автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Лоббирование как форма участия "третьего сектора" в принятии политических решений

Полный текст автореферата диссертации по теме "Лоббирование как форма участия "третьего сектора" в принятии политических решений"

На правах рукописи

ВОЛОХОВ Алемай Евгеньевич

Лоббирование как форма участия «третьего сектора» в принятии политических решений (региональный уровень)

Спярмпьнпси.23.00.02-«Пшимчажие институты, зшопедагачоашя юнфяюсшпогия,

Автореферат диссцлации на соискание учаюй сгогкзш кавичзтеоциологачеемкшук

Мос*ва-2004

Работа выполнена на кафедре прикладной социологии антологического факультета Российского государственного гуманитарного университета

Научный руководитель -

доктор социологических наук, Л.Н. Вдовиченко

Официальные оппоненты -

доктор социологических наук, Ю.А. Зубок

кандидат философских наук, В.В. Платковский

Ведущая организация -

Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова

Защша состсшед 7 декабря2004г. в 15Я) часов тзгседашш 212.198.01

в Российском государственном гуманитарном университете по адресу 125267, Москва, ул. Чаянова, д. 15 корп 7, ауд. № 379

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российского государственного гуманитарного университета

Автореферат разослан 4 ноября 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Буланова М.Б.

/¿//¿г

2,005-4

Актуальность твиы.

Структурные изменения, щхисзддяшие в российском обществе, выявили и актуализировали одно из оаютыхтаетийвадиалью-полтичесийсфер^

той или ивой мере затрагивает оензеиье звенья голигако-упрввжнчежих процессов - от формирования запроав интересов до их реашшд>шт^цриня1ш и испошениит!^ на оргтт государственной власти. Естественно, что это явление въ^^

сущности процесса, а также его рода в шжшшииэффопивнссгагфишпгашшшическт снять неоправданную напряженность в обществе вокруг лоббировали.

В социальных и шлтичесхих науках усиливается стремление последовал» лэббюм как социально-политическое явление, раскрыл. его причины, выявись механшм дйспмя и яайш принципы оптимального представительства интересов в процессе принятая решений. Оообую роль в процессе приняшя политических решений приобретает инициативное общественное участие организаций, представленных так называвши «третьим сектором».

В решение этих сложных задач мажет ввести определенный вклад иоспедавание лоббирования в Российской Федерации на региональном уровне, что позволит пт)бже понять содержание и методы лоббия»и, прогнозировать последствия лоббистской доггепьвосш и учитывать их в процессе государственного

Актуальность темы связана также с тем, что в общественном сознании имеет место пежиснимание или недооценка лобб!ид как инсттута1феа:1ампт<лю интересов.

Необходимость научного исследования и анализа лоббистской деятельности вызвана не только академической, но и практической потребностью. Представители государственных структур, бизнеса и неяоммфчваюго сектора, которые в сипу своей щюфессиювалыюй деятельности непосредственно сталкиваются с проявлениями лоббизма, нуждался в обобщенном эаашга окяеетвенвого и мирового опыта в этой сфере.

Таким образом, актуальность исследования обусловлена малой изученностью лоб&фования, отсутствием исследований в области тршоформидинегашвныххч®11*?1™^

позитишью, а также существенной ролью общественного учасшя в тквышеншэффективносш политических

Сгакнь научной разработанности проблемы.

Тема политического лоббирования остается одной из самых малоизученных в отечественной науке На данный момент в нашей стране существу наиного работ, в етторых лоббирование выступа» бы пивным объектом исследования. Одним ш первых в отечественной научней литературе комплексным исследованием лоб6изшвСШАяшиелсялюиарафияНГ.Зйблкжа'11ршс^

Проблемы лоббирования в России зазрагиваквт^Г^Щ^^ ЩЖ»ЩГ]:ш>сгае различных

БИБЛИОТЕКА I

С

интересов, группах, интересов, взаимодействии преигринимагельских структур с органами государственной власти (СБ. Зотов, AJO. Зудин, НГ. Зяблкж, СЛ. Переедав, ИА Сатаров, И.С. Семшеико).

Довольно обширна литература о заинтересованных группах в госгсгалиносом СССР. Наиболее известны исследования ВА Лепехина, работа аишрсшш коллектива год руководством АА Недодана "Лоббизм в России: этапы большого nynf.

Существуют работы чисто практической направленности (пэообия, руководства), а также дааЕрга1вюшпжисследжашга,шхжяг1^^

Пофобный анализ системы предстаЕштатьства интерес» жжюг^ его взаимосв^ с другими элементами гештичео^ся^^

Научные исследования социально-политических явлений, связанных с лоббвлской деятельностью, отражены в работах, которые посвящены группам давления (Ю.Федоров, Я. Паппе, А Нечаев)

При исследовании взаимодействия крупных корпораций и политики практика лоббирования частичюрггефмваетсяврабовжБ.Мишде^В.Да^^

Однако в российской социологической и шшпшеитшой ш^с нс вцяботзш теоретическая концепция лоббирования, не осуществлено комплексное исследование феномена лоббизма, сто роли в социалънскшлитчестй системе, практически не изучена специфика лоббирования интересов организациями «третьего секторе».

В политической науке западных стран проблемы лоббировав« изучаются давно. № зарубежных исследователей ценный вклад в рассмслршие дшной проблематики внесли такие ученые как М. Байер, А. Бати, Дж. Берри, Ф. Винден, Т. Д ай, Р. Д аль, А Джордан, Дж. Елдер, Е. Латам, Т. Лоуи, Б. Лумис, К Мейер, Л Мипбрэт, Т. Мо, Н. Орнстайн, Дж. Потере, Дж Ричардсон, Р. Солсбери, Дж Тьерви, Д Трумэн, А Ципкр, КШшяманидр.

Зарубежные учшые также в последние годы стали проявлять определенный интерес к теме лоббирования в России (С. Фортесио, П. Рупицд и лр). Правда, в осаявом эти работы посвящены проблематике предегамтгельства интересов крупною

Отметим, что трудности, возникающие в получении эмпирического материала, отсутствие общепризнанной методики анализа представительства интересов в разных странах, вызвданые спецификой объекта исследования, ограничивают цазность данных работ.

Таким образом, проблема лоббирования в науке и практике является недостаточно разработанной, а зарубежный опыт не нашел должного применения в России.

Объектом диссертационного исследования является процесс лоббирования в современной России на региональном уровне.

Предметом являются формы и особенности участия «третьего сектора» в принятии политических решений (на примере бюджетного процесса Курской области в 2000-2004годах).

* ,

Основной целью предшгаемой диссертационной раб^тявляететвышюше^цностеишевдфики лоббировали интересов организациями «третьего сектора» как явления, детерминирующего современную систему принятия политических решений ва региональном уровне.

Иовддя ш целевой установки, был ощхдепввы следуют» задана

1. Провести анализ зарубежного и отечественного опыта лоббирования в процессе принятия политических решений. Проведенный анализ потопит обосновать теоретические и прикладные аспекты изучаемой темы в отечественной социологии, особенно тех вопроссв, которые касаются процесса гфинятя политических решений.

2. Опреэиппь формы и специфику лоббирования в политику имеющие важное методологическое зяаяшжщя!валик<хиражш}тд!>щ

3. Раскрыл, основные методы и ресурсы лоббирования, их влияние на эффективность достижения

целей.

4. Охарактеризовать взаимосвязь лоббирования и общественного участия, обосновать результат неравновесного распределения общественного участия как погеяпиальвую угрозу демократичности государства

5. Выявить сущность "ишеранивнсй попишки" как типа социального взаимодействия субъектов процесса 11ршяшяшшти,1хкихрешяшй,а|хрмупярова1^

ешшики".

6. Вскрыть особенности лоббцхмании на примере участия некоммерческих негосударственных организаций в бюджетом процессе Курской области

7. Определить роль лоббирования, осуществляемого организациями «¡реюто сектора», в реформировании системы принятия политических решений.

Тещиничижие и иепщмогачвааю основы исследования.

При исследовании проблем лоббизма «пользуются такие методологические основания как теория цриняпи решений, теория демокрапш, неоинеппуцноналшм, теория жздершмции и тлОгиако законченная пмишчгасая концепция лоббилв окончательно не сложилась

Для 1еорешчесиэго осмысления проблемы лоббирования автором в работе использованы следующие концепции: плюралистическая теория заинтересованных трупп (А Беитгш, Д Трумгв); теория рационального поведения (М. Олося); ксицшция уровней общественного участия (С.Р. Арипггейн); концепция "интерактивной попишки" (Ч.Лицдблом)

Эмпирическая база исследования.

В основу исследовании положены метод исследования отучая (саве-яйф), метод ашлиза документов (в данном случае, норшлиных актов), а также такие эт щричесхие методы исследования как интервьюирование учасптштгюббистжйдеггепьжсотвКурскойабласти,

В качестве нормативных актов анализируются Кснсппуция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Трудовой

кодекс РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, федеральные законы, Устав и законы Курской облает, регулирующие различные сферы деятельности некоммерческих организаций и бюджетный процесс.

Положение некоммерческих организаций в Курской области, их проблемы, перспективы влияния на решения Администрации и Областной Думы Курской области неоднократно обсуждались та семинарах и конференциях, организованных и проведенных при участии Курского независимого цешра политических и социологических исследований "Цивитас" в 1999-2004 годах. При анализе взаимодействия некоммерческих ор1анюаций с государством использовались данные опроса представителей «третьего сектора», принимавших участие в этих семинарах. В опросе «Некоммерческие общественные оргапгоапии и региональная власть' проблемы и перспективы сотрудничества в Курской области», проведенного в 2002 году, участвовали представители более чем 150 организаций, что составляет около 20% огг всето числа работающих организаций Метода! птубишвго интервью было опрошено 192 руководителей и заместителей руководителей некоммерческих организаций Курской области.

В 2003 - 2004 годах в рамках проекта Phae Tacis (проект ф(шаназхжаюгЕвропе&юй комиссий) в Курской области методом глубинного интервью было проведено исследование по теме ^взаимодействие государственных органов и общественных объединений. Участие общественных объединений в нормагаорчесшй деятельности». В нем приняли участие 172 представителя некоммерческих организаций Курской области. В опросе цриняли участие 89 представителей пятнадцати комитетов Администрации Курской области (в том числе Комитета по финансам, Бюджетного комитета, Комитета по культуре, Комитета по управлению городским имуществом, Комитета по здравоохранению и др.) и 28 депутатов Област-яой Думы.

Для анализа данных, полученных в рамках этих исследовательских проектов, использовался метод вторичной обработки информащш.

В рамках диссертационного исследования и в ходе реализации программы цешра "Цивитас" 1 'Областные жители и власти: на пуш к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять, и на который можно влиять" в 2002-2004 годах в Курской области проводился опрос, цель которого было выяснгаие, какие организации являются заинтересованными в бюджетном праедеоое; в какой сттет они с ним знакомы; в каких формах организации хотели бы приобретать дополнительные сведения о бюджете и бюджетом процессе; в каких формах организации хотели бы участвовать в обсуждении проекта бюджета и каких конкретно целевых статей, котролировэть ход ныподтжия бюджета; что нужно сделать для повышения "прозрачности" йоджега для граждан области. Было спрошено 443 руководителей и заместителей руководителей 340 общественных оргапоаций-учасшиц проекта. Помимо этого было проведено 46 экспертных интервью со специалистами по бюджсту из Комитета финансов и Бюджетного комитета Администрации Курской области, а также незавмимымижтертами, как прегклавшеяяш академической шк^

Основные поьюлании, вьиосимые на защиту.

1. Термин "органиэованньв интересы" наряду с понятиями "группа интересов",

'^заинтересованная группа", обозначающими субьезсш лоббирования, является необходимым при исследовании новых аспектов современного политического процесса.

2 В результате введения цмкши "шперакшвясй политики", в которой лоббирование выступает подготовительным этапом согласования интересов, происходит увеличение доли общественного учзстиявпропессе принятия гкмитичеошх решений.

3. "Открытость" и "прозрачность" как параметры процесса принятия политических решений являются преягюсьткойисявдхвием реализации ^

4. Общественное участие может рассматриваться как ферма лоббирования, являясь при этом оаювсйобщественшгокотраля,способствуюлкгооти

Научная нояшва н теорегичеосая яючимоегь роботы.

I. В диссертации исследован широкий круг вопросов, обосновывающих роль лоббирования в щххцеоое принятая политических решений, вводится в отечественную научную практику термин "интерактивная политика", примешювно к процессу лоббцхжяшя.

2 В работе гю-давому осмыслены и угочншы сущность и различия понятий "группа интересов" и "организованные интересы", выявлены параметры "открытости" процесса принятия политических решений и "прозрачности" информации, сопровождающей данный процесс как условий и следствий реализации "интерактивной политики", а также обоснована необходимость введения в управленческую практику документов, способствующих повьшкнию ее эффективности.

3. В диссертации определена роль организаций «фетьего сектора» как реальных субъектов лоббирования в формировании бкэджегаой политики

Практически значимость работы.

Основные положения, разработанные в диссертации, могут бып> истпьэованы по следующим направлениям:

1. Для совершенствования бюджетного тцхизесса на всех уровнях управления, для увеличения роли обществашаго участия в нем.

2 Для сшимизации процесса превшая авпитчвасих. решений на репювалыюм уровне в Российской Федерации.

3. При обучении депутатов и служащих органов местного самоуправления и представителей некоммерческих организаций.

4. В системе высшего образования при разработке программ курсов лекций по дисциплинам: политическая соцдоиогия, политология, политическая конфликтология, муниципальная пештшеа.

Апробация основных выводов дасерпциоавого исеявдмиииь

Результаты диссертационного исследования прошли апробацию на Ш Международной теорепюо-метсщопапгаесхой конференции "Жизненные стили и социальныепратганнтешмгенцииионцаXX-начала XXI вв." (Москва, 2002), Российской межвузовской научной конференции 'Шовая Россия»: политика и

культура в современном измерении" (Москва, 2003), IV Международной летней культурно-антропологической школе молодых ученых "Культура - Образование - Человек" (Курск, 2003), IV Международной теоретиио-мегодологической конференции "Интеллигенция в обществе риска" (Москва, 2003), V Международной георешко-мегодшогической конференции "Гражданские позиции интеллигенции: <4Само трядеши^ .»**> (Москва, 2004), V Международной лешей ку%турво-атротпиической школе молодых ученых "Культура -Образование-Человек" (Курск, 2004).

Основное содержание и выюды диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры прикладной социологии Российских) госудфственного туманитфного университета в апреле 2002 г, октябре 2003 г., январе2004 г.

Сформулированные в диссертации основные выводы и рекомендации использованы при подготовке учебника "Легаше и структура политической власти: особенности социологического анализа" для студентов Соврасяной гуманитарной академии (Москва, 2002).

Структура ¿цкч^гяцношюго исскц<ицця<ц.

Постановка исслсдоватсиьсжих задач и выбор теоретко-методалогичесшго подхода предопределили структуру диссертации: она состоят из введения, двух глав, заключения и сотскажтдьзованных источников и литературы.

Во введении формулируется содержание научной проблемы, определяется обьежт исследования, щхзводтся история рафичгский обзор литературы. Кроме того, здесь представлены теоретические и методологические основания исследовательской проблемы, характеризуются исгочниковая база, а также обоензвывакгки выводы, имеющие научную (¡овину.

Пфвая 1.тава «Лоббирование как инструмент демократии и его рать в политическом процессе» раскрывает малоизученные теоретические аспекты лоббирования в политике, имеющие важное методологическое значение при анализе процзсса притшия политических решений.

Дня уточнения современного понимания данного явления в первом параграфе «Эволюция теоретических подходов к исследованию лоббирования» рассматривается генезис идей о феномене лоббирования в отечественной и зарубежной литдигуре.

К наиболее ранним работам, в которых лоббирование рассматривается как одна нз тактик достижения целей группами интересов, можно отнести "Федералиста" Джеймса Мэдисона (1787), в котором он указывает на исходящую от этих груш опасность для политической системы, выражающуюся в чрезмерном преследовании частых интересов. Однако в его выводах яе содержалось рекомендаций запретить данные труппы. С его точки зрения, фракции (йаклв), как сн их называл, - это необходимое зло, которое неизбежно при попытках сохранил, инд ивидуальные свободы

ВдейС1ВД1свдюсге,вболыштсттккяекхтескихт участию групп особых интересов в процессе принятия политических решений. Однако уже в это время такие группы лоббировали свои интересы, многие из которых были учтены в Американской конституции.

Наибольшая активность групп приходится на первую полотну XIX веха Этот период часто называют ""золотей зпохой лоббирования", что, естественно, сопровождалось повышением научного интереса, нашедшего свое отражение в политических теориях.

Артур Бати, который считается основателем плюралистической теории, использовал категорию групп интерес« как инструмент для объяснения пстшческсго процесса Яго обьяшеяиябышстс№ что даже некоторые заимствовали термины из физики. Конкуренция меэвду группами в лоббировании своих интересов считалась уоквием, обеспечивающим свободу и отраведшвость без прибегания к таким концепциям, как "социальный интерес", "общественный интерес" или "общее благо". Результаты политических решений объясняются теорвейтруштдодю^ска&ваэдымютххэ^^

Теория групп была расширена Д Трумэном в 1950-х гг. По его мнению "процесс согласования «запросов» групп не всегда в состоянии обеспечить приемлемую симметрию в публичной политике". Действительна, эффективность лоббирования разными группами различна в связи с недостатком ресурсов у многих групп, поэтому представленность интересов в политических решениях неоднородна. Эти наблюдения привеш к кришчесий сценке гаж)ралистичзскойтеорга1рупп.

Формой обновленной плюралистической теории стада теория струюурногофунюдаоналшма(Р Мергон, Т Парсонс, Д Истон), доминирующая в -зарубежной политической науке в 1950-60 гг Полигака понимается ими как система взаимоотношений групп интересов, которые надежны функцией их артикуляции. Теперь центральной частью проводимых анализов являются не труппы интересов, а их формирование и влияние, а процесс тцмнягия политических решений наделяется большей автономией. Подойм трактовка теории трупп присутствует у Р. Даля.

В дальнейшем появляется концепция "корпоративизма", которая явилась реакцией на трудности, возникшие в процессе осуществления кейнсианскпй модели государственного регулирования экономики и плюралистической псйипики. Особенно знгяигельньтй вклад в развитие теории корпоративизма внесли Филипп Шмштер,ГерхардЛел*5рух,РейПалиДжжВин^

как "систему, элементы которой представляют собой ограниченное чяою обязательных, не конкурирующих между собой, иерархически организованных и функционально дифференцированных единиц, признанных, лицензированных или созданных государством в обмен на ту или иную степень правительственного контроля за подбором их лидеров и артикуляцией требований и поддержки" (Ф. Шмигтер) В основе корпоративизма лежит идея интеграции и агрегации потенциально вовлеченных акторе» с тем, чтобы обеспечил, институционально регулирующим механизмом ранения конфликтов по поводу распределения. Лоббирование при такой системе теряет свое значение и свою положительную функцию инструмента социально-политического стимулирования, направленного на ускорение претворения в жизнь тех или иных цепей и интересов, побуждающего к конкретным действиям органы государственной власти и управления.

Дня сторонников плюрализма, который предполагает сляпанное формирование, горизонтальное распространение и взаимодействие между различными "организованными интересами" на основе принципа

конкуренции, негашеная сторона корпоративизма связана с тем, что такая система делает корпоративные структуры равноправными партнерами государства и значительно усложняет процесс согласования государственных, корпоративных и частных интересов: "организованные интересы", безуотошю, период ически порождают своими действиями конфликты; ситуации, но именно через постоянное разрешение конфликтов меакду равноправными конкурирующими группами и реализуются демиирашческие принципы.

Впоследствии пришли к выводу, что обсуждать корпоративизм бессмысленно, так как в одних обществах он может быть злом, в ^угих - благом. Исследования доказали, что наибольшую преарЕсполажяшость к системе демонстрируют культурно одяороднью общества с организованным и дисциплинированным населением, к числу которых российское общество в настоящее время пока отнести нельзя.

В отличие от политической науки западных стран российская ттпическаяооцтлогая начала уяезшь внимание проблемам лоббирования сравнительно недавно.

Этап углубленного изучения лоббирования в нашей стране начинается с 1995 г.-предпринимаются шпьпки теоретического осмысления роли и функций лоббистской деятельности в политической системе. Это связано с подготовкой и обсуждением депутатами Государственной Думы законопроекта о лоббистской деятелыюсгя, существенно повысившего интерес политологов к теме лоб&фования. В сиси с этим появился ряд научных публикаций, содержащих материалы по зарубежному опыту, а также работы чисто практической направленности (пособия, руководства), преимущественно кыполвенньк практикующими лоббистами или имаощимн к ним доступ аналитическими цэлрами. Пооюльку эмпирические исследования лоббцмвания часто сталкиваются с препятствиями, вытекающими из особенностей объекта, последние издания способствуют пониманию сущности и эффектов лоббирования.

Российскими исследователями признается, что лоббизм - объективное явление демократической политической системы, неизбежная принадлежность общества, которое допускает плюралиы в качестве нормы своей жизнедеятельности. В той ига иной форме лоббизм фактически существует в любом обществе, ю степень развитости его самого, цивилизованности, интенсивности использования и продуктивности зависят от характера политического режима, структуры политической системы, политической культуры, исторических традиций и дтугих особенностей каждой кшкрещой страны: Общим же норшшвным показателем интенсивности и результативности лоббистской деятельности являются разрешающие способности политической системы, под каковыми понимаются, прежде всего, количество и качество имеющихся в ней точек доступа, воспользовавшись которыми группы интересов могут включиться в щхвдсс принятая решапй органами государственной власти.

Среди исследователей лоббизма не возникает существенных споров о понимания аекшорых аспектов данного явления. Там, где возникают рыночные отношения, общество неизбежно начинает структурироваться в сторону усложнения, превращаясь по мере созревания рыночных механиаюв и стабилизации демократических процессов в развитую систему множества разнообразных, хорошо организованных эвпномичесхих и иных

групповых интересов. Между ними устанавливаются сталь же слпжнью отношения сотрудничества и соперничества, продуктивного взаимодействия и суровой конкуренции. В результате постоянно формируются те ишштьвгрупшвыепришания,всш>штак7Гмежгрупповые противоречия и конфликты, удовлетворил, или погасил, которые во многих случаях аюсобш только государство.

Государство объективно само стимулирует у групп интересов потребности быть представленными Следует учесть, что государственное регулирование ооциальпо-жошмических процессов - это, прежде всего бюджетное и налоговое регулирование. Бюджет всегда находится в центре политического процесса В условиях рыночной экономики, функционирующей в демократическом обществе, групповые интересы имеют право был. представленными в органах госуцарспкиной власти и всячески будут стремиться к такому представительству Для некоторых групп, далеких от"корцдоргавластт^маловлияттаышх либо ж способных финансировать мощные кампании воздействия на государственные органы, это практически единственный шанс. По мнению Н.Г Зябщока, 'Чшожествоявость участвующих в лоббизме организаций, отражающих социально-экономическую и политическую структуру общества, демократизирует и это явление, делает его массовым. А борьба конкурирующих вариантов решения той или иной проблемы дает возможность выбрать лучший из них или достичь приемлемого компромисса, хотя и не всегда это удается?'

Во втором параграфе «"Организованные интересы" как субъекты лоббирования: понятие и классификация» в качестве ключевой категории определяется понятие "лоббирование" как форма узаконенного влияния (давления) на органы государственной власти представителей "организованных шперссов" с целью грпшия определенных политических решений; обобщены результаты анализа сгечгсгаенных и зарубежных исследований, посвященных поиску единого определения для обозначения субъектов лоббирования.

Под политическим решением автор понимает любое управленческое решение любого уровня и ветни власти, когда одновременно существует нкжплыи возможных альтернатив решения.

В параграфе приводится обоснование того, что термин "труппа давления" в отношении субъектов лоббизма не полностью раскрывает сущность лоббирования, поэтому предложено понятие "организованные инкресы",используюп!еесяКШлозманом,Дж.ТЬерпи, А.Цигаером,Б Лумисом.идр.

Использование понятия "организованные интересы" вызвано необходимостью источить всю совокупность организаций, а не только таких, как торговые, профессиональные ассоциации, союзы, экологические труппы, общественные организации и тд., имеющих в качестве члене® отдельных тражаан или организации, но также фирмы, корпорации, учебные заведения, медицинские учреждения, церкви, щивазащщные труппы и тл, у которых не предусмотрено членство в обычном понимании В диссертационной работе из рассмотрения исключены национальные интересы других государств, которые используют те ясе техники давления и лоббирования, и исслеасяатель<ж«гоимание фокусируется на изучении совокупности интересов внутри госуяфства.

Значительная часть пфаграфа уделена анализу различных классификаций "организованных интересов"

и вьздеяению из них приемлемых контексту политического процесса современной Роосии. Среда многообразия классификаций "организованных интересов", гфименительио к данной диосергационной работе целесообразно использование секторальной классификации: «первый», «второй» и «третий» сектора.

'Дервый сектор» объединяет государственные и муниципальные организации, то есп> организации, имущество которых наждался в государственной или муниципальной собственности.

«Второй сектор» - это частные коммерческие организации, то есть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, и имущество которых не находится в гост/царственной или мупиципальной собственности.

«Третий сектор» - частные некоммерческие негосударственные организации. Первым отличительным признаком этих организаций является то, что они не имеют в качестве основной цели своей деягепьдаст извлечение прибыли и не распределяют полученную прибыль среди своих участников. Второй отличительный признак—имущество згшх организаций не находится в госуд арственной или муниципальной естественности.

Нередко эпи три сектора называют соответственно Государственным, Коммерческим и Некоммерческим. Использование этих т изваний, разумеется, вполне допустимо, но они имеют более услоЕиый характер Следустиметьввщту,чгорскхзйсжпезакшадакяьст^

больших класса- коммерческие и некоммерческие организации. Оэеди тех и других могут быть государственна муниципальные и частные То есть множество коммерческих opi анииций шире, чем «второй сектор», а множество нехоммдпеоаих организаций- сошветишяшо шире, чем «третий сектор».

Нужно замелить, что иногда приходится встречаться с неоправданно узким пониманием «третьего сектора» В одном случае, этот сектор отожествляется с множеством общественных объединений. В другом случае - галько с благотворительными организациями Такое сужение рамок «третьего сектора» не является обоснованным и порождается либо недостаточным знанием законодательства, либо игнорированием роли и значения других видов независимых некоммерческих организаций. Подчеркнем, что общественное объединение - это рЯазространенпая, но лишь одна из числа возможных организационно-правовых форм некоммерческой организации.

В качестве лоббистских струюур могут выступать предехавтет веж трех секторов. Однако, обычно, кода речь вдет об институционализированном лоббировании, данную функцию приписывают «третьему ежгору». В связи с этим, а также для дальнейшего раскрытия темы, представляется важным кпаосифипирсяать и организации «гретьего сектора».

Внутри сообщества некоммерческих негосударственных организаций AJO Сунгуров выделяет следующ ий рад классе» на основе различия фокусных трупп этих организаций.

Первым будет класс нозоммерчаских организаций, фокусной группой которых являются сами члены этих организаций.

Среда них можно выделить два подкласса: 1) "организации взаимопомощи", обьединякяцие людей по принципу общей проблемы (организации инвалидов, ассоциации родителей больных детей и т.п.); в ряде

случаев иода можно отнести и объединения людей 1юдеьюграфичесшфитгеид%шмупртнаку,атаюкепо характеру сексуальной ориентации; 2) "организации клубного типа", включающие разнообразные группы самосовершенствования, клубы по интересам и т д

Ко второму классу можно отнести организации, направленные на решение определенных проблем, непосредствашо не связанных с гроблсмами самих их членов

Здесь также просматривается два подкласса: 1) организации "социальной" направленности, или благотворительные организации, направленные на ранение человеческих проблем, при этом часть из них направлена на решение комплекса проблем определенных категорий населения, например, прест^елых, многосемейных или безработных, другая часть - на решение конкретных типов проблем - например, проблемы бездомности или проблемы СПИДа; 2) организации "экологической"направленности, особенно если понимать под 'Экологической" направленностью защиту окружающей среды в широком смысле^ то есть не только группы охраны природы, но и группы защшы памятников культурыитд

К третьему классу AJO. Сунгуров относит правозащитные организации, как традиционного типа, так и возникающие в последнее время группы гражданского конгроля, включающие и кошроль за действиями исполнительной власти и контроль за гроцедурой выборов и тд

Наконец четвертый класс некоммерческих организаций состоит из возникающих в последнее время "инфраструктурных" организаций, миссией которых является содействие деятельности других некоммерческих организаций в самом широком смысле. Оода кгодаг и организации, специализирующиеся на тцивовом обеспечении некоммерческого сектора, и организации, совмещающие исследовательскую и образовательную деятельность, и информационные и просветительские центры, действующие в рамках определенного общественного движения (жеяжого, экологического и тл.), и центры поддержки, возникающие на основе целевых грантов зарубежных фондов

По нашему мнению, в особую группу организаций «третьего сектора» следует выделил, организащш, представляющие собой объединения или ассоциации предпринимателей, которые являются некоммерческими и негосударственными по своей сущности и поэтому попадают в категорию «третьего сектора». Однако оцхдешяие их в первый класс приведенной выше классификации представляется ошибочной, поскольку, во-первых, в отличие от выделенных "организаций взаимопомощи", подойтые организации не дублируют функции государства по защите проблемных социальных труш^ а вовторых, их функции несколько шире, чем функции организаций "клубного характера" Зачастую добровольные организации бизнеса мобилизуют на решение огфеделенной задачи не только своих членов, но и бизнес-структуры, кегторьв те представляют Поэтому, многие исследователи опасаются вводил, данные "организованные интересы" в «третий сектор». Думается, что без учета такой труппы классификация организаций «третьего актора» была бы неполной

В третьем параграфе «Методы лоббирования и ресурсы "организованных интересов"» рассматриваются факторы влияния организованных интересов на представителей органов власти, дается характеристика методов щммого и непрямого лоббирования, оцениваются ресурсы организованных интересов,

которые необход имы дай достижения цепей лоббирования.

Под факторами влияния в работе понимается движущая сила процесса определения лицом, принимающим решение, своей позиции в отношении данного решения.

1. Основной политический ресурс "сдрганиэованных интересов", - зтз<<га»ххг на выборах», тгариеави. могут предоставил, прямым (способность мобилюсвывагь голоса на выборах) или косвенным образом (способность воздействовал, на ход голосования) взамен на особые преференции власти. Поэтому неудивительно, что численность "организованных интервехи", ассоциирующаяся с возможными голосами на выборах,часто вьщеляется как наиважнейшая составляющая влиятельности.

2. Если "голоса на выборах" имеют всодйсгвиг преимущественно па выборных лиц, то такой фактор влияния как "информация, обеспечивающая процесс принятия решений", имеет значение при воздействии на все ветви власти. В свете принятия сложных политических решений, которые затрагивают интересы избирателей, различных социальных групп, информацию о последствиях таких решений можно получшь от представителей "организованных интересов", которые не цросго обладают такими данными, а имеют Яравтагоиьньв преимуществ (инсот даже монотльньк)^

Ч Ливдблом в своей книге "Процесс принятия политических решений" анализируя основные факторы влияния, к нышеуткяяиушм факторам добавляет

а) "вшяние как принятое правило ";

б) лидеры "арганиюванныхинтересов"какш1та.

а) Одним из объяснений влиятельности "организованных интересов" является общее придание того, что интерактивный способ приятия политического решения является боше эффективным, чем аналитический (основанный на проверенном анализе проблемы путем внутренних экспертных ресурсов). Так, политика взаимодействия с труппами интересов становится чем-то вроде игры, в которую играют лидеры "организованных интересов" и политические деятели. Некоторые политические исследователи предполагают, что "подобная форма была бы принята, если &т не было института выборов, или государству не было бы никакого дела до общественного мнения". Официальные лица заключают "контракт" на участие в процессе принятия политических решений с лидерами организаций, которых они считают представителями интересов, которые должны быгь, то их мнению, учтены Чтобы войти в иру, требуется наличие о|ждаизащт Паблисити и любая другая деятельность труппы является не более чем ргоуалом.

В России примером такой игры является распространенная практика включения руководителей ряда союзов и ассоциаций в различные ноордишцяошю^сонсультзтвные советы.

Проблема состоит в том, кто и каким образом определяет состав участник® подобных образований. Разработка любых критериев "допуоса" к власти может ущемить интересы в сипу ряда щичин менее заметных групп.

б) Среди обычно выделяемых элит - академической (научной), политиио-упрввленческой и бизнес-элиты следует обозначить лидеров "организованных интересов" как отдельную элитную труппу. Лидеры

"организованных интересов" включают в себя людей от действительно очень влиятельных до люда, по большей мере, отень деловых, нежели влиятельных. Характерная лидеров интересов через понятие 'Ълита", мы имеем в виду ту небольшую их часть, обладающую с одной с стороны, вькхжими показателями в наиболее важных для "организованных интересов" сферах деятельности, а с датой стороны, пользующуюся особым авторитетом органе» власти- представители органов власти иногда делегируют им часть своей деятельности; как, например, написание законопрежтав Например, в России существуют такие влиягешаю государственно-монополистические неформальные группировки, далеко выходящие за деятельность "организованных интересов", и, по суш, являющиеся субъектами политической и жономическсйвгасти в постсоветской России.

В рамках диссертации формы лоббирования делятся на две основные труппы прямое и непрямое лоббировав».

а) Прямое лоббирование

1 Непосредственный контшт.

Практически любая организация, когда-либо вовлеченная в лоббирование, использовала такую тактику' лоббирования как прямой контакт с официальными липами, принимающими решение - по телефону, по почте, а также напрямую.

На проводимых слушаниях по законопроекту, обычно гфоводящихся представительной ветвью, либо на заседаниях профильных советов, создаваемых щи Комитетах исполнительной власти, в основном, в цепях паблик рижйшнз, лоббисты выступают с оценкой решений, их последствий. Этот метод позволяет представителям интересов высказать свою тачку зрения, ютгорвя ш^снается в стенограмме и отчете. Хотя такой метод играет незначительную роль, если вообще он действуя; по мнению лоббистов, он позволяет осыпаться на такой отчет.

2 Предоставление информации Экащтша

Для политиков и чиновников, которые стремятся к выбору лучшей альтернгпивы решения, особую важность представляет не только техническая информация, сбор которой является относительно дорогостоящим лроцеооом, но и политическая информация.

'Организованные интересы", проеодог адашдичесжие иоеждования или собирают техническую информацию по вотросам, волнующим их членов. Обычно, и законодатели, и предегаиггели исполнительной власти обладают ограниченными экспертными ресурсами для проведения исследований по вопросам последствий всех решений, которые они принимают. В некоторых случаях, "организованные интересы" как вариант решения 1федпагакп,пяовыйзакшспроестд1м внесения его

3. "Обеды".

Практика "wining and dining" описывается в америкатккой научней литературе как одна из форм прямят) лоббирования. В российской праюике она развита не меньше, просто отдельные формы отличаются так же, как различаются отдельные кугаьтурапагичвашехчякгеристикиоб!^

(обычно это делается лоббистами) официальных лиц на различные неформальные мероприятия, как охота,

рыбалка, боулинг, воздушные, морские прогулки, поездки в Акапулько, в Лас-Вегас и тд. Однако во многих платах ценность лоббирования посредством приглашений законодателей на мероприятия снизилась с ростом потребности в информац ии. В российской практике также наблюдается подобная динамика.

4. Судебные процессы.

Еще од ин подход, несколько выделяющийся, - это правозащитная деятельность через суя.

ф Непрямое лоббирование

1. Финансирование избирательных кампаний кандидатов в выборные органы власти - способ воздействия, который с одной стороны основывается на предоставлении голооов косвенным образом, а с другой стороны, приносит личные дави или возможность доступа. Во-первых, у "организованных интересов" появляется возможность влиять на программу кандидата на выборах. Во-вторых, получение впоследствии доступа к выбранным лирм служит мотивацией при поддержке кампаний То есть таким путем образуются каналы коммуникации группы и политиков.

2. Лоббирование "грасс-рутс".

Данный способ включает: кампании написания писем или телеграмм, телефонных -звени®, прстесгные мероприятия, которые сопровождают одновременно использующих методы прямого лоббирования представитезкй "организованных интересов" Политики относятся с большим вниманием к аргумапам лоббистов, когда они знают, что их деятельность наблюдается общественностью и она небезразлична.

Другим примером лоббирования "грасс-рутс", скажем, интересов Университета может бьпъ встреча (семинар, конференция, обед и тл.) на факультете с приглашением на нее депутатов, чиновников для обсуждения веющихся и предполагаемых исследований, их влияния на эффективность государственного управления, вклад в ссшдотьно-экономическое развитие государства, что впоследствии косвенным образом может повлиял, наразмер госуцарствешого финансирования Университета или щхжодимых им исследований.

Если не срабатывают "мягкие" приемы, группы прибегают к прелестным акциям: пикетирование, дгмэиярации, дещ, которых - ооздание информационного повода для масс-медиа Предполагается, что вюдейстше телевидения и газет на обществозное мнение мажет влиять ни определяющих попишку лиц

3. Информационные кампании

Как показывает стратегия социальных движений, общественное мнение усиливает действенность прямого лоббирования. Поскольку "организованные интересы" убеждены в правоте своей позиции, предполагается, что, если этой позиции будет сделано широкое паблисити, "организованные интересы" полуадт широкую общественную поддержку На этом предположении основан метод "информационных кампаний" Факшчажи, этот метод основан на факторе косвенного влияния на распределение голосов на выборах. Однако не меньшей проблемой, чем согласование интересов конкурирующих интересов, является апатичность общественности и игнорирование ею политики. Для преодоления этой апатии используются всевозможные тактики работы с общественным мнением, ориентированные как на большие аудитории, так и

сфокусированные на немногочисленные социальные группы паблик рилейшнз (существует большое количество пособий, методических рекомендаций, руководств, учебников, детально описывающих данную тактику); финансирование исследований; публикации поименного голосования парламентских представителей или документов, подписываемых руководителями отраслевых комитетов исполнительной ветви власти и тп. Все зга -пшики все-таки скорее служат дополнительным сопровождением других лоббистских техник, и эмпирически всехда было сложно оценить их отдельное воздействие.

Описывая формы лоббирования, нужно выделить еще одну - образование стратегтескик союзов (неформальные соглашения), или построение коалиций - объединение организаций интересов, разделяющих взгляд на определенную полипку с целью "более эффективного достижения общих цепей всех участников через сложите усилий и расширение возможностей каждого, при этом реализуются и кпнкрешые цели каждого из участников объединения".

В качестве ресурсов, необходимых для воздействия на принимающих решения, в рамках данного джсертационного исследования необходимо выделить следующие.

1) Финансовые ресурсы.

Главным ресурсом "организованных интересов", конечно, являются деяыи, поскольку они могут быть быстро трансформированы в другие значимые ресурсы. Однако важно понимать, что постановка денег на первое место объжавкггся именно сущностью эквивалентности, тогда как, организации, не имеющие возможности мобилизации финансов, компенсируют их отсутствие большим членством, профессионализмом штата, сущностью отстаиваемого вопроса

2) Информационные ресурсы (экспертиза).

В эпоху развитии информационных технологий для эффективного политического действия критическими ресурсами также выступают

- понимание государственного управления как оно зафиксировано "на бумаге" (какие государственные инеппуты имеют власть и несут ответственность в определенных предметах ведения, какие существуют законодательные и нормативные акты, регулирующие интересующую область политических решений итд), а также соответствие документов практике (юридшестя информация);

- понимание, какие лица, группы, интересы поддерживают ши противостоят промдамой политике, а также отдельным политическим решениям, каик го них влиятельны, где и насколько (пататмесхая информация);

Равнозначно важней является техническая экспертиза ('техническая информация для определения существа определенной политической области или проблемы, включая логику и массив самих проблем, состав последствий и эффектов, все возможные альтернативы решений)

3) Человеческие ресурсы (персонал и членство). а) Персонал

Для лоббирования интересов можно использовать как членов или ешрешиюов, осознание которыми

своих интересов, понимание, что определенная пслшика может нанести им ущерб либо принести г^ибьшь, оочегаепся с необходимой квалификацией для целенаправленного контакта с принимающими решения липами, так и квалифицированный персонал, нанятый для этих целей. Нужно отметить, что до сих пор данной группе профессионалов уделяется сравнительно мало систематического внимания. Поэтому сложно дашь выводы о том, какие различия существуют три лоббировании интересов членами трупп, либо наемными лоббистами со стороны. Думается, эта один из важных аспектов дальнейшего изучения "организованных интересов" и их методов лоббирования. Именно здесь проявляется неравенство разных "организованных интересов^*, обладающих разными финансовыми ресурсами.

6) Членство

ресурс лоббирования: в отношении девег в политике - чем больше, тем лучпв, в отношении членства -ситуация вэсиольио бмее сложная. В отличие от небольшого бюджета, жболыиэе число членов шжег быть предпочтительнее большого по определенным обстоятельствам. С одной стороны, казалось бы, бапыпее число людей может уделял» свое тремя, энергию, деньги, информацию, связи и таким образом трансформировать индивидуальные ресурсы в значительный коллективный ресурс. К тому же большая численность членов придает организащш большую лаишмноегь в отстаивании интереса перед государством. Неуд ивительно, что ж мвогсяислеиным организациям быстрее прислушиваются.

С другой стороны, небольшое членство шжег бьпь полезным ресурсом: Экономист МанкурОлоон, впервые обосновавший тезис о "нерашовешосш" политического влияния различных интересов, утверждал, что согласно проблеме так называемого "фри-райдерства", рациональные индивиды вступают в многочисленные организации, тредоолагая, что они более влиятельны, поскольку их принадлежность объясняется возможностью достижения материальных благ. Однако стремление к достижению только материальных интересов приводит к непредвиденным последствиям. Рацигаплыю действующие индивиды обычно стремятся паразитировать на группе свести к минимуму собственные расходы (денежные взносы, вещественные вклады, затраты времени и труда), извлекая одноиремшно экономическую пользу из существования группы. В соответствии с згой лагикш сохранение многочисленной организации и мобгаизшщюресуроовщлоббировашвзшнитедьнопроблемггг^^

Некоторые труппы сознательно осложняют прием в ноше члены с тем, чтобы повысил, престиж принадюююсгих группе.

Плотность. Важная характеристика организации, - это какую территорию охватывает число ее сторонний». Чем большее число находится на меньшей территории, тем влиятельнее может &пъ организация, так как шняпю, что это является весомым аргументом при давлении на выборных представителей от даннсго избирательного округа.

Сплоченность. Очевидво, что организации преаткитиитьнее бьпь объединенной, сгогаеяной, нежели разбитой на фракции, щхжизываемой ссорами и интригами. Отпеченная оргашвапда может использовать свои

ресурсы на конкурирование во внешней среде, вместо разрешения внутренних конфликтов В современных Демократиях внутренние конфликты в группах неизбежны, так как люди обычно принадлежат одновременно нескольким группам иногда с противоречащими интересами.

4) Репутация.

Репутация организации, "как заслуживающей доверия" - значительный ресурс, в особенности, для прямых представителей интересе®, которые ссылаются на проведенные исследования или собранную техническую информацию по вопросу, который лоббируется.

Обладание организацией репутацией, "как щя/держшающейся правил игры", способствует уже влиянию "убежденного" попишка на /ругих, участвующих в щзинягаи решения.

Несколько отличается сущность репутации, "как сильной организации". Вступая в конфронтацию с интересами сильной организации, депутаты, чиновники, либо конкуренты мотуг посчитать, что в даннсм случае нет смысла трааошь усилия на противодействие, лучше пересмотрел, свои собственные взгляды и добиться разумного компромисса.

5) Личные связи.

Особую роль, более всего при использовании метода прямого лоббирования, играют личные связи мевду представителями "организованных интересов" и липами, принимающими решения. Это относится как к функциональным, так и к институциональным отношениям, которые позволяют представителям интересов не только участвовать в слушаниях, но и в консультациях по особым вопросам

В четвергом параграфе «Взаимосвязь лоббирования и общественного участия» выясняется, каким образом лоббирование согласуется с демократической теорией и практикой реализации представительства интересов в современном политическом процессе. Для этого рассматривается, к каким основным моментам сводятся демократические теории, как основные принципы демократии реализуются на практике через институциональные модели, каким образом лоббирование проявляется в центральном элементе демократии -общественном участии.

Функционирование современной демократии основано на практике общественного участия, низкий уровень или неравновесность распределения которого является пеггенциальной угрозой демократичности государства.

Анализ поняли общественности и выделения ее категорий при разработав техник общественного участия показал, каким образом лоббирование проявляется в общественном участии Лоббирование, как законное влияние на органы государственной власти представителей организованных интересов с цепью принятая определенных политических решений, не только не противоречит рассмотренным задачам обеспечения общественного участия, во и, более ото, непрямое лоббирование способствует реализации информационных зада», при установлении рамок влияния - задач решения конфликтов, а также паблик рипейшнз.

Действительно, если органы власти заинтересованы в общественном участии, они обеспечивают

организованным интересам доступ к производству политических решений через формы общественного участие а, с другой стороны, граждане, представляющие организованные интересы, мотивированные возможностью непрямого лоббирования, включаются в предлагаемые формы. Таким образом, общественное участие проявляется как форма легального и легитимизированного лоббирования.

Во второй главе «Роль лоббирования я реализации "интерактивной политики" (на примере Курской области)» предполагается проанализировать на примере организаций «третьего сектора» возможности и условия для легитимного лоббирования, посредством которого они пытаются реалиэовывагь свои предпочтения в бюджетном процессе Курской области. Важным моментом освещаемой в данной главе проблемы является то, какие позитивные последствия вызывает реализация интерактивной политики -контрщии производства политических решений, предполагающей лоббирование интересов через общественное участие как составной элемент щюпвоса принятия тдимчижих решений.

В первом параграфе «"Интерактивная политика'1 как компромисс рационального и инкрементального подходов к процессу принятия поли1ичеаааретеяий>> в рамках полученного эаания и сделанных выводов теоретической част данной диссертационной работы рассмяриваются подходы к принятию политических решений, их достоинства и педосттгвн,щхдлож№вариат1®лтрсмгсхя между ними - так называемая концепция "интерактивной политики" (Линдблом Ч.).

"Интерактивная политика" является не властными односторонними отношениями "сверху-вниз", а типом социального взаимодействия субъектов процесса принятия политических репкяий. Основной принцип власти в данном случае выражается уже не в способности только принуждать, а в способности побуждал» акторов-участников процесса к участию в процессе, к контролю за ним

Как компромиссная концепция процесса принятия политических решений "интерактивная политика" пргшашсшпитърисжиистльзавапиярационалыюгоиинкраеигалы

использовать их позитивные возможности. Ее кпмпромиссаость состоит в том, что при несомненной важности учета и согласования многочисленных мнений, предпечпяий, позиций в процессе реализации общественного участия (инкрементальный подход) нельзя отказываться от максимального учета аналитики и экспертизы (рациональный подход). Для соблюдения обоих уетожй, необходимо шкеямально практиковать общественное участие и реализовывагь разнообразие его форм, при этом представителям "организованных интересов" должен бьпь отрыт доступ к прозрачной и адаптированной аналитической информации, сопровождающей производство политических решений. Важным моментом реализации "интерактивной шляпки" является лоббирование интересов гак "подготоиггельный" этап общего процесса выработки и принятия политического решения. В процессе лоббирования происходит обмен мнениями различных политических групп, "организованных интересов", лиц непосредственно участвующих в подготовке и принятии соответствующих решений и выступает в данном случае как процесс согласования позиций или поиск единства действия различных политических сил.

Выявлены необходимые условия реализации "интерактивной политики". Ими являются:

1) "Открытость" процесса принятия политических решений. "Открытость" процесса означает доступность и здесь закладывает в основу привлечение к участию в обсуждении альтернатив решения максимально возможного количества организованных интересов, которые им затрагиваются ткяюсрэдсгвешю или косвенным образом (последствиями решения). Выполнение этого принципа зависит от практикующихся форм участия, или, другими словами, взаимодействия организованных интересов с органами власти

Оценивая "стфьптхяь" процесса принятия полтических решений, можно сделать нывод, что, во-первых, юридические рамки взаимодействия организаций «третьего сектора» с органами власти ограничены наиболее социально напряженными сферами отношений, и, пивным образом, касаются отдельных видов общественных организаций; во-вторых, многие учтенные в них принципы не реализуются на практике, не имеют проработанных механизме» их осуществления.

2) 'Прозрачность" процесса принятия полтических решений. "Прозрачным" может быть назван процесс, понятый основным его участникам (в том числе участвующих в выработке приоритетов и обсуждении альтернатив решений), что включает в себя детализацию информационного сопровождения.

"Иигеракшвдая политика", подразумевая получение "общественной экспертизы" принимаемого решения, зависит от обеспетения эффективности участия Получение качестязтпой общественной экспертизы возможно только в случае информированности общественности, прозрачности информации о структуре и ф)нкциях органов государственного управления, намерениях бюджетной политики, счетах государственного сектора и бюджетно-налоговых прогнозах, а также аналитической информации, сопровождающей процесс.

Во втором параграфе «"Открытость" процесса принятия политических решений» рассматриваются формы участия "организованных интересов" в процессе принятия решений на примере взаимодействия организаций «гретьего сектора» с органами власти в Курской области. Значительное внимание уделяется существующим условиям возможности реализации модели "интерактивной политики" в российском типическом процессе на примере бюджетного процесса в Курской области, анализируются внешние и внутренние по отношению к бюд жетному процессу "организованные интересы".

Проанализированы особенности лоббирования на примере участия организаций «третьего сектора» в (яоджетном процессе Курской области.

По итогам опроса «Некоммерческие общественные организации и региональная власть проблемы и перспективы сотрудничества в Курской области» (2002 г.) ответы на вопрос о формах взаимодействия с органами власти, используемыми некоммеркскими организациями, распределились следующим образом- письмятные обращения, запросы, предложения - 29%;

- взаимодействие через д епутатов -17%;

- публикации в СМИ-12%;

- организация публичных мероприятий-12%;

- личные контакты с аппаратом органе® власти -5%;

-июе(напримф, участие в судебных процессах,

совместное участие в исследовательской работе) - 4,5%.

интересов (методов лоббирования), респонденты отметили как наиболее часто встречающиеся прямые метода лоббирования - личные связи с клкижыми сотрудниками а] шарага органов власти (ннюсредственный контакт) - 65%, среди форм непрямого лоббирования общественными организациями довольно распространенным оказался способ - "публичное обсуждение проблем, формирование общественного миэтия" - 30%, использование лоббирования "грасс-рутс" для «гретьего сектора» в Курской области нетипично, информационные кампании в своей целостности выражены не в полной мере- некоммерческие организации стеснены в средствах осуществления паблик рюкйшга своей деятельности, воздействию на общественное мнение через средства массовой информации Также мало развит, по оценкам респондентов, способ лоббирования - "договоренности с кандидатами во время избирательных кампаний" - 17%. Как один из способов лоббирования интересов общественных организаций во властных структурах, неоднократно упоминался метод построения коалиций - объединение организаций интересов, разделяющих вэпвщ на опредавнную политику с целью "более эффективного достижения общих целей всех участник® через сложение усилий и расширение возможностей каждого, при этом реализуются и конкретные цели каждого из

При опенке доступа к информации, сопровоядающей процесс принятия решений, выяснилось, что такая информация является формально доступной (для 60% респондентов получение официальной ипфсрмапии не ооставляст затруднений), однако, фактически, в связи с нестптажеяяостъю механизма ее подачи и получения для 40% организаций в процессе взаимодействия с органами власти доступ к ней ограничен, дот

В ходе опроса «Взаимодействие государственных органов и общественных объединений. Участие общественных объединений в нормспворческой дсягелыюсти» (2003 - 2004 гт.) предлагалось нажать формы, в которых происходи взаимодействие с органами власти интервьюируемся общественной организации Далее организацию просили оценить степень ее эффективности. Такие же вопросы были заданы представителям исполнительной и законодателытой власти областного уровня. Результаты опроса представлены в таблице (формы взаимодействия расположены в порядке убывания частоты повторений представителями

% некоммерческих организаций, считающих эту эффективней % чиновников, считающих эту форму эффективной

1. Целевые встречи для обсуждения конкретных проблем и проекте» 76% 83%

2. Регулярное взаимное информирование 72% 72%

3. Постоянно действующие общественные комиссии при отделах и 70% 44%

департаментах местных органов власти

4. Оказание цзямэй господдержки акциям общественных объединений 73% 33%

5. Осуществление общественной экспертизы закотюпроектов на местном уровне 77% 56%

6. Совместная разработка и осуществление социальных программ 78% 67%

7. Регулярнье встречи, обмен мнениями по вопросам совместной деятельности 72% 33%

Доспггсчно высокий показатель "удоалетвсреяносга" чиновников и общественных организаций целевыми встречами для обсуждения конкретных проблем и проекте® позволяет сделал, вывод, что такая форма является обеюдно полезней, так как позволяет учитывать взаимные интересы, налаживать обрэтную связь.

В стою очередь, невысокий показатель оценки эффективности "регулярных встреч, обменом мнениями по вопросам совместной деятельности" со стороны органов власти ояичаег, что зга форма тк будет работать.

Таким образом, в Курской области практикуются формы участия "организованных интересов" на уровнях "символического участия" (информирование и консультации), кмда у общественности появляется возможность "слышал." и право "быть услышанным". Но в этой ситуации граждане не обладают гарантиями, что их мнение будет принято во шимание.

Более высокий уровень - "учет мнения" - неокончательно развит, так как отсутствуют законодательно закрашенные и практически реализуемые формы учета мления во всех социально-значимых полиплеаких решениях, хота основополагающие правила позволяют общественности как бы советовать, но право принятия окончательного решения остается за властью. Уровень "партнерства" с нпастью (уровень реальных полномочий общественности и вовлечения ее в процесс принятия решений) продекларирован ('Закон о сощипьном заказе' ^ но механизм реализац ии этого права не отработан.

Оценка особенности взаимодействия некоммерческих организаций и органе» власти Курской области, анаше бюджетного щюцесса, внешних и внутренних интересов по егшшнению к бюджетному процессу, выявленные формы участия в нем общественности, препятствия в реализации такого участия, позволяют предположить, что реализация "итеративной политики" возможна при дальнейшей отработки механизмов взаимодействия общественности и власти, оптимизации (яеджетного процесса, а также усилении тюередаичеаеой компоненты в данном процессе, занимающейся анализом, популяризацией бюджетной штфорюц шз и снабжсниш ею аюорда бюджетного процесса.

Данный процесс зафиксирован на схеме: «Система "интерактивной полшики" в бюджетом процессе» (см.: рисунок).

Схема Система "интерактивной политики " в бюджетном процессе.

Проблему слабой информированности пекоммерчеаст организаций (б. НКО) о бюджетом прея (весе решают агенты анализа (3-Х популяризирующие академический авалю (2) и снабжающие адаптированным вариантом органы власти (1), средства ьессовой информатщи (5 СМИ), которые в стою очередь доводят информацию до общественности (7.). Некоммерчески; организации "нанимаю!" лоббистов, воздействующих на органы ипасти щти помощи имеющихся аналитических материалов Независимость анализа обеспечивается независимыми источниками финансирования (8.) Посредством реализации такой модели становится возможным использование экатертно-информационвого ресурса общественности с целью повышения

Проясняется роль посреднической компоненты - агентов анализа - при взаимодействии "организованных шпересов" и органов вдасш в процессе принятия политических решений, которая облекается функциями переработки, адаптации независимой академичгской экспертизы для свабяотия ею, а также дополнительной информацией "организованных интересов", что способствует пониманию общественностью процесса принятая политических решений и снимает проблему доступа к информации. "Организованные интересы" тем самым наращивают свой эксперпю-информационный потенциал и, в свою очередь, лоббистский, что способствует большему вниманию к ним со стороны власти, учету мнений и предпочтений, выход на"партнерские отношения".

Трудно щвдеказаяь, каким образом может трансформироваться списанная выше система "интерактивной полишки" в бюджетном процессе. Из того, какое значение в эффективности лоббирования играет доступ к информации, сопровождающей процесс принятая политических решений, а также потребность у лиц, принишкяцих социадьно-значимьк ранения, в общественной экспертизе последствий решений и при выработке приоритетов политики, можно предположить, что очень балыше влияние может оказывать элемент

схемы -' 'агеты анализа", развитое которого в России будет играть важную роль как в принятии политических решешж, так и в целом в сохранапт всей политической аютемы^ Тем не менее, данный вопрос

может стать предметом послеа^уюпшх исследований.

В отечественной законодательной практике, отсутствуют критерии обеспечения "прозрачности" бюджепгого процесса. Международная практика выработала общепринятые иопцеты "прозрачности", поэтому в третьем параграфе «"Прозрачность" в бюджетной сфер«» приводится соотношение международных стандартов "прозрачности" бюджетно-налоговой информации, припяше в "Кодексе рекомендуемой практики по обеспечению фискальной прозрачности - догорания принципов", разработанным Международным Валютным Фондом, с бюджетам и бюджетным процессам в Курской области, определяется, каким образом "прозрачность" практически востребована со стороны "организованных интересов"

Результат анализа бюджешого процесса в Курской области на предмет "прозрачности" весьма оптимистичен - его прогресс в последние годы создает большие возможности для участия "организованных интереоов".

На основе выявленных нами в ходе опроса представителей некоммерческих организаций в той или иной мере пракшкуючтихся форм участия общественности в бюджетом процессе, формы восгоебоватюсги 1,1розрачности"клаая|фицируклсясяедукяцим образа

а) Лоббирование получения средств из бюджета - "прозрачность" в распределении социалызых заказов по конкурсу подлиню открытому, равноправному.

б) Контроль процесса исполнения бюджета - "прозрачность" принятию бюджета и сопроводительных расчетов, справочных материалов о поквартальном распределении доходов и расходов, в том числе по защищенным сталям расходов бюджета, всех корректировок, принятию к исполнению бюджета, информация об итогах исполнения бюджета.

в) Участие в разработке Стратегического плана Курской области - помимо бюджетных данных, "прозрачными" должны быть итоги социально-экономического развитая области за предыдущие годы; основные положения прогноза (хщиально-зюогюмического развития на следующий год, разрабатываемого Администрацией области; основные направления налоговой политики в Курской области на последующие годы

г) Анализ, адаптация бюджета и информирование общественности о ходе бюджетного процесса - вся информзция должна быть 'прозрачной"

В четвертом параграфе «Роль лоббирования организаций "третьего сектами" в реформировании системы принятия политических решений в России» подробно рассматривается, что практически тктзволяет применение модели интерактивной политики в актеме производства политических решений.

Оцагена роль лоббирования организациями «третьего сектора» в реформировании системы принятия политических решений.

Выяснено, что следует за применением модели "интерактивной политики" в системе принятия

политических решений.

Во-первых, это компенсация системы партийного контроля, создавшего пагерналим в государстве, системой общественного кяпроля за осуществлением государством попишки в интересах граящан, а также постепенное приняпк ответственности за выработанные приоритеты и реализацию принятого решения гряждавами ва себя, побуждающее их к активизации усилий для тредотвряцения превышения представителями органов вяасш своих полномочий или швждадобньк нарушений, включая коррупцию.

Водаорых, это ошимизация процесса вырабсгпси приоритетов попишки на основе вовлечения в процесс принятия решений максимально возможного числа организованных интересов, затрагивающихся принимаемым решением, либо которые буцуг загранум его последствиями с тяением времени.

В-третьих, это социальный заказ, который является способом повысить эффективность расходования ограниченных бюджетных средств, реально пометь наиболее нуждающимся, а также служит переходным элементам три постепенном стазе от консервативного государственного подхода к социальной политике и внесению адресных форм социальной поддержки.

Таким образом, рекомендациями по совершенствованию системы принятия политических решений будут следующие:

1) Уточнение принципов и разработка механизмов общественного участия в процессе принятая политических решений на всех его стадиях, в особенности на ранних этапах выработки приоритетов, а также ка этапе исполнения с целью актуализации общэствеявого контроля за исполнением, преяупрежджяцим коррупцию в органах государственной власти.

2) Адаптация международных стандартов "прозрачности" и "открытости" к условиям российской специфики, а также приведение системы принятия политических решений, в особенности бюджетного процессада всея уровнях власти, в соответствие с этими стандартами.

3) Внедрение практики "социального заказа", что включает в себя гак принягие законов "О социальном заказе" и нормативных актов, регламентирующих процесс участия в конкурсах на гредосгавление социальных услуг населению независимым от государства организациям «третьего соетора», так и предоставление достаточной информации, обучение в ходе процесса, предоставление ташичесхойвддцержки для участия.

С позиций приближения процесса принятия политчкхих решений к системе итеративности становится очевидным, что лоббирование является саморегулирующимся, связующим элементом между обществом и государством, актуализирующим общественный кошроль и способствующим оптимизации процесса приняли политических решений.

В рамках знания, охватываемого социологической наукой, ввдигся актуальным дальнейшее исследование взаимосвязей и взаимозависимостей эполетов-акторов системы приняли политических решений при использовании концепции "интерактивной политики", продолжение анализа соответствия теоретического знания об условиях оптимизации процесса сринягая политических решений практической реализации в современных демократиях, в особенности, в России.

Как представляется, необходимо уточнение, пересмотр и даже поиск новой терминологии, касающейся процесса лоббирования в связи с, во-первых, искажением их начального смысла бытовым сознанием и веточным употреблением практическими шлтикими, а, во-вторых, появлением либо диагностированием наличия новых явлений в современной практике политического управления и влияния на политический процеос.

Перспективным направлением разработки данной проблематики, по нашему мнению, является исследование классов организаций «третьего сектора» го степени значения при оказании влияния на процессы принятия решений органами государственной власти, прежде всего, политических решений, прямым и косвенным (цатносгным) образом с целью подготовки практических рекомендаций представительным органам власти в части выработки законодательства, регулирующего их деятельность, содействующего их становлению и развитию через создание правовых условий. Примером такого класса может служил, класс организаций «iperaro схкгора» -' 'агепты анализа", который явно выделился в отдельный не очень давно, но роль которого представляется значительной как в развитии гражданского общества, так и в преодолении политического и экавомичесиого кризисов в обществе.

В заключении формулируются основные выводы но теме диссертационного исследования По тиие дисгертациошюго исследования автором опубликованы следующие работы: Волохов А.Е. Политический лоббизм и его роль в реализации власти / Глава 4 в учебнике: "I (снятие и структура политической власти: особенности социолог ичаладо анализа". -М.: СГУ, 2002. Объем 0,7 ал,

Волохав АЕ. Цивилизованный лоббизм как инструмент российских реформ // "«Новая Россия»: политика и культура в современном шмерении". Материалы Российской межвузовски научной конференции. -ML: РГГУ, 20(0. Объем 0,4ал.

Волохпв АЕ. Влияние межпаршйвэй кшкуршции на пропек принятая политических решений в асаюсге теории игр Джона Нэша // "Феномен игры в культуре и образовании". Материалы IV Международней летней культурно-антропологичесиой школы молодых учшых "Культура - Образование - Человж". - Курск КГУ, 2003. Объем 0,5 ал

Волохов АЕ. О взаимоотношениях интеллигенции и региональной власти //' "Гражданские позиции интеллигенции: «Камо трядеши?..»". Материалы V Международной теорегат-мегодолссической конференции-М/РГГУ, 2004 ОбымО,25ал.

Волохов А£. Российский лоббизм как феном® времени // "Время и человек в зергале гуманитарных исследований". Материалы V Международной летней кулиурш-ашреиюлопиеоюй школы молодых учатых "Культура - Образование - Человек". - Курск КГУ, 200* Объем 0,5 ал.

Отпечатано в ООО «Компания Спутншс+» ПД № 1-00007 от 25.09.2000 г. Подписано в печать 03.11.2004 Тираж 100 экз. Усл. печ. л. 1,69 Печать авторефератов 730-47-74, 778-45-60 (сотовый)

f \r i

î p

Ч

i

^ «

»217 16

РНБ Русский фонд

2005-4 21278

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата социологических наук Волохов, Алексей Евгеньевич

Введение.

Глава!Лоббирование как инструмент демократии и его роль в политическом процессе.

§ 1.1. Эволюция теоретических подходов к исследованию лоббирования.

§ 1.2. "Организованные интересы" как субъект лоббирования: понятие и классификация.

§ 13. Методы лоббирования и ресурсы "организованных интересов".

§ 1.4. Взаимосвязь лоббирования и общественного участия.

Глава 2. Роль лоббирования в реализации "интерактивной политики" (на примере Курской области).

§2.1. "Интерактивная политика" как компромисс рационального и инкрементального подходов к процессу принятия политических решений.

§2.2. "Открытость" процесса принятия политических решений.

§ 2.3. "Прозрачность" в бюджетной сфере.

§ 2.4. Роль лоббирования организаций «третьего сектора» в реформировании системы принятия политических решений в России

Введение диссертации2004 год, автореферат по политологии, Волохов, Алексей Евгеньевич

Актуальность темы.

Структурные изменения, происходящие в российском обществе, выявили и актуализировали одно из основных явлений в социально-политической сфере - лоббистскую деятельность, или лоббизм. Лоббирование в той или иной мере затрагивает основные звенья политико-управленческих процессов - от формирования запросов и интересов до их реализации при принятии и исполнении политических решений путем воздействия на органы государственной власти. Естественно, что это явление вызывает большой интерес у исследователей.

В работах отечественных и зарубежных авторов лоббирование оценивается по-разному. Определение сущности процесса, а также его роли в повышении эффективности принятия политических решений позволяет снять неоправданную напряженность в обществе вокруг лоббирования.

В социальных и политических науках усиливается стремление исследовать лоббизм как социально-политическое явление, раскрыть его причины, выявить механизм действия и найти принципы оптимального представительства интересов в процессе принятия решений. Особую роль в процессе принятия политических решений приобретает инициативное общественное участие организаций, представленных так называемым «третьим сектором».

В решение этих сложных задач может внести определенный вклад исследование лоббирования в Российской Федерации на региональном уровне, что позволит глубже понять содержание и методы лоббизма, прогнозировать последствия лоббистской деятельности и учитывать их в процессе государственного управления.

Актуальность темы связана также с тем, что в общественном сознании имеет место недопонимание или недооценка лоббизма как института представительства интересов.

Необходимость научного исследования и анализа лоббистской деятельности вызвана, не только академической, но и практической потребностью. Представители государственных структур, бизнеса и некоммерческого сектора, которые в силу своей профессиональной деятельности непосредственно сталкиваются с проявлениями лоббизма, нуждаются в обобщенном знании отечественного и мирового опыта в этой сфере.

Таким образом, актуальность исследования обусловлена малой изученностью лоббирования, отсутствием исследований в области: трансформации негативных характеристик и последствий лоббирования в позитивные, а также существенной ролью общественного участия в повышении эффективности политических решений.

Степень научной разработанности проблемы.

Тема политического лоббирования остается одной из самых малоизученных в отечественной науке. На данный момент в нашей стране существует немного работ, в которых лоббирование выступало бы главным объектом исследования. Одним из первых в отечественной научной литературе комплексным исследованием лоббизма в США является монография Н.Г. Зяблюка "Практика лоббистской деятельности в США".

Проблемы лоббирования в России затрагиваются в работах о представительстве различных интересов, группах интересов, взаимодействии предпринимательских структур с органами государственной власти (C.B. Зотов, А.Ю. Зудин, Н.Г. Зяблюк, С.П. Перегудов, И.А. Сахаров, И.С. Семененко).

Довольно обширна литература о заинтересованных группах в постсталинском СССР. Наиболее известны исследования В.А. Лепехина, работа авторского коллектива под руководством A.A. Нещадина "Лоббизм в России: этапы большого пути".

Существуют работы чисто практической направленности (пособия, руководства), а также диссертационные исследования, посвященные данной тематике (Л.А. Бакун, C.B. Зотов).

Подробный анализ системы представительства интересов помогает определить место лоббизма в ней, его взаимосвязь с другими элементами политической системы (С.П. Перегудов, М. Афанасьев).

Научные исследования социально-политических явлений, связанных с лоббистской деятельностью, отражены в работах, которые посвящены группам давления (Ю. Федоров, Я. Паппе, А. Нечаев).

При исследовании взаимодействия крупных корпораций и политики практика лоббирования частично раскрывается в работах Б. Мильнера, В. Даниленко, М. Савина.

Однако в российской социологической и политологической науке не выработана теоретическая- концепция лоббирования, не осуществлено комплексное исследование феномена лоббизма, его роли в социально-политической системе, практически не изучена специфика лоббирования интересов организациями «третьего сектора».

В политической науке западных стран проблемы лоббирования изучаются давно. Из зарубежных исследователей ценный вклад в рассмотрение данной проблематики внесли такие ученые как М. Байер, А. Бентли, Дж. Берри, Ф. Винден, Т. Дай, Р. Даль, А. Джордан, Дж. Елдер, Е. Латам, Т. Лоуи, Б. Лумис, К. Мейер, Л. Милбрэт, T. Mo, H. Орнстайн, Дж. Поттерс, Дж. Ричардсон, Р. Солсбери, Дж. Тьерни, Д. Труман, А. Циглер, К. Шлозман и др.

Зарубежные ученые также в последние годы стали проявлять определенный интерес к теме лоббирования в России (С. Фортескю, П; Рутланд и др.). Правда, в основном эти: работы посвящены проблематике представительства интересов крупного бизнеса.

Отметим, что трудности, возникающие в получении эмпирического материала, отсутствие общепризнанной методики анализа представительства интересов в разных странах, вызванные спецификой объекта исследования, ограничивают ценность данных работ.

Таким образом, проблема лоббирования в науке и практике является недостаточно разработанной, а зарубежный опыт не нашел должного применения в России.

Объектом диссертационного исследования является процесс лоббирования в современной России на региональном уровне.

Предметом являются формы и особенности участия «третьего сектора» в принятии политических решений (на примере бюджетного процесса Курской области в 2000-2004 годах).

Цели и задачи исследования.

Основной целью предлагаемой диссертационной работы является выявление сущности и специфики лоббирования интересов организациями «третьего сектора» как явления, детерминирующего современную систему принятия политических решений на региональном уровне.

Исходя из целевой установки, были определены следующие задачи:

1. Провести анализ зарубежного и отечественного опыта лоббирования в процессе принятия политических решений. Проведенный-анализ позволит обосновать теоретические и прикладные аспекты изучаемой темы в отечественной социологии, особенно тех вопросов, которые касаются процесса принятия политических решений.

2. Определить формы и специфику лоббирования в политике, имеющие важное методологическое значение при анализе современного демократического процесса.

3. Раскрыть основные методы и ресурсы лоббирования, их влияние на эффективность достижения целей.

4. Охарактеризовать взаимосвязь лоббирования и общественного участия, обосновать результат неравновесного распределения общественного участия как потенциальную угрозу демократичности государства.

5. Выявить сущность "интерактивной политики" как типа социального взаимодействия субъектов процесса принятия политических решений, сформулировать необходимые условия реализации "интерактивной политики".

6. Вскрыть особенности лоббирования на примере участия некоммерческих негосударственных организаций в бюджетном процессе Курской области.

7. Определить роль лоббирования, осуществляемого организациями «третьего сектора», в реформировании системы принятия политических решений.

Теоретические и методологические основы исследования.

При исследовании проблем лоббизма используются такие методологические основания как теория принятия решений, теория демократии, неоинституционализм, теория модернизации и т.д. Однако законченная политическая концепция лоббизма окончательно не сложилась

Для теоретического осмысления проблемы лоббирования автором в работе использованы следующие концепции: плюралистическая теория заинтересованных групп (А. Бентли, Д. Труман); теория рационального поведения (М. Олсон); концепция уровней общественного участия (С.Р. Арнштейн); концепция "интерактивной политики" (Ч. Линдблом).

Эмпирическая база исследования.

В основу исследования положены метод исследования случая (case-study), метод анализа документов (в данном случае, нормативных актов), а также такие эмпирические методы исследования как интервьюирование участников лоббистской деятельности в Курской области, экспертные оценки.

В качестве нормативных актов анализируются Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, федеральные законы, Устав и законы Курской области, регулирующие различные сферы деятельности некоммерческих организаций и бюджетный процесс.

Положение некоммерческих организаций в Курской области, их проблемы, перспективы влияния на решения Администрации и Областной Думы Курской области неоднократно обсуждались на семинарах и конференциях, организованных и проведенных при участии Курского независимого центра политических и социологических исследований "Цивитас" в 1999-2004 годах. При анализе взаимодействия некоммерческих организаций с государством использовались данные опроса представителей «третьего сектора», принимавших участие в этих семинарах. В опросе «Некоммерческие общественные организации и региональная власть: проблемы и перспективы сотрудничества в Курской области», проведенного в 2002 году, участвовали представители более чем 150 организаций, что составляет около 20% от всего числа работающих организаций. Методом глубинного интервью было опрошено 192 руководителей и заместителей руководителей некоммерческих организаций Курской области.

В 2003 - 2004 годах в рамках проекта Phare Tacis (проект финансировался Европейской комиссией) в Курской области методом глубинного интервью было проведено исследование по теме «Взаимодействие государственных органов и общественных объединений. Участие общественных объединений в нормотворческой деятельности». В нем приняли участие 172 представителя некоммерческих организаций Курской области. В опросе приняли участие 89 представителей пятнадцати комитетов Администрации Курской области (в том числе Комитета по финансам, Бюджетного комитета, Комитета по культуре, Комитета по управлению городским имуществом, Комитета по здравоохранению и др.) и 28 депутатов Областной Думы.

Для анализа данных, полученных в рамках этих исследовательских проектов, использовался метод вторичной обработки информации.

В рамках диссертационного исследования и в ходе реализации программы центра "Цивитас" "Областные жители и власти: на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять, и на который можно влиять" в 2002-2004 годах в Курской области проводился опрос, цель которого было выяснение, какие организации являются заинтересованными в бюджетном процессе; в какой степени они с ним знакомы; в каких формах организации хотели бы приобретать дополнительные сведения о бюджете и бюджетном процессе; в каких формах организации хотели бы участвовать в обсуждении проекта бюджета и каких конкретно целевых статей, контролировать ход выполнения бюджета; что нужно сделать для повышения "прозрачности" бюджета для граждан области. Было опрошено 443 руководителей и заместителей руководителей 340 общественных организаций-участниц проекта. Помимо этого было проведено 46 экспертных интервью со специалистами по бюджету из. Комитета финансов и Бюджетного комитета Администрации Курской области, а также независимыми экспертами, как представителями академической школы, так и практиками.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Термин "организованные интересы" наряду с понятиями "группа интересов", "заинтересованная группа", обозначающими субъекты лоббирования, является необходимым при исследовании новых аспектов современного политического процесса.

2. В результате введения практики "интерактивной политики", в которой лоббирование выступает подготовительным этапом согласования интересов, происходит увеличение доли общественного участия в процессе принятия политических решений.

3. "Открытость" и "прозрачность" как параметры процесса принятия политических решений являются предпосылкой и следствием реализации "интерактивной политики".

4. Общественное участие может рассматриваться как форма лоббирования, являясь при этом основой общественного контроля, способствующего оптимизации бюджетной политики.

Научная новизна и теоретическая значимость работы.

1. В диссертации исследован широкий круг вопросов, обосновывающих роль лоббирования в процессе принятия политических решений, вводится в отечественную научную практику термин "интерактивная политика", применительно к процессу лоббирования.

2. В работе по-новому осмыслены и уточнены сущность и различия понятий "группа интересов" и "организованные интересы", выявлены параметры "открытости" процесса принятия политических решений и "прозрачности" информации, сопровождающей данный процесс как условий и следствий реализации "интерактивной политики", а также обоснована необходимость введения в управленческую практику документов, способствующих повышению ее эффективности.

3. В диссертации определена роль организаций «третьего сектора» как реальных субъектов лоббирования в формировании бюджетной политики.

Практическая значимость работы.

Основные положения, разработанные в диссертации, могут быть использованы по следующим направлениям:

1. Для совершенствования бюджетного процесса на всех уровнях управления, для увеличения роли общественного участия в нем.

2. Для оптимизации процесса принятия политических решений на региональном уровне в Российской Федерации.

3.При обучении депутатов и служащих органов местного самоуправления и представителей некоммерческих организаций.

4. В системе высшего образования при разработке программ курсов лекций по дисциплинам: политическая социология, политология, политическая конфликтология, муниципальная политика.

Апробация основных выводов диссертационного исследования.

Результаты диссертационного исследования прошли апробацию на III

Международной теоретико-методологической конференции "Жизненные стили и социальные практики интеллигенции конца XX - начала XXI вв." (Москва, 2002), Российской межвузовской научной конференции "«Новая Россия»: политика и культура в современном измерении" (Москва, 2003), IV Международной летней культурно-антропологической школе молодых ученых "Культура - Образование - Человек" (Курск, 2003), IV Международной теоретико-методологической конференции "Интеллигенция в обществе риска" (Москва, 2003), V Международной теоретико-методологической конференции "Гражданские позиции интеллигенции: «Камо грядеши?.»"? (Москва, 2004), V Международной летней культурно-антропологической школе молодых ученых "Культура - Образование - Человек" (Курск, 2004).

Основное содержание и выводы диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры прикладной социологии Российского государственного гуманитарного университета в апреле 2002 г., октябре 2003 г., январе 2004 г.

Сформулированные в диссертации основные выводы и рекомендации, использованы при подготовке учебника "Понятие и структура политической власти: особенности социологического анализа" для студентов Современной гуманитарной академии (Москва, 2002).

Структура диссертационного исследования.

Постановка исследовательских задач и выбор теоретико-методологического подхода предопределили структуру диссертации: она состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников и литературы.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Лоббирование как форма участия "третьего сектора" в принятии политических решений"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В процессе диссертационного исследования была подтверждена актуальность исследования лоббирования как процесса, способствующего повышению эффективности политических решений с помощью "интерактивной политики".

Основной целью данной работы являлось, исследование лоббирования как явления, детерминирующего современную систему принятия политических решений.

Исходя из целевой установки, были решены следующие задачи:

1. Проанализирован зарубежный и отечественный опыт лоббирования в процессе принятия политических решений. Проведенный анализ позволил еще раз подчеркнуть актуальность данного исследования, поскольку в отечественной социологии не уделялось на данный момент существенного внимания изучению вопросов лоббирования в процессе принятия политических решений.

2. Раскрыты теоретические аспекты лоббирования в политике, имеющие важное методологическое значение при анализе современного демократического процесса.

В процессе исследования автор счел наиболее предпочтительным использование понятия "организованные интересы", так как этот термин является общим обозначением для всевозможных организаций - с формализованным членством или без него, которые в определенный момент времени добиваются от принимающих решения лиц проведения определенной политики или преследуют определенные политические цели.

Потребность в использовании менее знакомого и более громоздкого термина "организованные интересы" вызвана следующими обстоятельствами. В рамках системы политического давления, присущей демократическим режимам, все участники политического процесса имеют свои интересы. Существуют как постоянные функциональные группы, периодически проявляющиеся в производстве политических решений, предполагающие членство и использующие его как ресурс. За группами, обладающими членством, правильнее зарезервировать термины "группа давления" или "заинтересованная группа". При этом указанными понятиями не подменяется термин "лобби". В определенной ситуации, когда, принимаемые (не принимаемые) решения органов власти затрагивают интересы определенных участников, "организованные интересы становятся" "субъектом давления", представители которых используют разные техники лоббирования принятия/непринятия того или иного решения или приоритетов политики. Понятие "организованные интересы" включает всю совокупность некоммерческих организаций, а не только таких, как торговые, профессиональные ассоциации,. союзы, экологические группы, общественные организации и т.д., имеющих в качестве членов отдельных граждан или организации, но также фирмы, корпорации, учебные заведения, медицинские учреждения, церкви, правозащитные группы и т.п., у которых критерий идентификации основан не на членстве, но на функции, либо членство не является фиксированным.

3. Выявлено содержание основных методов лоббирования, а также используемых при этом ресурсов "организованных интересов", их влияние на эффективность лоббирования.

Основными факторами влияния "организованных интересов" на представителей- органов- власти-являются- "голоса- на- выборах" и: информация,-обеспечивающая процесс принятия решения. Влияние усиливается при восприятии представителями органов власти лидеров "организованных интересов" как одной из элит, а также в случае общего признания того, что интерактивный способ принятия политического решения является более эффективным, чем аналитический (основанный? на проведенном анализе проблемы путем внутренних экспертных ресурсов). Последнее обнаруживает себя как прямая корреляция, при которой вероятна обратная зависимость -уровень влияния определяет модель принятия решения.

Лоббистская деятельность может иметь прямой и косвенный характер. Прямое лоббирование своим содержанием имеет методы непосредственного

14Ь воздействия на определяющих политику лиц, осуществляемого через представителей "организованных интересов". Оно выражается в следующих формах: 1) непосредственный контакт с лицами,, принимающими политические решения; 2) предоставление им информации (проведение экспертизы); 3) "обеды" - частные встречи; 4) судебные процессы.

Формами непрямого лоббирования являются: 1) финансирование избирательных кампаний; 2) лоббирование в рамках идеологии "грасс-рутс" - способ воздействия, вовлекающий в процесс лоббирования членов/сторонников "организованных интересов" (термин "grass-roots" обозначает в английском языке соответствующую деятельность негосударственных организаций и не имеет соответствующего аналога, в отечественной науке, поэтому обычно не переводится); 3) информационные кампании (способ воздействия на широкую общественность); 4) образование стратегических союзов, построение коалиций.

Ресурсы, которые могут мобилизовывать "организованные интересы" для лоббирования включают: финансовые, информационные (включая экспертизу), человеческие ресурсы (как персонал, так и членов организации), репутацию, а также личные связи.

Хотя принято считать, что экономическая власть предопределяет политическую, не во всех случаях финансовая составляющая ресурсов самая главная: Особую* роль в-лоббировании-приобрела-информация — юридическая,-техническая, политическая; преимуществом пользуются организованные интересы, способные представить соответствующую информацию в нужной стадии процесса конкретным лицам, принимающим решения. Зачастую этот процесс, в свою очередь, зависит от квалификации и личных связей персонала, который этим занимается. С членством дело обстоит сложнее, поскольку и многочисленные, и малочисленные организации одновременно обладают противоречивыми как сильными, так и слабыми сторонами. Таким образом, все ресурсы организованных интересов взаимосвязаны, успех лоббирования зависит от их сочетания.

Необходимо отметить, что "открытость" и "прозрачность" процесса

14/ принятия политических решений проявляются важными условиями эффективности лоббирования, а в случае их отсутствия обостряется неравенство организованных интересов, значительно увеличивается роль финансовых ресурсов в лоббировании.

4. Определен характер взаимосвязи лоббирования и общественного участия.

Функционирование современной демократии основано на практике общественного участия, низкий уровень или неравновесность распределения которого является потенциальной угрозой демократичности государства.

Анализ понятия "общественность" и выделения ее составляющих при разработке техник общественного участия показал, каким образом лоббирование проявляется в общественном участии. Лоббирование, как влияние на органы государственной власти представителей "организованных интересов" с целью принятия определенных политических решений, не только не противоречит рассмотренным задачам обеспечения общественного участия, но и, более того, непрямое лоббирование способствует реализации информационных задач, при установлении рамок влияния - задач решения конфликтов, а также паблик рилейшнз.

Действительно, если органы власти заинтересованы в общественном" участии; они* обеспечивают- организованным- интересам-доступ к производству политических решений через формы общественного участия, а, с другой стороны, граждане, представляющие организованные интересы, мотивированные возможностью непрямого лоббирования, включаются в предлагаемые формы. Таким образом, общественное участие проявляется как форма легального и легитимизированного лоббирования.

5. Обоснована сущность "интерактивной политики" как компромисса рационального и инкрементального подходов к процессу принятия политических решений.

Интерактивная политика" является не властными односторонними отношениями "сверху-вниз", а типом социального взаимодействия субъектов ио процесса принятия политических решений. Основной принцип власти в данном случае выражается уже не в способности только принуждать, а в способности побуждать акторов-участников процесса к участию в процессе, к контролю за ним.

Как компромиссная концепция процесса принятия политических решений "интерактивная политика" призвана снизить риски использования рационального и инкрементального подходов к этому процессу, а также использовать их позитивные возможности. Ее компромиссность состоит в том, что при несомненной важности учета и согласования многочисленных мнений, предпочтений, позиций в процессе реализации общественного участия (инкрементальный подход) нельзя отказываться от максимального учета аналитики и экспертизы (рациональный подход). Для соблюдения обоих условий, необходимо максимально практиковать, общественное участие и реализовывать разнообразие его форм, при этом представителям "организованных интересов" должен быть открыт доступ к прозрачной и адаптированной аналитической информации, сопровождающей производство политических решений. Важным моментом реализации "интерактивной политики" является лоббирование интересов как "подготовительный" этап общего процесса выработки и принятия; политического решения. В процессе лоббирования происходит обмен мнениями различных' политических групп,, "организованных интересов", лиц, непосредственно участвующих в подготовке и принятии соответствующих решений и выступает в данном случае как процесс согласования позиций или поиск единства действия различных политических сил.

6. Выявлены необходимые условия реализации "интерактивной политики". Ими являются:

1) "Открытость" процесса принятия политических решений. "Открытость" процесса означает доступность и здесь закладывает в основу привлечение к участию в обсуждении альтернатив решения максимально возможного количества организованных интересов, которые им затрагиваются непосредственно или косвенным образом (последствиями решения).

14У

Выполнение этого принципа зависит от практикующихся форм участия, или, другими словами, взаимодействия организованных интересов с органами власти.

Оценивая "открытость" процесса принятия политических решений, можно сделать вывод,, что, во-первых, юридические- рамки взаимодействия организаций «третьего сектора» с органами власти ограничены наиболее социально напряженными сферами отношений, и, главным образом, касаются отдельных видов общественных организаций; во-вторых, многие учтенные в них принципы не реализуются на практике, не имеют проработанных механизмов их осуществления.

2) "Прозрачность" процесса принятия политических решений. "Прозрачным" может быть назван процесс, понятный основным его участникам (в том числе участвующих в выработке приоритетов и обсуждении альтернатив решений), что включает в себя детализацию информационного сопровождения: "Интерактивная политика", подразумевая получение "общественной экспертизы" принимаемого решения, зависит от обеспечения эффективности участия. Получение качественной общественной экспертизы возможно только в случае информированности общественности, прозрачности информации о структуре и функциях органов государственного управления, намерениях бюджетной политики, счетах государственного сектора и бюджетно-налоговых прогнозах, а также аналитической информации; сопровождающей процесс.

7. Проанализированы особенности лоббирования на примере участия организаций «третьего сектора» в бюджетном процессе Курской области.

Оценка особенностей взаимодействия некоммерческих организаций и органов власти Курской области, анализ бюджетного процесса, внешних и внутренних интересов по отношению к бюджетному процессу, выявленные формы участия в нем общественности, препятствия в реализации такого участия, позволяют предположить, что реализация "интерактивной политики" возможна при дальнейшей отработки механизмов взаимодействия общественности и власти, оптимизации бюджетного процесса, а также усилении посреднической компоненты в данном процессе, занимающейся анализом, популяризацией т&и бюджетной информации и снабжением ею акторов бюджетного процесса.

Данный : процесс зафиксирован на схеме 3: "Система интерактивной политики в бюджетном процессе", приведенной в параграфе 2.2.

Проблему слабой информированности - некоммерческих организаций о, бюджетном процессе решают агенты: анализа, популяризирующие академический анализ и снабжающие адаптированным- вариантом органы: власти, средства массовой информации, которые в свою очередь доводят информацию до общественности. Некоммерческие организации "нанимают" лоббистов, воздействующих на органы власти; при помощи имеющихся аналитических материалов: Независимость анализа, обеспечивается независимыми, источниками: финансирования. Посредством реализации такой модели становится возможным использование экспертно-информационного ресурса общественности с целью повышения: эффективности выработки приоритетов бюджетной политики.

Проясняется; роль посреднической компоненты - агентов анализа — при взаимодействии "организованных интересов" и органов: власти в* процессе принятия политических решений, которая облекается функциями: переработки, адаптации, независимой академической экспертизы для снабжения ею, а также дополнительной: информацией "организованных интересов", что способствует пониманию общественностью процесса принятия политических решений- и- снимает проблему доступа к информации: "Организованные интересы" тем самым наращивают свой экспертно-информационный потенциал и, в свою» очередь, лоббистский; что способствует большему вниманию» к ним со стороны власти, учету мнений и предпочтений^ выход на "партнерские отношения".

Трудно предсказать, каким образом- может трансформироваться описанная выше схема реализации "интерактивной политики" в бюджетном процессе. Из того, какое значение в эффективности лоббирования играет доступ к информации, сопровождающей процесс принятия политических решений, а также: потребность у лиц, принимающих социально-значимые решения, в общественной экспертизе последствий решений

1!Л и при выработке приоритетов политики, можно предположить, что очень большое влияние может оказывать элемент схемы — "агенты анализа", развитие которого в России будет играть важную роль как в принятии политических решений, так и в целом в сохранении всей политической системы в устойчивости. Тем не менее, данный вопрос может стать предметом последующих исследований.

Результаты, анализа бюджетного процесса в Курской области на предмет "прозрачности" весьма оптимистичен — его прогресс в последние годы создает большие возможности для участия "организованных интересов".

На основе выявленных нами в ходе опроса представителей некоммерческих организаций в той или иной мере практикующихся форм участия общественности в бюджетном процессе, формы востребованности "прозрачности" классифицируются следующим образом: а) Лоббирование получения средств из бюджета - "прозрачность? в распределении социальных заказов по конкурсу подлинно' открытому, равноправному. б) Контроль процесса исполнения бюджета - "прозрачность" принятого бюджета и сопроводительных расчетов, справочных материалов * о поквартальном распределении доходов и расходов, в том числе по защищенным статьям расходов бюджета, всех корректировок, принятого к исполнению бюджета; информация об итогах исполнения бюджета; в) Участие в разработке Стратегического плана Курской области -помимо бюджетных данных, "прозрачными" должны быть итоги социально-экономического развития области за предыдущие годы; основные положения прогноза социально-экономического развития на следующий год, разрабатываемого Администрацией области; основные направления налоговой; политики в Курской области на последующие годы. г) Анализ, адаптация бюджета и информирование общественности о ходе бюджетного процесса - вся информация должна быть "прозрачной".

8. Определена роль лоббирования организациями «третьего сектора» в реформировании системы принятия политических решений.

Мы; выяснили, что следует за применением модели "интерактивной политики" в системе принятия политических решений.

Во-первых, это компенсация- системы партийного контроля, создавшего патернализм в государстве, системой общественного контроля за осуществлением государством политики в интересах граждан, а также постепенное принятие ответственности за выработанные приоритеты и реализацию принятого решения гражданами; на себя, побуждающее их к активизации усилий для предотвращения превышения представителями органов власти своих полномочий или. иных подобных нарушений, включая коррупцию.

Во-вторых, это оптимизация процесса выработки приоритетов: политики на основе вовлечения в процесс принятия решений максимально возможного числа организованных интересов, затрагивающихся принимаемым решением, либо которые будут затронуты его последствиями с течением времени.

В-третьих, это социальный заказ, который является способом повысить эффективность расходования ограниченных бюджетных средств, реально помочь наиболее нуждающимся, а также служит переходным элементом при постепенном отказе от консервативного государственного подхода к социальной политике и внедрению адресных форм социальной поддержки.

Таким- образом,- рекомендациями- по- совершенствованию- системы-принятия политических решений будут следующие:

1) Уточнение принципов и< разработка механизмов общественного участия в процессе принятия политических решений на всех его стадиях, в особенности на ранних этапах выработки приоритетов, а также на этапе исполнения с целью актуализации общественного контроля за исполнением, предупреждающим коррупцию в органах государственной власти.

2) Адаптация международных стандартов "прозрачности" и "открытости" к условиям российской специфики, а также приведение системы принятия политических решений, в особенности бюджетного процесса на всех уровнях власти, в соответствие с этими стандартами.

153

3) Внедрение практики "социального заказа", что включает в себя как принятие законов. "О социальном заказе" и нормативных актов, регламентирующих процесс участия в конкурсах на предоставление социальных услуг населению независимым от государства организациям «третьего сектора», так и предоставление достаточной информации, обучение в ходе процесса, предоставление технической поддержки для участия.

С позиций приближения процесса принятия политических решений к системе интерактивности становится очевидным, что лоббирование является саморегулирующимся, связующим элементом между обществом и государством, актуализирующим общественный контроль и способствующим оптимизации процесса принятия политических решений.

В рамках знания, охватываемого социологической наукой; видится актуальным дальнейшее исследование взаимосвязей и взаимозависимостей элементов-акторов системы принятия политических решений при; использовании концепции "интерактивной' политики", продолжение анализа соответствия теоретического знания об условиях оптимизации; процесса принятия политических решений практической реализации в современных демократиях, в особенности, в России.

Как представляется, необходимо уточнение, пересмотр и даже поиск новой терминологии, касающейся процесса лоббирования в связи с, во-первых, искажением их- начального смысла- бытовым- сознанием- и- неточным употреблением практическими политиками, а, во-вторых, появлением либо диагностированием наличия новых явлений в современной практике политического управления и влияния на политический процесс.

Перспективным направлением разработки данной проблематики, по нашему мнению, является исследование классов организаций «третьего» сектора по степени значения при оказании влияния на процессы принятия решений органами государственной власти, прежде всего, политических решений, прямым и косвенным (ценностным) образом с целью подготовки практических рекомендаций представительным органам власти в части выработки законодательства, регулирующего их деятельность,

1Й4 содействующего их становлению и развитию через создание правовых условий. Примером такого класса может служить указанный нами в параграфе 2.2. класс организаций «третьего сектора» — "агенты анализа", который явно выделился в отдельный не очень давно, но роль которого представляется значительной как в развитии гражданского общества, так и в преодолении политического и экономического кризисов в обществе.

Список научной литературыВолохов, Алексей Евгеньевич, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Устав Фонда содействия развитию малого и среднего предпринимательства Сеймского муниципального округа г. Курска.

2. Устав Курского регионального общественного фонда содействия Вооруженным Силам и правоохранительным органам "Закон и порядок".

3. Устав Некоммерческой организации "Фонд развития баскетбола".

4. Устав Фонда "Развитие и поддержка предпринимательства".

5. Устав Курского регионального отделения Межрегионального общественного фонда поддержки общественных объединений "Народные дома".

6. Устав Курского регионального общественного фонда помощи владельцам личных подсобных хозяйств и садоводам "Подворье".

7. Устав Курского регионального общественного фонда "Служба спасения".

8. Устав Некоммерческой организации Фонд содействия спортсменам "Олимп".

9. Устав Курского регионального общественного фонда реставрации, реконструкции и сохранения памятников архитектуры, истории и культуры "Надежда".10; Устав Фонда поддержки "Муниципальныхгреформ".

10. Устав Фонда поддержки предприятий Курской области.

11. Устав Фонда поддержки малого предпринимательства Железнодорожного муниципального округа г. Курска.

12. Устав Курского областного отделения Общероссийского общественного фонда "Российский детский фонд".

13. Устав Курского городского "Фонда безопасности бизнеса".