Исторический опыт осуществления общественной помощи нуждающимся органами местного самоуправления России в 1864-1917 гг.

Коробейников, Юрий Викторович

автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Исторический опыт осуществления общественной помощи нуждающимся органами местного самоуправления России в 1864-1917 гг.

Год: 2003
Автор научной работы: Коробейников, Юрий Викторович
Ученая cтепень: кандидата исторических наук
Место защиты диссертации: Ставрополь
Код cпециальности ВАК: 07.00.02

Диссертация по истории на тему 'Исторический опыт осуществления общественной помощи нуждающимся органами местного самоуправления России в 1864-1917 гг.'

Полный текст автореферата диссертации по теме "Исторический опыт осуществления общественной помощи нуждающимся органами местного самоуправления России в 1864-1917 гг."

На правах рукописи

Коробейников Юрий Викторович

Исторический опыт осуществления общественной помощи нуждающимся органами местного самоуправления России в 1864 - 1917 гг.

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук.

Ставрополь - 2003

Диссертация выполнена на кафедре истории и теории государства и права Северо-Кавказского государственного технического университета

Научный руководитель:

доц. Шебзухова Т.А., доктор исторических наук

Официальные оппоненты:

проф. Покотилова Т.Е., доктор исторических наук доц. Голубева Т.Г., кандидат исторических наук

Ведущая организация: Московский государственный социальный университет

часов на заседании диссертационного Совета Д.212.256.03 в Ставропольском государственном университете по адресу: 355009 г. Ставрополь, ул. Пушкина, 1 "а".

С диссертацией можно ознакомится в библиотеке СГУ.

Автореферат разослан _

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор исторических наук,

профессор Краснова И. А.

Защита состоится

Общая характеристика работы.

Актуальность исследования. Конституция Российской Федерации провозгласила движение страны к субсидиарному социальному государству, невозможное без адекватной самоорганизации российского общества, в том числе, и в сфере создания и организации эффективной деятельности соответствующих структур - единиц самоуправления. Институт местного самоуправления как одна из основ конституционного строя РФ - это наиболее оптимальная система организации таких единиц самоуправления по решению вопросов местного значения. Существующие правовые нормы организации и функционирования местного самоуправления в стране создают, в основном, реальную основу для самостоятельной деятельности населения, однако ее осуществление осложняется рядом серьезных обстоятельств. Отсутствие достаточной экономической основы для деятельности органов местного самоуправления, должного взаимодействия и взаимопонимания с государственными органами, квалифицированных кадров для осуществления этой деятельности на фоне недостаточной вовлеченности граждан в процесс решения собственных проблем по причине отчуждения от любой власти (а от муниципальной - тем более, как малопонятной и бессильной, по мнению населения) - таков круг проблем, эффективное решение которых невозможно без привлечения сил ученых. Знание и учет исторического опыта введения и организации деятельности земского и городского самоуправления в пореформенной России -необходимое условие успешности реформы местного самоуправления в России современной.

Актуальность нашего исследования и в том, что анализу подвергнута сторона деятельности местного самоуправления, которая связана с социальной помощью тем категориям населения, которые в ней нуждаются. Этого требует, прежде всего, сложная современная ситуация, когда ряды социально недостаточных граждан растут, а государственная практика сложившейся социальной защиты затратна и неэффективна .

Изучение различных сторон в истории деятельности органов местного самоуправления в Российской империи - необходимое и достаточно благодарное и интересное занятие для историка - исследователя и потому, что долгое отсутствие внимания к этим проблемам обусловило как большое количество источников, не подвергнутых ранее обстоятельному изучению и анализу, так и недостаточную степень историографической разработанности проблемы в целом и ее отдельных аспектов.

Степень научной разработанности проблемы. Вся имеющаяся литература, обеспечивающая разработку проблемы исторического опыта осуществления земской и городской помощи нуждающимся в России в 1864 - 1917 гг. может быть систематизирована на основе как проблемного, так и хронологического подходов. С точки зрения опоры на проблемный подход для нас важна литература, посвященная исследованию истории становления и функционирования органов самоуправления в пореформенной России в

целом и различных ее аспектов, в масштабах всего государства и отдельных его регионов. Не менее важна литература и по проблемам истории российской благотворительности, особенно в той ее части, которая посвящена деятельности земств и городских общественных управлений по заботе о социально недостаточном населении.

Изучив имеющийся историографический багаж и соотнося свою точку зрения с выводами Гармизы В.В., Захаровой Л.Г., Горнова В. А., Чернышевой Е.В.,1 систематизировавших отдельные результаты в изучении истории земства, выделим три направления в дореволюционной историографии: консервативное, представленное работами Платонова С.Ф., Татищева С.С., Витте С.Ю., и др.; либеральное - Головачева А.А., Джаншиева Г.А., Кавелина К.Д., Веселовского Б.Б., Кизеветтера А.А.и др. и марксисткое -Ленина В.И.

Представители первого направления, в целом, давали положительную оценку реформам. Негативная же оценка деятельности земств появляется в официальном направлении одновременно с началом контрреформ. По мнению государственных деятелей и публицистов, придерживавшихся этих взглядов, буржуазные реформы, в том числе, земская, повлекли за собой самые негативные последствия в виде революционного движения. Поэтому, чтобы стабилизировать положение в обществе, надо максимально ограничить элемент самоуправления, как "противоестественный и вредный в условиях самодержавия".2

Многих либералов, не только историков, но и юристов, публицистов, -Безобразова В.П., Васильчикова А.И., Гессена В.М., Градовского А.Д., Коркунова Н.М., Чичерина Б.Н., Шипова Д.Н., - интересовал статус земских учреждений. При этом предлагались две теории самоуправления -общественная и государственная. Сторонники общественной теории местного самоуправления противопоставляли общественные интересы государства и местности, отделяли административное управление хозяйством от политической формы правления. По их мнению, органы государственной власти и местного самоуправления имеют разные функции и должны существовать параллельно и независимо друг от друга. Сторонники государственной теории, напротив, считали органы местного самоуправления фундаментом общего государственного устройства, поэтому

1 Гармиза В.В. Земская реформа и земства в исторической литературе //История СССР - 1960 - №5 - с.82 - 107; Захарова Л.Г. Земский вопрос в русской периодической печати эпохи контрреформы // Вестник МГУ. Серия 9. История - 1966 - №2 - с.57 - 58; Горнов В.А. История земства России второй половины XIX - начала XX вв. и ее отражение в отечественной историографии (1947-1995).

Дисс...канд.ист.наук Рязань, 1996; Чернышева Е.В. Отечественная историография земства в России, 1864 - 1904 гг. Дисс.. .канд. ист. наук. Екатеринбург, 2000

2 Витте С.Ю. Самодержавие и земство. СПб., 1908, с. 89

3 Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М.,1874; Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. В 2т. СПб.,1870; Гессен В.М. Вопросы местного самоуправления. СПб, 1904; Градовский А.Д. История местного самоуправления. Собр. соч. в 4т. М., 1964 - 1996. Т2; Коркунов Н.М. Русское государственное право. В 2т. СПб., 1903; Чичерин Б.Н. Вопросы политики. М., 1903; Шипов Д.Н. К вопросу о взаимных отношениях губернских и уездных земских учеждений. Собр. соч. СПб., 1898.

выступали за включение земских органов в систему государственных учреждений.

Правовая база деятельности земств стала предметом анализа для Кавелина К. Д.,1 утверждавшего, что Положение 1864 г. заложило прочный фундамент местного самоуправления в России. Ему оппонировал известный земский деятель и либерал Головачев А. А., автор версии о компенсационном характере земской реформы. Признавая, что реформа 1864 г. внесла в законодательство и общественную практику в качестве значимых начал самоуправление и всесословность, он считал главным ее недостатком неправильное разграничение компетенции между центральной администрацией и органами местного самоуправления, что поставило земства в роль ответвления «центрального управления для заведования известной отраслью хозяйства, распорядиться которыми они самостоятельно не могли».2

А.И. Васильчиков в своей работе «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений» осветил основные направления деятельности земств, в том числе в сфере общественного призрения. Близкий к идеям славянофилов и разделявший их так называемую «теорию общественного самоуправления», в решении проблем призрения автор признавал приоритет земских органов управления перед государством и его учреждениями. Позиция обосновывалась тем, что «правительственные агенты не принадлежат к местному населению, не могут вникать в народный быт так глубоко, чтобы определить степень их нужды, дряхлости, болезни, дающей право на пособие». Сделать это, по мнению автора, способны земские органы самоуправления. В этой работе поднимается вопрос о признании права бедного, немощного человека на призрение и впервые формулируется проблема организации адресной помощи нуждающимся. Васильчиков А.И. коснулся проблем предупреждения обеднения населения, предлагая в качестве превентивных мер принятие государством, по примеру ряда европейских стран, обязательного налога на помощь бедным, кредитование и страхование и др.

Самым крупным и значимым исследованием по истории земств в дореволюционной историографии земства стала 4 - томная монография Б.Б. Веселовского «История земства за 40 лет»4Подробно проанализировав движение земских бюджетов, хозяйственно - культурную и политическую жизнь российского земства, он дал и «исторические обзоры отдельных земств». Для нас важна при этом и та часть исследования (т.1), которая посвящена анализу состояния и динамики развития земского общественного призрения.

Вопросы земской реформы и деятельности земских учреждений, политики самодержавия в отношении земств, роли земского либерально -оппозиционного движения затрагивались во многих работах Ленина

1 Кавелин К.Д. По поводу губернских и уездных земских учреждений. Собр. соч. СПб., 1898, Т.2.

2 Головачёв А.А. Десять лет реформ. М.,1874

3 Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т.2. СПб., 1872, с.201.

4 Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. В 4 т. СПб., 1909 - 1911.

В.И/Особое место среди них занимает статья «Гонители земства и Аннибалы либерализма». Ленин В.И., подчёркивая либеральный характер реформ 60 -70-х XIX века, явившихся, по его мнению, «шагом по пути превращения феодальной монархии в буржуазную монархию»3, отмечал, что земская реформа была «одной из тех уступок, которые отбила у самодержавия волна общественного возмущения и революционного натиска»4Так как самодержавное правительство не могло ужиться с выборным всесословным представительством, оно принялось всячески ограничивать его компетенцию, и земство оказалось «пятым колесом в телеге русского государственного управления».5

Анализ дореволюционной историографии истории земств показывает, что изучались и обсуждались, в основном, роль и место земств в системе власти Российской империи, их возможности в качестве основы будущих представительных форм правления и элемента либерализации общества в целом.

Что касается дореволюционной отечественной историографии проблем теории и истории городского самоуправления, то она ставила и пыталась разрешить идентичные задачи: 1) раскрыть механизмы взаимодействия центрального государственного аппарата власти и городских органов управления через анализ государственно - административного законодательства и исследование практики этого взаимодействия; 2) выявить позитивное влияние Городового Положения на решение городским общественным управлением проблем городского хозяйства и жизни городских обществ; 3) выявить и проанализировать недостатки законодательства по проблемам городского самоуправления и их последствия.

Избирательная система, предусмотренная Городовым Положением 1870 года, стала предметом изучения для Градовского А. Д., Гессена В.М., Коркунова Н.М., Джаншиева Г.А., Свешникова М.И.6Недостатки избирательной системы, неудовлетворительность состава городских гласных, как следствие этого, - просчёты городских дум в хозяйственной деятельности, - эти вопросы, в той или иной степени, затрагивались в каждой работе, посвящённой проблемам городского общественного управления.

Всплеск интереса к устройству и истории функционирования системы городского общественного управления произошёл в конце XIX - начале XX века в связи с образованием правительственной комиссии по пересмотру избирательного закона. Основной идеей работ этого периода стала мысль о том, что городская реформа 1870 года была первым шагом в деле

1 Ленин В.И. Развитие капитализма в России. ПСС. Т.3; Рабочая партия и крестьянство. Т. 12; Пятидесятилетие падения крепостного права. Т.20; Земские съезды. Т.5

2 Ленин В.И. Гонители земства и Аннибалы либерализма. ПСС., Т.5

3 Ленин В.И. Т.20, с.165.

4 Ленин В.И. Т5., с.33.

5 Там же, с.35.

6 Градовский А. Д. История местного самоуправления в России. СПб., 1892;Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления в России. Доп. К курсу Русского права. СПб.,1912 и др.

7 Данилов Ф.А. Государственная власть и местное (городское и земское) самоуправление .. Великие реформы 60-х в их прошлом и настоящем. - СПб., 1913; Вернер И. А. Городское самоуправление в России. М., 1906; Михайловский А. Реформа городского самоуправления в Росси. М.,1906 и др.

организации общественного управления, контрреформа же 1892 года уничтожила заложенные в ней в 1870 году принципы самоуправления.

Советская историография истории местного самоуправления в России, методологической основой в изучении которой стала указанная работа В.И. Ленина «Гонители земства и Аннибалы либерализма», по известным причинам не могла быть обширной. В 20-е - середине 30-х годов ХХ века над проблемой местного самоуправления работал известный историк Покровский М.Н. В своих работах он отрицал буржуазное содержание земской реформы, не признавая никакой эволюции местного самоуправления со времён Екатерины Великой.1

В первой советской монографии о земстве «Подготовка земской реформы 1864 года» Гармиза В.В. исследует предысторию земства -социально - экономические и политические предпосылки реформы, общественную борьбу вокруг законопроекта, различные проекты земской реформы, историю прохождения закона в правительственных кругах. В конце 60-х годов выходит в свет многотомное издание «История СССР» под редакцией академика Рыбакова Б.А., где в 5 томе авторы связывают реформу с проектом «Нового учреждения Государственного Совета», представленным в 1863 году Александру II графом Валуевым П. А. Эта мысль созвучна ленинскому толкованию земской реформы как такого «кусочка конституции», которым русских либералов «отманивали» от борьбы за конституцию действительную. В этот же период опубликована монография Захаровой Л.Г.,4 в которой автор доказывает обусловленность земской контрреформы реакционной политикой самодержавия в 80 - 90 годы XIX века, ростом либерального земского оппозиционного движения и вытеснением дворянства из земства.

Исследователь Пирумова Н.М., посвятив себя изучению земского либерального движения,5 определила земское движение как модель ненасильственного изменения российского общества по пути демократических преобразований. При этом она высоко оценивала роль земской интеллигенции, отметив, что до возникновения земской интеллигенции крестьянство в массе своей не знало ни организованной медицинской помощи, ни организованной начальной помощи, не встречалось ни со страхованием имущества и скота, ни с обследованием крестьянского хозяйства не в фискальных целях.

Что касается советской историографии городского самоуправления, то в 20 - 50 годы ХХ века не было опубликовано ни одной сколько-нибудь крупной работы, освещавшей проблемы общественного управления в российских городах. С конца 1950 - начала 1960 гг. и вплоть до 1991 года появляются работы (Литвака Б.Г., Эйдельмана Н.Я., Захаровой Л.Г., Чернухи В.Г. и других),6 в которых на фоне изучения реформ Александра II городская

1 Покровский М.Н. Русская история в самом сжатом очерке. М.,1933; Русская история с древнейших времён. Т.4. М., 1934.

2 Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864г. М., 1957.

3 История СССР / под ред. Рыбакова Б.А. Т.5. М.,1968.

4 Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890г. М.,1968

5 Пирумова Н.М. Земское либеральное движение: эволюция до начала ХХ века. М., 1977; Земская интеллигенция и ее роль в общественной борьбе до начала ХХ века. М., 1986

6 Литвак Б.Г. Переворот 1861 года в России: почему не реализовалась реформаторская альтернатива? М.. 1991; Эйдельман Н.Я. "Революция сверху" в России. М., 1989; Захарова Л.Г. Россия на переломе (самодержавие и реформы 1861 - 1874 гг.)// История

реформа освещалась как их следствие. Число же работ, посвященных непосредственно теме городского самоуправления, в этот период крайне мало.1

Качественно иной этап отечественной историографии в области исследования городского самоуправления связан с работами В. А. Нардовой.

Определив степень уступок самодержавия общественному управлению и выяснив отношение самих муниципальных органов к вопросам их компетенции, объему самостоятельности и независимости от правительственной власти, В.А. Нардова показала наличие тенденций в развитии органов самоуправления «как учреждений общественных, противостоящих бюрократическому аппарату».3 Кроме того, она приходит к мотивированному выводу, что «определив достаточно широкую компетенцию дум, Городовое положение вместе с тем не обеспечило реальных условий для их успешной деятельности.

В целом же, советская историография по проблемам истории земского и городского самоуправления в дореволюционной России отражала точку зрения об их слабости и ограниченности прав и возможностей в качестве органов местного самоуправления.

Естественно, что к 90-м годам XX века назрела необходимость переоценки вклада системы дореволюционного местного самоуправления в процесс модернизации России. Более того, начавшаяся децентрализация государственного управления в стране, реформирование системы местного самоуправления на фоне ликвидации большинства идеологических установок стимулировали рост интереса к проблемам теории и истории органов местного самоуправления в России.

А.И. Солженицын в своей статье «Как нам обустроить Россию. Посильные соображения», - рассматривая земские учреждения как ключ к решению всех проблем местного самоуправления и называя их «демократий малых пространств», настаивает, что земства, - «это самое жизненное и самое наше верное, ибо отстоит в нашей местности: неотравленные воздух и воду, наши дома, квартиры, наши больницы, ясли, школы, магазины, местное снабжение и будет живо содействовать росту местной экономической инициативы».5

Первой современной попыткой создать комплексное исследование по истории земства стала работа Герасименко Г.А. «Земское самоуправление в России».6 Положительно оценивая деятельность земств: «по сравнению с феодальной сословно - бюрократической системой управления, земство было

отечества: люди, идее, решения: Очерки истории России IX - начала ХХ вв. М.,1991; Чернуха В.Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х XIX века. Л., 1978.

1 Рындзюнский П.Г. Городское гражданство дореформенной России. М., 1958; Ерошкин Н.П. и др. История государственных учреждений России до Великой Октябрьской революции. М., 1965; Его ж. Местные госдарственные учреждения дореформенной России (1800 - 1860 гг.). М., 1985; Писаркова А.Ф. Городовое положение 1870 года и социальный состав городского общественного управления в губерниях центрально-черноземного региона. // Буржуазные реформы в России второй половины XIX в.: Межвуз. Сб. научных трудов. Воронеж. 1988:

2 Нардова В. А. Городское самоуправление в журналистике 70-х - 80-х гг. XIX века // Общественная мысль в России XIX века: (Сб. ст.) Л.; 1986; Её же. Городское самоуправление в России XIX века: правительственная политика. Л.; 1984;К Её же. Нарастание оппозиционности орагнов самоуправление в России в канун первой российской революции 1905-1907 гг.//Новое о революции 19051907 гг. в России. Л., 1989, с. 99-112

3 Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х гг. XIX века: правительственная политика. Л., 1984 с.255.

4 Там же, с.8

'Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию. Посильные соображения // Комсомольская правда. 1990. 18 сентября.

6 Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990.

шагом вперед», историк противопоставляет их работе советов и делает акцент на развитии событий между двумя революциями 1917 года.

Появляются ряд исследований по истории и теории местного самоуправления, выполненных с опорой на возможности методологического плюрализма. Коллективные издания «Местное самоуправление: проблемы и решения» и «Местное самоуправление: российский путь»1 формулируют новые теоретические проблемы взаимоотношения государственной власти и самоуправления, по-новому осмысливают содержание и пределы компетенции самоуправления, анализируют своеобразие российского пути развития самоуправления и его перспективы.

Современные исследователи обращаются и к западному опыту. Работа Игнатова В.Г. и Бутова В.И. представляет собой попытку сравнительного анализа российской и западной систем самоуправления в части налогообложения, структурирования, формирования представительных и исполнительных органов местной власти.

В монографии Абрамова В.Ф. «Российское земство: экономика, финансы и культура»3 рассматривается финансово - экономическая основа земского самоуправления и предпринята попытка обобщить достижения земств в развитии культуры российской провинции. Монографии ставропольского историка права Некрасова Е.Е., как и его докторская

диссертация, дали, на наш взгляд, современным исследователям серьезную систематизированную основу для работы по проблемам местного самоуправления в условиях современного методологического плюрализма. Для исследующих историю местного самоуправления в дореволюционной России интересны также монография Жуковой Л.А. «Земское самоуправление и бюрократия в России: конфликты и сотрудничество. 1864 -1917гг.,5 Шутова А.Ю. «Земские выборы в истории России (1864 - 1917гт)»,6 а также учебное пособие «Местное самоуправление в России (XII - середина

XX вв.)», изданные на рубеже XX - XXI вв.

Значительным историографическим явлением можно назвать книгу Лаптевой Л.Е. «Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX в.)». Проанализировав Положение о земских учреждениях 1864 года и последующее законодательство по вопросам земского самоуправления, она оценила положение земств как «действительно неудобное... в условиях жесткой государственной бюрократии», а текущее законодательство в отношении земских учреждений, как только ограничительное. Существенным вкладом в историографию истории местного самоуправления в России стали монография и докторская

1 Местное самоуправление: проблемы и решения: Материалы международного симпозиума. 1996; Местное самоуправление: российский путь. Саратов, 1999;

2 Игнатов В.Г., Бутов В.И. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика. Москва-Ростов, 1999.

3 Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. М., 1996

4 Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России: опыт историко-правового исследования. М., 1999; Его же. Местная власть в России: историко-правовой анализ. М., 1999; Его же. Государственная власть и местное самоуправление в России (опыт историко-правового исследования). Дисс.. .докт.юр.наук.М.,1999

5 Жукова Л.А. Земское самоуправление и бюрократия в России: конфликты и сотрудничество, 1864 - 1917 гг. М., 1998

6 Шутов А. Ю. Земские выборы в истории России (1864 - 1917гг). М.,1999.

7 Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России (XII - середине ХХ вв.). Учебное пособие. М.,1998.

8 Лаптева Л.Е. Региональное и местное самоуправление в России (вторая половина XIX в.). М.,1998.

диссертация Н.Д. Судавцова.1 Он обобщил деятельность земских и городских учреждений в общероссийском масштабе в период Первой мировой войны. Особо отметим, что Н.Д. Судавцов обращается в своих исследованиях и к изучению деятельности российских органов местного самоуправления по оказанию помощи нуждающимся, в данном случае, в условиях Первой мировой войны, не ставя себе, естественно, задачу проследить связь этой деятельности с традициями российского благотворительного процесса.

Исследование содержания и истории эволюции благотворительного процесса и организации социальной помощи, находивших реализацию в различных формах, в том числе и в виде земско-муниципальной помощи нуждающимся в дореволюционной России, занимает солидное место в отечественной историографии. Современные исследователи, такие как Фирсов М.В., Покотилова Т.Е., Ульянова Г.И., Прохоров В.Л. и др.. уже достаточно подробно, на уровне монографических исследований, диссертаций и отдельных статей,2 проанализировали степень и качество изученности истории российского благотворения и социального призрения, равно как и обозначили этапы и направления историографических изысканий в отношении указанного социоисторического феномена. В нашем случае естественным и необходимым будет обращение к историографическому багажу, несущему нагрузку по истории земско-муниципальной помощи нуждающимся.

В работах таких дореволюционных авторов как Воскобойников Н.Я., Георгиевский П.И.. Ильинский В.И., Кафтанов Н.Н., Никольский Н.А., Якоби А. и др., отличающихся очерковым, фрагментарным характером повествования, тем не менее, дается определенное представление об отдельных аспектах истории благотворительности в России, к которым отнесена и помощь нуждающимся по линии земств и муниципалитетов.

Среди работ общего характера выделяется труд «Общественное и частное призрение в России», издание которого было приурочено к проходившему в Милане IV Международному конгрессу по общественному и частному призрению.4 Это сборник очерков, особое место в котором, относительно темы нашего исследования, следует отвести «Очерку истории развития и современного положения общественного призрения», принадлежащего перу Максимова Е.Д. Заметим, что эта его работа стала плодом многолетних исследований различных аспектов и сторон истории российского благотворения, нашедших реализацию в более ранних многочисленных публикациях,5 в том числе и по интересующей нас

1 Судавцов Н.Д. Земское и городское самоуправление в годы Первой мировой войны. Москва-Ставрополь, 2001.; Его же. Земское и городское самоуправление в годы Первой мировой войны. Дисс. докт. ист. наук. М., 2002.

2 См., например: Фирсов М.В. Социальная помощь в России: теория, история, общественная практика. Автореф... докт. ист. наук. М., 1995; Ульянова Г.Н. Новейшая американская историография российской благотворительности (обзор) // Отечественная история - 1995 -№1 • с. 108-118; Покотилова Т.Е. Теоретико - методологический и историографический аспекты феномена российской благотворительности. Ставрополь, 1998; Прохоров В.Л. Предпринимательство и благотворительность в России: теория, технология, образование. - 1997 - №2 (0,35 п.л.); Белоножко Е.П. Историография российской благотворительности // Сб. научных трудов преподавателей и аспирантов БГУ. Вып.2. Белгород, 1996 и др.

3 См.: Воскобойников Н.Я. Материалы по истории призрения бедных и неимущих в России. СПб., 1894; Георгиевский П.И. Призрение бедных и благотворительность в России: история, настоящее положение и задачи. СПб., 1908; Кафтанов Н.Н. Общественная благотворительность в России в 1888г. М., 1889; Никольский Н.А. Об общественной благотворительности и её организаторах -- приходских попечительствах. М., 1876; Якоби А. Благотворительность. СПб., 1899 и др.

4 Общественное и частное призрение в России. СПб.,1907.

5 См.: Максимов Е.Д. Историческое развитие общественного призрения в России//Антология социальной работы. T.I. M., 1995; Его же. Статистические и финансовые вопросы общественного призрения. СПб., 1895; Его же. Очерк исторического развития и современного положения общественного призрения в России. Б. м., 1900; Его же. Происхождение нищенства и меры борьбы с ним. СПб., 1901 и др.

проблеме.1 Своеобразным итогом исследования Е.Д. Максимовым, иногда работавшим под псевдонимом М. Слобожанин, вопросов земской работы в сфере общественной помощи нуждающимся стало издание его работы «Из истории и опыта земских учреждений в России. Очерки М. Слобожанина». Один из разделов здесь посвящён деятельности земств в области «народного здравия» и общественного призрения. При этом автору удалось на основе обширного статистического и документального материала выявить общие тенденции в развитии общественного призрения в земских губерниях, основные причины недостаточного финансирования земств, определявшего выявленный уровень организации ими общественного призрения.

В большинстве из дореволюционных работ, в той или иной мере освещавших практику деятельности органов самоуправления в сфере организации и оказания социальной помощи нуждающимся в ней, львиная доля материала связана с работой земских учреждений. И это вполне объяснимо, -городские общественные управления законом не обязывались к такого рода деятельности. Тем не менее, в силу сложившихся реалий, магистраты многих городов, особенно крупных, вынуждены были брать на себя эту ношу, особенно в сфере координации действий всех, имевших отношение к благотворительному процессу, сторон. Что нашло свое отражение в ряде исследований, посвященных деятельности городских дум в области

социального призрения.

Индивидуализация помощи обездоленным, в том числе и по линии органов местного самоуправления, востребованная в результате бурного развития капитализма в России, вызвала к жизни пласт литературы, описывающей деятельность участковых попечительств о бедных, Домов трудолюбия, подведомственных земским или городским органам самоуправления. Для нас интересны ряд историко-статистических исследований о

4 ту

московских попечительствах. К анализу трудовой помощи, которая особенно активизировалась в России в 90-х гг. XIX столетия, обращались в своих трудах такие исследователи, как Герье В.И., Гаген В.В., Грот К.К. Максимов Е.Д., Швиттау Г.Г. и др.5 Наиболее значительным трудом здесь можно назвать работу Швиттау Г.Г. "Трудовая помощь".6 Призрение детей, являвшееся серьёзным предметом рефлексии органов местного

самоуправления, также нашло отражение в дореволюционной литературе. Для нас особый интерес здесь представляет работа Путерена М.Д. главного врача С.- Петербургского воспитательного дома), в которой он, наряду с про-

1 .См.: Максимов Е.Д. Очерк земской деятельности в общественном призрении. СПб., 1895.

2 Из истории и опыта земских учреждений в России. Очерки М. Слобожанина. СПб., 1913.

3 См., например: Обзор деятельности Санкт - Петербургского городского управления за десятилетие 1891 -- 1900гг. Спб., 1902; Максимов Е.Д. Городские общественные управления в деле помощи бедным. СПб.,1905; Вернер И.А. Деятельность Московской Городской Думы в 1909 - 1912гг. М., 1912 и др.

4 См.: Фудель И. К реформе городских попечительств. М., 1894; Ге-рье В. Попечительства о бедных в Москве в 1895г. М., 1895; Рунке-вич С. Московские городские попечительства о бедных в Москве в 1898г. СПб., 1900; Городские попечительства о бедных в Москве в 1902г. М.,1904; Городские попечительства о бедных в Москве: (очерк первого десятилетия их деятельности). 1895 - 1904гг. М.,1908 и др.

5 См., например: Горовцев А. Трудовая помощь как средство призрения бедных. СПб., 1901; Дмитриев М.Н. Дома трудолюбия. СПб.. 1900; Волков Д.С. Дома трудолюбия для образованных женщин в Санкт - Петербурге. СПб., 1897 и др.

6 См.: Швиттау Г.Г. Трудовая помощь в России. Ч.1-11. Пг.,1915.

7 См. например: Призрение детства. Сведения об общественной и частной благотворительности в России и за границей. Т. 1-3. СПб., 1888. Т. 1 Призрение малолетних детей в России и за границей; Т.2. Призрение детей в России и за границей. Т.З. Исправительные заведения для детей в России и за границей; Гейслер М.Ф.. Санкт - Петербургский Ольгинский детский приют трудолюбия. 1897 -- 1899. Спб.,1901; Ольгинский детский приют трудолюбия. 1895 - 1910. Спб.,1911; Селиванов А.Ф. Учреждения по призрению детей (воспитательные дома, ясли, приюты). СПб., 1910 и др.

чим, на с. 362 - 420 обращается к анализу решения проблемы призрения детей земствами и городскими управлениями.1 В 1912г. выходит в свет книга М. Ошанина «О призрении покинутых детей». Описывая институт призрения детей в историческом прошлом и настоящем, констатируя факт «роста зла» и бессилия существующих организаций в борьбе с ним, говоря о причинах данного явления (бедности, невежестве и распущенности), автор ищет критерии для оценки существовавших к началу XX века систем и приемов призрения и «для практически возможного ослабления зла общественными самоуправлениями».

Необходимость в увеличении объемов и улучшении качества помощи нуждающимся к рубежу XIX - XX веков вызывает вал публицистики по различным аспектам социальной помощи, размещавшейся как в газетах и журналах общего характера, так и в специализированных, таких, например, как журналы «Детская помощь», «Вестник благотворительности», «Трудовая помощь», «Призрение и благотворительность в России». Материалы по истории и практике земско-муниципальной помощи, естественно, также присутствуют в этих изданиях. Но, всё же, в подавляющем большинстве, они размещаются в различных по жанру публикациях на страницах земской и городской периодики.

Журнал «Земское дело», издававшийся с 1910 года, как центральный орган земского движения, отводил достаточно места для статей и других материалов, касающихся истории и практики организаций общественной помощи нуждающимся по земской линии, с завидной регулярностью публикуя перечни и аннотации издающейся в России и зарубежом литературы по вопросам социальной помощи. Известно что на 1 октября 1915г. издавалось 124 периодических издания по линии губернских и уездных земств , в которых, в той или иной степени, освещались вопросы теории и практики организации помощи нуждающимся органами земского самоуправления. Многие издания уездных земств уделяли свои страницы и местной городской хронике. Но, конечно же, в этом плане они не могли составить конкуренцию ни центральному журналу «Городское дело» (издававшемуся с 1908 года), ни иным изданиям городских общественных управлений.

В целом же, анализируя комплекс дореволюционной литературы, обеспечивающей, в той или мере, историографическую базу для исследования заявленной нами проблемы, необходимо отметить её многочисленность; преимущественно описательно - статистический характер, в ущерб глубине исследования; представленность, в большинстве случаев, в практической плоскости. Недостаток аналитичности, подчеркнутая описательность литературы дореволюционного периода позволяет нам использовать её, в ряде случаев, и в качестве исторического источника.

Октябрь 1917г. внес кардинальные коррективы в развитие историографии российской благотворительности и социальной помощи в дорево-

1 См.: Путерен М.Д. Исторический обзор призрения детей и подкидышей и настоящее положение этого дела в России и в других странах СПб.,1908,с. 362 - 420

2 Ошанин М. О призрении покинутых детей. Ярославль, 1912.

3 См.: Земское дело - 1915 - №20 - с. 1149.

люционном её понимании. Новое государство абстрагировало идею помощи: вместо поддержки отдельно взятого, нуждающегося в ней человека, на повестку дня была поставлена проблема благосостояния общества в целом. Тема в историографии на несколько десятилетий практически исчезает.

В 90-е годы XX столетия начинается новый этап в отечественной историографии социальной помощи и благотворения вообще, - так как сложились новые условия как для переосмысления этих явлений, так и для их более полного освещения. Однако, научный потенциал появившихся в значительном количестве работ далеко неоднозначен. Одни из них рассчитаны на массового читателя, носят поверхностный, популистский характер, другие отличаются глубиной, серьезностью исследования, научны и содержательны. Историографический обзор в рамках кандидатского исследования требует обращения, естественно, к последним.

В этом случае предпочтительным видится обращение прежде всего к докторским и кандидатским диссертациям, которые можно классифицировать как историко - теоретические, с разработкой отдельных элементов методологии исследования феномена социальной помощи и российской благотворительности; посвященные исследованию истории реализации их различных аспектов; анализирующие историю отдельных заведений призрения либо целого их ряда, отдельных благотворительных обществ и учреждений; посвященных изучению организаций и постановки дела помощи нуждающимся в отдельных регионах.1 В подавляющем большинстве этих исследований история общественного и государственного призрения и благотворительности рассматривается в едином процессе практики социальной помощи.

Поток информации об истории благотворительности стал настолько весомым, что вызвал появление целого ряда проблемно - тематических и библиографических справочников. Издаются первые источниковедческие исследования по информативным возможностям прессы, социальной периодики по изучению дореволюционной благотворительности.3 Ряд авторов выпустили учебные пособия по истории благотворительности в России.4 Все большее внимание уделяется методологическим проблемам изучения.5 Вместе с тем, проблема организации и осуществления помощи нуждающимся по линии органов местного самоуправления в пореформенной России, к сожалению, очень далека ещё от той границы, когда можно говорить о её разработанности.

В единственной существующей на данное время диссертации по близкой проблематике, принадлежащей перу Иванниковой Н.А6, пред-

1Перечень авторефератов диссертаций из более чем 50 наименований см. в тексте диссертации на с.

2 Бобровников В.Г. Библиографические и источниковые основы истории благотворительности в России в дореволюционный период. Волгоград, 1994 (рук. деп. в ИНИОН РАН № 49618); Проблемы милосердия и благотворительности. Библиографический справочник. / Под ред. Б. Ш. Нувахова, М., 1995.

3Ульянова Г.Н. Специальная периодика по благотворительности в России (1870 - 1907 гг.) // Вопросы историографии и источниковедения дооктябрьского периода. М., 1992; Хайрулина А. Д. Казанские газеты как исторический источник изучения благотворительности (1861 -- 1895гг.). Автореф. дисс... канд. ист. наук. Казань, 1993.

4См., например: Афанасьев В.Г. Благотворительность в России : Историографические аспекты проблемы. (Учебно - методическое пособие). СПб., 1998; Хорева Л.В., Сущинская М.А. История благотворительности в России: Учебное пособие. СПб.,1999.

5 См., например: Покотилова Т.Е. Теоретико - методологические и историографические аспекты феномена российской благотворительности. Ставрополь, 1998.

6 Иванникова Н.А. Исторический опыт земского самоуправления по развитию общественного призрения. Автореф. дисс... канд.ист.наук М., 1998.

принята попытка обобщить опыт земских органов самоуправления в сфере общественного призрения и показать взаимосвязь социальных процессов и проблем нищеты и нищенства. Но нам эта попытка не показалась удачной в силу узости источниковой базы и методологически неудачно выстроенной, на наш взгляд, логики работы.

Приоритет в постановке проблемы изучения отдельных направлений и форм российской благотворительности среди зарубежных историков принадлежит американцам. В нашем случае востребована монография Б. Д. Медисон «Социальное обеспечение в Советском Союзе», предметом исследования в которой стали и слабые стороны организации социальной помощи в императорской России. Дж. Бредли в своей статье «Московский работный дом и реформа городского призрения в России» освещает и анализирует историю первого работного дома, возникшего в Москве в 1872 году. Проблемы охраны материнства и детства в социальном призрении России исследовал Дэвид Л. Рэнсел в своей монографии «Матери нищеты. Брошенные дети в России».4 В зарубежной историографии середины 90-х годов XX века появилась многоаспектное монографическое исследование по истории благотворительности в России - Адель Линдермейер выпустила в 1996г. книгу «Бедность не порок: благотворительность, общество и государство в Российской империи».5 Это исследование вобрало в себя материалы её более ранних работ по различным аспектам истории российского благотворения6, в нём использованы материалы российских и американских архивов и библиотек, а также мемуары и русская классическая литература.

1 Ashford D. National Development and Local Reform. Princeton, 1967; Field D. End of Selfdom. Cambridge, 1976; The Zemstvo in Russia; An Experiment in Local Selfgoverment. Cambridge, 1982.

2 Madison Bernie D. Social Welfare in the Soviet Union. Stanford: Stanford University Press, 1988.

3 Bredly Joseph. The Moscow of Workhouse and UrbanWelfare in Russia // Russian

4 Rancel David L. Mothers of Misery. Child Abandonment in Russia. Princeton: Princeton University Press, 1988.

5 Lindenmyer A. Poverty is Not a Vise: Charity, society and the State in Imperial Russia. Princeton: Princeton University. Press, 1996.

6Lindenmyer A. Voluntary Associations and the Russian Autocracy: The Case of Private Charity. Pittsburgh Center for Russian and East European Studies. 1990; A Russian Experiment in Voluntarism: The Municipal guardianship of Poor, 1894-1914 // Russian Review / vol. 45 (1986); Добровольные благотворительные общества в эпоху Великих реформ // Великие реформы в России. 1856 - 1874. М., 1992, с.283 - 300 др.

эволюции и результатов осуществления помощи нуждающимся в Российской империи по линии органов местного самоуправления в лице земств и городских общественных управлений в 1864-1917 гг.

Мы планируем достижение этой цели путем решения следующих задач:

- выявления исторических предпосылок и определения основных этапов в процессе становления феномена общественной помощи нуждающимся в России до периода буржуазных реформ XIX в.;

- определения сущности и принципа сословности в призрении в нормативной базе организации общественной помощи нуждающимся по линии земств и городских общественных управлений;

- реконструкции исторической картины практической деятельности органов местного самоуправления в сфере социальной помощи в дореволюционной России через:

• выявление финансово - материальных источников и организационных

основ земской помощи нуждающимся;

• определение основных направлений и форм работы земств в сфере

общественного призрения до Первой мировой войны;

• изучение содержания и специфики земской помощи нуждающимся в

условиях Первой мировой войны;

• исследование истории деятельности городских общественных

управлений в организации социальной помощи нуждающимся в

городах, в том числе в годы Первой мировой войны;

• определение роли и изучение содержания деятельности земств и

муниципалитетов по созданию адекватной времени системы

социальной помощи в дореволюционной России.

Очевидно при этом, что объектом нашего исследования избрана общественная помощь нуждающимся в дореволюционной России как социально - историческое явление.

Предметом исследования - исторический опыт земской и муниципальной помощи нуждающимся в России пореформенного периода как одно из важных направлений и совокупность различных форм социальной практики.

Хронологические рамки (1864 - 1917гг.), как и территориальные (в границах Российской империи), выбраны с учётом предмета и основной проблематики исследования и определяются потребностью анализа эволюции земско-муниципальной помощи нуждающимся в контексте исторического периода, отмеченного кардинальными социально-экономическими и социально - политическими переменами в жизни российского общества. Вместе с тем, для углубленного анализа проблемы, мы обратились к её социогенезу, что заставило (в разделе первом) выйти за рамки хронологии.

научности, объективности, историзма, всесторонности, комплексности и конкретности истины. В качестве теории среднего уровня в работе применен структурно — функциональный подход, предполагающий изучение процесса развития объекта исследования через анализ его состояния. К частно-научным методам, использованным в работе, относятся историко-генети-ческий, историко-системный, историко-сравнительный.

Источниковую базу исследования составили как опубликованные, так и неопубликованные материалы. Они подразделяются на законодательные материалы (законы, указы, положения) и делопроизводственные документы (ежегодные и обзорные отчеты, журналы земских собраний, доклады управ собраниям, уставы и др.); статистические и информационно -публицистический материалы.

Исследование законодательных материалов проводилось с использованием второго «Полного собрания законов Российской империи» (с 1825 по 1881гг.) и третьего собрания (с 1881 по 1913гг.), незавершенного, а также «Свода законов Российской империи» и «Собрания узаконений и распоряжений правительства». Особое внимание было обращено на «Земское положение» 1864г., «Городовое положение» 1870г. и изданный в 1892г. «Устав об общественном призрении». Различные отчеты губернских и уездных земств, городских общественных управлений, протоколы и журналы земских и городских собраний, доклады городских управ думам, и земских управ - собраниям, уставы благотворительных учреждений и обществ послужили основным источниковым материалом для диссертации. Нами изучены сотни документов из этого ряда, как публиковавшихся, так и неопубликованных, выявленных в архивах.

Архивные материалы изучались в следующих архивах: Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ); Российском государственном историческом архиве (РГИА); Российском государственном военно-историческом архиве (РГВИА); Государственном архиве Ставропольского края (ГАСК); Государственном архиве Краснодарского края (ГАКК); Государственном архиве Курской области (ГАКО); Государственном архиве Оренбургской области (ГАПО). В ГАРФе наше внимание привлекли, в первую очередь, такие фонды, как фонд Полицейского департамента МВД (ф.102), в котором содержится переписка губернаторов с Министром внутренних дел, в том числе по вопросам компетенции земств, земских хозяйств. В этом же фонде содержатся материалы, позволившие исследовать деятельность городских дум. Ценным для нас оказались материалы фондов 575, 854, Р-5805, в которых отложились воспоминания, статьи, записки государственных деятелей, активных участников земского движения Муромцева С.А., Чайковского Н.В., Яковлева В.Я. и др.

Большинство неопубликованных документов, востребованных в ходе исследования, содержится в РГИА, где имеются фонды высших и центральных органов власти, департаментов и министерств (ф. 1204 - «Особый Комитет для помощи нуждающимся в местностях, постигших неурожаем»; ф. 1263 - фонд Комитета Министров; ф.1278 - фонд Государственной Думы; ф.1282 -- фонд Департамента общих дел; ф.1284 -- фонд канцелярии

Министра внутренних дел; ф. 1288 - фонд Главного Управления по делам местного хозяйства при МВД; ф.1291 - фонд Земского отдела МВД).

Материалы деятельности Главных комитетов Всероссийских земского и городского союзов, «Земгора», их взаимоотношений между собой, с властью, земствами и городскими думами мы обнаружили в РГВИА в фондах Всероссийского земского и городского союзов. Так, например, ф. 125932 -фонд Главного Комитета Всероссийского союза содержит документы о структуре, организации учреждений союза, их деятельности. Часть документов этого фонда - это анкеты и отчеты о деятельности региональных городских комитетов.

В местных (региональных архивах) содержатся необходимые сведения о практической деятельности земств и муниципалитетов в сфере организации и предоставления помощи нуждающемуся населению в её различных формах; о контроле со стороны губернских организаций за этой деятельностью и др. Так, например в ГАСКе мы обратились к следующим фондам: ф.67 - фонд Ставропольского губернского по земским и городским делам присутствия; ф.95 - фонд Ставропольской городской думы; ф.96 — фонд Ставропольской городской управы; ф.101 - фонд канцелярии Ставропольского губернатора; ф. 116 — фонд Ставропольского губернского комитета Всероссийского Союза помощи больным и раненым воинам; ф.311 - фонд Ставропольской губернской земской управы; ф.314 - фонд Ставропольской уездной земской управы.

Для анализа городских смет в части расходования городскими управлениями средств на оказание помощи социально недостаточному городскому населению Кубани мы обратились к следующим фондам ГАКК -ф.631 (фонд Анапской городской управы); ф.637 (фонд Ейской городской управы); ф.789 (фонд Темрюкской городской управы). Востребованными оказались и ряд материалов из ф. 454 - фонда канцелярии наказного Атамана; ф.449 - фонда Кубанского областного правления; ф. 452 - фонда канцелярии начальника Кубанской области.

В архиве Курской области нас, наряду с другими, особенно заинтересовали материалы ф.169 (Курское губернское попечительство детских приютов 1860 - 1907гг.). Они дают представление о конкретных мероприятиях земств и городских управ, вкупе с центральной и местной властью, в организации трудовой помощи сельскому населению в конце XIX - начале XX вв. В архиве хранятся также копии ответов на письмо графа А. Д. Милютина по вопросам детского призрения от Курского губернского земства и ряда уездных управ. Эти документы помогли получить представление о роли земств в оказании трудовой помощи населению в создании детских яслей -приютов, пунктов трудовой помощи. В части исследования участия земств в процессе организации Домов трудолюбия важными для нас стали и материалы ф.171 ГАКО (Благотворительные и добровольные учреждения и организации Курской губернии 1835 — 1917гг). Кроме того, нам удалось привлечь материалы ф.6 (Канцелярия Оренбургского военного губернатора), ф. 10 (Канцелярия Оренбургского губернатора), ф.15 (Оренбургское губернское по городским и земским делам присутствие) ГАОО.

Уникальность исследуемой проблемы в том, что она обеспечивается и чрезвычайно обширной источниковой базой, основательной по масштабам, качеству исполнения и количеству содержащейся информации, в виде опубликованных отчетов, обзоров, других документов, исходивших непосредственно от земских и городских учреждений, равно, как и в виде статистических и информационных сборников.

Материалы земских и городских органов самоуправления, публиковавшиеся и бывшие достоянием гласности, разноплановы и неоднозначны. Это, во-первых, журналы, близкие по форме к стенографическим отчетам. Ежегодно к журналам заседаний выпускалось приложение - сборник докладов управы земскому собранию или городской думе.

Следующая группа опубликованных источников представлена финансовой и статистической документацией: это ежегодные обзоры по губерниям; сметы доходов и расходов земских управ губерний и уездов, городских общественных управлений; статистические отчёты и сборники.

К указанным группам источников примыкают документы Всероссийских съездов русских деятелей по общественному призрению (1910;1914гг.) : стенограммы выступлений участников Съездов, протоколы, резолюции, уставы, законопроекты, значительно расширяющие наши представления о взгляде передовых представителей российского общества на проблему взаимоотношений государства и личности, на роль государства в отношении лиц, нуждающихся в помощи.

Не менее важная группа источников - материалы периодической печати. В публикациях центральных изданий, таких как журналы «Земское дело», «Городское дело», «Календарь - справочник земского деятеля», «Календарь - справочник городского деятеля», земские и городские деятели, публицисты, а иногда и, - ученые, писатели - рассматривали и анализировали различные стороны практической деятельности органов местного самоуправления, в том числе и в сфере социальной помощи. Помимо общероссийских изданий, мы обратились к значительному количеству наименований и номеров местных изданий.

Специфическая группа опубликованных и неопубликованных источников — специальные работы и мемуары деятелей земского и городского движения, а также ряда государственных деятелей.

Научная новизна исследования определяется: во-первых постановкой проблемы. Это, по существу, первая диссертационная работа по изучению исторического опыта деятельности российских органов местного самоуправления в сфере общественной помощи нуждающимся. Кроме того,

- на базе обращения к основным этапам процесса формирования системы общественной помощи нуждающимся в дореволюционной России делается вывод о наличии ранее форм помощи, соотносящихся с земско-муниципальной в ряде своих характеристик;

- исследованы нормативные возможности организации земско-му-ниципальной помощи социально недостаточному населению в дореволюционной России с учетом принципа сословности в призрении;

- на базе разнообразных и разноплановых источников, вкупе обеспечивающих необходимую информационную насыщенность, исследована динамика и специфика становления и развития материальной базы, организационных основ и финансового обеспечения общественной помощи нуждающемуся населению в пореформенной России по линии органов местного самоуправления;

- в научный оборот введены опубликованные и архивные материалы, позволившие определить и детально исследовать основные направления и формы практической работы земств и городских общественных управлений в сфере социальной помощи;

- исследован и освещен исторический опыт работы органов местного самоуправления России по пропаганде, организации и координации действий в области общественной помощи нуждающимся в ней категориям россиян в начале XX века, в том числе и в условиях Первой мировой войны.

Практическая значимость. Результаты исследования могут быть использованы при написании исторических очерков, в процессе преподавания базовых и спецкурсов. Работа, определенным образом, восполняет пробелы в отечественной историографии, расширяет её рамки. Выявленные факты и статистические данные могут оказаться полезными при создании обобщающих научных трудов по истории местного самоуправления, истории социальной помощи в России. В практическом плане исследованный опыт может быть востребован в деятельности обновляемой системы местного самоуправления в стране.

Апробация работы проходила в течении всего периода разработки проблемы. Отдельные теоретические положения, выводы и фактический материал докладывались на научно - практических конференциях и семинарах. Диссертация обсуждена на заседании кафедры истории и теории государства и права Северо-Кавказского государственного технического университета. По тематике диссертации опубликовано 3 научные статьи.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех разделов, заключения, примечаний, списка использованных источников и литературы.

Основное содержание работы.

Во введении обосновывается актуальность диссертационной работы; анализируется степень историографической обеспеченности проблемы; определены объект и предмет исследования, его цель и задачи; обозначены хронологические и территориальные рамки диссертационной работы; обоснованы научная новизна и практическая значимость диссертации; дана характеристика источниковой базы.

В разделе I «Исторические предпосылки и основные этапы формирования элементов системы общественной помощи нуждающимся в дореформенной России» в опоре на достижения истории как науки, а также философии, культурологии, социологии в отношении разработки комплекса проблем российского благотворительного процесса, определяются предпосылки и дается характеристика основных этапов появления и оформления элементов системы общественной помощи нуждающимся в

стране до момента начала организации системы местного самоуправления в России на основе Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. и Городового Положения 1870 года.

Обязанность оказывать помощь нищим и слабым коренилась уже в ранних основах общественного строя у всех народов и обуславливалась необходимостью сохранения, развития и совершенствования самой жизни. А по мере усложнения социальных связей, вызывавшегося имущественным и социальным расслоением, помощь нуждающимся постепенно приобретает статус объекта взаимоотношений основных звеньев социальной структуры. В Древней Руси, как и в большинстве государств, придавших одной из мировых религий статус государственной, православная церковь в качестве носительницы заимствованной в античной культуре и профессионально ею развитой и приспособленной к интересам государства философии милосердия становится монополистом в сфере руководства и практической помощи слабым и неимущим. В этих условиях с X по XVII вв. реализовался этап собственно-церковного благотворения и церковно-государственной помощи нуждающимся в стране. Воспитывая нравственные побуждения к благотворению, поощряя практику подвижничества в сфере иерархов, православная церковь занималась и практической работой по организации призрения нуждающихся в условиях неразвитости и процесса постепенного укрепления государственных структур. Эта работа осуществлялась через монастыри, церковные приходы, братства и др. на средства монастырей и церквей, княжеской (царской) казны, на взносы прихожан, на доходы от жертвуемой населением милостыни. С точки зрения разумности, организованности, предупредительности и, как следствие, эффективности, выделялась церковно-приходская благотворительность. Ведь в «мирской церкви» объединялись функции гражданские и религиозные (а последние были адаптированы к насущным запросам и интересам общественно-экономической, правовой, семейно-бытовой жизни). Этап организации и функционирования государственной системы предоставления помощи нуждающимся в России приходится на XVIII - первую половину XIX вв., когда государство взяло на себя функции законодателя и исполнителя (с 1775 г. - через Приказы общественного призрения) в деле постановки и регулирования деятельности самой системы. Традиции церковной благотворительности и ее особенности (трактовка и использование неконтролируемой «ручной» милостыни как самой богоугодной формы помощи) вкупе со спецификой процесса оформления полицейского государства в России не только значительно затянули оформление государственной системы помощи (по сравнению с аналогичными в западноевропейских странах), но и обусловили тот факт, что обществу и общественной активности в этой системе не отводилось никакой сколько-нибудь активной роли. Более того, православная церковь сохраняет за собой монополию на идеологию помощи страждущим, основные догматы которой накладывают отпечаток как на государственную идеологию и практику организации заботы о нуждающихся, так и на процесс выработки и реализации общественной идеи помощи ближнему в российском социуме.

В разделе II «Принцип сословности в призрении и оформление нормативной базы организации общественной помощи нуждающимся по линии органов местного самоуправления в России в 1864 - 1917гг.»

исследуются причины и содержание процесса возникновения принципа сословности в призрении в условиях государственной системы помощи нуждающимся; степень и последствия влияния нормативной традиции сословности в призрении на оформление законодательной базы организации общественной помощи нуждающимся по линии земств и городских общественных управлений с опорой на основные юридические акты в виде Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 года (вкупе с Правилами для земских учреждений по делам о повинностях, народном продовольственном и общественном призрении), Положения о городском общественном самоуправлении 1870 г. и Устава об общественном призрении.

Отмечается, что следуя традициям реализации процесса сословности в организации призрения в условиях приказной (государственной) системы помощи нуждающимся в России, призрение, на основании статей «Общего положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» 1861г., толковалось как часть вопроса о мирских крестьянских повинностях. При известной дореформенной массовой бедности крестьянства и несовершенстве реформы 1861г. сословность в призрении означала помощь нуждающимся исключительно средствами тех, кто входил в состав сельских волостных обществ: чем беднее эти последние, тем больше среди них нуждающихся и тем меньше средств к удовлетворению их нужд. Что касается мещанского сословия, также воспроизводившего нужду в ощутимых размерах, то не объединенное, как крестьянское, глубокими внутренними общими интересами, оно было ещё более беспомощным в плане предоставления внутрисословной помощи страждущим.

Формально нормативное закрепление идеи привлечения общественной инициативы и гражданских усилий в дело организации помощи нуждающимся в России в Земском и, частично, в Городовом положениях означало признание обязанностей и права общества через органы его самоуправления заботиться о социально недостаточных его членах и отвечало самым прогрессивным тенденциям в организации адекватной системы помощи нуждающимся в ней. Но модернизация общественной жизни России во второй половине XIX в. на основе создания всесословных земских и городских органов самоуправления для включения в управление местными делами всех слоёв населения при сохранении принципа сословности в призрении изначально предопределила относительность формулировок в отношении обязательности организации системы общественной помощи нуждающимся и чёткого перечня обязанностей органов местного самоуправления в связи с этим. Более того, в условиях самодержавной власти, стремившейся даже в период организованной сверху капиталистической модернизации экономики и общества сохранить абсолютный политический контроль, степень полномочий и способы действий создаваемых органов местного самоуправления, в том числе и в сфере социальной помощи, были законодательно ограничены и чётко

регламентированы, что закономерно снижало и ограничивало в перспективе и активность, и эффективность общественных усилий в области заботы о нуждающихся.

Устав об общественном призрении, изданный в 1892 году, по существу, вобрал в себя все положения предыдущих нормативных актов в сфере государственной и общественной заботы о нуждающихся и подтвердил незыблемость принципа сословности в призрении.

Раздел III «Практическая деятельность органов местного самоуправления в сфере общественной помощи нуждающимся в России в 1864 - 1913гг.» состоит из трёх параграфов и посвящён анализу состояния и развития материальной базы; источников и масштабов финансирования; эволюции организационных основ земской помощи нуждающимся ;выявлению и исследованию содержания основных направлений и форм работы губернских и уездных земств в сфере общественного призрения в 1864-1913 гг.; изучению деятельности городских общественных управлений в организации социальной помощи нуждающимся горожанам в тот же период.

В соответствии с Положением 1864г. к началу своей деятельности земства получили на своё содержание все заведения призрения, принадлежавшие ранее Приказам общественного призрения. По подсчётам Е.Д.Максимова, это 107 богаделен и инвалидных домов, 33 дома и 6 отделений для душевнобольных, 21 сиротский приют, 8 воспитательных домов, 27 смирительных домов и 3 работных дома. Явная недостаточность и непригодность материальной базы в большинстве губерний поставили земства перед проблемой поиска и привлечения средств из внебюджетных источников для адекватной времени и потребностям постановки дела общественного призрения. Ведь собственно земские средства были и так недостаточны, а доходная база, которая сложилась в период действия Приказов общественного призрения, сузилась настолько, что можно всерьёз говорить лишь о процентах из капиталов и дохода от налогообложения земли. Тот факт, что из 133 миллионов рублей, составлявших средства Приказов общественного призрения к моменту передачи дел лишь 9 миллионов достались земствам1, как и то, что сельские общества, обязанные, исходя из принципа сословности в призрении, платить за содержание и лечение своих неимущих членов, были, в основном, неплатежеспособны, ещё более усложняли ситуацию. Анализ отчётов земств об их расходах показывает, что в процентом отношении к общему земскому бюджету выше 5.1%(в 1906 году)земский расход по статье "Общественное призрение не поднимался, более того, - чаще всего он не превышал и 2-х%(например в 1895г.-1,5% ; в 1901г.-1,8% ; в 1910г.-1,9% ; в 1914г.-1,6%). Вышеуказанное, наряду с наличием у земств значительного количества жизненно важных статей расхода, а также случайный, бессистемный характер дотационной политики государства в условиях существования огромного количества людей, нуждающихся в помощи, во многом предопределили недостаточность результатов деятельности земств в изучаемой сфере.

1См. Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. Т.1 Спб,1909,с.424

Тем не менее, и в этих условиях земства смогли привлечь средства, а это были, в основном, частные пожертвования, на усиление материальной базы общественного призрения. Так, уже к 1891 году в ведении 28 земских губерний было 1090 заведений, предназначенных для призрения нуждавшихся, и в них призревалось более 1 млн.человек. В это же время в 16 неземских губерниях функционировало 817 заведений всего лишь с 60 тыс. призреваемых.

Очевидная недостаточность финансирования при наличии огромного количества людей, остро нуждавшихся в помощи, заставила земства сосредоточиться на организации таковой прежде всего в направлениях, по которым действовали екатерининские Приказы общественного призрения. Имевшийся опыт и наличие определённой материальной базы легли в основу работы земств в 1864-1913г. по организации заботы о покинутых детях через приюты, колонии для сирот и малолетних преступников, систему патронажа. Оказание помощи нетрудоспособным старикам, неизлечимо больным и бродягам через помещение их в богаделенные заведения, совершенствование качества предлагаемых им услуг и строительство новых богаделен и инвалидных домов, как и призрение душевнобольных через специализированные приюты, создание психиатрических отделений при земских больницах и систему патронажа, - ещё два важных направления в деятельности земств, по которым она была ощутимо значительней по её результатам по сравнению с таковой в губерниях, где продолжали действовать Приказы. Анализ при этом показывает, что наиболее успешным и эффективным в деле земского призрения стало призрение душевнобольных, организованное, практически, с нуля и в опоре на современные требования к его осуществлению. Улучшение условий призрения и качества предлагаемых услуг в учреждениях земского призрения вызывало, в большинстве случаев, их переполнение, это приводило к повышению детской смертности в приютах, сокращению сроков жизни стариков и хроников, призреваемых в богадельнях. Что, в свою очередь, заставляло земцев искать, в условиях скудного финансирования и нехватки материальной базы, новые формы в организации призрения.

Большинство земств улучшение организации социальной помощи нуждающимся (её индивидуализация,активизация самодеятельности населения, привлечение средств, идущих на «ручную» милостыню и др.) ставили в прямую зависимость от законодательного решения вопроса о создании мелкой структурной единицы в виде волостных земств. Добиваясь реформы местного самоуправления в этом направлении, земские деятели параллельно инициировали и добились создания (сначала - в рамках Московского губернского земства) особых попечительств, содержание и результаты работы которых в сфере оказания общественной помощи нуждающимся в наибольшей мере отвечали требуемым. Наиболее успешные попечительства по организации призрения нуждающихся создавались и работали с использованием опыта местного самоуправления Германии в организации т.н. Эльберфельдской системы помощи нуждающимся и с учетом традиций российской благотворительности. Не обладая правом местного самообложения и имея характер вполне добровольных

объединений, не охватывающих всего местного населения, а лишь немногих из их числа, но наиболее активных, попечительства, разумеется, не могли заменить мелкую земскую единицу. Но они приблизили земскую заботу о нуждающихся к объекту помощи, сделав ее адресной и эффективной, и служили прекрасной школой общественной самодеятельности для местного населения.

Недостаточная эффективность земского призрения в модернизируемой России становится в конце XIX в. предметом дискуссии о содержании, оптимальных путях и средствах оказания обществом и органами его самоуправления помощи нуждающимся в ней. Земствам принадлежит приоритет и в смене подходов к помощи нуждающимся: именно они начали систематическую, в меру доступного, работу по профилактике, предупреждению нужды. Круг таких мер определялся заботой о развитии кустарной промышленности, организации общественных работ, созданием бюро и контор «для приискания работы». Земства помогали пострадавшим от наводнения, неурожая; помогали семьям нижних чинов, призванных в армию; помогали переселяющимся крестьянам; содержали стипендиатов в учебных заведениях; выдавали ссуды безземельным на приобретение земли. Постепенный переход в земских губерниях в конце XIX века к сочетанию земского призрения с трудовой помощью и профилактикой бедности сопровождался привлечением сил и преимуществ городских общественных управлений.

Расплывчатость формулировок российского законодательства по целям и нормам обязательного к осуществлению городского благотворения позволяла рассматривать его как необязательное и факультативное. Не получив, как земства, капиталов от Приказов общественного призрения, многие муниципалитеты сознательно соотносили решение вопроса об увеличении финансирования по статье «Общественное призрение» с положительным решением на законодательном уровне проблемы выделения городов в особые земские единицы. Ведь финансовое положение подавляющего большинства городов, определяемое ограничениями обложения и бюджетных прав, отсутствием кредита и обязательностью расходов на общегосударственные нужды вкупе - для большинства городов - с больших размеров земским обложением, не только не способствовало развитию материальной базы общественного призрения, но и не обеспечивало достаточных средств для осуществления открытой формы призрения.

Источники свидетельствуют, что в первые 10-15 лет деятельности городских общественных управлений работа в области социальной помощи нуждающимся велась в объеме тех средств и полномочий, которые они получили, сосредоточившись в области открытой формы призрения на выдаче пособий из пожертвованных или собственно городских средств, в сфере закрытого призрения - на расширении богаделен, улучшении условий них, организации новых (в основном, за счет купечества). Но в условиях углубления капиталистической модернизации, при том, что большая часть нуждающегося населения производилась либо притягивалась городами, городские власти приходят к пониманию необходимости поиска таких форм организации призрения, которые бы сделали его эффективным при неменяющийся

правовой основе. Городская дума Москвы становится во главе процесса организации городских попечительств о бедных с целью «сбора пожертвований, раздачи пособий нуждающимся, устройства их и постоянного наблюдения за призреваемыми». Петербург, Одесса, Рига подхватили практику проведения в жизнь т.н. Эльберфельдской системы, но законодательные ограничения препятствовали широкому распространению попечительств в городах России. К 1910 году насчитывался лишь 31 город с действующими попечи-тельствами (12 губернских и 19 уездных), тогда как в Москве уже к 1907 году их было 29 с 1.194 сотрудниками. Более того, городские попечительства о бедных не показали себя особо эффективными в подавляющем большинстве городов. Причинами этому были отсутствие средств, нормативные ограничения в подборе попечителей, слабость и вялость «третьего элемента» среди населения, активное стремление большинства попечительств прежде всего к заведованию закрытыми заведениями призрения, что в корне противоречило принципам т.н. Эльберфельдской системы.

Закрытое призрение по линии органов городского самоуправления осуществлялось через сеть богаделен, сиротских приютов и приютов для подкидышей, ночлежных домов. Некоторые города практиковали содержание дешевых столовых, патронаж в виде отдачи подкидышей в семьи, создание домов трудолюбия и работных домов. В области открытого призрения осуществлялись выдачи пособий нуждающимся из пожертвованных или, реже, собственных средств.

В общем и целом, деятельность российских органов городского самоуправления в 1870-1913 гг. в изучаемой сфере не отличалась системностью, необходимыми масштабами и была лишь незначительным (кроме столиц) дополнением к деятельности земств (в земских губерниях), Приказов общественного призрения (в остальных территориях), крупных благотворительных ведомств в виде «учреждений, на особых основаниях управляемых» и добровольных благотворительных обществ либо отдельных благотворителей.

Раздел IV «Работа органов местного самоуправления по пропаганде, организации и координации действий в области общественной помощи нуждающимся в начале XX века в России» состоит из двух параграфов. В них исследуется деятельность органов местного самоуправления по инициированию, организационному и практическому участию в работе Всероссийских съездов деятелей по общественному призрению и частной благотворительности; изучается содержание и особенности земской помощи нуждающимися в условиях Первой мировой войны на фоне создания и деятельности Всероссийского земского союза и Российского союза городов.

Острота и нерешенность проблемы предоставления адекватной социальной помощи быстро увеличивающемуся в количестве нуждающемуся населению Российской империи побуждали, особенно, земскую общественность к постоянным поискам путей ее скорейшего и оптимального разрешения. Одним из результатов чего стало объединение усилий представителей органов местного самоуправления и всех участвующих в благотворительном процессе сил в рамках созданного в 1909 г. Всероссий-

ского союза учреждений, обществ и деятелей по общественному и частному призрению. Этот объединительный процесс, возглавляемый передовыми представителями земско-городской общественности, происходил на фоне активизации внимания государства к переработке нормативных основ организации общественного призрения в стране в пользу легализации общественной активности в изучаемой сфере социальной жизни .

Результатом сотрудничества общества и власти в поисках путей совершенствования содержания и организации социальной помощи нуждающимся стали первый Всероссийский съезд деятелей по общественному и частному призрению (1910г.) и съезд по общественному призрению 1914 года. Важно, что решения съездов отводили центральную роль в предлагаемой к созданию системе органам местного самоуправления, прежде всего, - земствам. Важная роль в объединении общественных усилий по участию в выработке проектов нового законодательства по общественному презрению, подготовке упомянутых съездов и пропаганде их решений принадлежала земским печатным органам, - как центральным, так и провинциальным.

Полицейско - чиновничий характер российского государства, природа которого не допускала широкого развития общественной самодеятельности даже в областях, работающих, в конечном итоге, на стабилизацию режима, повлиял на то, что новое законодательство, обеспечивающее оптимизацию и значительное усиление эффективности социальной защиты населения за счёт привлечения усилий органов местного самоуправления и общественности, так и не было принято.

Более того, начавшаяся первая мировая война значительно скорректировала работу земств и городских общественных управлений в сфере предоставления помощи нуждающимся. В дополнение к традиционным направлениям и формам муниципальной заботы о социально недостаточном населении появились и требовали, по мере затягивания войны, приложения всё больших усилий и средств такие, как помощь солдатским семьям, призрение сирот, потерявших отцов на войне, призрение воинов - инвалидов. Отдельную нишу занимала помощь беженцам и мирному населению, катастрофически беднеющему в ходе войны.

Масштабы бедствий, вызванных войной, требовали такого рода усилий со стороны органов местного самоуправления в изучаемой сфере, которые возможны были лишь в рамках объединения их деятельности. Создание Всероссийского земского союза помощи больным и раненым воинам (30 июня 1914г. по старому стилю) и Всероссийского союза городов (соответственно 9 августа 1914г.) как централизованных организаций, опиравшихся на структуру из, соответственно, губернских, уездных и городских комитетов, объединение их деятельности в рамках Земгора, значительно оптимизировало работу земств и городских управлений, повысило её эффективность. Серьёзно облегчало и стимулировало работу земцев и городских властей по выполнению задач обслуживания конкретных потребностей государства предоставленное им и их союзам центральным правительством в первые месяцы войны право самостоятельных действий и финансирования этих действий в сфере помощи различным категориям населения, пострадавшего от войны. Так, характерен пример с деятельностью

земств и городских дум Ставропольской губернии по оказанию помощи беженцам. Создав специальные комитеты, они изыскивали для беженцев помещения для проживания, места для трудоустройства; собирали продовольствие, одежду, средства, подключая к этому польскую, армянскую и др. диаспоры. С целью привлечения средств устраивались благотворительные концерты профессиональных артистов, лотереи. Вопросы помощи беженцам инициировались к обсуждению на сельских сходах; крестьяне жертвовали продовольствие, предоставляли жильё, работу1. Масштабы работы и расходов, которые легли на плечи земств Уральских губерний в составе Земгора при приёме и работе с беженцами2 и результаты этой работы также свидетельствуют о способности органов местного самоуправления справиться со стоявшими перед ними задачами в условиях сотрудничества с властью центральной.

Но полицейско - бюрократический характер российской государственной власти, несовместимость самодержавия и представительных учреждений заставляли власти настаивать на временном характере Союза земств и Союза городов и ограниченности их компетенции, даже несмотря на затягивание войны и увеличение количества проблем, с ней связанных. К декабрю 1915г., на фоне сползания России в экономический и социально - политический кризисы в условиях всё большего проявления явной неспособности российской монархии вести войну и обеспечивать стабильность в государстве, начинается целенаправленная политика ограничения «всё усиливавшейся концентрации в руках земства общегосударственных функций», в том числе и в сфере организации и предоставления общественной помощи различным категориям населения, пострадавшим так или иначе от войны.

В Заключении подведены основные итоги исследования, сформулированы выводы и рекомендации.

К моменту организации земского самоуправления и реформирования городского управления на основе Городового Положения 1870 г. в России идея помощи нуждающимся имела достаточно длинную и специфическую историю развития и реализации. Патриархальная мысль о богоугодности бедности в общественном сознании и длительное преобладание милостыни в качестве главной формы социальной помощи на Руси - в России сочетались с игнорированием государством общественного элемента в условиях его монополии на идею и практику милосердия, возникшей в период петровской модернизации России и укрепившейся в условиях действия екатерининских Приказов общественного призрения. Практика реализации идеи добротолюбия и милосердия в дореформенной России знала форму помощи, опиравшуюся на общественные усилия в границах крестьянского мира. Церковно - приходская благотворительность носила характер наибольшей разумности и эффективности именно потому, что осуществлялась в рамках прихода, в котором переплетались функции гражданские с функциями религиозными, но адаптированными к насущным запросам и интересам общественно - экономической, правовой, семейно - бытовой жизни. Но в

1 ГАСК. Ф.101. Оп.5 Д.567 Л.76

2 См.,например: ГАКО. Ф.618. Оп.1. Д.129; Ф.862. Оп.2, Д.24 и др.

условиях трактовки и использования неконтролируемой «ручной» милостыни как самой богоугодной формы помощи и в связи с процессами трансформации государственного устройства и власти, надолго исключившими участие земского элемента в управлении общественной жизнью, цер-ковно - приходская форма помощи нуждающимся перестала быть востребованной в практике социальной помощи. Введение земств и реформирование системы городского самоуправления во второй половине XIX века в России сопровождалось нормативным оформлением идеи привлечения общественной инициативы и гражданских усилий в дело организации помощи нуждающимся в стране. Но сохранение принципа сословности в призрении в условиях законодательного оформления всесословных органов местного самоуправления изначально предопределило относительность формулировок по поводу их обязанностей в изучаемой сфере. Что, наряду с законодательной регламентацией финансовых возможностей и способов действия создаваемых органов местного самоуправления, снижало и ограничивало в перспективе их эффективность в деле организации и осуществления социальной помощи. Малочисленность и ветхость материальной базы, доставшейся земствам от Приказов общественного призрения; ограниченность круга финансирования источников бюджета земств и городов наряду с наличием значительного количества жизненно важных статей расхода; отсутствие мелкой земской единицы, особенно необходимой для упорядочения социальной помощи) также служили серьёзным препятствием в деле организации и осуществления общественной помощи нуждающимся.

Но проведённый нами анализ специфики и результатов работы российских органов местного самоуправления в виде земств и городских общественных управлений по осуществлению социальной помощи нуждающимся в стране показал несомненное преимущество земской системы по сравнению с приказной. Во-первых, земства подтолкнули к развитию общественную самодеятельность, особенно необходимую для успешности работы в изучаемой сфере. Во-вторых, земским организациям принадлежит приоритет в научном изучении и категорировании нуждающихся в помощи в соответствии с социально - экономическими реалиями пореформенной России и в объединении усилий общества по созданию адекватной потребностям и времени системы социальной помощи. В-третьих, получив в результате крестьянской реформы большой контингент нуждающихся в помощи, земские деятели серьёзно подошли к организации профилактики нужды путем поддержки со стороны или организации взаимопомощи. Земство окончательно специализировали и обособили медицину и народное образование, что важно в нашем случае с точки зрения организации яслей для детей, создания стипендий для учащихся, организации призрения хроников, призрения душевнобольных. Земствам принадлежит приоритет в смене подходов к помощи нуждающимся: именно эти учреждения начали систематическую, в меру доступного, работу по профилактике и предупреждению нужды, совмещая ее собственно с призрением и расходуя на это 2,5% своего бюджета. Круг таких мер сводился к организации противопожарной безопасности, заботам о развитии мелкой кустарной

промышленности и другому. Земства помогали пострадавшим от наводнения, неурожая; помогали семьям нижних чинов, призванных в армию; помогали переселяющимся крестьянам; содержали стипендиатов в учебных заведениях; создавали и финансировали дома и колонии умалишенных, колонии для малолетних преступников, приюты для подкидышей; строили благотворительные заведения других типов; выдавали ссуды безземельным крестьянам на приобретение земли и т.д. Ряд земств в понимании помощи нуждающимся были более прозорливы, понимая, что для ликвидации нужды нужна постоянная работа по помощи в поисках работы, для чего создаются бюро и конторы «для приискания работы», организуются общественные работы и т.д.

Но, пойдя на легализацию идущей снизу инициативы путем инициирования создания органов местного общественного самоуправления, государство, в силу его специфики, сразу же начинает рассматривать земство как постоянный источник оппозиции самодержавию и приступает к последовательному ограничению сферы его компетенции, стремясь сделать это за счет включения его в орбиту деятельности государственных органов, сужая как финансовые, так и самодеятельные полномочия земств до минимума, что, естественно, резко негативно отразилось на работе земств по организации и обеспечению социальной помощи в земских губерниях России.

Особенности нормативного обеспечения организации общественного призрения в Российской империи оставили городские общественные управления вне прямых обязанностей по заботе о социально недостаточных горожанах. Но постоянно усложняющиеся в результате модернизационных процессов социально-экономические условия заставили местное самоуправление городов, несмотря на финансовые и иные ограничения, уделять внимание вопросам организации и предоставления социальной помощи нуждающимся. Организация городских попечительств о бедных (особенно в столицах); осуществление закрытого призрения через сеть богаделен, сиротских приютов, приютов для подкидышей, ночлежных домов; содержание дешевых столовых; организация общественных работ; создание домов трудолюбия; выдача пособий нуждающимся из, как правило, пожертвованных средств, - те формы работы, которые практиковали муниципальные власти в городах, дополняя деятельность земств (в земских губерниях), Приказов общественного призрения (для остальных территорий), крупных благотворительных ведомств в виде «учреждений, на особых основаниях управляемых» и добровольных благотворительных обществ либо отдельных благотворителей.

Сейчас власть и общество в качестве первоочередных решают задачу строительства одной из основ конституционного строя Российской Федерации - адекватного времени института местного самоуправления как оптимальной системы организации единиц самоуправления по решению вопросов местного значения. В условиях сложной современной ситуации, когда ряды социально недостаточных граждан растут, а существующая государственная практика социальной помощи затратна и неэффективна, исторический опыт осуществления общественной помощи нуждающимся по линии органов местного самоуправления в дореволюционной России может

быть востребован и применен. С нашей точки зрения, российская история дала здесь оптимальную организационную форму в виде попечительств о бедных в городах и уездах. Именно через этот орган возможен сбор точных данных и о числе нуждающихся, и о видах нужды, и о необходимых заведениях, и о средствах, необходимых как для удовлетворения, так и для профилактики нужды. Эти попечительства быстро, как показала история, приобретают доверие местного общества, т. к. в них организованы лица из того же общества, желающие помочь и пользующиеся доверием населения. Изученное свидетельствует о том, что местное самоуправление может быть эффективным при достаточном финансировании, что актуализирует также проблему перераспределения ряда статей налогообложения с федерального на местный уровень. Исследование опыта российских органов местного самоуправления в сфере предоставления помощи нуждающимся показывает также, что эффективность таковой напрямую зависит от социальной политики государства, которая должна быть направлена на проведение системы мер, преследующих цель общего улучшения экономического, правового и духовного положения населения в целом.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:

1. Коробейников Ю.В., Шебзухова Т.А. Проблемы законодательного обеспечения деятельности системы земской помощи нуждающимся в Российской империи // Запад - Россия - Кавказ: межвузовский научно - теоретический альманах. Выпуск 1. Ставрополь,

2002, с. 128 - 137.

2. Коробейников Ю.В. Ставропольское общество в благотворительности рубежа XIX-XX веков // Ставрополь - врата Кавказа: история, экономика, культура, политика: Материальной региональной научной конференции, посв. 225-летию г. Ставрополя. Ставрополь, 2002, с. 136 - 143.

3. Коробейников Ю.В. Земства и городские общественные управления как участники Всероссийских съездов деятелей по общественному презрению и частной благотворительности. // Ставропольский альманах Общества интеллектуальной истории. Вып. 3. Ставрополь,

2003, с. 130 - 142.

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата исторических наук Коробейников, Юрий Викторович

ВВЕДЕНИЕ.4-

РАЗДЕЛ I. Исторические предпосылки и основные этапы формирования элементов системы общественной помощи нуждающимся в дореформенной

России.37

РАЗДЕЛ II. Принцип сословности в призрении и оформление нормативной базы организации общественной помощи нуждающимся по линии органов местного самоуправления в России в 1864 - 1917г.г.59

РАЗДЕЛ III. Практическая деятельность органов местного самоуправления в сфере общественной помощи нуждающимся в России в1864 - 1913г.г.

III. 1. Финансовое обеспечение, материальная база и организационные основы земской помощи нуждающимся.87

111.2. Основные направления и формы работы земств в сфере общественного призрения в 1864 - 1913г.г.106

111.3. Городские общественные управления в организации социальной помощи нуждающимся в городах.129

РАЗДЕЛ IV. Работа органов местного самоуправления по пропаганде, организации и координации действий в области общественной помощи нуждающимся в начале XX века в России.

IV. 1. Земства и городские общественные управления как инициаторы и участники Всероссийских съездов по общественному призрению и частной благотворительности.173

IV.2. Земская помощь нуждающимся в условиях Первой мировой войны

1914-1917 г.г. Всероссийские земский и городской

Союзы.198

Введение диссертации2003 год, автореферат по истории, Коробейников, Юрий Викторович

Движение нашей страны к субсидиарному социальному государству1 невозможно без адекватной самоорганизации российского общества, в том числе, и в сфере создания и организации эффективной деятельности соответствующих структур — единиц самоуправления.

Институт местного самоуправления как одна из основ конституционного строя РФ (статья 2 Закона РФ от 28 августа 1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» ) — это наиболее оптимальная система организации таких единиц самоуправления по решению вопросов местного значения, исходя из интересов сообщества. Существующие правовые нормы организации и функционирования местного самоуправления в стране создают, в основном, реальную основу для самостоятельной деятельности населения, однако её осуществление осложняется рядом серьезных обстоятельств. Отсутствие достаточной экономической основы для деятельности органов местного самоуправления, должного взаимодействия и взаимопонимания с государственными органами, квалифицированных кадров для осуществления этой деятельности на фоне недостаточной вовлеченности граждан в процесс решения собственных проблем по причине отчуждения от любой власти ( а от муниципальной - тем более, как малопонятной и бессильной, по мнению населения) — таков круг проблем, эффективное решение которых невозможно без привлечения усилий ученых. Знание и учет исторического опыта введения и организации деятельности земского и городского самоуправления в пореформенной России — необходимое условие успешности реформы местного самоуправления в России современной.

Актуальность нашего исследования и в том, что анализу подвергнута сторона деятельности местного самоуправления, которая связана с социальной защитой тех категорий населения, которые в ней нуждаются. Этого требует, прежде всего, сложная современная ситуация, когда ряды социально недостаточных граждан растут, а государственная практика сложившейся социальной защиты затратна и неэффективна. Сегодня, когда социальные права граждан оказываются не менее важными, чем политические, а социальное взаимодействие носит повсеместный, всепроникающий характер, необходим переход к более гибкой, привязанной к местным особенностям и доступной населению системе социальной помощи.

Изучение различных сторон в истории деятельности органов местного самоуправления в Российской империи — необходимое и достаточно благодарное и интересное занятие для историка-исследователя и потому, что долгое отсутствие внимания к этим проблемам обусловило как наличие большого количества источников, не подвергнутых ранее обстоятельному изучению и анализу, так и отсутствие необходимого количества литературы, позволяющего заявлять об историографической разработанности проблемы в целом и её отдельных аспектов. Степень научной разработанности проблемы.

Вся имеющаяся литература, обеспечивающая разработку проблемы исторического опыта земской и муниципальной помощи нуждающимся в России в 1864 - 1917гг., может быть систематизирована по проблемному и хронологическому принципам.

С точки зрения опоры на проблемный принцип для нас важна литература, посвященная исследованию истории становления и функционирования органов местного самоуправления в пореформенной России в целом и различных её аспектов, в масштабах всего государства и отдельных его регионов. Не менее важна литература и по проблемам истории российской благотворительности, особенно в той её части, которая посвящена деятельности земств и городских общественных управлений по заботе о социально недостаточном населении.

С учетом общих тенденций в развитии историографической разработки названных выше проблем, хронологический подход может быть реализован через следующие этапы: 1) литература второй половины ХГХв. — 1917г.; 2) литература, создававшаяся в рамках советской исторической школы; 3) современные исследования. Границы периодов условны, но достаточно точно отражают последовательность накопления фактического материала и изменение принципов его научного анализа.

Изучив имеющийся историографический багаж и соотнося свою точку зрения с выводами Гармизы В.В.,3 Захаровой Л.Г.,4 Горнова В.А.,5 систематизировавшими отдельные результаты в изучении истории земства, выделим три направления в дореволюционной историографии: консервативное, представленное работами Платонова С.Ф., Татищева С. С., Витте С.Ю. и др.; либеральное - Головачева А.А., Джаншиева Г.А., Кавелина К.Д., Веселовского Б.Б., Кизеветтера А.А. и др. и марксистское — Ленина В.И.

Представители первого направления, в целом, давали положительную оценку реформам, в которых Александр II выступает как «великий преобразователь, принесший русскому народу неведомые ему дотоле блага гражданственности».6 Однако, по мнению Платонова, чаяния общества шли дальше намерений правительства, что привело к умственному брожению радикально - политического характера.

Негативная оценка деятельности земств появляется в официальном направлении одновременно с началом контрреформ. По мнению государственных деятелей и публицистов, придерживавшихся этих взглядов, буржуазные реформы, в том числе, земская, повлекли за собой самые негативные последствия в виде революционного движения. Поэтому, чтобы стабилизировать положение в обществе, надо максимально ограничить элемент самоуправления, как «противоестественный и вредный в условиях самодержавия».7

Многих либералов, не только историков, но и юристов, публицистов, -Безобразова В.П., Васильчикова А.И., Гессена В.М., Градовского А.Д., Коркунова Н.М., Чичерина Б.Н., Шипова Д.Н.,8 — интересовал статус земских учреждений. Они старались определить оптимальную структуру органов самоуправления, обозначить пределы их власти и компетенции, предложить варианты взаимоотношений органов самоуправления и государственных структур. Достаточно четко обозначились две теории самоуправления — общественная и государственная.

Сторонники общественной теории местного самоуправления противопоставляли интересы государства и местности, отделяли административное управление хозяйством от политической формы правления. По их мнению, органы государственной власти и местного самоуправления имеют разные функции и должны сосуществовать параллельно и независимо друг от друга. Напротив, сторонники государственной теории считали органы местного самоуправления фундаментом общего государственного устройства, поэтому выступали за включение земских органов в систему государственных учреждений.

Либеральный историк Кавелин К.Д.9 подробно проанализировал правовую базу деятельности земств и на основе этого попытался спрогнозировать будущее этого института, определить дальнейшие направления деятельности и вероятные практические результаты. По его мнению, в Положении 1864 года было заложено прочное и надежное основание местного самоуправления, которое должно было сыграть важную роль в развитии России.

Первый критический анализ земской реформы с точки зрения либеральной оппозиции был дан известным земским деятелем и либеральным публицистом Головачевым А.А.10 Он считал, что реформа 1864 года внесла в российское законодательство и общественную жизнь такие великие начала, как самоуправление, всесословность. Однако, «Положение» давало преимущество в земских учреждениях дворянству, как более образованному и материально обеспеченному сословию. Таким образом, впервые Головачевым А.А. была выдвинута версия о компенсационном характере реформы за потерю дворянами прав и привилегий. С точки зрения историка, один из главных недостатков закона в целом состоял в неправильном разграничении компетенции между центральной администрацией и органами местного самоуправления, что поставило земства в роль ответвления «центрального управления для заведования известной отраслью хозяйства, распорядиться которым они самостоятельно не могли».

Интересным исследованием по истории земств в первые годы их деятельности стал труд А.И. Васильчикова «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений», вышедший в 1872 году в двух томах. В нем довольно широко освещены основные направления деятельности земств, в том числе в сфере общественного призрения. Весь материал работы дан в сравнении с опытом работы органов местного самоуправления западноевропейских стран. Автор труда, близкий к идеям славянофилов и разделявший их так называемую «теорию общественного самоуправления», в решении проблем призрения признавал приоритет земских органов управления перед государством и его учреждениями. Он обосновал свою позицию тем, что «правительственные агенты не принадлежат к местному населению, не могут вникать в народный быт так глубоко, чтобы определить степень их нужды, дряхлости, болезни, дающей право на пособие».11 Сделать это, по мнению автора, способны земские органы самоуправления. В этой работе поднимается важный во все времена вопрос о признании права бедного, немощного человека на призрение и впервые формулируется проблема организации адресной помощи нуждающимся. Васильчиков А.И. коснулся проблем предупреждения обеднения населения, предлагая в качестве превентивных мер принятие государством, по примеру ряда европейских стран, обязательного налога на помощь бедным, кредитование, страхование и др. Таким образом, автор сумел не только обобщить первый опыт деятельности земств, но и обозначить действительно важные проблемы общественного призрения и предложить вполне разумные пути их решения.

Определенные успехи дореволюционных историков были связанны с изучением хозяйственно - экономической практики российского земства. Подробная документация земских управ, доступность многочисленных томов земской статистики позволили им создать добротные труды о земском народном образовании, медицине, ветеринарии, продовольственной помощи, статистике и других отраслях народного хозяйства. Работы Григорьева В.В., Звягинцева Е.А., Фальборка Г.А., Чарнолусского В. И., Френкеля З.Г., Сазонова

1 *У

Г.П., Валецкого С.Н., Бажаева В.Г. носили описательный характер, местами напоминая сводные обзоры статистических данных.

Самым крупным и значимым исследованием по истории земств в дореволюционной историографии стала 4 — томная монография Б.Б.

Веселовского «История земства за 40 лет». Это был настолько добротный и обширный труд, что все значимые периодические издания посчитали обязательным выступить с развернутыми рецензиями. Вот что говорится в одной из них: «.Автор широко охватывает весь круг земской деятельности, давая обильный цифровой и фактический материал читателю, не только имеющему поверхностное представление о земстве, но и специалистам.Перед читателем встает огромная, ясная картина той громадной общественно — культурной работы, которую совершило земство, рельефно выступают методы и ход развития этой работы.».14 Подробно проанализировав движение земских бюджетов, хозяйственно - культурную и политическую жизнь российского земства, историк в последнем томе попытался дать и «исторические обзоры отдельных земств». Для нас важна при этом и та часть исследования (т.1), которая посвящена анализу состояния и динамики развития земского общественного призрения.

Заметим, что активно сотрудничая с редакцией журнала «Земское дело», Б.Б. Веселовский через отдельные публикации продолжает исследование земской практики, подвергая её тщательному анализу. Вместе с ним печатались Френкель З.Г., Львов Г., Полнер Т. и другие.

Вопросы земской реформы и деятельности земских учреждений, политики самодержавия в отношении земств, роли земского либерально — оппозиционного движения затрагиваются во многих работах Ленина В.И.15 Особое место среди них занимает специальная статья «Гонители земства и Аннибалы либерализма».16 В своих работах Ленин В.И., подчеркивая буржуазный характер реформ 60 - 70-х XIX века, явившихся, по его мнению, «шагом по пути превращения феодальной монархии в буржуазную монархию»,17 отмечал, что земская реформа была «одной из тех уступок, которые отбила у самодержавного правительства волна общественного возбуждения и революционного натиска».18 Так как самодержавное правительство не могло ужиться с выборным всесословным представительством, оно принялось всячески ограничивать его компетенцию, и земство оказалось «пятым колесом в телеге русского государственного управления».19

Анализ дореволюционной историографии истории земства показывает, что изучались и обсуждались, в основном, роль и место земств в системе власти Российской империи, их возможности в качестве основы будущих представительных форм правления и элемента либерализации общества в целом. При этом акцент делался на анализе Положения о земстве 1864 и 1890 годов и практической деятельности земских учреждений.

Что касается дореволюционной отечественной историографии проблем теории и истории городского самоуправления, то она ставила и пыталась разрешить идентичные задачи: 1) раскрыть механизм взаимодействия центрального государственного аппарата власти и городских органов управления через анализ государственно - административного законодательства и исследование практики этого взаимодействия; 2) выявить позитивное влияние Городового Положения на решение городским общественным управлением проблем городского хозяйства и жизни городских обществ; 3) выявить и проанализировать недостатки законодательства по проблемам городского самоуправления и их последствия.

Так, избирательная система, предусмотренная Городовым Положением 1870 года, стала предметом изучения для Градовского А.Д., Гессена В.М., Коркунова М.И., Джаншиева Г.А., Свешникова М.И.20 Недостатки избирательной системы, неудовлетворительность состава городских гласных, как следствие этого, - просчёты городских дум в хозяйственной деятельности, эти вопросы, в той или иной степени, затрагивались в каждой работе, посвященной проблемам городского общественного управления.

Всплеск интереса к устройству и истории функционирования системы городского общественного управления произошел в конце XIX - начале XX века в связи с образованием правительственной комиссии по пересмотру ji избирательного закона. Основной идеей работ этого периода стала мысль о том, что городская реформа 1870 года была первым шагом в деле организации общественного управления, контрреформа же 1892 года уничтожила заложенные в ней в 1870 году принципы самоуправления. Такой подход привел к известной идеализации закона 1870 года.

Литература конца XIX - начала XX века по вопросам городского самоуправления обогатилась и работами публицистического характера, принадлежавшими, как правило, перу видных практических деятелей общественного городского управления.22 Используя широкий фактический материал, делясь собственным опытом в организации самоуправления в отдельно взятом городе, авторы при этом почти не уделяли внимания городской практике предоставления общественной помощи социально недостаточному населению.

Советская историография истории местного самоуправления в России, методологической основой в изучении которой стала указанная работа В.И. Ленина «Гонители земства и Аннибалы либерализма», по известным причинам не могла быть обширной. В 20-е - середине 30-х годов XX века над проблемой местного самоуправления работал известный историк Покровский М.Н. В своих работах он отрицал буржуазное содержание земской реформы, не признавая никакой эволюции местного самоуправления со времен Екатерины Великой. Его оценка всех реформаторских процессов 60 - 90-х гг. XIX века укладывается в его же ключевую формулировку о том, что «самоуправление было сужено и притом чрезвычайно».24

В первой советской монографии о земстве середины 30-х — начала 60-х у* годов «Подготовка земской реформы 1864 года» Гармиза В.В. исследует предысторию земства — социально — экономические и политические предпосылки реформы, общественную борьбу вокруг законопроекта, споры публицистов о его основных принципах, различные проекты земской реформы, историю закона в правительственных кругах.

В конце 60-х годов выходит в свет многотомное издание «История СССР» под редакцией академика Рыбакова Б.А., где в 5 томе26 авторы связывают реформу с проектом «Нового учреждения Государственного Совета», представленным в 1863 году Александру II графом Валуевым П.А. Эта мысль соответствует ленинскому толкованию земской реформы как такого «кусочка конституции», которым русских либералов «отманивали» от борьбы за конституцию действительную.27

ЛО

В те же годы опубликована монография Захаровой Л.Г., в которой автор доказывает обусловленность земской контрреформы реакционной политикой самодержавия в 80 - 90-е годы XIX века, ростом либерального земского оппозиционного движения и вытеснением дворянства из земства.

Исследователь Пирумова Н.М., посвятив себя изучению земского либерального движения,29 определила земское движение как модель ненасильственного изменения российского общества по пути демократических преобразований. Она высоко оценивает роль земской интеллигенции, отмечая, что земцы были первым отрядом интеллигенции, с которым вообще в практической жизни пришлось встретиться русскому крестьянству. До возникновения земской интеллигенции крестьянство в массе своей не знало ни организованной медицинской помощи, ни организованной начальной помощи, не встречалось ни со страхованием имущества и скота, ни с обследованием крестьянского хозяйства не в фискальных целях. Пирумова Н.М. доказывает, что «на фундаменте земского движения развивался и рос российский либерализм, который мог привести страну к правовому государству».30

Что касается советской историографии истории городского самоуправления, то в 20 - 50-е гг. XX века не было опубликовано ни одной сколько - нибудь значительной работы, освещавшей проблемы общественного управления в российских городах.

С конца 1950 - начала 1960гг. и вплоть до 1991 года появляются работы (Литвака Б.Г., Эйдельмана Н.Я., Захаровой Л.Г, Чернухи В.Г и других),31 в которых на фоне изучения реформ Александра II городская реформа освещалась как их следствие. Число же работ, посвященных непосредственно

32 теме городского самоуправления, в тот период крайне мало. В работе Рындзюнского П.Г. проанализирована проблема городского гражданства в дореформенной России. Ерошкин Н.П. в своей «Истории государственных учреждений России» раскрыл эволюцию всей системы государственных учреждений России до революции, представил систему центральных и местных учреждений на различных этапах истории страны. Автор подробно проанализировал структуру и систему городского самоуправления, но воздержался от анализа и оценки эффективности её работы. В монографии Зайончковского П.А. «Российское самодержавие в конце XIX века» получила освещение лишь одна из проблем — подготовка городской контрреформы. Основываясь на большом фактическом материале, автор анализирует причины кризиса самодержавия. Раскрывает суть политики контрреформ, подробно останавливаясь на подготовке и анализе каждой из них. Даже спустя три десятилетия эта монография не теряет своей научной ценности и по праву считается одним из самых полных исследований по своей теме.

Качественно новый этап отечественной историографии в области исследования городского самоуправления связан с работами В.А. Нардовой.33 Она подробно освещает подготовку и проведение реформ 1870 и 1892 годов в области муниципального самоуправления, анализирует работу комиссии по разработке реформы 1870 года по регионам и их вклад в разработку официального курса правительства, впервые привлекает к исследованию статистические данные динамики изменения корпуса избирателей по различным основаниям. Определив степень уступок самодержавия общественному управлению и выяснив отношение самих муниципальных органов к вопросам их компетенции, объему самостоятельности и независимости от правительственной власти, В.А. Нардова показала наличие тенденций в развитии органов самоуправления «как учреждений общественных, противостоящих бюрократическому аппарату».34 Кроме того, она приходит к мотивированному выводу, что «определив достаточно широкую компетенцию дум, Городовое положение вместе с тем не обеспечило реальных условий для их успешной деятельности».35 Таким образом, по вполне обоснованному мнению автора, «принятому в 1870 году Городовому положению были присущи органические недостатки, обусловленные консервативно - охранительными мерами правительства, его стремлением приспособить общественные учреждения к самодержавному строю. Но нельзя не признать, что для своего времени городская реформа имела в целом прогрессивное значение».36

В целом же, советская историография по проблемам истории земского и городского общественного управления в дореволюционной России отражала точку зрения о его слабости и ограниченности прав и возможностей в качестве органов местного самоуправления.

А.И. Солженицын в своей статье «Как нам обустроить Россию. Посильные соображения»,37 рассматривая земские учреждения как ключ к решению всех проблем местного самоуправления и называя их «демократией малых пространств», убежден, что земства, «это самое жизненное и самое наше верное, ибо отстоит в нашей местности: неотравленные воздух и воду, наши дома, квартиры, наши больницы, ясли, школы, магазины, местное снабжение и будет живо содействовать росту местной экономической инициативы».38

Появляются ряд серьезных исследований по истории и теории местного самоуправления, выполненных с опорой на возможности методологического плюрализма.39

Коллективные издания «Местное самоуправление: проблемы и решения» и «Местное самоуправление: российский путь» формулируют новые теоретические проблемы взаимоотношения государственной власти и самоуправления, по новому осмысливают содержание и пределы компетенции самоуправления, анализируют своеобразие российского пути развития самоуправления и его перспективы. Современные исследователи вновь обращаются к западному опыту. Работа Игнатова В.Г. и Бутова В.И.40 представляет собой попытку сравнительного анализа российской и западной систем самоуправления в части налогообложения, структурирования, формирования представительных и исполнительных органов местной власти.

Первой после Веселовского Б.Б попыткой создать комплексное исследование по истории земства стала работа Герасименко Г.А. «Земское самоуправление в России».41 Положительно оценивая деятельность земств: «по сравнению с феодальной сословно - бюрократической системой управления, земство было шагом вперед»,42 историк противопоставляет их работе советов и делает акцент на развитии событий между двумя революциями 1917 года. При этом в монографии Герасименко Г. А. недостаточно освещен вопрос о деятельности местных органов в годы Первой мировой войны.

В 1996 году в свет выходит монография Абрамова В.Ф. «Российское земство: экономика, финансы и культура».43 В этой книге рассматривается финансово — экономическая основа земского самоуправления и предпринята попытка обобщить достижения земств в развитии культуры российской провинции. Отметим, что на наш взгляд, в работе совершенно игнорируется конфликтная линия взаимодействия земств с администрацией.

Монография историка права Некрасова Е.Е. «Государственная власть и местное самоуправление в России: опыт историко — правового исследования», изданная в Москве в 1999г., как и его докторская диссертация, дали, на наш взгляд, современным исследователям систематизированную основу для работы по проблемам местного самоуправления в условиях современного методологического плюрализма.

Для исследующих историю местного самоуправления в дореволюционной России интересны также монография Жуковой JI.A. «Земское самоуправление и бюрократия в России: конфликты и сотрудничество. 1864 — 1917гг.»,44 Шутова А.Ю. «Земские выборы в истории России (1864 - 1917гг)»,45 а также учебное пособие «Местное самоуправление в России (XII — середина XX вв.)»,46 изданные на рубеже XX — XXI вв.

Значительным историографическим явлением можно назвать издание книги Лаптевой JI.E. «Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX в.)» 47 Проанализировав Положение о земских учреждениях 1864 года и последующее законодательство по вопросам земского самоуправления, она оценила положение земств как «действительно неудобное.в условиях жесткой государственной бюрократии», а текущее законодательство в отношении земских учреждений, как только ограничительное.

Существенным вкладом в историографию истории местного самоуправления в России стали монография и докторская диссертация Н.Д. Судавцова.48 На основе архивных материалов, значительная часть которых впервые введена в научный оборот, и, опираясь на историографическое наследие, он обобщил деятельность земских и городских учреждений в общероссийском масштабе в период Первой мировой войны. Особо отметим, что Н.Д. Судавцов, один из немногих, обращается в своих исследованиях и к изучению деятельности российских органов местного самоуправления по оказанию помощи нуждающимся, в данном случае, в условиях Первой мировой войны, не ставя себе, естественно, задачу проследить связь этой деятельности с традициями российского благотворительного процесса.

Исследование содержания и истории эволюции благотворительного процесса и организации социальной помощи, находивших реализацию в различных формах, в том числе, и в виде земско - муниципальной помощи нуждающимся в дореволюционной России, занимает солидное место в отечественной историографии.

Современные исследователи, такие как Фирсов М.В., Покотилова Т.Е., Ульянова Г.И., Прохоров B.JI. и др., уже достаточно подробно, на уровне монографических исследований, диссертаций и отдельных статей,49 проанализировали степень и качество изученности истории российского благотворения и социального призрения, равно как и обозначили этапы и направления историографических изысканий в отношении указанного социоисторического феномена. В нашем случае естественным и необходимым будет обращение к историографическому багажу, несущему нагрузку по истории земско - муниципальной помощи нуждающимся.

В работах таких дореволюционных авторов как Воскобойников Н.Я., Георгиевский П.И., Ильинский В.И., Кафтанов Н.Н., Никольский Н.А., Якоби А. и др.,50 отличающихся очерковым, фрагментарным характером повествования, тем не менее, дается определенное представление об отдельных аспектах истории благотворительности в России, к которым отнесена и помощь нуждающимся по линии земств и муниципалитетов.

Среди работ общего характера выделяется труд «Общественное и частное презрение в России», издание которого было приурочено к проходившему в Милане IV Международному конгрессу по общественному и частному призрению.51 Это сборник очерков, особое место в котором, относительно темы нашего исследования, следует отвести «Очерку истории развития и современного положения общественного призрения», принадлежащего перу Максимова Е.Д. Заметим, что эта его работа стала плодом многолетних исследований различных аспектов и сторон истории российского благотворения, нашедших реализацию в его более ранних многочисленных публикациях, в том числе и по интересующей нас проблеме.

В журнале «Русское богатство» в 1896г. публикуется ещё одна статья Максимова Е.Д., в которой затрагиваются вопросы реализации земствами задач помощи нуждающимся категориям населения — «Практическая и законодательная постановка мер общественного призрения».54 При этом автор пришел к справедливому выводу о том, что российское законодательство в изучаемой сфере мало соответствовало требованиям жизни и не могло удовлетворить российское общество.

Фундаментальным можно назвать исследование Максимова Е.Д. «Очерки земской деятельности в области общественного призрения», опубликованное в 1895 году.55 Обширный документальный материал, собранный и проанализированный автором, позволил ему отразить реальную историческую работу российских земств в сфере помощи социально недостаточному населению. Что, в свою очередь, заставило его настаивать на мысли о том, что без участия государства в организации и управлении общественным призрением его действенность в условиях российских реалий не может быть достаточной.

Своеобразным итогом исследования Е.Д. Максимовым, иногда работавшим под псевдонимом М. Слобожанин, вопросов земской работы в сфере общественной помощи нуждающимся стало издание в журнале «Жизнь для всех» его работы «Из истории и опыта земских учреждений в России. Очерки М. Слобожанина»,56 специально посвященной 50-летию земских учреждений. Один из разделов здесь посвящен деятельности земств в области «народного здравия» и общественного призрения. При этом автору удалось на основе обширного статистического и документального материала выявить общие тенденции в развитии общественного призрения в земских губерниях. Е.Д. Максимову удалось выявить основные причины недостаточного финансирования земств, определявшего выявленный уровень организации ими общественного призрения.

Современники отмечали, что «точка зрения автора на все очередные и злободневные вопросы, воистину ставшие «проклятыми» для современного земства., совпадает с прочно установившимся в земских кругах общим мнением передовых элементов земства».57

В дореволюционной историографии необходимо выделить также работу Дерюжинского В.Ф. «Об общественном призрении»,58 в которой содержится краткий обзор состояния общественного призрения в России, критически оценивается его законодательная база. Кроме того, автор исследует благотворительный опыт в Западной Европе, выделяет в ходе ретроспективного анализа значимое для российских условий.

Отметим, что в большинстве из указанных работ, в той или иной мере освещающих практику деятельности органов самоуправления в сфере организации и оказания социальной помощи нуждающимся в ней, большая доля материала связана с работой земских учреждений. И это вполне объяснимо, - городские общественные управления законом не обязывались к такого рода деятельности.

Тем не менее, в силу сложившихся реалий, магистраты многих городов, особенно крупных, вынуждены были брать на себя эту ношу, особенно в сфере координации действий всех, имевших отношение к благотворительному процессу, сторон. Что нашло свое отражение в ряде исследований, посвященных деятельности городских дум в области социального призрения.59 Индивидуализация помощи обездоленным, в том числе и по линии органов местного самоуправления, востребованная в результате бурного развития капитализма в России, вызвала к жизни пласт литературы, описывающий деятельность участковых попечительств о бедных, Домов трудолюбия, подведомственных земским или городским органам самоуправления.

Для нас интересен ряд историко-статистических исследований о московских попечительствах.60 К анализу трудовой помощи, которая особенно активизировалась в России в 90-х гг. XIX столетия, обращались в своих трудах такие исследователи, как Герье В.И., Гаген В.В., Грот К.К., Максимов Е.Д., Швиттау Г.Г. и др.61 Наиболее значительным трудом здесь можно назвать работу Швиттау Г.Г. «Трудовая помощь». Для нас она важна как в историографическом плане, так и в виде источника, где можно почерпнуть обстоятельные и важные сведения по развитию трудовой помощи в земских губерниях Центрального Черноземья. В исследовании содержится материал о домах трудолюбия и работных домах, о пунктах трудовой помощи для сельского населения и многое другое.

Призрение детей, являвшееся серьёзным предметом рефлексии органов местного самоуправления в дореволюционной России, также нашло отражение в дореволюционной литературе.64 Для нас особый интерес здесь представляет и работа Путерена М.Д.( главного врача С.- Петербургского воспитательного дома), в которой он, наряду с прочим, на с. 362 - 420 обращается к анализу решения проблемы призрения детей земствами и городскими управлениями.64

В 1912г. выходит в свет книга известного исследователя в области презрения сирот М. Ошанина «О призрении покинутых детей».65 Описывая институт призрения детей в историческом прошлом и настоящем, констатируя факт «роста зла» и бессилия существующих организаций в борьбе с ним, говоря о причинах данного явления (бедности, невежестве и распущенности), автор ищет критерии для оценки существующих к началу XX века систем и приемов призрения и «для практически возможного ослабления зла общественными самоуправлениями». Земцы считали появление этого труда очень своевременным, «когда так необходимо подвинуть земства на расширение их деятельности по общественному призрению вообще, и по призрению покинутых детей в частности».66

Известно, что необходимость в увеличении объемов и улучшении качества помощи нуждающимся, количество которых неизбежно растет на фоне быстрого развития капитализма в России в условиях действия устаревшей политической системы вызывает к рубежу XIX — XX веков вал публицистики по различным аспектам социальной помощи, размещавшейся как в газетах и журналах общего характера, так и в специализированных, таких, например, как журналы «Детская помощь», «Вестник благотворительности», «Трудовая помощь», «Призрение и благотворительность в России». Материалы по истории и практике земско - муниципальной помощи, естественно, также присутствуют в этих изданиях. Но, всё же, в подавляющем большинстве, они размещаются в различных по жанру публикациях на страницах земской и городской периодики.

Журнал «Земское дело», издававшийся с 1910 года как центральный орган земского движения, ставя своей задачей «деловую разработку и беспристрастное освещение главных вопросов земского хозяйства и управления», отводил достаточно места для статей и других материалов, касающихся истории и практики организации общественной помощи нуждающимся по земской линии, с завидной регулярностью публикуя перечни и аннотации издающейся в России и за рубежом литературы по вопросам социальной помощи. Более того, на страницах каждого номера «Земского дела» уделялось особое внимание сенатской практике (с новейшими разъяснениями правительствующего Сената),законодательной хронике и бесплатным советам по несложным юридическим вопросам, в том числе и по интересующей нас проблематике.

Кроме того, известно, что на 1 октября 1915г. издавалось 124 периодических издания по линии губернских и уездных земств,68 в которых, в той или иной степени, освещались вопросы теории и практики организации помощи нуждающимся органами земского самоуправления.

Останавливаясь на истории зарождения земской периодической печати, отметим, что она лишь на несколько лет моложе самого земства. Знакомясь с материалами, помещенными в одном из старейших земских периодических изданий, «Земском Сборнике» Черниговской губернии видим, что «мысль о необходимости издания земского печатного органа в Черниговской губернии возникла еще в 1867г.». Собрание сессии 1867г. утвердило программу предлагавшегося «Черниговского Земского Вестника» и постановило возбудить ходатайство о разрешении издавать его.69 К 1869г. относится начало издания «Земского Сборника»Черниговской губернии. Вскоре появились и другие. Главным тормозом в развитии печати являлись цензурные условия. Сначала земским периодическим изданиям часто приходилось ограничиваться перепечатками из «Правительственного Вестника». Но земства не сдавали своих позиций. Из года в год повторяются ходатайства о расширении программ.

Администрация хотела превратить земскую периодическую печать в своего рода «Губернские Ведомости.Но постепенно канцелярский тип земской периодической печати уступает место земской народной газете. Этот переход совершается путем долгой и упорной борьбы, как с внешними, так и с внутренними препятствиями. Земская печать получала удары и «с фронта» и «с тыла». С фронта стоял цензор с красным карандашом, а с тыла — своя внутренняя цензура. Эта цензура порой оказывалась тяжелей внешней. Она являлась одной из основных причин прекращения или, выражаясь словами одного из деятелей периодической печати, «самоубийства» многих земских изданий. Так «пали» от земских же рук издания в Вятке, Саратове, Владимире, Херсоне, Екатеринославле, Новгороде.

Создатели всех этих изданий недостаточно представляли себе задачи и трудности земской печати; управы не имели директив от собраний; третий элемент, входивший в состав редакций, должен был «прокладывать пути в пустыне», находясь под обстрелом со всех сторон. Вообще, земская печать — это самая опасная для третьего элемента земская позиция. Земскому работнику приходилось здесь иногда считаться со взглядами и мнениями не только управы и собрания, но и отдельных гласных или влиятельных лиц.

В общем, до начала XX столетия земской периодической печати в настоящем смысле этого слова почти не было. Земские издания имели своей целью давать справочный материал служащим и работникам. Начало новому типу земско — народных изданий было положено в 1894г. Вятским губернским земством. По этому типу стала издаваться большая часть земских еженедельных изданий.

Следя за развитием земской печати, мы видим, что сплошь и рядом она стремилась выйти с узко - специального пути на широкую дорогу.

Черниговское земство отказалось от своего ежемесячного «Сборника» в пользу «Недели». То же самое имело место и в Пензенском земстве. В Могилеве избранная собранием комиссия для организации издания «Вестника» нашла, что «Вестник» должен служить выяснению культурно — экономического положения и нужд губернии и содействовать разработке и проведению в жизнь наилучших способов их удовлетворения, отмечая, в то же время, главнейшие моменты общественно — политической жизни страны.

Отметим, что многие издания уездных земств уделяли свои страницы и местной городской хронике. Но, конечно же, в этом плане они не могли составить конкуренцию ни центральному журналу «Городское дело» (издававшемуся с 1908 года), ни иным изданиям городских общественных управлений.

Двухнедельный журнал «Городское дело», на страницах которого публиковались различные статьи, сообщения из городов, муниципальные обозрения, иностранная хроника, перечни литературы, библиография по вопросам городской жизни, не мог при этом претендовать на полноту освещения помощи нуждающимся по линии органов городского самоуправления. Да это и не ставилось в задачу в силу известных формулировок статей российского законодательства о факультативности такой помощи со стороны муниципалитетов. «Вестники» и «Известия» отдельных городских общественных управлений так же, в основном, ограничивались публикацией сведений о текущих городских делах и о заседаниях городских дум. Хотя, в этом плане от них выгодно отличались «Известия Московской городской думы». Выходившие дважды в месяц книжками от 10 до 15 листов, они часто обращались к освещению различных аспектов муниципальной помощи социально недостаточным горожанам. Так, например, в течении первых 11 месяцев 1908 года в общем отделе (а был ещё и официально — справочный) между прочим были помещены и следующие статьи: «Врачебная помощь алкоголикам»; «Санитарно - благотворительные попечительства в Оренбурге»; «Убежища для выздоравливающих во Франции»; «Страхование от безработицы в Базеле», «Организация трудовой помощи в Петербурге»; «Исправительные учреждения для бродяг и нищих во Франции».70

Для сравнения: в 24 номерах центрального журнала «Городское дело» за 1913 год лишь в №№ 2-3 публикуется статья врача К.П. Лифшица «К вопросу о

71 реорганизации психиатрической помощи»; в № 5 в разделе «Сообщения с мест» анализируются статьи деятельности Нижегородского городского хозяйства, в том числе, в части организации общественного призрения; в №№ 13-14 в разделе «Хроника иностранной городской жизни» публикуется материал о ночлежных домах Парижа.

В целом же, анализируя комплекс дореволюционной литературы, обеспечивающей в той или мере, историографическую базу для исследования заявленной нами проблемы, необходимо отметить её многочисленность (в силу притягательности для многих авторов); преимущественно описательно — статистический характер, в ущерб глубине исследования; представленность, в большинстве случаев, в практической плоскости. Более того, недостаток аналитичности, подчеркнутая описательность литературы дореволюционного периода позволяет нам использовать её, в ряде случаев, и в качестве исторического источника.

Октябрь 1917г. внес кардинальные коррективы в развитие историографии российской благотворительности и социальной помощи в дореволюционном её понимании. Новое государство абстрагировало идею помощи: вместо поддержки отдельно взятого, нуждающегося в ней человека, на повестку дня была поставлена проблема благосостояния общества в целом. Тема в историографии на несколько десятилетий практически исчезает.

В 90-е годы XX столетия начинается новый этап в отечественной историографии социальной помощи и благотворения вообще — так как сложились новые условия как для переосмысления этих явлений, так и для их более полного освещения. Однако, научный потенциал появившихся в значительном количестве работ далеко неоднозначен. Одни из них рассчитаны на массового читателя, носят поверхностный, популистский характер, другие отличаются глубиной, серьезностью исследования, научны и содержательны. Историографический обзор в рамках кандидатского исследования требует обращения, естественно, к последним.

В этом случае предпочтительным видится обращение прежде всего к докторским и кандидатским диссертациям, которые можно классифицировать как историко — теоретические, с разработкой отдельных элементов методологии исследования феномена социальной помощи и российской

ТУ благотворительности; посвященные исследованию истории реализации их различных аспектов;73 анализирующие историю отдельных заведений призрения либо целого их ряда;74 отдельных благотворительных обществ и учреждений;75 посвященных изучению организации и постановки дела помощи нуждающимся в отдельных регионах.76 Отметим, что в подавляющем большинстве этих исследований история общественного и государственного призрения и благотворительности рассматривается в едином процессе практики социальной помощи.

Поток информации об истории благотворительности стал настолько весомым, что вызвал появления целого ряда проблемно — тематических и

77 библиографических справочников.

Издаются первые источниковедческие исследования по информативным возможностям прессы, социальной периодики по изучению дореволюционной по благотворительности. Ряд авторов выпустили учебные пособия по истории

70 благотворительности в России. Все большее внимание уделяется

ПЛ методологическим проблемам изучения.

Вместе с тем, проблема организации и осуществления помощи нуждающимся по линии органов местного самоуправления в пореформенной России, к сожалению, очень далека ещё от той границы, когда можно говорить о её разработанности.

В единственной существующей на данное время диссертации по близкой * проблематике, принадлежащей перу Иванниковой Н.А., предпринята попытка обобщить опыт земских органов самоуправления в сфере общественного призрения и показать взаимосвязь социальных процессов и проблем нищеты и нищенства. Но нам эта попытка не показалась удачной в силу узости источниковой базы и методологически неудачно выстроенной, на наш взгляд, логики работы.

Зарубежная историография земско - муниципальной помощи нуждающимся в дореволюционной России не сложилась не только как направление, но и в виде отдельных работ. При этом уяснить мнение ряда иностранных исследователей по отдельным аспектам деятельности органов местного самоуправления в пореформенной России удается, в первую очередь, благодаря некоторым работам англо-американских русистов о земском либерализме. Исследуя его становление и эволюцию, роль земских учреждений в общественном движении, западные исследователи фактически продублировали выводы советских историков о глобальном кризисе политической системы накануне февральской революции, об «ограниченности земского либерализма, о невозможности раскрытия потенциала земств в условиях самодержавия».82 Такие же принципы исповедуют французские и японские историки. Японский исследователь Мацузато К. полагает, что активная поддержка земствами правительства в период войны привела к милитаризации земских финансов и отчуждению их от основной своей обязанности; поддержки благосостояния населения. История пореформенной России, несомненно, привлекает большой интерес зарубежных исследователей. Некоторые из них, рассматривая реформы Александра II, в том числе земского самоуправления, пытаются проводить параллели с объективными потребностями развивающихся стран. Так, Эшфорд Д. утверждает, что русское правительство, как и правительства других развивающихся стран, пошло на реформы местного самоуправления из-за нехватки государственных средств для обеспечения потребностей общества в таких важных сферах, как начальное народное образование, медицинское обеспечение, строительство дорог и т.д.84

Приоритет в постановке проблемы изучения отдельных направлений и форм российской благотворительности среди зарубежных историков принадлежит американцам. В основе их работ — методы исследования феномена благотворительности, разработанные Уилборном К. Джорданом. Предложенный им в его книгах85 приём определил степень формализации отдельных пластов явления и выделения нескольких структурных единиц, приемлемых для изучения.

В нашем случае востребована монография Б.Д. Медисон «Социальное о/ обеспечение в Советском Союзе», предметом исследования в которой стали и слабые стороны организации социальной помощи в императорской России. Дж. Бредли в своей статье «Московский работный дом и реформа городского призрения в России»87 освещает и анализирует историю первого работного дома, возникшего в Москве в 1872 году. Проблемы охраны материнства и детства в социальном призрении России исследовал профессор Индианского университета Дэвид JI. Рэнсел в своей монографии «Матери нищеты. Брошенные дети в России».88

В зарубежной историографии середины 90-х годов XX века появилось многоаспектное монографическое исследование по истории благотворительности в России - Адель Линдермейер выпустила в 1996г. книгу «Бедность не порок: благотворительность, общество и государство в

Российской империи». Это исследование вобрало в себя материалы её более ранних работ по различным аспектам истории российского благотворения,90 в нём использованы материалы российских и американских архивов и библиотек: Российского государственного исторического архива (РГИА) в Петербурге, Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ) в Москве, отдела рукописей Библиотеки Конгресса США, а также мемуары и русская классическая литература. Заметим при этом, что при отсутствии всякой предвзятости автора по отношению к различным сторонам и проявлениям благотворительности, её работам недостает понимания своеобразия России. Попытки провести параллели между российским обществом с таковыми в ряде других стран не всегда удачны. Внеся, тем не менее, заметный вклад в изучение истории российского благотворительного движения, А. Линдермейер, как и вышеупомянутые исследователи, к сожалению, не обратились к анализу содержания и особенностей такой его части, как земско — муниципальная помощь нуждающемуся населению России.

Все вышеизложенное актуализирует в значительной степени наше исследование и позволяет окончательно утвердиться в обозначении его цели, а именно: изучить и проанализировать исторический опыт оформления, эволюции и результатов осуществления помощи нуждающимся в Российской империи по линии местного самоуправления в лице земств и городских общественных управлений в 1864-1917 г.г.

Мы планируем достижение этой цели путем решения следующих задач:

- выявления исторических предпосылок и определения основных этапов в процессе становления феномена общественной ' помощи нуждающимся в России до периода буржуазных реформ;

- определения сущности и места принципа сословности в призрении в нормативной базе организации общественной помощи нуждающимся по линии земств и городских общественных управлений;

- выявление финансово — материальных источников и организационных основ земской помощи нуждающимся;

- определение основных направлений и форм работы земств в сфере общественного призрения до Первой мировой войны;

- изучение содержания и специфики земской помощи нуждающимся в условиях Первой мировой войны;

- исследование истории деятельности городских общественных управлений в организации социальной помощи нуждающимся в городах, в том числе, в годы Первой мировой войны;

- определение роли и изучение содержания деятельности земств и городских общественных управлений по созданию системы социальной помощи в дореволюционной России.

Очевидно при этом, что объектом нашего исследования избрана общественная помощь нуждающимся в дореволюционной России как социально-историческое явление. Предметом исследования — исторический опыт земской и муниципальной помощи нуждающимся в России в пореформенный период как одно из важных направлений и совокупность различных форм социальной практики.

Хронологические рамки (1864 — 1917гг.), как и территориальные (в границах Российской империи), выбраны с учётом предмета и основной проблематики исследования и определяются потребностью анализа эволюции земско - муниципальной помощи нуждающимся в контексте исторического периода, отмеченного существенными социально — экономическими и социально - политическими переменами в жизни российского общества. Вместе с тем, для углубленного анализа проблемы, мы обратились к её социогенезу, что заставило (в разделе первом) выйти за рамки хронологии.

Методологическая база исследования представляет собой многоуровневый комплекс принципов и методов познания, присущих современной науке. Универсальным философским методом познания выступает материалистическая диалектика, предъявляющая к процессу изучения сущности социально - исторических явлений требования научности, объективности, историзма, всесторонности, комплексности и конкретности истины. В качестве теории среднего уровня в работе применен структурно -функциональный подход, предполагающий изучение процесса развития объекта исследования через анализ его состояния. К частнонаучным методам, использованным в работе, относятся историко - генетический, историко — системный, историко - сравнительный.

Источниковую базу исследования составили как опубликованные, так и неопубликованные материалы. Они подразделяются на законодательные материалы (законы, указы, положения) и делопроизводственные документы (ежегодные и обзорные отчеты, журналы земских собраний, доклады управ собраниям, уставы и др.); статистические (представление в таблицах и диаграммах), информационно - публицистические материалы.

Исследование законодательных материалов проводилось с использованием второго «Полного собрания законов Российской империи» (с 1825 по 1881гг.) и третьего собрания (с 1881 по 1913гг.), незавершенного, а также «Свода законов Российской империи» и «Собрания узаконений и распоряжений правительства». Особое внимание было обращено на «Земское положение» 1864г., «Городовое положение» 1870г. и изданный в 1892г. «Устав об общественном призрении». Первые два из указанных документов определили круг обязанностей земств и городов по управлению местными благотворительными учреждениями и «прочие меры призрения», свидетельствуя о признании государством необходимости участия органов местного самоуправления в организации социальной помощи нуждающимся. «Устав об общественном призрении» дополнил и конкретизировал законодательные основы регулирования как государственного, так и общественного призрения.

Различные отчеты губернских и уездных земств, городских общественных управлений, протоколы и журналы земских и городских собраний, доклады городских управ думам и земских управ - собраниям, уставы благотворительных учреждений и обществ послужили основным источниковым материалом для диссертации. Нами изучены сотни документов из этого ряда, как публиковавшихся,91 так и неопубликованных, выявленных в архивах.

Государственном архиве Курской области (ГАКО); Государственном архиве Оренбургской области (ГАОО); Объединенном государственном архиве Челябинской области (ОГАЧО).

В ГАРФе наше внимание привлекли, в первую очередь, такие фонды, как фонд Полицейского департамента МВД (ф.102), в котором содержится переписка губернаторов с Министром внутренних дел, в том числе по вопросам компетенции земств, земских хозяйств. В этом же фонде содержатся материалы, позволившие исследовать деятельность городских дум. Ценным для нас оказались материалы фондов 575, 854, Р-5805, в которых отложились воспоминания, статьи, записки государственных деятелей, активных участников земского движения Муромцева С.А., Чайковского Н.В., Яковлева В.Я. и др.

Большинство неопубликованных документов, востребованных в ходе исследования, содержится в РГИА, где имеются фонды высших и центральных органов власти, департаментов и министерств (ф. 1204 - «Особый Комитет для помощи нуждающимся в местностях, постигших неурожаем»; ф.1263 — фонд Комитета Министров; ф.1278 - фонд Государственной Думы; ф.1282 — фонд Департамента общих дел; ф.1284 - фонд канцелярии Министра внутренних дел; ф. 1288 - фонд Главного Управления по делам местного хозяйства при МВД; ф. 1291 — фонд Земского отдела МВД).

Материалы деятельности Главных комитетов Всероссийских земского и городского союзов, «Земгора», их взаимоотношений между собой, с властью, земствами и городскими думами мы обнаружили в РГВИА в фондах Всероссийского земского и городского союзов. Так, например, ф. 125932 — фонд Главного Комитета Всероссийского союза — содержит документы о структуре, организации учреждений союза, их деятельности. Часть документов этого фонда — это анкеты и отчеты о деятельности региональных городских комитетов.

В местных (региональных архивах) содержатся необходимые сведения о практической деятельности земств и муниципалитетов в сфере организации и предоставления помощи нуждающемуся населению в её различных формах; о контроле со стороны губернских организаций за этой деятельностью и др. Так, например в ГАСКе мы обратились к следующим фондам: ф.67 - фонд Ставропольского губернского по земским и городским делам присутствия; ф.95 — фонд Ставропольской городской думы; ф.96 — фонд Ставропольской городской управы; ф.101 — фонд канцелярии Ставропольского губернатора; ф. 116- фонд Ставропольского губернского комитета Всероссийского Союза помощи больным и раненным воинам; ф.311 — фонд Ставропольской губернской земской управы; ф.314 - фонд Ставропольской уездной земской управы.

Для анализа городских смет в части расходования городскими управлениями средств на оказание помощи социально недостаточному городскому населению Кубани мы обратились к следующим фондам ГАКК -ф.631 (фонд Анапской городской управы); ф.637 (фонд Ейской городской управы); ф.789 (фонд Темрюкской городской управы). Востребованными оказались и ряд материалов из ф. 454 - фонда канцелярии наказного Атамана; ф.449 - фонда Кубанского областного правления; ф. 452 — фонда канцелярии начальника Кубанской области.

В архиве Курской области нас, наряду с другими, особенно заинтересовали материалы ф. 169 (Курское губернское попечительство детских приютов 1860 — 1907гг.). Они дают представление о конкретных мероприятиях земств и городских управ, вкупе с центральной и местной властью, в организации трудовой помощи сельскому населению в конце XIX - начале XX вв. В архиве хранятся также копии ответов на письмо графа А.Д. Милютина по вопросам детского призрения от Курского губернского земства и ряда уездных управ. Эти документы помогли получить представление о роли земств в оказании трудовой помощи населению, в создании детских яслей — приютов, пунктов трудовой помощи. В части исследования участия земств в процессе организации Домов трудолюбия важными для нас стали и материалы ф.171

ГАКО (Благотворительные и добровольные учреждения и организации Курской губернии 1835 - 1917гг).

Кроме того, нам удалось привлечь материалы ф.6 (Канцелярия Оренбургского военного губернатора), ф.10 (Канцелярия Оренбургского губернатора), ф.15 (Оренбургское губернское по городским и земским делам присутствие) ГАОО, а также ф.И-1 (Челябинская городская дума), ф.И-3 (Челябинская городская управа. 1872 — 1919гг), (Челябинская уездная земская управа. 1870 - 1917гг.) ОГАЧО.

Подводя черту под анализом архивных документов, используемых в диссертации, отметим, что уникальность исследуемой проблемы в том, что она обеспечивается чрезвычайно обширной источниковой базой, основательной по масштабам, качеству исполнения и количеству содержащейся информации, в виде опубликованных отчетов, обзоров, других документов, исходивших непосредственно от земских и городских учреждений, равно, как и в виде статистических и информационных сборников.

Материалы земских и городских органов самоуправления, публиковавшиеся и бывшие достоянием гласности, разноплановы и неоднозначны. Журналы, близкие по форме к стенографическим отчетам, позволяют определить наиболее приоритетные сферы практической деятельности земств. Данные документы ярко иллюстрируют взаимоотношения органов самоуправления с центральной и местной администрацией (император, министерства, сенат, губернатор и пр.), распределение полномочий между губернскими и уездными земствами, распорядительными и исполнительными органами, борьбу мнений внутри собраний. Журналы также отражают отношение населения к органам местного самоуправления, которое проявилось в потоке просьб, жалоб, заявлений, ходатайств, адресованных земствам.

Ежегодно к журналам заседаний выпускалось приложение — сборник докладов управы или земскому собранию или городской думе. Доклады позволяют проследить конкретные результаты практической деятельности земств и муниципалитетов, отражают перспективы развития той или иной отрасли хозяйства.

Следующая группа источников представлена финансовой и статистической документацией. Анализируя эти материалы, мы можем выяснить приоритетные направления финансирования отдельных отраслей, получить наглядное представление о динамике культурно — хозяйственной деятельности земств. Невозможно также переоценить рольч^земских статистических сборников.

Солидная группа источников — эта статистические сборники, ежегодные обзоры по губерниям, сметы доходов и расходов земских управ губерний и уездов и городских общественных управлений.

К указанным группам источников примыкают документы Всероссийских

92 съездов русских деятелей по общественному призрению (1910; 1914гг.) : стенограммы выступлений участников Съездов, протоколы, резолюции, уставы, законопроекты, значительно расширяющие наши представления о взглядах передовых представителей российского общества на проблему взаимоотношений государства и личности, на роль государства в отношении лиц, нуждающихся в помощи.

Не менее важная группа источников — материалы периодической печати. В публикациях центральных изданий, таких как журналы «Земское дело», «Городское дело», «Календарь — справочник земского деятеля», «Календарь — справочник городского деятеля» земские и городские деятели, публицисты, а иногда и, - ученые, писатели — рассматривали и анализировали различные стороны практической деятельности органов местного самоуправления, в том числе, и в сфере социальной помощи. Помимо общероссийских изданий, мы обратились к значительному количеству наименований и номеров местных изданий.

Специфическая группа опубликованных и неопубликованных источников - специальные работы и мемуары деятелей земского и городского движения, а также ряда государственных деятелей.93 Несмотря на субъективность позиций авторов, эти работы помогают выяснить степень востребованности системы местного самоуправления в обществе, определить, чем, например, явилось земство для деятелей той эпохи: «пятым колесом в телеге российского самодержавия», элементом хозяйственного управления или попыткой политической модернизации существующего строя. Актуальность проблемы в тот период подтверждается многочисленными рассуждениями по вопросу необходимости введения института волостного земства и оформления единого всероссийского органа самоуправления.

Научная новизна исследования определяется, в первую очередь, самой постановкой проблемы. Это, по существу, первая диссертационная работа по изучению исторического опыта деятельности российских органов местного самоуправления в сфере общественной помощи нуждающимся. Кроме того,

- на базе обращения к основным этапам процесса формирования системы общественной помощи нуждающимся в дореволюционной России делается вывод о наличии ранее некоторых форм помощи, соотносящихся с земско - муниципальной в ряде своих характеристик;

- исследованы нормативные возможности организации земско-муниципальной помощи социально недостаточному населению в дореволюционной России с учетом принципа сословности в призрении;

Практическая значимость. Результаты исследования могут быть использованы при написании исторических очерков, в процессе преподавания базовых и специальных курсов. Работа определенным образом восполняет пробелы в отечественной историографии, расширяет её рамки. Выявленные факты и статистические данные могут оказаться полезными при создании обобщающих научных трудов по истории местного самоуправления, истории социальной помощи в России.

В практическом плане исследованный опыт может быть востребован в деятельности обновляемой системы местного самоуправления в стране.

Апробация работы проходила в течение всего периода разработки проблемы. Отдельные теоретические положения, выводы и фактический материал докладывались на научно — практических конференциях и семинарах. Диссертация обсуждена на заседании кафедры истории и теории государства и права Северо-Кавказского государственного технического университета. По тематике диссертации опубликовано 3 научные статьи.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех разделов, заключения, примечаний, списка источников и литературы.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Исторический опыт осуществления общественной помощи нуждающимся органами местного самоуправления России в 1864-1917 гг."

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

Анализ исторического опыта работы российских органов местного самоуправления, - земств и городских общественных управлений, - в сфере общественной помощи различным категориям нуждающегося населения в России в период 1864 - 1917 годов в рамках поставленных в исследовании задач позволил нам прийти к следующим выводам:

1. Изучение исторических предпосылок и выявление основных этапов в процессе формирования элементов системы общественной помощи нуждающимся в дореформенной России, равно как и основных традиций, сложившихся в результате эволюции названного социального феномена, позволяет констатировать наличие в стране в преддверии буржуазных реформ, во-первых, достаточно развитых и специфичных мировоззренческих основ в понимании необходимости и смысла социальной помощи нуждающимся в российском обществе. Формировавшаяся в X-XVII в.в., на этапе собственно-церковного благотворения и практического руководства русской православной церковью частной и церковно-государственной помощью нуждающимся, идеология помощи слабому подверглась влиянию ряда факторов, определивших ее специфику. Среди них — абсолютизация древнерусскими теологами и проповедниками, в условиях двоеверного синкретизма, спасающей роли милостыни, что сформировало устойчивую традицию к длительному и значительному преобладанию данной формы социальной помощи нуждающимся на Руси — в России, заложив основу специфики этого процесса. Более того, лежавший в основе монополии церкви на древнерусскую благотворительность тезис «церкви богатство - нищих богатство», трансформировавшись в условиях внутрицерковной борьбы и борьбы государства с церковью за собственность и власть в идеологию нищелюбия, укрепил надолго в общественном сознании патриархальную мысль о богоугодности бедности. Возникшая же и реализуемая, с эпохи Петра I, государственная идея создания организованной и регулируемой системы социальной помощи характеризовались монополией государства на идею и практику в этой сфере при игнорировании частного и общественного элемента на фоне значительной длительности процесса секуляризации идеи милосердия.

2. С учетом выше обозначенного, в условиях наличия различных форм оказания помощи социально недостаточному населению при несомненном преобладании «ручной» милостыни в период до XVII века в России, единственной формой, имевшей перспективы в условиях церковной монополии на благотворение с точки зрения эффективности и предупредительности, была церковно-приходская благотворительность. Именно «в мирской церкви» объединялись функции гражданские с функциями религиозными, но адаптированными к насущным запросам и интересам общественно-экономической, правовой, семейно-бытовой жизни. Помощь страждущим в рамках прихода, в котором переплетались функции земского самоуправления и удовлетворения религиозных потребностей, опиралась на общественные усилия в границах крестьянского мира, что придавало ей характер наибольшей разумности, организованности и эффективности. Тем не менее, в условиях специфического подхода к пониманию сущности и целей практического милосердия русской православной церковью, а именно - трактовки и использования неконтролируемой «ручной» милостыни как самой богоугодной формы помощи нуждающимся, и в связи с процессами трансформации государственного устройства и власти, исключавшими участие земского элемента в управлении общественной жизнью, церковноприходская форма помощи нуждающимся пришла в упадок.

Более того, традиции церковной благотворительности вкупе со спецификой процесса оформления полицейского государства в России послужили основными причинами того, что столь необходимые в условиях катастрофически распространенного профессионального нищенства к началу модернизационных процессов в петровской России попытки законодательного оформления государственной системы попечения о больных и нетрудоспособных значительно затягиваются (по сравнению с аналогичными в странах Западной Европы). Да и обществу и общественной самодеятельности не отводится никакой сколько-нибудь активной роли в делах государства в сфере помощи нуждающимся, им в удел остается одно пассивное усвоение «идущих сверху попечительных мероприятий.»

В нашем случае особенно важным становится тот факт, что одним из основных признаков оформившейся уже при Екатерине II государственной системы призрения, в центре которой стояли Приказы общественного призрения, оставалось определение обязанностей по заботе о наиболее незащищенной части общества в сельской местности и городах на основании принципа сословности.

3. Введение земств и реформирование системы городского самоуправления в России во второй половине XIX в. сопровождалось нормативным оформлением идеи привлечения общественной инициативы и гражданских усилий в дело организации помощи нуждающимся в стране, что означало признание государством обязанностей и права общества через органы его самоуправления заботиться о социально недостаточных его членах. Это отвечало самым прогрессивным тенденциям в организации адекватной системы помощи нуждающимся в ней. Но сохранение принципа сословности в призрении в условиях законодательного оформления всесословных органов местного самоуправления изначально предопределяло относительность формулировок по поводу обязательности организации системы общественной помощи нуждающимся и в отношении четкого перечня обязанностей органов местного самоуправления в связи с этим. Более того, в условиях самодержавной власти, стремившейся даже в период организованной сверху капиталистической модернизации экономики и общества сохранить абсолютный политический контроль, степень власти, финансовые возможности и способы действий создаваемых органов местного самоуправления, в том числе и в сфере социальной помощи, были законодательно регламентированы, что закономерно снижало и ограничивало в перспективе эффективность общественных усилий в сфере заботы о нуждающихся.

4. Проведенный нами анализ содержания и особенностей финансового обеспечения, состояния материальной базы и организационных основ земской помощи нуждающимся в России показал резкое сужение той доходной базы, которая сложилась в период действия Приказов общественного призрения .Причиной тому - законодательная (по положению о земствах 1864 г. и, тем более, - 1890 г.) ограниченность круга источников формирования бюджета земств. Этот факт, наряду с наличием значительного количества жизненно важных статей расхода, а также случайный, бессистемный характер дотационной политики государства в условиях существования огромного количества людей, нуждавшихся в помощи, во многом предупредили недостаточность результатов деятельности земств в сфере общественной заботы о нуждающихся и, прежде всего, в области организации качественного и эффективного общественного призрения. Непригодность, ветхость и недостаточность оставшейся от Приказов общественного призрения материальной базы в большинстве земских губерний заставили земства обратиться к поиску и привлечению внебюджетных средств. Но принцип сословности в призрении в российском законодательстве при этом значительно усложнял ситуацию : сельские общества - основные поставщики нуждавшихся в помощи — были не в состоянии платить за содержание и лечение своих неимущих членов.

Отсутствие мелкой земской единицы, основной задачей которой стало бы приближение земских учреждений к населению, что особенно важно в практике предоставления социальной помощи (индивидуализация помощи, активизация самодеятельности населения, привлечение средств, шедших на «ручную» милостыню и др.) также серьезно тормозило работу земств в изучаемой сфере. Добиваясь реформы местного самоуправления в части создания волостных земств, земские деятели параллельно инициировали и добились создания, сначала и больше всего в рамках Московского губернского земства (с 1908 г.), особых попечительств, результаты работы которых в сфере оказания общественной помощи социально недостаточному населению в наибольшей мере отвечали требуемым. Земские попечительства создавались и работали в опоре на опыт европейского местного самоуправления в организации т. н. Эльберфельдской системы помощи нуждающимся и с учетом традиций российской благотворительности.

5.Основным направлением в работе российских земств по оказанию помощи страждущим в 1864-1913 гг. стала организация и осуществление общественного призрения. Организация заботы о покинутых детях через приюты, колонии для сирот и малолетних преступников, через систему патронажа; оказание помощи нетрудоспособным старикам, неизлечимо больным через помещение их в богаделенные заведения, совершенствование качества предоставляемых им услуг и строительство новых богаделен и инвалидных домов; призрение душевнобольных через специализированные приюты, создание психиатрических отделений при земских больницах и организация патронажа душевнобольных составляли основное содержание этой работы земств.

Наиболее успешным и эффективным в деле земского призрения стало призрение душевнобольных. Строительство современных зданий, привлечение к работе врачей - психиатров, широкое использование фельдшерского труда, создание специализированных колоний на базе благоустроенных усадеб, децентрализация помощи в соответствии с местными нуждами значительно улучшили постановку дела призрения психически больных людей в России.

Но улучшение условий призрения и качества предлагаемых услуг в учреждениях земского призрения вызывало, в большинстве случаев, их переполнение, что приводило к повышению детской смертности в приютах, сокращению сроков жизни стариков и хроников, призреваемых в богадельнях. Это, в свою очередь заставляло земских деятелей искать и использовать, в условиях скудного финансирования и недостаточности материальной базы, новые формы в организации помощи нуждающимся категориям населения. К 1912-1913 гг. в большинстве земских губерний наблюдается переход к сочетанию земского призрения с трудовой помощью и профилактикой бедности со все большим привлечением преимуществ и сил городских общественных управлений.

6. При этом содержание и масштабы деятельности самих городских общественных управлений в сфере организации и предоставления социальной помощи городскому населению в Российской империи в 1870-1913 гг. определялись, в первую очередь, расплывчатостью формулировок российского законодательства по целям и нормам обязательного к осуществлению городского благотворения, что позволяло рассматривать его как факультативное и необязательное. Более того, - финансовое положение подавляющего большинства городов, определявшееся ограничениями в обложении и бюджетных правах, отсутствием кредита и обязательностью расходов на общегосударственные нужды, а также - для большинства городов -больших размеров земским обложением, не способствовало как развитию материальной базы общественного призрения, так и не обеспечивало достаточных средств для осуществления мер из области открытой формы призрения.

Высокий избирательный ценз, определивший недостаток практически работоспособных деятелей на фоне низкого уровня развития «третьего элемента» в городах вкупе с тесной опекой администрации во многом укрепляли отношение большинства городских общественных управлений к организации социальной заботы о нуждающихся как к делу второстепенной важности, основную нагрузку по которой законодательно обязаны нести земства.

На этом фоне наиболее эффективным в деле организации и предоставления общественной помощи нуждающимся было Московское городское самоуправление. Это объяснялось неизмеримо большими финансовыми возможностями, наличием необходимого числа активно действующего «третьего элемента» среди горожан, своевременным созданием и эффективной деятельностью мелкой структурной единицы в виде городских попечительств о бедных.

Городские попечительства о бедных, со временем созданные по примеру Москвы в Петербурге и еще более, чем в 30 городах (к 1910 году), став одной из самых эффективных форм в организации и осуществлении социальной помощи в Западной Европе, не показали себя таковыми в подавляющем большинстве случаев в российских городах. Причинами этого стали отсутствие средств, нормативные ограничения в подборе попечителей, слабость и вялость «третьего элемента» среди населения. А активное стремление российских городских попечительств о бедных прежде всего к заведованию закрытыми заведениями призрения в виде богаделен, приютов и др. противоречило принципам т.н. Эльберфельдской системы (послуживший прототипом при создании попечительств о бедных в городах России), признававшей попечительства исключительно как органы открытого призрения, предназначавшиеся, главным образом, для тщательного изучения положения нуждающихся в помощи и наблюдения за ними, пока им оказывалась помощь из общественных средств.

Закрытое призрение по линии органов городского самоуправления осуществлялось через сеть богаделен, сиротских приютов и приютов для подкидышей, ночлежных домов .Некоторые города практиковали содержание дешевых столовых . Ряд городских управ практиковал патронаж в виде отдачи детей-подкидышей в семьи. Городские учреждения трудовой помощи появляются в первом десятилетии XX века в виде домов трудолюбия и работных домов, но число их очень ограничено. Все отмеченное удавалось, в большинстве своем, благодаря пожертвованиям местных купцов и предпринимателей.

В области открытого призрения городские управления предпочитали выдачу пособий нуждающимся из пожертвованных или, реже, собственных городских средств.

7. Сравнивая содержание основных направлений, форм и результаты работы земств и городских самоуправлений в сфере общественной помощи нуждающимся в России в 1864-1913 гг., необходимо отметить следующее.

Введение земских учреждений по Положению 1864 года и передача им обязанностей по общественному призрению тех категорий нуждающихся, о которых заботились прежде Приказы общественного призрения, знаменовало собой шаг вперед в деле общественной помощи социально недостаточному населению, радикально раздвинув рамки общественной самодеятельности в изучаемой сфере жизни российского общества.

Несмотря на ветхость и явную недостаточность полученной от Приказов общественного призрения материальной базы, законодательно обусловленное сужение финансового обеспечения и устаревшее нормативное требование реализации принципа сословности в призрении, организация практической работы в сфере общественного призрения в земских губерниях в 1864 - 1913гг. была ощутимо значительнее по её результатам по сравнению с таковой в губерниях, где продолжали действовать Приказы общественного призрения.

Деятельность органов городского самоуправления в 1870-1913 гг. в сфере общественной помощи нуждающимся категориям городского населения, наоборот, - и это закономерно - в большинстве своем не отличалось системностью, достаточными масштабами и была лишь дополнением (кроме столиц) к деятельности земств (для земских губерний), Приказов общественного призрения (для остальных территорий), крупных благотворительных ведомств в виде «учреждений, на особых основаниях управляемых» и добровольных благотворительных обществ, либо отдельных благотворителей.

8. Опыт, как - положительный, так и неудачный- российских органов местного самоуправления, полученный ими в процессе организации и предоставления различных видов общественной помощи нуждающимся не только позволил им ознакомиться с проблемами, возникающими при этом, что называется, изнутри, но и стимулировал усилия земств и муниципалитетов в направлении скорейшего и оптимального разрешения этих проблем. Именно поэтому, особенно, земская общественность постоянно рефлексирует в отношении поиска путей совершенствования организации и предоставления социальной помощи населению.

Одним из средств в решении указанной проблемы стало объединение усилий земско-городской общественности и представителей всех заинтересованных и участвующих в благотворительном процессе сил для совместного поиска и выработки оптимальных вариантов этого решения в рамках созданного в 1909 году Всероссийского Союза учреждений, обществ и деятелей по общественному и частному призрению.

Это событие стало и результатом решения центральных властей на фоне обединения значительной части населения Российской империи и резкой поляризации российского общества к рубежу XIX-XX вв. принять обеспокоенность представителей земско-городской общественности очевидной недостаточностью и слабой эффективностью предпринимаемых усилий в изучаемой сфере социальной жизни в условиях устаревшего законодательства, недостаточного финансирования и отсутствия мелкой земской единицы. В последнее десятилетие XIX в. российское правительство приступает к разработке основ нового законодательства по организации общественного призрения в стране, согласившись с набирающей силу общественной активностью в сфере благотворения.

Первый съезд деятелей по общественному призрению и частной благотворительности в 1910 году и съезд по общественному призрению в 1914 году стали результатом сотрудничества общества и власти в поисках путей совершенствования содержания и организации социальной помощи нуждающимся и создания адекватной времени и потребностям системы таковой в стране. При этом решения съездов отводили центральную роль в предлагаемой системе органам местного самоуправления (прежде всего, -земствам.) Важно отметить, что значительная роль в объединении общественных усилий по выработке проектов нового законодательства в изучаемой сфере, подготовке упомянутых съездов и пропаганда их решений принадлежала земским печатным органам, как центральным, так и провинциальным.

Но полицейско - чиновничий характер российского государства, природа которого не допускала широкого развития общественной самодеятельности даже в областях, работающих, в конечном итоге, на стабилизацию режима, в данном случае, повлиял на то, что новое законодательство, обеспечивающее оптимизацию и значительное усиление эффективности социальной помощи населению за счет привлечения усилий общества, принято не было. Кроме того, начавшаяся Первая мировая война значительно скорректировала работу органов местного самоуправления в сфере предоставления социальной помощи населению.

9. В условиях Первой мировой войны в дополнение к привычным, - как к обязательным для земств, так и факультативным и для земств, и для органов городского общественного управления, - направлениям и формам социальной заботы о социально недостаточном населении, появились и требовали, по мере затягивания войны, приложения все больших усилий и средств такие, как помощь семьям воинов, призванных на фронт; призрение сирот, потерявших отцов - воинов; призрение воинов - инвалидов. Отдельную нишу заняла помощь беженцам и мирному населению, страдающему и катастрофически беднеющему в ходе войны.

Масштабы бедствий требовали такого рода усилий со стороны российских органов местного самоуправления в исследуемой сфере их деятельности, размеры и ожидаемая эффективность которых были возможны лишь при условии объединения их деятельности. Создание Всероссийского Земского Союза помощи больным и раненым воинам и Всероссийского Союза Городов стало закономерным следствием в реализации стремлений земств и городских общественных управлений оптимизировать свою работу в соответствии с требованиями времени. Эти организации опирались на четко структурированную сеть в виде, соответственно, губернских и уездных комитетов Земского Союза и городских комитетов Городского Союза. Что, наряду с объединением их деятельности в рамках Земгора, позволило значительно повысить эффективность и оптимизировало усилия земств и городских общественных управлений в изучаемой сфере социальной жизни.

Востребованность общественной помощи в сложных условиях Первой мировой войны и надвигающегося системного кризиса заставила центральную власть в первые месяцы войны предоставить российским органам местного самоуправления и их Союзам право самостоятельных действий и их финансирования. Это, в свою очередь, активировало отношение представителей местного самоуправления к поставленным перед ними задачами «обслуживания коренных потребностей государства».

Но полицейско-бюрократический характер государственной власти в Российской империи, несовместимость самодержавия и представительных учреждений заставили власти настаивать на временном характере Союза земств и Союза городов и ограниченности их компетенции. С первых дней их существования к декабрю 1915 г., на фоне сползания России в экономический и социально-политический кризисы в условиях все большего проявления явной неспособности российской монархии вести войну и обеспечивать стабильность в государстве, начинается целенаправленная политика ограничения «все усиливавшейся концентрации в руках земства общегосударственных функций». В том числе и в сфере организации и предоставления общественной помощи различным категориям населения, пострадавшим, так или иначе, от войны.

10. Анализ исторического опыта и специфики работы российских органов местного самоуправления в виде земств и городских общественных управлений по осуществлению социальной помощи нуждающимся в стране показал несомненное преимущество земской системы по сравнению с приказной. Во - первых, земства подтолкнули к развитию общественную самодеятельность, особенно необходимую для успешности работы в изучаемой сфере. Во-вторых, земским организациям принадлежит приоритет в научном изучении и категорировании нуждающихся в помощи в соответствии с социально-экономическими реалиями пореформенной России. В — третьих, получив в результате крестьянской реформы огромный контингент нуждающихся в помощи, земские деятели серьезно подошли к организации профилактики нужды путем поддержки со стороны или организации взаимопомощи.

Земство окончательно специализировали и обособили медицину и народное образование, что важно в нашем случае с точки зрения организации яслей для детей, создания стипендий для учащихся, организации призрения хроников, призрения душевнобольных . Земствам принадлежит приоритет в смене подходов к помощи нуждающимся: именно эти учреждения начали систематическую, в меру доступного, работу по профилактике, предупреждению нужды, совмещая ее собственно призрением и расходуя на это 2,5% своего бюджета. Круг таких мер сводился к организации противопожарной безопасности, заботам о развитии мелкой кустарной промышленности и другому. Земства помогали пострадавшим от наводнения, неурожая; помогали семьям нижних чинов, призванных в армию; помогали переселяющимся крестьянам; содержали стипендиатов в учебных заведениях ; создавали и финансировали дома и колонии умалишенных, колонии для малолетних преступников, приюты для подкидышей; строили благотворительные заведения других типов; выдавали ссуды безземельным крестьянам на приобретение земли и т.д. Ряд земств в понимании помощи нуждающимся были более прозорливы, понимая, что для ликвидации нужды нужна постоянная работа по помощи в поисках работы, для чего создаются бюро и конторы «для приискания работы», организуются общественные работы И т.д.

Что касается расходов собственно на призрение, то в 1900 году они составляли 1,6% земского расходного бюджета, что выразилось в сумме 544 тысяч 900 рублей,в том числе на содержание земских богаделен - 422,7 тысяч рублей, сиротских домов - 512,9 тысяч рублей, колоний и приютов для малолетних преступников - 29,7 тысяч рублей, на пособия и членские взносы благотворительным обществам и учреждениям - 207 тысяч рублей; на земские стипендии - 31,7 тысяч рублей; на пособия призреваемым вне благотворительных заведений — 239,9 тысяч рублей; на призрение семей нижних чинов - 25,7 тысяч рублей. Если сравнивать число заведений по призрению и число призреваемых, например, в 1891 году соответственно в земских и неземских губерниях (где действовали Приказы общественного призрения), то это выглядело так: в 28-ми земских губерниях было заведений собственно для призрения (без медицинских) 1090, и в них призревалось 1 миллион 72 тысячи 146 человек, а в 16-ти неземских губерниях было 817 заведений с 60 тысячами 322 призреваемыми.

Но, пойдя на легализацию идущей снизу инициативы путем инициирования создания органов местного общественного самоуправления, государство в силу его специфики сразу же начинает рассматривать земства как постоянный источник оппозиции самодержавию и приступает к последовательному ограничению сферы его компетенции, стремясь сделать это за счет включения его в орбиту деятельности государственных органов . Все это приводит к тому, что земства в своих попытках отстоять самостоятельность от текущей работы по решению неотложных социальных вопросов на местном уровне, что входило в сферу их компетенции, все чаще тяготеют к организации и участию в акциях, более присущих политическому движению, от чего дело организации призрения по линии земств не сопровождается должной общественной активностью. Государство в лице правительства, со своей стороны, наблюдая политические притязания земского движения, как отдельными мерами, так и принятием земской контрреформы, сужает как финансовые, так и самодеятельные полномочия земств до минимума, что, естественно резко негативно отразилось на работе земств по организации и обеспечению социальной помощи в земских губерниях России.

11. Сейчас власть и общество в качестве первоочередных решают задачу строительства одной из основ конституционного строя Российской Федерации - адекватного времени института местного самоуправления как оптимальной системы организации единиц самоуправления по решению вопросов местного значения. В условиях сложной современной ситуации, когда ряды социально недостаточных граждан растут, а существующая государственная практика социальной помощи затратна и неэффективна, изученный нами исторический опыт осуществления общественной помощи нуждающимся по линии органов местного самоуправления в дореволюционной России может быть востребован и применён. С нашей точки зрения, российская история дала здесь оптимальную организационную форму - попечительства о бедных в городах и уездах. Именно через этот орган возможен сбор точных данных и о числе нуждающихся, и о видах нужды, и о необходимых заведениях, и о средствах, необходимых как для удовлетворения, так и для профилактики нужды. Эти попечительства быстро, как показала история, приобретают доверие местного общества, т. к. в них организованы лица из того же общества, желающие помочь и пользующиеся доверием населения.

Изученное свидетельствует о том, что местное самоуправление может быть эффективным при достаточном финансировании, что актуализирует также проблему перераспределения ряда статей налогообложения с федерального на местный уровень. Исследование опыта российских органов местного самоуправления в сфере предоставления помощи нуждающимся показывает также, что эффективность таковой напрямую зависит от социальной политики со стороны государства, которая должна быть направлена на проведение системы мер, преследующих общее улучшение экономического, правового и духовного положения населения в целом.

244

Список научной литературыКоробейников, Юрий Викторович, диссертация по теме "Отечественная история"

1. Архивные материалы.

2. Российский государственный исторический архив.1. РГИА)

3. Государственный архив Российской Федерации. (ГАРФ)

4. Ф. 102 фонд полицейского департамента МВД.

5. Ф.575. Воспоминания земского деятеля Муромцева С.А.

6. Ф.854. Оп.1. Д.51 Воспоминания земского деятеля Яковлева Н.В.

7. Ф.Р-5805. Оп.2. Д.652 Воспоминания земского деятеля Чайковского Н.В.

8. Российский государственный военно-исторический архив.1. РГВИА)

9. Ф. 12593 Главный Комитет Всероссийского Союза Городов. Ф. 12564 - Главный Комитет Всероссийского Земского Союза.

10. Государственный архив Ставропольского края1. ГАСК)

11. Ф. 116 фонд Ставропольского губернского комитета Всероссийского Земского Союза помощи больным и раненым воинам. Ф.311 - фонд Ставропольской губернской земской управы. Ф. 314 - Уездные земские управы Ставропольской губернии.

12. Государственный архив Курской области. (ГАКО)

13. Ф. 169-Курское губернское попечительство детских приютов 18601907 гг.

14. Ф. 171 Благотворительные и добровольные учреждения и организации Курской губернии 1835-1917 гг.

15. Ф. 452-Ф.449 -Ф. 454-Ф. 631-Ф. 637-Ф. 789

16. Государственный архив Оренбургской области . (ГАОО)

17. Ф. 6 — Канцелярия Оренбургского военного губернатора. Ф. 10 -Канцелярия Оренбургского губернатора. Ф. 15 Оренбургское губернское по городским и земским делам присутствия.

18. Государственный архив Челябинской области. (ГАЧО)

19. Ф. И -1 Челябинская городская дума.

20. Ф. И 3 - Челябинская городская управа 1872-1919 гг.

21. Ф. И 5 - Челябинская уездная земская управа 1870-1917 гг.1.. Нормативно-правовые акты.

22. Полное собрание законов Российской империи. 1-е собр., СПб., 1830.

23. Полное собрание законов Российской империи. 2-е собр., СПб., 1880.

24. Россия. Законы. Полное собрание законов Российской империи. 3-е собр., СПб., 1910.

25. Российское законодательство Х-ХХ вв. В 9т. М., 1985.

26. Устав об общественном призрении, изд. в 1892 г. СПб.

27. Городовое положение с законодательными мотивами, с разъяснениями и с дополнительными узаконениями./ Сост. С.Г.Щегловитов . СПб., 1912.

28. Сборник всех узаконений и распоряжений правительства по земским учреждениям. СПб., 1869.

29. Андогский А. Сборник узаконений, относящихся до земских учреждений. СПб., 1888.

30. Манцевич П.Д. Сборник циркуляров по земским и городским делам (18901914 гг.). Ярославль, 1915.

31. Законы и распоряжения о беженцах. Изд. В. союза городов. М., 1916.

32. Известия Верховного Совета по призрению семей лиц, призванных на войну, а также семей раненых и павших воинов. Приложение к вып.1 Законы и правительственные распоряжения. Пгр., 1914.

33. Положение о богадельных заведениях в Петергофе. СПб., 1912.

34. Правила о городских органах благотворительности Томского Городского Общественного Управления. Томск, 1911.1 б.Устав земских участковых попечительств о бедных в Звенигородском уезде Московской губернии. Звенигород, 1912.

35. Устав богадельни и детского приюта Костромского губернского земства имени В.И. Орлова. Кострома., 1916.

36. Устав земских участковых попечительств С. — Петербургского уезда по призрению семейств лиц, призванных на действительную службу. СПб., 1915.

37. Устав земского приюта для мальчиков при с. Воснушки Покровского уезда имени Н.А. Балина. Орехово, 1915.

38. Устав Иваново Вознесенской городской богадельни. Иваново — Вознесенск, 1911.

39. Устав кружка трудовой помощи в г. Острове Псковской губернии. Остров, 1912.

40. Устав общества имени Т.Г. Шевченко для вспомоществования нуждающимся уроженцам Южной России, учащимся в высших учебных заведениях. СПб., 1913.

41. Устав Смоленской городской земской воспитательно — исправительной колонии приюта для несовершеннолетних. Смоленск, 1915.

42. Устав товарищества борьбы с жилищной нуждой. СПб., 1913.

43. Законодательство о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации. М., 1997.

44. Европейская хартия о местном Самоуправлении // Собрание законодательства Российской Федерации. — 07.09.98 №36 — ст.4466.

45. I. Опубликованные документы.

46. Всероссийский союз учреждений по общественному и частному призрению. Отчет о деятельности Союза. В 2-х т. СПб., 1911-1913 гг.

47. Труды первого съезда русских деятелей по общественному и частному призрению. 8-13 марта 1910г. СПб., 1910.

48. Труды съезда по общественному призрению, созванного Министерством внутренних дел 11-16 мая 1914г.: в 2-х т. Пг., 1914.

49. Документы совещания земских деятелей (Частное совещания земских деятелей, происходившее 6,7,8 и 9 ноября 1904 г. в С. Петербурге). М., 1905.

50. Протоколы Первого Всероссийского Съезда деятелей и специалистов по городскому благоустройству в Одессе 1910г. Одесса, 1910.

51. Совещание по общественному призрению 3-4 ноября 1911 года. Комиссионные заключения, принятые совещанием. Журналы совещания. Сведения о призрении в Калужской губернии. Програмные доклады. Калуга, 1912.

52. Первый всероссийский муниципальный съезд в Киеве. 10-20 сентября 1913 г. Тифлис, 1913.

53. Постановления собрания уполномоченных губернских земств 5 июня 1915г. М., 1915.

54. Свод постановлений делегатского совещания врачей и представителей комитетов В.З.С. и В.С.Г. Петроградской области 12-15 сентября 1915г. Пгр., 1915.

55. Ю.Труды областного совещания по оказанию помощи беженцам, состоявшегося в г. Киеве при комитете юго — западного фронта В. З.С. Киев, 1915.

56. Труды Ставропольского общегубернского съезда по общественному призрению. Ставрополь, 1915.

57. Протокол совещания при Харьковской губернской земской управе 22 мая 1916г. по вопросу о земледельческих приютах. Харьков, 1916.

58. Журналы Орловской городской думы за 1907г. Вятка, 1908.

59. М.Журналы Павловского уездного земского собрания за 1908 год с докладами.1. Павловск/Д, 1909.

60. Журналы Ярославской городской думы за 1909г. Ярославль, 1909.

61. Журналы Смоленской городской думы 1907-1909г. Смоленск, 1910.

62. Журналы земских собраний Полтавского уездного земства. Полтава, 1910.

63. Журналы Вятской городской думы 1910г. Вятка, 1911.

64. Журнал Орловской городской думы, Вятской губернии, 1910г. Орлов, 1911.

65. Журналы Пензенского губернского земского собрания за 1908 и 1909 гг. С приложением докладов. Пенза, 1910.

66. Журналы заседания Таврического губернского земского собрания 44-ой очередной сессии с 8 по 16 января 1910г. С приложением отчета губернской управы и докладов. Симферополь, 1910.

67. Сборник журналов Уфимского губернского земского собрания XXXVI очередной сессии 1910 года. Уфа, 1911.

68. Журналы Харьковского губернского земского собрания очередной сессии 1910 года. Харьков, 1911.

69. Журналы Ярославского губернского земского собрания и доклады очередной сессии 1910 года. Ярославль, 1911.

70. Киевское губернское земство. Учредительное земское собрание 18-21 августа 1911г. Киев, 1911.

71. Постановления Костромского очередного губернского земского собрания сессии 1910 года. Кострома, 1911.

72. Безсалов Н.Л. Сборник постановлений С.- Петербургского губернского земского собрания с 1907 по 1910 год. СПб., 1911.

73. Хижняков В. М. Свод постановлений Черниговского губернского земского собрания XXXVI-XLVI сессии 1900-1909гг. Т. 1. Чернигов, 1912.

74. Сборник постановлений Орловского губернского земского собрания. Орел, 1914.

75. Систематический свод постановлений Екатеринасловского земского собрания 1866-1913гг. Вып.1. Екатеринослав, 1916.

76. Свод постановлений очередных и чрезвычайных земских собраний на 1915 г. со сводкой земских смет Петроградской губернии. Пгр., 1916.

77. Уваров Ф.К. 45 лет деятельности Можайского уездного земства Московской губернии. Систематический свод постановлений Можайского земского собрания за 1865-1909гг. T.I-II. М., 1910-1911гг.

78. Постановления Ялтинского уездного земского очередного собрания XLIV сессии 1909 года, сентября 30 октября 7 и чрезвычайного собрания созыва декабря 7-8. Ялта, 1910г.

79. Сборник постановлений Бердянского уездного земского собрания с 1866 по 1908. М. Изд. Берд. уездн. земства, 1911.

80. Сборник постановлений Уфимского уездного земского собрания с приложениями. Уфа, 1911.

81. Сборник постановлений Воронежского уездного земского собрания 18651911гг. Ч.1-И. Воронеж, 1912.39.3емство Владимирской губернии, Александровский уезд. Сборник постановлений уездного земского собрания с 1866 по 1912гг. Владимир, 1912.

82. Сборник постановлений Балахнинского уездного земского собрания Нижегородской губернии за пятьдесят лет, 1865-1914г.Т.1. Н. Новгород, 1915.

83. Александров Л.Я. Систематический свод постановлений Симферопольской городской думы за 41 год (1871-1911 ).Т. 1. Симферополь, 1912.

84. Систематический сборник постановлений Владивостокской городской думы за 1901-1912гг. Владивосток, 1913.

85. Сборник обязательных постановлений Хабаровской городской думы с 1894 по 1913 гг. Хабаровск, 1913.

86. Александров Л.Я. Систематический свод постановлений Симферопольской городской думы за 41 год (1871-1911). Симферополь, 1914.

87. Доклады Харьковской губернской земской управы губернскому земскому собранию очередной сессии 1910 года по Харьковским богоугодным заведениям и родильному дому. Харьков, 1910.

88. Доклад о призрении стариков и хроников Костромской губернской земской управы 1908-1909. Кострома, 1910.47.0бщественные работы г.С. Петербурга. Часть I. Доклад городской управы об организации и окончании общественных работ. СПб., 1912.

89. Доклад комиссии по обревизованию учреждений, возникших для призрения семей лиц, призванных в войска в 1915г. Екатеринодар, 1916.

90. Доклад комиссии по обревизованию дел Екатеринодарского городского попечительства о семьях призванных за 1914 1915 г. Екатеринодар: Типография И.Ф. Бойко, 1916.

91. Отчет Нижегородской губернской земской управы за 1909 год. Н. Новгород, 1910.

92. Отчет Юрьевецкой уездной уездной земской управы за 1911 год. Кострома,1912.

93. Годовые отчеты Ставропольской городской управы о приходе и расходе денежных сумм по всем капиталам, состоящим в ведении городской управы за 1891-1912гг. Ставрополь, 1892-1913.

94. Финансовый отчет Екатеринодарской городской управы за 1907 год. Екатеринодар, 1908.

95. Финансовый отчет Вятской городской управы за 1911. Вятка, 1912.

96. Отчет комиссии по рассмотрению вопроса о состоянии Харьковского земского приюта бесприютных сирот и о постановке дела в нем и в патронаже. Харьков, 1912.

97. Кучинская-Кпимович А.П. Одесский городской приют для призрения младенцев. Отчет за 1912 год. Одесса, 1913.

98. Одесский городской приют для призрения младенцев. Отчет за 1912 год. Одесса, 1913.

99. Тихомиров Д.В. Отчет о командировках в Смоленскую, Тверскую, Ярославскую и Московскую губернские земские управы. Киев, 1911.

100. Доходы и расходы земств 34-х губерний по сметам на 1907г. СПб., 1908.

101. Доходы и расходы земств 40 губерний по сметам на 1912г. СПб., 1914.

102. Доходы и расходы земств 40 губерний по сметам на 1913г. СПб., 1915.

103. Сметы, раскладка и перечень доходов и расходов на уездные земские потребности по Пермскому уезду на 1911г. Пермь, 1911.

104. Свод уездных земских смет и раскладок Костромской губернии на 1912г. Кострома, 1911.

105. Доходы, расходы и обложения земскими сборами, исчисленные по сметам и раскладкам уездных земств Харьковской губернии на 1912 и 1913гг. Харьков, 1914.

106. Смета доходов и расходов Ставропольской губернского земства на 1914 год. Ставрополь, 1914.

107. Смета доходов и расходов Ставропольской губернского земства на 1915 год. Ставрополь, 1915.

108. Смета доходов и расходов Александровского уездного земства на 1914 год. Александровское, 1914.

109. Смета доходов и расходов Александровского уездного земства на 1916 год. Александровское, 1916.

110. Ассигнования губернских и земств на нужды, связанные с войной. Редакция «Известий Главного комитета ВЗС», 1916.

111. Смета расходов г. Иркутска на 1909г. Иркутск, 1909.

112. Смета доходов и расходов г. Чистополя на 1909г. Чистополь, 1909.

113. Смета доходов и расходов г. Екатеринодара на 1910г. Екатеринодар, 1910.

114. Смета доходов и расходов г. Елабуги Вятской губернии на 1910г. Елабуга, 1910.

115. Смета доходов и расходов г. С. — Петербурга на 1910г. СПб., 1910.

116. Смета доходов и расходов г. Верхнеудинска на 1910г. Верхнеудинск, 1910.

117. Смета доходов и расходов г. Архангельска на 1909г. Архангельск,1909.

118. Бюджет г. Измаила на 1910г. Составлен в ноябре 1909г. Измаил,1910.

119. Смета доходов и расходов г. Иваново Вознесенска на 1910г. Иваново — Вознесенск, 1911.

120. Смета доходов и расходов г. Киева на 1910г. Киев, 1910.

121. Смета доходов и расходов г. Смоленска на 1910г. Смоленск, 1909.

122. Бюджет г. Шуи на 1910г. Шуя, 1909.

123. Бюджет г. Шуи на 1911г. Владимир, 1911.

124. Смета доходов и расходов г. Витебска на 1910г. Витебск, 1910.

125. Смета доходов и расходов г. Мурома на 1911г. Смоленск, 1911.

126. Смета доходов и расходов Новгородского городского общественного управления на 1911г. Новгород, 1909.

127. Смета доходов и расходов г. Симбирска на 1911г. Симбирск, 1911.

128. Смета доходов и расходов г. Смоленска на 1910г. Смоленск, 1909. Пб.Смета доходов и расходов г. Иваново Вознесенска на 1913г. Иваново —1. Вознесенск, 1913.

129. Смета доходов и расходов г. Иваново Вознесенска на 1914г. Иваново — Вознесенск, 1914.

130. Смета доходов и расходов г. Осы Пермской губернии на 1913г. Пермь, 1913.

131. Сводные данные о смете и расходах г. С. Петербурга на 1913г. СПб., 1913.

132. Финансы г. Петербурга. Докладная записка СПб. городской думе председателя финансовой комиссии М.П. Федорова. СПб., 1914.1У.Статистический и справочно — информационный материал.

133. Благотворительные учреждения для слепых в России. СПб., 1912.

134. Благотворительные учреждения Российской империи. Сост. по высоч. Повелению.Т. 1-3. СПб., 1900.

135. Города России в 1904 году. СПб., 1907.

136. Города России в 1910 году. СПб., 1914.

137. Ежегодник России 1909г. (год шестой). СПб., 1910.

138. Земские учреждения с 1864 по 1914гг. Одесса, 1913.

139. Материалы, относящиеся до нового общественного устройства в городах Империи. 6 томов. СПб., 1877-1883.

140. Призрение детства: Сведения по общественной и частной благотворительности в России и за границей. СПб., 1887.

141. Трутовский В. Население и бюджеты городов Крайнего Севера. Архангельск, 1912.

142. П.Александров A.M. Очерк сорокалетней деятельности Оханского уездногоземства Пермской губернии 1870 1910гг. Оса, 1912. Н.Бобылев Д.М. Что сделали земства Пермской губернии в интересах местного края (Краткий обзор). Пермь, 1914.

143. Брюханов П.П. Обзор деятельности земских попечительств Петроградского уезда по призрению семейств лиц, взятых на военную службу за первый год войны. Пг, 1915.

144. Брюханов П. Обзор деятельности попечительств Петроградского уезда за 1-ый год войны. Пгр. 1916.

145. Всероссийский земский союз по оказанию помощи больным и раненым воинам. Оханский комитет. 1915.

146. Герасимов В.Ф. Очерк деятельности Уфимского губернского земства (к 50 — летию введения земских учреждений). Уфа, 1914

147. Деятельность благотворительных организаций в (Московской) губернии за 1913 и 1914 гг.по данным анкеты. М., 1915.

148. Деятельность губернских и уездных комитетов Ярославской губернии по оказанию помощи больным и раненым воинам в 1914г. Ярославль, 1915.21 .Деятельность учреждений В.З.С. по Тверской губернии на 1 января 1915 в диаграммах. Тв., 1915.

149. Дядическо А.Н. Доходы и расходы губернских и уездных земств Черниговской губернии за 25-летие (1885-1910гг.)( статистико -экономический обзор). Чернигов, 1912.

150. Ежегодник Костромского губернского земства за 1911 год. Вып.2. Кострома, 1911.

151. Жуков А. А. Бежецкий земский сиропитательный дом (1864-1914гг.).Историческая справка. Бежецк, 1915.

152. Земский сборник Черниговской губернии. Чернигов, 1911.26.3емская уездная организация помощи семьям запасных и ополченцев, а также раненым и больным воинам. Новоузенск, 1915.

153. Историко — статистические таблицы деятельности уфимских земств. К сорокалетию существования земств Уфимской губернии. 1875-1914гг. Уфа, 1915.

154. Казанский земский календарь на 1914 г. Казань, 1914.

155. Капацинский. Доклад об организации во Владимирской губернии дела помощи беженцам . Владимир, 1915.

156. Мошкин А.А. Обзор отчетов Всероссийских Союзов Земств и городов и Военно — Промышленных Комитетов. М., 1916.

157. Сведения о деятельности Киевского губернского комитета В.З.С. за 1914г. Киев, 1915.

158. Список госпиталей и других учреждений помощи раненым и больным воинам на 15 ноября 1914г. Харьков, 1914.

159. Обзор деятельности Главного Комитета Всероссийского земского союза. 1 августа 1914-1 февраля 1915. М., 1915.

160. Пальмов А. С. О призрении подкинутых детей в губернии. (Доклад V съезду врачей и представителей земств Нижегородской губернии). Н. Новгород, 1911.

161. Статистический ежегодник Московской губернии за 1910 год. Москва, 1911.

162. Статистический ежегодник по Симбирской губернии за 1910г. Год первый. Симбирск, 1912.

163. Статистический ежегодник Тверской губернии 1908г. Тверь, 1910.

164. Статистический ежегодник 1910г. Харьков, 1911.

165. Статистический ежегодник 1911г. Харьков, 1912.

166. Статистический ежегодник Тверской губернии (1909 1910гг.). Тверь, 1911.

167. Статистический сборник Новгородского губернского земства за 1910г. Новгород, 1912.

168. Статистический справочник Полтавской губернии. Вып.5. Полтава, 1911.

169. С. Петербургское Губернское Земство. Исторический очерк постройки больницы для душевнобольных С. — Петербургского губернского земства им. Сиворицы. Её описание и обзор деятельности с 10 июни 1909г. по 1 января 1911г. Спб., 1912.

170. Специальные капиталы Костромского губернского земства. Очерки образования и движения капиталов за время их существования. 1865 -1910гг. Вып.1. Кострома, 1914.

171. Самарское земство. 1864 1914 гг. Самара, 1914.

172. Хроника земских повинностей и учреждений общественного призрения Волынской губернии. №1. 1910г. Житомир, 1910.

173. Хозяйственно статистический обзор Уфимской губернии за 1909 год. Уфа, 1910.

174. Уфимский земский календарь на 1912 год. Уфа, 1912.

175. Черниговское уездное земство. Обзор развития деятельности Черниговского уездного земства за 50 лет. Москва, 1916.

176. Что сделало земство в Херсонском уезде за полвека 1864 — 1913гг. Юбилейное популярное издание уездного земства. Херсон, 1914.

177. Городские попечительства о бедных в Москве в 1909г. М., 1911.

178. Городские попечительства о бедных в Москве в 1910г. М., 1912. Городские попечительства о бедных в Москве в 1910г. М., 1912.

179. Деятельность городского общественного управления в 1908 1912гг. Одесса, 1913.

180. Желтиков П.С. Краткий очерк деятельности городского самоуправления в Бендерах за последнее 20-летие (1894 1912гг.). Бендеры, 1913.

181. Краткий обзор деятельности Рижской городской управы за 1909г. Рига,1910.

182. Краткий обзор деятельности Рижской городской управы за 1910г. Рига,1911.

183. Краткий обзор деятельности Рижской городской управы за 1911г. Рига,1912.

184. Краткий обзор деятельности Рижской городской управы за 1913г. Рига, 1914.

185. Краткий обзор деятельности Р.- на Д. городского общественного управления за четырехлетие 1909г- 1913г. Р. - на - Д., 1913.

186. Краткий обзор деятельности Симбирской городской думы в 1909г— 1913г. Симбирск, 1913.

187. Купидонов В. Доклад Казанской городской думы по II отделу съезда по общественному призрению с 10 по 17 мая 1914г. СПб., 1914.

188. Литвиненко И. Обзор финансового положения г. Нижнего Новгорода за десятилетие с 1898г. по 1907г. включительно. Городские сметы. Н. Новгород, 1911.

189. Материалы для истории Харьковской городской думы и городского хозяйства Харькова за 25 лет (1871 1896гг.). Харьков, 1896.

190. Московский городской дом трудолюбия. М., 1913.70.0бзор деятельности Верхнеудинского городского управления за 1907 — 1909 гг., Иркутск, 1910.

191. Обзор деятельности Киевской городской думы за четырехлетие 1906 — 1910 гг., Киев, 1911.

192. Общественное призрение Московского городского общественногоуправления. М., 1914. 76.0 деятельности городской думы состава 1909 — 1912 гг. М., 1913. 77.0черк деятельности Петроградского Городского Комитета Всероссийского Союза Городов. Пг., 1916.

193. Современной хозяйство г. Москвы. М., 1913.

194. Современное хозяйство г. Харькова (1910 — 1913гг.). ВыпЛ,П. Харьков, 1914.

195. Сотников Е. Ясли 1-го Пресненского городского попечительства. М., 1912.81 .Справочная книга по Архангельскому городскому общественному управлению. 1870 —1911гг. Архангельск, 1910.

196. Справочная книга по Московскому городскому общественному управлению. М., 1904.

197. Справочная книга по Московскому городскому общественному управлению. 1912г. М., 1912.

198. Справочная книжка по СПб. городскому общественному управлению. 1912г. СПб., 1912.

199. Справочная книжка по СПб. городскому общественному управлению. 1913г. СПб., 1913.

200. Справочник по Нижегородскому городскому общественному управлению на 1913г. Н. Новгород, 1913.

201. Справочник по Нижегородскому городскому общественному управлению на 1914г. Н. Новгород, 1914.

202. Справочник по Уфимскому городскому общественному управлению на 1914г. Уфа, 1914.

203. Статистический ежегодник г. Москвы 1909 — 1910гг. М., 1913.

204. Тридцатилетие деятельности Черниговского городского общественного управления. Чернигов, 1901.

205. Успенский В.П. Перепись больных и призреваемых в лечебницах, родовспомогательных и благотворительных учреждениях Московского городского управления 11 декабря 1910г. М., 1912.298 У.Мемуары.

206. Записка бывшего министра финансов статс-секретаря гр. С.Ю. Витте. Предисловие Череванина. СПб., 1908.

207. Кузьмин Караваев Е.Д. Земство и деревня 1898 - 1903. Статьи, рефераты, доклады и речи. СПб., 1904.

208. Мордовцев Д.Л. Десятилетие русского земства. 1864 1875. СПб., 1877.

209. Мордовцев Д.Л. Статьи, помещенные в ж. Отечественные записки, -б/м, б/г.

210. Хижняков В.М. Воспоминания земского деятеля. Петроград, 1916.

211. ГУ.Периодическая печать. Журналы:

212. Вестник благотворительности за 1897 1902гг. (СПб.).

213. Городское дело за 1908 1917гг (СПб.).

214. Детская помощь за 1885 1894гг. (СПб.).

215. Земское дело за 1910 1917гг. (СПб. - Пг.)

216. Трудовая помощь за 1897 1917гг. (СПб. - Пг.).

217. Известия Московской городской думы за 1890 — 1910гг. (М.).1. Газеты:

218. Известия Московского губернского земства за 1905 — 1915гг.

219. Известия Оренбургского Городского Общественного Управления за 1910 год.

220. Казанская газета 1903 1917гг.

221. Нижегородская земская газета 1903 1917гг.

222. Пермская Земская Неделя 1907 1918гг.

223. Северо — Кавказский край за 1913 1915гг.

224. УП.Алфавитно-предметные указатели.

225. Алфавитно-предметный указатель к полному своду законов Российской Империи. Составлен Саатчианом. СПб., 1911.

226. Алфавитный указатель «Известий Харьковской Городской Думы» за 1909г. Харьков, 1911.3,

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата исторических наук Коробейников, Юрий Викторович

Введение диссертации2003 год, автореферат по истории, Коробейников, Юрий Викторович

Список научной литературыКоробейников, Юрий Викторович, диссертация по теме "Отечественная история"

Похожие темы диссертаций