия в системе государственной власти.

Несомненным достижением законодательной (представительной) власти в республике является ее функция контроля и защиты конституционно-правового статуса Республики Бурятия.

Анализ эволюции конституционного процесса, как важнейшего фактора национально-государственного строительства, позволил выявить суть законодательной (представительной) власти, ее влияние на демократические процессы и укрепление государственности.

Современное состояние законодательной (представительной) власти позволило проанализировать ее влияние на реализацию экономической, социальной и национальной политики в республике на соврем енном этапе.

Реформирование государственной системы России и территориальное развитие субъектов Российской Федерации как предмет государственного регулирования позволили выстроить систему взаимоотношений между ветвями власти, что является гарантом укрепления вертикали власти и демократического развития Республики Бурятия.

При этом основные этапы формирования законодательной власти в Республике Бурятия в новых условиях в целом соответствовали основным этапам государственного строительства обновленной Российской

Федерации, что является ярким свидетельством закономерности и объективности этого процесса.

В то же время в республике имеются свои специфические черты, обусловленные политическими, экономическими, геополитическими, социальными, национальными и конфессиональными факторами, которые оказывают существенное влияние на политические процессы в Бурятии, на конституционный процесс как реальное проявление уровня законодательной (представительной) власти.

Сам конституционный процесс в республике, его непрерывность и поступательность является важнейшим фактором развития и укрепления законодательной власти. Именно под его воздействием удалось принять ряд законодательных актов, направленных на укрепление всех ветвей власти, что укрепило статус Бурятии как правового государства, субъекта Федерации.

В то же время в деле развития законодательной власти имеются и нерешенные вопросы, обусловленные продолжающимся конституционным процессом. К числу важнейших следует отнести вопрос о сроках полномочия Президента Республики Бурятия, совмещения в одном лице функций Президента - Председателя Правительства республики, системы представительства Бурятии в Совете Федерации. Пока не получило достаточного финансового обеспечения Концепция Государственной национальной политики Республики Бурятия.

Кроме того, в республике нет четкого правового обеспечения деятельности общественных организаций и, прежде всего Ассамблеи народов Бурятии, национально-культурных центров (Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по республике Бурятия зарегистрировано 20 национально-культурных центров), которые оказывают существенное влияние на национально-государственное и национально-культурное строительство в республике. Следует отметить, что в этом плане недостатки обусловлены не только собственными

проблемами республики, но и отсутствие четко выстроенной вертикали власти в деле национально-государственного строительства.

Позитивное решение этих проблем, несомненно, даст новый импульс в деле укрепления законодательной представительной власти в Республике Бурятия, укрепит ее статус правового государства, субъекта

Российской Федерации.

Основные положения диссертации изложены автором в следующих

работах:

Статьи, опубликованные в ведущих научных изданиях,

рекомендованных ВАК:

1. Батуев Ц.Б. Оценка деятельности государственных служащих как инструмент кадровой работы в Республике Бурятия / Ц.Б. Батуев // Власть: Общенациональный науч.-полит. журн. - М., 2008. - № 10. - С. 84-86.

2. Батуев Ц.Б. Становление современной российской системы государственной службы и ее правовая основа (к постановке проблемы) / Ц.Б. Батуев // Вестник Бурятского государственного университета. Вып. 7: История. - Улан-Удэ: Изд-во Бурят, гос. ун-та, 2008. - № 7. - С. 114-117.

3. Батуев Ц.Б. «Профессия - госслужащий» как историографический источник / Ц.Б. Батуев // Власть: Общенациональный науч.-полит. журн. -М., 2009.-№ 12.-С. 39-41.

4. Батуев Ц.Б. Развитие органов законодательной власти в Бурят-Монгольской АССР в 1920-е гг. / Ц.Б. Батуев // Власть: Общенациональный науч.-полит. журн. - М., 2010. - № 7. - С. 36-38.

5. Батуев Ц.Б. Деятельность Народного Хурала Республики Бурятия по реализации федерального закона о местном самоуправлении / Ц.Б. Батуев // Власть: Общенациональный науч.-полит. журн. - М., 2010. - № 9. - С. 86-90.

6. Батуев Ц.Б. Конституционный процесс 1990-х гг. как важнейший фактор национально-государственного строительства Республики Бурятия / Ц.Б. Батуев // Власть: Общенациональный науч.-полит. журн. - М., 2011. -№ 1.-С. 35-38.

7. Батуев Ц.Б. Социальная и национальная политика Республики Бурятия во второй половине 1990-х гг. / Ц.Б. Батуев // Власть: Общенациональный науч.-полит, журн. — М., 2011. — № 3. — С. 151-154.

8. Батуев Ц.Б. Организация местного самоуправления в Республике Бурятия как опыт реализации Федерального Закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Ц.Б. Батуев // Вестник Восточно-Сибирского государственного технологического университета: Науч. журн. - Улан-Удэ, 2011.-№2(33).-С. 172-176.

9. Батуев Ц.Б. Деятельность органов региональной власти в Республике Бурятия по укреплению социального и национального равновесия во второй половине 1990-х гг. / Ц.Б. Батуев // Власть: Общенациональный науч.-полит. журн. — М., 2011. — № 11. — С. 133-137.

10. Батуев Ц.Б. Территориальное развитие депрессивных субъектов Федерации как предмет государственного регулирования (на материалах Республики Бурятия) / Ц.Б. Батуев // Власть: Общенациональный науч.-полит. журн.-М., 2012. -№ 1. - С. 106-109.

11. Батуев Ц.Б. Представительная власть как ключевая проблема общественно-политической жизни / Ц.Б. Батуев // Власть: Общенациональный науч.-полит. журн. - М., 2012. - № 3. - С. 106-109.

12. Батуева Ц.Б. Территориальное развитие субъектов Российской Федерации как предмет государственного регулирования / Ц.Б. Батуев // Власть: Общенациональный науч.-полит. журн. - М., 2012. - № 5. - С. 1923.

13. Батуев Ц.Б. Взаимоотношение законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ / Ц.Б. Батуев // Власть: Общенациональный науч.-полит. журн. - М„ 2012. - № 10. - С. 46-50.

Монографии:

14. Батуев Ц.Б. Национальная государственность в Республике Бурятия: из опыта работы органов региональной власти (вторая половина

80-х годов XX в. - начало XXI в.) / Ц.Б. Батуев; науч. ред. Б.В. Базаров. -Улан-Удэ: ИПК ФГОУ ВПО ВСГАКИ, 2010. - 155 с.

15. Батуев Ц.Б. История законодательной (представительной) власти в национальных регионах Сибири (на материалах Республики Бурятия) / Ц.Б. Батуев; науч. ред. Б.В. Базаров. - Иркутск: Оттиск, 2012. - 280 с.

Другие публикации по теме исследования:

16. Батуев Ц.Б. Правовые вопросы проведения регулирования государственной службы Республики Бурятия / Ц.Б. Батуев // Бурятские национальные демократы и общественно-политическая мысль монгольских народов в XX в. - Улан-Удэ: БНЦ СО РАН, 2008. - С. 216-223.

17. Батуев Ц.Б. Итоги деятельности Народного Хурала Республики Бурятия в 2008 году / Ц.Б. Батуев // О социально-экономическом развитии Республики Бурятия и работе органов государственной власти в законодательной сфере: Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. - М., 2009. - № 6 (373), март. - С. 21-30.

18. Батуев Ц.Б. Современная отечественная историография государственной службы Российской Федерации / Ц.Б. Батуев // Проблемы методологии, историографии и источниковедения истории России. 2009: Сб. науч. тр. - Улан-Удэ: ИПК ФГОУ ВПО ВСГАКИ, 2009. - Вып. 1. - С. 94-100.

19. Батуев Ц.Б. Национальная государственность в Республике Бурятия в период распада советской системы и становления российского федерализма (вторая половина 80-х - начало 90-х годов) / Ц.Б. Батуев. -Улан-Удэ: ИПК ФГОУ ВСГАКИ, 2010. - 69 с.

20. Батуев Ц.Б. Современная отечественная историография становления и развития государственности Республики Бурятия / Б.В. Базаров, Ц.Б. Батуев // Иркутский историко-экономический ежегодник. 2010. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2010. - С. 78-89.

21. Батуев Ц.Б. Конституционно-правовой статус Республики Бурятия в составе Российской Федерации и его специфика / Ц.Б. Батуев //

Иркутский историко-экономический ежегодник. 2010. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2010. - С. 416-421.

22. Батуев Ц.Б. Территориальное развитие субъектов Российской Федерации как предмет государственного регулирования / Ц.Б. Батуев // Сибирь в изменяющемся мире. История и современность: Материалы Всерос. науч.-теор. конф., посвящ. памяти проф. В.И. Дулова (26-27 марта 2010 г.). - Иркутск: Изд-во ВСГАО, 2010. - С. 117-122.

23. Батуев Ц.Б. Представительная власть субъектов Российской Федерации и ее место в системе государственной власти (на материалах Республики Бурятия): историко-правовой аспект / Ц.Б. Батуев; науч. ред. Б .В. Базаров. - Улан-Удэ: ИПК ВПО ВСГАКИ, 2010. - 56 с.

24. Батуев Ц.Б. Территориальное развитие субъектов Российской Федерации как предмет государственного регулирования. Силовые структуры: история и современность. Вып. 15 / Ц.Б. Батуев // Материалы Всероссийской научно-практической конференции (29-30 апреля 2010 г.). -Иркутск: Вост.-Сиб. ин-т МВД России, 2010. - С. 106-111.

25. Батуев Ц.Б. Законодательно-правовое обеспечение культуры Народным Хуралом Республики Бурятия / Ц.Б. Батуев // Культура как ресурс социально-экономического развития: Материалы междунар. науч. конф. (1-2 июля 2010 г. г. Улан-Удэ - оз. Байкал. Байкальские встречи VII). - Улан-Удэ: ИПК ФГОУ ВПО ВСГАКИ, 2010. - С. 26-34.

26. Батуев Ц.Б. Национально-государственное строительство в Бурятии во второй половине 90-х годов / Ц.Б. Батуев; науч. ред. Б.В. Базаров. - Иркутск: Оттиск, 2010. - 28 с.

27. Батуев Ц.Б. Первые выборы Президента Республики Бурятия / Ц.Б. Батуев; науч. ред. Б.В. Базаров. - Иркутск: Оттиск, 2010. - 24 с.

28. Батуев Ц.Б. Предпосылки реформирования политической власти в Республике Бурятия / Ц.Б. Батуев; науч. ред. Ц.Б. Батуев. - Иркутск: Оттиск, 2010.-28 с.

29. Батуев Ц.Б. Экономическая, социальная и национальная политика в Республике Бурятия во второй половине 90-х годов / Ц.Б. Батуев; науч. ред. Б.В. Базаров. - Иркутск: Оттиск, 2010. - 32 с.

30. Батуев Ц.Б. Президентские выборы в Республике Бурятия / Ц.Б. Батуев; науч. ред. Б.В. Базаров. - Иркутск: Оттиск, 2010. - 24 с. .

31. Батуев Ц.Б. Новый этап развития российского реформирования / Ц.Б. Батуев; науч. ред. Б.В. Базаров. - Иркутск: Оттиск, 2010. -32 с. .

32. Батуев Ц.Б. Современный этап развития российского федерализма / Ц.Б. Батуев; науч. ред. Б.В. Базаров. - Улан-Удэ: ИПК ФГОУ

ВПО ВСГАКИ, 2010. - 39 с.

33. Батуев Ц.Б. Реформирование государственной системы России /Ц.Б. Батуев // Иркутский историко-экономический ежегодник. 2011. -Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2011. - С. 247-250.

34. Батуев Ц.Б. Территориальное развитие субъектов Федерации как предмет государственного регулирования / Ц.Б. Батуев // Вестник Бурятского научного центра Сибирского отделения Российской академии наук.-2011.-№2.-С. 100-111.

35. Батуев Ц.Б. Этапы реформирования системы местного самоуправления / Ц.Б. Батуев // От имени народа, во имя народа. Становление и деятельность органов представительной власти в Бурятии. -Улан-Удэ: Изд-во «Экое», 2011. - С. 184-193.

36. Батуев Ц.Б. Законодательная (представительная) власть в Республике Бурятия: опыт и практика региональной политики / Ц.Б. Батуев, JI.B. Курас И Глобализация и монгольский мир: Сб. статей по материалам междунар. науч. конф. (15-18 июля 2010 г.). - Улан-Удэ, 2010. - С. 53-57.

37. Батуев Ц.Б. Социальная и национальная политика органов региональной власти в Республике Бурятия во второй половине 1990-х годов / Ц.Б. Батуев // Исторический опыт взаимодействия народов и цивилизаций: к 350-летию присоединения Бурятии к России. - Улан-Удэ: Иркутск: Оттиск, 2011. - С. 92-96.

38. Батуев Ц.Б. Социальная и национальная политика в Республике Бурятия во второй половине 90-х гг. XX в. / Б.В. Базаров, Ц.Б. Батуев // Вестник Бурятского научного центра Сибирского отделения Российской академии наук. - 2012. -№ 3 (7). - С. 121-127.

39. Батуев Ц.Б. Реформирование государственной системы России на современном этапе / Ц.Б. Батуев // Вестник Бурятского научного центра Сибирского отделения Российской академии наук. - 2012. - № 3 (7). - С. 127-131.

Подписано в печать 24.12.2012 г. Формат 60x84 1/16. Бумага офсетная. Объем 3,1 печ. л. Тираж 100. Заказ №92.

Отпечатано в типографии Изд-ва Федерального государственного бюджетного учреждения науки БНЦ СО РАН 670047 г. Улан-Удэ ул. Сахьяновой, 6.

Текст диссертации на тему "Исторический опыт формирования и развития законодательной (представительной) власти в национальных регионах Сибири"

ФЕДЕРАЛЬНОЕ БЮДЖЕТНОЕ УЧЕРЕЖДЕНИЕ НАУКИ ИНСТИТУТ - МОНГОЛОВЕДЕНИЯ, БУДДОЛОГИИ И ТИБЕТОЛОГИИ СИБИРСКОГО ОТДЕЛЕНИЯ РАН

На правах рукописи

-ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ) ВЛАСТИ В НАЦИОНАЛЬНЫХ РЕГИОНАХ СИБИРИ (НА МАТЕРИАЛАХ РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ)

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

Диссертация на соискание ученой степени доктора исторических наук

Научный консультант -чл.-корр. РАН Б.В. Базаров

Улан-Удэ - 2012

Оглавление

ВВЕДЕНИЕ....................................................................................................................................3

Глава I. Образование Бурят-Монгольской АССР и создание законодательных органов власти в республике....................................................................................................................27

1.1. Исторические условия образовании БМАССР и создании системы органов государственной власти в республике...............................................................................27

1.2. Формирование органов законодательной (представительной) власти в Бурят-Монгольской АССР..................................................................................................51

Глава II. Развитие органов законодательной властігБМАССР в 1924-1937-е годы............76

2.1. Советское строительство в БМАССР в 1920-е годы и развитие законодательных (представительных) органов власти.................................................76

2.2. Укрепление советской государственности в 1920-1930-е годы и эволюции органов законодательной власти в БМАССР................................................................105

Глава III. Национальная государственность в Бурятии в период распада советской системы и становления российского федерализма (вторая половина 80-х-начало 90-х годов)..........................................................................................................................................134

3.1. Предпосылки реформирования политической власти в Бурятии.....................134

3.2. Первая попытка введения института президентства в Бурятии как важнейший компонент укрепления законодательной власти в республике.................................149

3.3. Принятие Конституции Республики Бурятия. Выборы Президента Республики Бурятия в 1994 г...................................................................................................................159

3.4. Органы контроля и защиты конституционно-правового статуса Республики Бурятия..................................................................................................................................179

Глава IV. Место и роль законодательной власти в щщионально-государственном строительстве в Бурятии во второй половине 90-х годов.....................................................198

4.1. Конституционный процесс как важнейший фактор законодательного строительства в Бурятии...................................................................................................198

4.2. Экономическая политика в Республике Бурятия во второй половине 90-х годов и законодательная власть..................................................................................................219

4.3. Законодательная власть в Республике Бурятия и социальная и национальная политика во второй половине 90-х годов......................................................................237

Глава V. Новый этап развития российского федерализма....................................................249

5.1. Реформирование государственной системы России..............................................249

5.2. Территориальное развитие субъектов Федерации как предмет государственного регулирования.....................................................................................254

5.3. Взаимоотношения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации........................277

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.........................................................................................................................293

БИБЛИОГРАФИЧЕСКОЕ ОПИСАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ..................................................303

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования определена решительными действиями, которые происходят в политической жизни Российской Федерации в последних два десятилетиях. Настоящий процесс формирования институтов гражданского общества Федерации предполагает ряд направлений. Во-первых, уровень Федерации. Во-вторых, субъекты Федерации (республики, края, области, округи). Формирования институтов гражданского общества Федерации рассчитывает, прежде всего, на устойчивое упрочение фундамента права -основы функционирования государства и общества. В их основе - разделение полномочий и предметов ведения ветвей власти как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов Федерации.

Реорганизация порядка и организации законодательной (представительной) власти в России и ее субъектах на совершенно новой базе диктует необходимость научного изучения данного процесса. Этому может и должен способствовать рассмотрение опыта ранее действовавших форм народного представительства. Изучение работы законодательной (представительной) составляющей госвласти находится в непосредственной зависимости с перспективой ее развития в Российской Федерации. Изучение же опыта создания, становления и работы законодательной (представительной) составляющей субъектов Российской Федерации делает возможным расширение и углубление как методологически, так и организационных основ деятельности законодательной (представительной) власти в целом. В свою очередь это будет содействовать установлению перспективы и поиска конкретных путей дальнейшего улучшения работы Народного Хурала - законодательного (представительного) органа власти Республики Бурятия, что поможет сориентироваться и избежать ошибок, могущих привести к тяжелым последствиям в законотворческом процессе.

В этой связи всеобъемлющее исследование опыта создания и формирования ветвей органов власти Бурят-Монгольской АССР и, в частности,

представительной в первые десятилетия советской власти в республике (до 1937 года) и на этапе современного строительства правового государства является жизненно важным как в научном, так и в социальном плане.

Степень изученности проблемы. Проблема формирования законодательной (представительной) власти представляет серьезный интерес для историков, политологов, правоведов. В в разные годы и на разных уровнях она изучалась в исследованиях, которые посвящены проблемам советского м современного партстроительства, национальной государственности в РСФСР, Союзе ССР и Российской Федерации и ее субъектах. Но в отечественной историографии эта проблема пока не является объектом пристального внимания.

Теоретическое постижение различных аспектов строительства государства, вопросов законодательной деятельности государственных органов и аппарата власти, возникло еще в первые годы советской власти, времени на заре основания советской историографии и правоведения. Так, в трудах В.И. Ленина доказываются роль, значимость цель и задачи Советов как формы диктатуры пролетариата, которая стала политической основой советского общества, нового госаппарата. В начале 1920-х годов публикуются исследования Б.Д. Плетнева, М.В. Владимирского, П.М. Керженцева. Эти работы посвящены рассмотрению ряда аспектов проблем управления государством. И хотя работы носили прикладной характер, тем не менее, в них объяснялась политика партии большевиков в социалистическом госстроительстве.

В 1924 году была опубликована монография Г.С. Гурвича «История Советской Конституции», в которой автор ^изучил и проанализировал сферу компетенции органов нормотворческой власти и дал емкую характеристику принципам советской Конституции ее функционирования.

В конце 1924 года началось «оживление Советов», выразившийся в переходе к разработке теоретической составляющей системы законодательных (представительных) органов. В свою очередь это

способствовало собиранию, а затем анализу эмпирического материала о практической работе советских учреждений. При Социалистической академии была создана научная секция совстроительства. Доклады, отчеты, сообщения, которые заслушивались на заседаниях секции, затеи публиковались периодической печати и научных изданиях - журнал «Власть Советов», сборниках «Советское строительство».

В исторической и юридической научной литературе 1920-х годов были сделаны первые шаги по научному освоению и осмыслению различных аспектов деятельности органов представительной государственной власти, ее организации, структуры аппарата, направлений формирования советских учреждений. Научному изучению подвергались нормативно-законодательные акты Союза ССР, нормативные документы, которые были приняты органами представительной власти.

Узловые теоретические вопросы конституционного строительства в советском государстве, истории социалистической федерации и национальной автономии, их законодательных (представительных) органов с позиций теории марксизма прозвучали в работах П.И. Стучки, В.Н. Дурденевского, В исследованиях И.П. Трайнина и М.И. Каревой был сделан научный анализ вопросов национального государственного строительства деятельности органов законодательной власти Союза ССР и РСФСР.

Бесспорный интерес для изучения истории национального государственного строительства, значения и роли законодательной (представительной) власти в автономии представляют пока робкие попытки осмысления данного процесса руководством Бурят-Монголии в М.Н. Ербанова «Строительство Красной Бурятии» и «Пять лет автономии Бурятии», публикация которых была приурочена к юбилею БМАССР. Автор работ, Председатель Центрального Исполкома и Совнаркома Бурят-Монгольской АССР М.Н. Ербанов, был непосредственным участником революционных событий. В этой связи он сделал весьма успешную попытку не только изложить личную толкование революционным историческим

событиям, но и доказать теоретически объективную реальность создания национальной автономии и законодательно доказать неизбежность и необходимость национальной автономии для бурятского народа.

Особое место в отечественной историографии проблемы занимают историко-географические публикации профессора H.H. Козьмина, которые были посвящены вопросам истории этнической Бурятии.

Исследовательского внимания заслуживают труды исследователей М.И. Помуса, H.A. Самойловича, которые рассмотрели весь период подготовки и образования БМАССР через призму в историко-экономического и географического аспектов.

В 1930-е годы дальнейшее исследование теоретико-правовых сторон развития института законодательной (представительной) власти значительно снизилось. Был закрыт журнал «Власть Советов», перестали публиковаться сборники «Советское строительство». Социалистическая академия, готовившая ранее советские кадры для госаппарата был реорганизован, а позднее и вовсе закрыт. Ученые-государствоведы подверглись репрессиям. После выхода из печати «Краткого курса истории ВКП (б)» теория государства и права была поставлена на службу политики ВКП(б) и Советской власти. В русле коммунистической идеологии развивались школы, высшие учебные заведения, средства массовой информации. Вполне естественно, что на службу новой власти была поставлена вся наука и особенно историческая, которая была обязана в духе «Краткого курса» толковать историю Союза ССР. Это существенно ссужало рамки исторического исследования. Проблема выражалась и в том, что изучение истории государства предполагалось только в положительном ключе. Это не только привело к снижению качества научных публикаций, но и нарушало основополагающий принцип научного исследования - принцип объективности. В дополнении к этому имелись и серьезные ограничения в работе над архивными документами. Были ограничены, а позднее и вовсе запрещены научные контакты с зарубежными коллегами. Труды советских

ученых носили ограниченный, узкий характер и были целиком подвластны политической конъюнктуре. XX съезда партии вывел историю из забвения. Начался период десталинизации, который содействовал появлению нового этапа исследования истории законодательной (представительной) власти, охватившего временно отрезок со второй половин 1950-х - до начала 1980-х годов. На этом этапе в научный оборот введены оригинальные документы из фондов архивохранилищ как центре, так и на местах. Мощная источниковая баз, резко возросший научный уровень публикаций, методологические наработки содействовали расширению охвата изучаемых проблем. В свою очередь это позволило сформировать новые исследовательские подходы к изучению нормативно-правовых документов и самих законодательных органов. Именно в этом направлении осуществляли научные исследования C.J1. Ронина, A.A. Нелидова, А.И. Лепешкина, В.А. Цикулина, A.M. Халилова, С.И. Якубовской, авторы коллективного труда «История советского государства и права», охватившего период 1921-1935 годов.

Самым первым положительным опытом коллективного труда по истории социалистического государства стало обобщающий труд Института истории АН СССР «Советы за 50 лет». В этот же период была опубликован фундаментальное исследование «История национально-государственного строительства в СССР», который выдержал-три переиздания.

Серьезной и ранее не исследованной проблеме отношений органов государства и общества, форме участия населения в работе Советов всех уровней посвятили свои труды Т.Е. Абова, Б.Н. Габричидзе, A.M. Селиванов. В монографических исследованиях Л.Ф. Морозова, В.П. Портнова, М.М. Славина, H.A. Богдановой были рассмотрены разные аспекты истории партийного и государственно-правового контроля. Одновременно с этим исследователи изучали проблемы, связанные с совершенствованием работы органов законодательной власти.

Серьезную лепту в деле изучения организации деятельности советских учреждений, их структуры, функционала и ключевых направлений внесла

Т.Н. Коржихина. В монографических исследованиях специалиста историка-правоведа описана деятельность госучреждений Советской России. Исследования Н.П. Ерошкина и Т.Н. Коржихиной объединяет сходная структура построения исследования, общие методологические принципы исследования, которые ими использовались и при характеристике системы государственной власти, его аппарата и отдельных учреждений.

Несомненный историографический интерес представляют исследования правовой направленности. Среди них следует выделить труды Г.В. Барабашева, К.Ф. Шереметак, С.И. Якубовской, JI.A. Григоряна, A.M. Каримова, Ш.Ш. Ягудина.

Особый интерес представляет монография крупного советского теоретика законодательной (представительной) власти А.И. Лукьянова, посвященная некоторым вопросам истории, теории и практики развития законодательства о советских представительных органах власти. В своей работе ученый представил развернутый анализ правового положения советских законодательных (представительных) органов госвласти на различных этапах истории строительства государства в Союзе ССР.

Тем не менее, советская историография страдала рядом недостатков и главным недостатком безусловного большинства исследований, которые были посвящены изучению вопросов деятельности законодательных (представительных) органов власти Советского государства, был их, безусловно, описательный характер и ненужная идеологизированность.

В этот же период начинается системный научный анализ истории национальной государственности Республики Бурятия. Пожалуй, самое целостное изложение развития законодательства национального государственного строительства, становления и развития законодательных (представительных) органов Бурят-Монгольской АССР было изложено в втором томе «Истории Бурятской АССР», опубликованном в 1959 году. Семь глав первого раздела охватывают весь период от образования Бурят-Монгольской АССР в 1923 году до принятия первой Конституции БМАССР

в 1937 году. В эти главы вместился уникальный материал о создании законодательных органов национальной автономии, непосредственной работы Центрального Исполкома Бурят-Монгольской АССР, документы первых съездов Советов Бурят-Монголии, изложенные в контексте национального государственного, культурного и хозяйственно-экономического строительства автономной республики.

В этот же период издано специальное исследование по истории образования Бурят-Монгольской республики и органов государственной власти^- монография A.A. Вартановой, посвященная образованию Бурят-Монгольской АССР.

1971 год отмечен изданием крупного монографического исследования известного специалиста в области национального государственного строительства в Республике Бурятия и в других национальных республиках и областях Сибири Г.Л. Санжиева. В исследовании все проблемы, связанные с образованием Бурят-Монгольской АССР, исследуются на документальной базе и отличаются компаративистикой по отношению к другим национальным районам Сибири. Хронологические рамки исследования, расширенные до 1937 года предоставили ученому возможность серьезно и вдумчиво проанализировать весь ход от образования и становления основных ветвей государственной органов власти, освещения вопроса, связанного с