автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Теоретические аспекты институализации лоббирования в России

Полный текст автореферата диссертации по теме "Теоретические аспекты институализации лоббирования в России"

На правах рукописи

Тимченко Алексей Николаевич

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИНСТИТУАЛИЗАЦИИ ЛОББИРОВАНИЯ В

РОССИИ

Специальность 23.00.02 - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ

МОСКВА 2005

Тимченко Алексей Николаевич

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИНСТИТУАЛИЗАЦИИ ЛОББИРОВАНИЯ В РОССИИ

Отпечатано в типографии «Спринт-принт» I. Москва, у.1 Новонссчаная д.З

1 ираж 100 экз.

зыы

На правах рукописи

Тимченко Алексей Николаевич

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИНСТИТУАЛИЗАЦИИ ЛОББИРОВАНИЯ В РОССИИ

Специальность 23.00.02 - Политические институты, этиополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание учёной степени кандидата политических наук.

Москва - 2005.

Работа выполнена на кафедре политического аналша факулыеза государственного управления МГ У им MB Ломоносова

Научный руководитель -

кандида1 политических наук, доценi Туронок С Г

Официальные оппоненты

доктор политических наук, доктор философских наук Модестов С А

кандидат политических наук Вилисов M В

Ведущая opi анизацня

Московский авиационный институт,

кафедра политологии

Зашига состоится 29 июня 2005 года в 16 часов 30 минут на заседании диссертационного совета Д 501 001 27 при Московском государственном университете им Ломоносова по адресу 119922, Москва ГСП-2, Ленинские горы, МГУ, 1-й Учебный корпус, ауд №459

С диссертацией можно ознакомится в читальном зале научной бибтиотеки МГУ им Ломоносова, в 1-м Учебном корпусе

Автореферат разослан 26 мая 2005 года

Учёный секретарь диссертационного совета,

доктор политических наук, доцент

Г В Пушкарйва

РОС НАЦИОНАЛЬНАЯ | БИЗДМвТЕКА I С« О»

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ \кту альность темы исследования Реализация эффекзивного механизма представительства групповых интересов в процессе выработки, принятия и осуществления публичных политических решений [радипионно представляем собой проблему как в [еорстическом так и в организационно-управленческом отношениях Истоки противоречивого отношения в общественных науках и в политических традициях развитых демократий к такому явлению, как лоббистская деятельность заинтересованных фупп, проистекают из конфликта между классической философско- этической трактовкой политики в категориях «общего блага» с одной стороны, и объективной исторической тенденцией структурно-функциональной дифференциации и специализации социально-экономических и политических систем, с другой При этом соображения эффективное! и и результативности принимаемых в публично-политической сфере решений, требующие включения заинтересованных групп в процесс их выработки и реализации, входят порой в противоречие с нормативными и формально-рациональными принципами демократического устройства

Опыт развитых демократических стран свидетельствует о том, что в отношении вопроса включения заингересованных групп в политический процесс одинаково неэффективны как запретительный подход, предполагающий полное непризнание за данным явлением эегального и легитимного статуса, так и либертарный подход, отрицающий необходимость правового регулирования и ограничения лоббистской деятельности В России, в контексте продолжающихся общественно-политических и административных реформ и на фоне незавершенного процесса демократического транзита, проблема институциализации лоббистской деятельности и организации эффективного правового и политического механизма включения ее в процесс выработки, принятия и реали ¡ации публичных политических решений представляется исключительно актуальной и своевременной

В этой связи, вполне закономерным представляется растущий интерес ведущих 01ечественных и зарубежных политологов, экономистов, правоведов к проблематике лоббизма, корпорагивизма, политических сетей и других смежных феноменов и теоретических концептов, связанных с теми или иными аспектами и способами в иичодействия и взаимовлияния заинтересованных групп и органов государственной власти в современной демократической политической системе В то же время, очевидные пробелы и противоречия, имеющиеся в существующих подходах и теоретических моделях, не раскрывающих в полной мере всего многообразия и глубины названной проблематики,

требуют дальнейшего обобщения и систематизации интегратияно!о анализа и изучения с междисциплинарных позиций

Степень разработки проблемы Проблемы изучения лоббирования довольно подробно разрабатываются на материале исстелований различных гуманитарных дисцитин политических, экономических юридических Обшие проблемы имеющегося корпуса научных ¡наний по данному предмету состоят, как представляется в огсу!С1вии комплексного подхода к лоббированию, как явлению Авторы, изучающие лоббирование в своих исследованиях исходят из представ ]ения о лоббировании как механизме воздействия со стороны акторов политического процесса на принятие политико-управтенческих решений государственными институтами При пом большое количество работ, посвященных данной проблематике, только раскрывает различные стороны этого явления не сосредотачиваясь как на необходимости систематизации различных трактовок лоббирования так и на пересмотре роли лоббирования в политической системе в целом

В разработке методологических оснований диссертационного исследования был использован широкий круг источников, ввиду междисципчинарности исстсдуемых проблем Существенное влияние на построение общеметодологических оснований и построение понятийного аппарата диссертации оказали работы Соловьёва А И Дегтярева А А Цыганкова А П Цыганкова П А , Мельвиля А Ю Лебедевой М М , Пантина В И ЛапкинаВВ, I Алмонда Дж Пауэлла. К Строма, Р Далтона, Б Г Пшерса и др1 Общетеоретические и методологические проблемы изучения лоббирования так же как и его междисциплинарный характер нашли отражение в работах Ильичёвой Л Е Лепехина В А , Любимова А ГТ Нещадина А А Постриганова Е А , Зотова С А , Романовой А А , Лихого А В Нагайчука А Ф . Зубкова С А , Малько А С , и др 2.

1 Соловьёв А И, Политология Политическая теория Политические технологии / Аудиториум ги, 'ТШр //аи<Шогшт ги/Ьоокч/662/г4 рЛТ^, Дегтярев А А , Основы политической теории - М , 1998 , Циганков А П , Современные политические режимы структура, типология, динамика -М, 1995 , Цыганков II А, Политическая социология международных отношений - М, 1994, Мсльвиль А Ю , Мсюдо,ю1ия «воронки причинности» как промежуточный синтез «структуры и атента» в анализе демократических транзитов // Полис, 2002, №6 , Мельвиль А Ю , Что же случилось с российским выбором''/ Полис, №4, 2003 , Лебедева М М «Воронка причинное™» при исследовании мировых политических процессов // Полис 2002 №5 Пантин В И , Лапкин В В , Эволюционное усложнение политических систем проблемы методологии и исследования // Полис, 2002, №2 Алмонд Г , Пауэлл Дж , Сгром К Далтон Р, Сравнительная по 1итолог ия сеюдня Мировой обзор Учебное пособие - М, 2002 Пи1срс БГ, Политические институты вчера и сетодня ' Поли1ичсская наука новые направления/пер с англ ММ Гурвица, А Л Демчука, Т В Якушевой Научный редактор Е Б Шестопал - М , 1999

2 Ильичёва Л I., Лоббизм и итересы предприниматели:] ва - М Мысль, 2000 , Ильичева Л Е , Лоббизм и корпоративизм - М, 2001 , Любимов АП , Лоббизм как конституционно-правовой институт - М 1998, Лепехин В А , Лоббизм - М , 1995 , Любимов А П , Парламентское право России учебное пособие М , 2002 , Нещадин А А , Лоббизм в России ттапы большого пути - М 1995 , Постриганов Р А , Лоббизм в органах государственной власти специфика современно! о политическо! о процесса России и США Дисс канд полит Наук 23 00 02, Владивосток, 2000, Зоюв С А Лоббизм как институт политического представжельства интересов в современно России Дисс канд полит Наук 23 00 02, Москва, 1997, Романова А А Лоббизм в политической системе России структурно-функциональный анализ Дисс канд полит Наук 23 00 02, Н Новгород, 2003 , Лихой А В , Лоббизм как феномен политической жизни

Отправной точкой в и ¡учении лоббирования были избраны теории групповой политики Теоретические основания групповой политики отражены в работах А Бентли, Д Тручена, Р Солсбери, БакунЛА, Перегудова С II. ЛапинойНЮ, Семеиенко И С \ Роли и месту специфических групп интересов в государственной системе посвящена работа Ворожейкиной Т Е Взаимодействие групп интересов и государства было развито в концепции корпоративизма, описывающей отдельные механизмы лоббирования решений группами интересов на государственном уровне Основные положения корпоративистского подхода раскрыты в трудах- Перегудова С П, Лапиной Н Ю, Семененко ИС, ГалкинаАА, Ильичевой Л Е, ПаппэЯШ, Беляевой ИЮ, Эскиндарова VIА, Шмиттера Ф, Фортсскью С4 В дальнейшем отдельные аспекты корпоративизма были существенно дополнены исследованиями лоббирования с позиций экономической теории Макаровым Д С , Р Холлом, Г Гроссманом и Н Хелпменом5.

Особым значением для исследования обладает блок работ, посвяшённых исследованию процесса принятия политико-управленческих решений Г. Саймона, Ч Линдблома. И Дрора. В Данна и Дегтярёва А А6 В этих исследованиях разработаны основные модели принятия политико-управленческих решений авторы указывают на основные этапы и особенности процессов принятия политико-управленческих решений, что открывает новые возможности в изучении лоббирования на стадии воздействия на принятие политико-управленческих решений Эти исследования могут существенно расширить границы теоретического осмысления лоббирования, с учетом феномена

современного российского общества Дисс канл полит Наук 23 00 02, Москва, 2003, Нагайчук А Ф , Политический лоббизм понятие, механизмы, роль заинтересованных групп Дисс канд социол Наук 22 00 05, Кемерово, 1999 , Зубков С А Лоббизм в практике менеджмента // Социально-политический журнал 1996, N5 , Малько А В Лоббизм//Общественные науки и современность 1995, К»4 * Дювсрже, Морис Политические партии/ '~hrtp//feelosophynarod ru/Duv/Duv lili htm!>. Перегудов С П , Лапина Н Ю, Семененко И С Группы интересов и российское государство - М, 1999 , Соловьев А И , Политология Политическая теория Политические технологии / Аудиториум ги,

«"http //auditonum ти/Ьоокь/662'г4 pdf\ Ворожейкина T F Государство и общество в России исчерпание государствоцентричной мзгрииы развития // Полис, 2002, ff>4 Бакун Л А Г руппы в политике к истории развитая американских теорий // Полис, 1999, №1 ,

4 ПерегудовСП, Крупная российская корпорация в системе власти// Полис, №3, 2001, Перегудов С П Лапина Н Ю , Семененко И С Группы интересов и российское государство - М , 1999 , Галкин А А , Корпоративизм как особая форма отношений между государством и обществом // Полис, 2000, №6, Ильичева Л Е , Лоббизм и корпоративизм - М , 2001 , Паппэ Я Ш , «Олигархи» Экономическая хроника, 1992 - 2000 М, 2000. Беляева ИЮ, Эскиндаров МА, Капитал финансово-промышлеиных корпоративных структур теория и практика М , 2001 , Н1митгер Ф , Неокорпоратизм// Полис, 1997, №2 Фортескью С , Правит ли Россией олиг архия9// Полис, 2002, №5

5 Макаров ДС, Промышленная полишка и лоббирование может ли слабое правительство исправить провалы рынка''/ Препринт #BSP/2003'061 R - М, 2003 Хода Ричард, Лоббизм как субсидия законодательной власти University of Michigan, 1998; G M. Grossman, E Helpman. Protection for Sale // The American ficonomic Review, 1994, Septembet

6 Simón H Administrative Behavior A Study of Decisión - Makmg Process in Administrative Organizations New

York, 1997 ; Simón H The New Science of Management Decisión New York, 1960 ; Lindblom Ch, Woodhouse

E , The Policy-Making Process New Jersey, 1993.; Dunn W Public Policy Analysis- An Introduction bnglewood

Cliffc, 1994, Dror, Yehezkel Public Policymakmg Reexamined - Oxford, 1989, Дегтярев A A, Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических решений// Полис 2003 №1

неформальных коммуникаций Теория неформальных практик отражена в работах Гельмана В Я . Кучта-Хелблинга К , Меркеля В , Круассана А 7 В исследованиях этих авторов неформальные коммуникации представлены как неотъемтсмая часть политико-управтенчсского процесса, в том числе и лоббирования

ОIдельно следует отметить работы, посвященные основам функционирования и структуре институтов государс! венной власти Лтаманчука1 В. Козлова ЮМ, Сутакшина СС, Ильичёвой Л Е , Ковальчука А* В них очерчены проблемы рабош институтов государственной власти применительно к процессам принятия политико-управленческих решений и лоббированию Динамика развития иист игутов 1осударственной власти и институализации лоббирования показана в работах посвященных анализу процессов административной реформы Чуктинова А В Краснова М , Шадрина А И , Сморгунова Л А9.

Одним из источников анализа отдельных аспектов механизмов лоббирования как в России, так и в зарубежных странах, выступали исследования Блинова А , Денисенко В, Джагирова Д, Саптаева Д Бордачёва Т В , Сухопарова А А , Вяткина К С , Джекобса Д А , Баджера Л Д , Бейлера Б , Бонвиллиана У Б , Бродли Д, Оп штейна Д. Гоедерта П К , Грэхэма М Д , Хэндзо Д , Нэдлер К . Престиджиакомо Т , Вейдена К , Зерхузена Д 10

Несмотря на обширность списка приведённых работ следует отметить, что исследования проблем лоббирования в российской и зарубежной политической науке продолжаются, открывая новые аспекты изучения лоббирования

7 ГетьманВ Я Институциональное строительство и неформальные ннстнты в российской политике// Полис, 2003, ,Ч°4 , Кучта-Хелблииг К, Теневой сектор в странах развивающейся демократии / CIPF т, ^http //www cipe ru/upload/p2>, Меркель В, Круассан А, Формальные и неформальные институты в дефектных демократиях // Полис, 2002, №1-2

8 Административное право учебник/ Под рел ЮМ Козлова. JIJI Попова - М, 1999 А1аманчук Г В Теория государственного управления - М , 1997 , Ильичёва Л F , Лоббизм в структурах законодательной и испотнительной власти7/ Государственная служба, 2002, №2, Ковальчук А Система исполнительной власти // Отечественные списки, 2004 №2, Сулакшин С С, О постановке законотворческой и законопроектной деятельности Правительства РФ - М , 2001

4 Чуклинов A F", Административная реформа, административный ресурс, административные процедуры к вопросу о понятиях и явлениях / Социально-гуманитарное и политологическое образование ^http //www humanities edu ru'db/msg/'n309> Ч>клинов А Административный ресурс проб te\m управленческою метода// Отечественные записки 2004 К°2 Краснов М Краткое изложение основных положений концепции административной реформы // Отечественные записки 2004 №2 Шадрин A L I Управления и параметры российской административной реформы// Полис 2003 №4 , Сморгунов Л В Сравнительным анализ политико-административных реформ от нового государственного менеджмента к концепции «governance»// Полис 2004 №4

10 Блинов А , Лоббизм этапы большого пути // Деловая Сибирь 21 11 1996 , Денисенко В , Обыкновенный лоббизм. '/Компаньон 22 10 1998 , Джангиров д Купи себе немного лобби '/ Бизнес 11 02 1997 Сатпаев Д , Специфика no.iHrif чес кой системы и механизма лоббирования в Казахстане // ^http //www kisi kz/Parts/Fxpcrt/St Satpaev htm!-% Бордачбв T В , Лоббизм по-европейски Россия и еб окрестности // Россия в глобальной политике 2004 №1 , Сухопаров А А, Парламент каков он есть // Общественные науки и современность 2004 №1 Вяткин КС, Лоббизм по-немецки/' Полис, 1993, №1, Federal lobbying Washington, DC, 1989

I [ерспективная востребованность дальнейшей работы в этом направлении объясняется, по мнению автора, тем, что в существующих подходах процесс лоббирования, как правило, изучается не как целостное явление, а либо пофазово, либо фрагментарно Мно|ие исследователи ограничивались в основном описаниями политических и, связанных с ними экономических процессов и рассматривали лоббирование как структурное явление

В российской политической науке формируется парадоксальная ситуация лоббирование изучается как явление в политической системе, целью этого процесса яв тяготея направленные изменения и частичное управление политической системой, но лоббирование не включается исследователями в рамки политической системы как отдельная подсистема

Более того, область анализа включённости системы чоббирования в политическую систему можно расширить до взаимовлияния лоббирования и институтов государственной власти, вплоть до процедурною и институционального переплетения срастания этих подсистем Данный процесс наиболее адекватно представлен в концепции «governance», акцентирующей, впрочем не стотько роль и место лоббистской деятельности, сколько (в значительной мере, ею обусловленный) процесс трансформации механизмов выработки, принятия и реализации публично-властных решений

Таким образом, становится очевидной необходимость построения новых теоретических моделей, вписывающих процессы лоббирования в политическую систему, и анализа процессов институализации лоббирования в пототической системе России

Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является изучение механизмов институализации лоббистской деятельности в процессе выработки, принятия и реализации политических решений в условиях трансформации российской политической системы

Достижение этих исследовательских целей предполагает решение следующих

задач

- критически проанализировать и системати ¡ировать имеющиеся теоретические подходы в области изучения представительства групповых интересов в целом и лоббистской деятельности в частности;

- разработать основания теоретической модели, оюбражаютпей современные тенденции в эволюции механизмов бизнес-представительства и исходящей из понимания лоббирования как особого института политической системы,

- уточни гь представление о функциональной роли и значении инсгшу анализированной лоббистской деятельности в политическом процессе современного общества,

- выявить и проаналишровать конструктивные модели законодательного регулирования лоббистской деятельности в развитых демократических странах, имея в виду возможность применения положительного опыта в российских условиях,

- охарактеризовать специфику лоббистской деятельности в политической системе РФ, проаналитировать ее эволюцию и современное состояние,

- разработать возможные схемы и механизмы институализации лоббирования в полшической системе Российской Федерации, и на этой основе предложить практические рекомендации

Методологическая основа диссер|ации была обусловлена спецификой объекта и предмета исследования Данное исследование опирается на принцип системного видения социальных и политических процессов, приемы сравнительного, структурно-функционального, социологического анализа При написании работы использовались действующие и проекты пормативно-правовых актов, результаты аналитических разработок, социолот ических исследований и практический опыт автора диссертации

В работе также широко использованы информационно-аналитические материалы НП «Центр политической конъюнктуры России», НП «Центр законодательной поддержки промышленности», Института законодательства и нормативно-правовых разработок В работе также использован личный опыт автора по разработке и содействию принятия политико-управленческих решений

Информационная база исследования сформирована на основе информационно-аналитических материалов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти Торгово-промышленной палаты Российской Федерации В исследовании использованы статистические материалы Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, Социологической службы «Кассандра», материалы Института законодательства и нормативно-правовых разработок

Научная новизна исследования проявилась в разработке оснований теоретической модели лоббистской деятельности как института современной политической системы и выдвижении соответствующих практических рекомендаций, способствующих его более глубокой интеграции в современный политический процесс в условиях социальных и административных реформ в Российской Федерации

В соответствии с достижением данной цели научная новизна и личный вклад авюра в разрабатываемую тему проявились также в следующем

- критически проанализированы и систематизированы существующие теоретические и концептуальные трактовки в исследовании лоббистской деятельности в современном российском обществе, в данной связи обоснована перспективность использования сетевого подхода и концепции «руководства» (governance);

- выделены и обобщены факторы и тенденции, обусловливающие возрастание роли и значения функционального представительства групповых интересов в процессе принятия публичных политических решений в современном российском обществе, показано соотношение легальных процедур и неформальных практик в механизмах целеполагания российского государства,

- углублены и уточнены представления о роли и механизмах лоббирования ассоциативных объединений при их взаимодействии со структурами власти в процессе презентации и продвижении групповых политических проектов и интересов,

- уточнены представления о процессе институализации лоббирования в системе органов исполнительной власти, в данной связи их роль и технологии представительства теоретически описаны как деятельность своеобразных «буферных организаций»,

- обоснованы дальнейшие пути и направления институализации лоббирования на основании разработки соответствующих законодатетьных актов и структурных реформ отечественной политической системы, с учетом российского опыта и актуальных задач сегодняшнего дня

Теоретическое и практическое значение диссертации. Основные выводы и результаты данной работы могут быть использованы для дальнейших более углублённых теоретических исследований лоббирования законодательного и административного регулирования лоббистской деятельности Также они могут представлять интерес с ючки зрения стимулирования институализации лоббирования что повысит эффективность работы 1 осу дарственного аппарата, создавая предпосылки для упрощения и удешевления структуры органов государственной власти посредством допустимого перераспределения управленческих полномочий между государственными структурами и саморегулируемыми организациями

Полученные в работе результаты и рекомендации могут быть использованы при разработке нормативных правовых актов в сфере совершенствования системы государственного управления и принятия политико-управленческих решений

Разработки выполненные в рамках исследования могут быть использованы и для уточнения Mecia и рочи негосударственных органишшй в политической системе РФ во!можностей их участия в практической реализации новых принципов государственного управления и возможной реализации предлагаемых в pa6oie новых конструктов

Апробация результатов исследования Основные результаты исследования опубликованы в 7 публикациях, апробированы на научно-практических конференциях III Международной научной конференции «Россия тенденции и перспективы ра!вития» С16-17 декабря 2002 i , ИНИОН РАИ г Москва), Всероссийской научно-практической конференции «Промышленное развитие России ключевые проблемы и решения» (3 июня 2004 г , ИНИОН РАН г Москва) Диссертация обсуждена на кафедре политического анализа факупьтета государственного управления МГУ им MB Ломоносова и была рекомендована к защиге

Структура диссертации Работа состоит из введения двух глав (шести параграфов), заключения, списка литературы и приложений

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования характеризуется степень научной разработанности проблемы лоббирования, определяются обьект, цель, задачи и предмет исследования, изла!аегся методологическая основа диссертации, научная новизна и практическая значимость исследования

Первая глава «Лоббизм как форма функционального представительства интересов в системе принятия и реализации политических решений» состоит и< трех параграфов «Теоретико-методологические основания изучения лоббистской деятельности: природа лоббизма, типологии, отличительные признаки», «Место лоббистской деятельности в процессе принятия и реализации государственных решений» и «Лоббизм как форма функционального представительства: модели взаимоотношений групп интересов с государством» В цервой главе на междисциплинарной основе рассматриваются основные достижения общественных наук в изучении проблемы лоббирования и ею институализации Выделяются существенные особенности теоретических подходов к описанию институализации лоббирования

В первом параграфе диссертационного исследования рассматривается специфика ieopei нческих трактовок лоббирования, выявлены основные проблемные точки исследовательских моделей лоббирования применяемых в политической науке В процессе изучения специфических моментов различных теоретических подходов к лоббированию функционально уточняется определение понятия юббирования

Исходной хпя рассмотрения лоббирования является теория групповой политики В дискуссии вокруг теории групп интересов автором прослеживается эволюция научных оценок лоббирования и делается попытка определить его роль и место в политической системе Первые особенности осмысления лоббирования прослеживаются уже в концепции А Ьенгли отправной точкой лоббирования так же как и теорий групповой потитики, является «интерес» В результате ко шикает понимание лоббирования как соревновательного процесса групп интересов

При разделении понятий групп интересов и политических партий, как субъектов политики, отличия состоят в следующем первые взаимодействуют с государственными институтами, продвигая собственные интересы безотносительно к политическим соображениям Институализация групп интересов в этом аспекте высвечивает ещё одну проблемную точку в инсгитуализации лоббирования концептуальные возможности институализации групп интересов, политических групп давления, лоббистских объединений а, следовательно, и лоббирования в виду отсечение групп интересов от властных полномочий и.

Существует и проблема появления неполитических групп интересов Их определяющий признак - получение выгод альтернативных политическим от участия в общественной жизни Их появление связано с процессами замещения обществом представительства части интересов в области от дельных функций государства Эти образования показывают формализацию работы государственных структур С другой стороны, они впервые обозначают проблему «замещения функций», более подробно рассмотренную во втором параграфе Первой главы диссертационного исследования

Существенной оказалась проблема «специфических групп интересов» Именно под ними в теориях групповой политики подразумевается большинство лоббирующих акторов Одна из основных особенностей и критических точек в данном отношении заключается в том, что группы интересов могут осуществлять подспудное регулирование неформализованных практик институтов публичной власти и государственной системы в целом Модели групповой политики имеют и свои достоинства и недостатки Данные модели

- описывают механизмы согласования решений в рамках линейной иерархической структуры органов публичной власIи,

- объясняют природу процесса лоббирования, приблизительно описывая генезис процесса и, частично, его место в политической системе,

11 Эючу утверждению нельзя присвоит», характер политологического закона, гак как в политической теории существует «непрямая» форма партий (Морис Дюверже), сохраняющая разрозненную структуру групп интересов

- определяют вклад трупп интересов в процесс юббирования, особенно в части поддержания баланса устойчивости политической системы

- позволяют обошачип, существенную ро ть лоббирования на уровне групп интересов в регулировании неформальных практик,

не проясняют природы горизонтальных взаимодействий между группами интересов в политическом процессе,

- затрудняют понимание процессов институализашти лоббирования в политической системе

Ряд результатов в изучении лоббирования позвотяюг достичь теории элш Они дают определенные преимущества при описании таких явлений как неформальные гграктики внутри и между лоббирующими группами, соревновательность, как неотъемлемый признак лоббирования

Особенностью авторского подхода является характеристика лобби ¡ма с позиций определения его места и роли в политической системе С целью определения основных особенностей «вписывания» лоббирования в теорию политических систем оказалось необходимым расширить определение лоббирования, формировать понимание лоббирования не как отдельного явления или механизма взаимодействия акторов, а как элемента в политической системе Выдвигается типотеза о том, что лоббирование не только является отдельным процессом в политической системе, но и играет существенную роль в поддержании её стабильности

Для обоснования этой гипотезы был выполнен подробный авали) роли и места лоббирования на различных этапах политических процессов в политической системе Обосновано отграничение процесса лоббирования от других политических процессов, выявляются специфические черты лоббирования как политического процесса в политической системе По иготам анализа автор приходит к выводу о существенных затруднениях в отграничении лоббирования от других политических процессов, в результате чего можно говорить о структурной мимикрии процесса лоббирования как политическою процесса

Лоббирующие акторы не заинтересованы в прямом изменении элементов политической системы Эта особенность органично включает лоббирование в политическую систему, не разрушая ей целостности Лоббирующие акторы могут изменять содержание политических решений, влиять на направление избранного политического курса, но они формально не заинтересованы в ответственности за принятие решений От и особенности и составляют структурную мимикрию лоббирования, что на практике означает проявление эффекта «замещения функций», так как ключевые политические

стратегии отбираются отдельными акторами а не являются рс ¡ультатом работы политической системы в целом

В заключение параграфа выявлены ресурсные особенности включения лоббирования в политическую систему, а также лоббирования, как механизма развития полшической системы Наиболее важные выводы параграфа состоят в следующем

- политологи в большей степени исследуют лоббирование как явление, нежели как процесс Процессуальное рассмотрение лоббирования открывает новые возможности изучения лоббирования,

-теоретические модели указывают на возможность институатизации лоббирования в рамках политической системы Если института лоббирования нет в мозаике структурных элементов данной политической системы, то он неизбежно появится в ходе её развития (совершенствования)

Во в юром параграфе первой главы характеристики функциональной роли и места лоббистской деятельности в политическом процессе углублены и уточнены с позиций основных подходов и моделей в исследовании механизма принятия публично-по штических решений Рассмотрение разнообразных подходов к принятию решений на междисциплинарном уровне помогает понять неоднородность и многогранность лоббистской деятельности и необходимость ее системной интеграции в политический процесс

Подчеркивается, что любой теоретический подход к процессу принятия политических решений должен дать ответ на два основных вопроса Во-первых, какого рода информацию могут использовать лица, принимающие решения, для выработки своего суждения9 Информация является первичным сырьем любого решения, и лица, их принимающие, должны так или иначе получать, анализировать информацию и действовать на ее основе Во-вторых, как политически значимые ценности воздействуют на принимаемые решения'' Жизнеспособное политическое решение должно получить поддержку достаточную для юго чтобы другие, альтернативные решения не одержали верх При этом, формирование политической поддержки означает поиск основания общих ценностей среди акторов имеющих отношение к данному решению Таким образом, информационный и ценноешый факторы находятся в постоянном взаимодействии и в ¡аимовлиянии при том лоббистская деятельность способна оказывать существенное воздействие на оба наганных компонента, предопределяя в известной степени содержание и резутьтат процесса вырабо!КИ, принятия и реализации публично-политическо! о решения

Особо акцентируем роль «политической поддержки», придающей политическому решению жизнеспособность и востребованность. и в решающей степени предопределяющейся активностью заинтересованных групп Так иди иначе, политическая поддержка выражает приверженность общественно шачимым цешгосчям, ар1икулированную прямо (в том числе, через зоббиоскую деятельность) или опосредованно (чере5 механизм представительного правления) При ном показано, что концепты политической поддержки, проблемной аудитории, а гакже выстроенные на их основании комплексные теории в области вырабо1ки, принятия и реализации политических решений, (например, теория коалиционною строительства) недвусмысленно акцентируют роль и значение групп интересов, тоббиыеких объединений в данном процессе

На основе концептуальною различения двух основных подходов в теории принятия политических решений - рационального и поведенческою. - показано, что теоретические модели, инкорпорирующие поведенческую методологию (в частности инкрементальная модель Ч Линдблома), содержат плодотворный задел для позиционирования лоббистской деятельности в рамках механиша принятия и реализации политических решений Подчеркивается, что инкрементальные решения, предлагающие умеренные изменения по отношению к существующему положению, и допускающие возможность коррекции и исправления ошибок, имеют ботьшие шансы на мобили¡ацшо политической поддержки, в том числе со стороны заинтересованных групп

В ряду теоретических моделей выработки и принятия политических решений, имеющих особую значимость в плане у!дубления понимания механизмов включения лоббистской деятельности в данный процесс, отмечены следующие Модель «пробчемных сетейа (Хью Хекло)'2, Модепь «железных треугольников», известная также как триаОическыя модель (Теодор Лоуи, Джеймс Уилсон)13, теории политико-упрааченческих сетей Д Ноука

Институт, в пределах сетевого подхода, уже не изучается как основной структурный элемент политической системы, на ею место выходят взаимосвязи и взаимодействие участников политической сети по поводу принятия политико-управленческих решений Сетевая методология формирует новый подход к взаимодействию государства и общества

12 Heclo, 1 [ugh "Issue Networks and the Executive Establishment"/ The New American Political System ed Anthony King Washington, DC.1978

" Lowi, Theodore I he End of Liberalism Ideology, Policy and the Crisis of Public Authority New York, 1969 Wilson, James The Politics of Regulation Chicago, 1980

Отмечая специфику сетевого подхода к поли гике примените тьно к лоббированию следует отметить что сетевой подход подразумевает построение «сетей лоббирования» так как лоббирующие акторы в соответствии с сетевым подходом к политике могут произвольно формировать сети интересов для поддержки продвигаемых решений Ключевой особенностью сетей лоббирования интересов можно на тать их многоаспсктность и многовариантггость, так как они могут группировать раз тичных специалистов и заинтересованных акторов их разных сфер управления государством и обществом При этом учитывая что степень институализании структурных элементов политических сетей является одной из основных категорий сетевого анализа, можно говорить об инстит уализации лоббирования в смысле формирования устойчиво повторяющихся стабильных формы взаимодействия акторов политического процесса

В развитие методологии сетевого подхода приведена характеристика актуального концепта «руководства» (governance), привлекающею в последнее время внимание ведущих отечественных и зарубежных исследователей Следует отмети ть, что в концепции «руководства» (governance) государственное управление предстает не столько исполнительской функцией государства, очень отдаленно связанной с непосредственным общественным влиянием, сколько одним и) субъектов общественно-политического процесса по выработке согласованного политического решения совместно со структурами гражданского общества

В завершении темы принятия политических решений и роли лоббистских групп в этом процессе автор обращается к парадигме «цикла политического решения» (policy рго<е\ч) На начальных этапах лоббистская деятельность проявляется в процессах' поиска и концентрации ресурсов в сформированной сети интересов установления и развития коммуникации с органами государственной rпасти, разворачивания информационных компаний в СМИ совместной деятетьности с акторами-медиаторами в процессе тоббирования, и непосредственной работы с лицами принимающими решение как на экономическом потитическом так и на психологическом уровне С принятием решения в виде закона или другого нормативно-правового акта лоббистская деятетыюсть не прекращается но приобретает новую форму центры интересов сформированные на начальных этапах лоббирования, принимаю! участие в отслеживании обратной связи формируют данные о применимости нормативно-правового акта и его эффективности косвенно оказывая тем самым влияние на решение о продолжении либо прекращении дейс г вующей программы

В интересующем нас аспекте, парадигма «цикла политического решения» привлекает внимание исследователя к таким сравнительно малоизученным аспектам политического

процесса, как формирование повестки, формулирование проблем и решений. имплементация,14 а 1акже таким дополнительным элементам политического ли ¡айна, как цели, средства, правила и целевые аудитории "

Теории принятии политических решений, в частности инкрементальная модель сетевая моде 1Ь, концепция цикла политического решения, позводяют более углубленно охарактеризовать способы и методы включения интересованных ipynn в процесс выработки, принятия и реализации полигических решений выявить динамические аспекты лоббистского влияния на данный процесс в тех или иных ею ключевых фазах а также идентифицировать как позитивные, так и негативные аспекты связанные с такими формами участия

Сетевой подход и концепция «руководства») в особенности, акцентируют внимание исследователей на долгосрочных тенденциях возрастания ро.ш заинтересованных групп и общественных ассоциаций не только в процессах политического участия, но и в процессах Iосударственно! о управления, указывая на перспективную трансформацию некоторых фундаментальных факторов и отношений в рамках политической системы современного общества

В третьем параграфе дальнейшее yi дубление понимания меняющейся природы виимоотнотпений между заинтересованными группами и государственными органами власти потрсбовачо перехода к анализу основных форм и тенденций в области функционального представительства интересов в политической системе общества

Существующие формы взаимоотношений групп интересов и государства представлены в широком спектре возможных ситуаций от признания непегшттности и нелегальности влияния групп на политику, до признания такового легитимным и легальным Степень открытости власти влияниям групп интересов наличие или отсутствие конкуренции издержки доступа и мера успеха в достижении группами своих потитических целей также представляются значимыми критериями для типологизации моделей взаимоотношений i осударства и групп интересов

Предложенная попьпка типотогизации форм взаимоотношений групп интересов с юсударством позволила определить в контексте исследования понятие «корпоративизм» Подчеркивается, что рамки данного концеша инкорпорируют в себя весь процесс

14 Nold, R Douglas The Logic of Congressional Action. New Haven 1990

Ingram Helen, Schneider Anne Target Populations, and Policy Design// Administration and Society, 1991, 23.333-56 I ¡psky, Michael and Steven Smith, When Social Problems Are Treated as Fmergencies// Social Service Review, March 1989

15 Ingram Helen, Schneider Anne Constructing Citizenship 1 he Subtle Messages of Policy Designs/ Public Policy for Democracy eds. Helen Ingram and Stephen Smith, Phoenix. 1992

Ostrom Ehnoi Governing the Commons Cambridge, 1990 Stone, Deborah Policy Paradox and Political Reason Illinois, 1988

16

лоббирования, ни в коей мере не отграничивая его ог других политических и внутрикорпоративных процессов, так как концепция корпоративизма подразумевает общую цель - участие организованных групп в выработке iосударственной политики

По мере расширения трактовок корноративистского подхода они все больше пересекаются с лоббированием В то же время сохраняется и качественная специфика понятий лоббизма и корпоративизма - корпорации готовы бороться за право принятия политико-управленческих решений, в то время как лоббирующие акторы стремятся к распылению ответственности По мере развития корпорации объединяют в себе вей больший котроль над различными политическими процессами Анализ этих явлений, проведённый в исследовании, приводит к вычленению гипотезы «корпорации, как монополии политического рынка» Развитие монопольного положения корпораций на политическом рынке может минимизировать деятельность независимых лоббирующих акторов Монопольное положение корпораций возможно только в исключительных случаях максимальной концентрации влияния с их стороны При этом, обращено внимание на наличие факторов снижения этого влияния в политической системе

Корпоративизм может быть представлен как зрелая стадия институциональной динамики развития лоббирования Лоббирующая группа (при отсутствии легального статуса в политической системе) ищет дополнительные ресурсы для влияния на власть и постепенно эволюционирует в корпорацию, приобретая институциональный статус При сосредоточении в руках корпорации «критической массы» институциональных постов, обладающих легитимным правом принимать решения, у корпорации вызревает олигархический статус Для сохранения своих позиций на политическом рынке в перспективе корпорация либо эволюционирует, либо снова переходит в ранг лоббирующих фупп с потерей статусных позиций

Основной акцент в третьем параграфе сделан на плюралистической модели взаимоотношений между заинтересованными группами и государством Страны с давними традициями либеральной демократии, воспринимающие государство как продукт гражданского общества и социального coi ласия, естественным образом предрасположены к реализации моделей легитимных, о i крытых и конкурентных взаимоотношений групп интересов в политическом процессе.

Обращается внимание на то обстоятельство, что сама природа и структура государственного управления в демократических системах способегвует интеграции групповых интересов в политический процесс Тенденции структурно-функциональной дифференциации и децентрализации, фрагментации процесса принятия решеггий проявляются в том, что государственная администрация оказывается представленной уже

не монолитной и единой в следовании государственному интересу бюрократией, но многочисленными структурами с узкой полжичсской специализацией, интересы которых естественным образом переплетаются с интересами групп, в наибольшей мере озабоченных или затрагиваемых теми или иными аспектами государственного политического курса

Подчеркнуто, что в условиях демократии конструктивный диалог администрации с группами интересов является условием успеха в осуществлении регулятивных и распределительных функций управленческих структур При пом определена группа факторов, представляющихся основополагающими в объяснении динамики комплексных кооперативных взаимоотношений между административными структурами и группами интересов в демократическом обществе Отдельно выделен ряд инстшуциализированных, процедурных механизмов, обеспечивающих реализацию гаких моделей взаимоотношений При этом происходит как бы смешение сфер авюномии государства и гражданского общества В рамках подобных взаимоотношений, государство фактически уступает часть своей власти в обмен на снижение издержек управления и повышение тегитимности политического процесса Данные тезисы развиваются в концепции «смещения функций» и «неформальных практик», которым в Первой главе диссертационного исследования уделяется повышенное внимание

Приведенная система аргументации призвана обосновать положение, согласно которому разви/ие и институциализашпо лоббистской деятельности в рамках современной политической сисгемы следует рассматривать как признак и проявление исторической трансформации политического процесса в направлении от преимущественно «электоральных» форм представительства к «функциональным»

Вторая глава «Модели и тенденции институциализации лоббистской деятельности: зарубежный опыт и Российские реалии» состоит из трех параграфов «Нормативно-юридические подходы и правовые модели регулирования лоббистской деятельности» «Институциализация лоббистской деятельности в России» и «Легализация лоббистской деятельности в российской политической системе: буферные ор!анизации»

Во второй главе рассматриваются прикладные проблемы институализации лоббирования Приведены различные аспекты институализации лоббирования в органах ¡аконодатсльной, исполнительной власти, на уровне ассоциативных объединений, переходные тины На притяжении всей второй главы исследования верифицируются основные аспекты комплексной теоретической модели институциализации лоббистской

дея гельности а также строится модельный концепт «буферной opi ани ¡ации» в соответствии с теоретическими наработками первой главы исследования

В первом параграфе Главы 2, Проведён краткий экскурс в гарубежный опыт институализации лоббирования При обращении к правовым моделям институализации лоббирования отмечается что они разработаны в российской науке в недостаточной степени Общий недостаток исследований лоббирования в юридической науке состоит не сто 1ько в бедности теоретических интерпретаций лоббирования (в основном исполыуется подход групповой политики), сколько в неопределённости собственно как понятия лоббирования, так и понятия коррупция В результате возникает значительная неопределённость предметного поля правовог о регулирования

Значительное внимание уделено описанию проблем практической институализации лоббирования в органах законодательной власти Понять российский опыт помогают особенности институализации лоббирования в органах законодательной власти США Германии

В юрой параграф Второй 1лавы диссертационного исследования посвящен актуальным аспектам анализа интеграции лоббирования в по гитическую систему России, в результате которого выявляются определенные сложности в идентификации универсальных механизмов лоббирования При изучении институализации лоббирования необходимо чётко разграничивать институты в рамках которых исследуется это явление Различаются и проблемы институализании лоббирования в институтах законодательной и исполнительной власти Лоббирование в институтах судебной власти не рассматривается, так как запрещено законом и не входит в рамки легальной системы

Комплексных исследований институализации лоббирования в органах исполнительной власти крайне мало Здесь преобладают case-study В остальных случаях исследователи моделей лоббирования в органах исполнительной власти описывают лоббирование как устоявшуюся совокупность аппаратных процедур, направленных на ускорение прохождения или «торможение» определённых решений

Недостаточность исследований этого феномена оправдывается значительным количеством неформальных практик и практик использования административных процедур при лоббировании в органах исполнительной власти Эти недостатки компенсируются активным использованием административного ресурса Сущее твукгт ¡начительные отличия лоббирования от административного ресурса Использование административного ресурса в отличие от тоббирования предполагает сформированное политико-управленческое решение и обладание полномочиями по использованию лег и г имного государственног о принуждения

Использование административного ресурса происходи! в тех случаях когда система opiaHoe j осу дарственной власти не имеет институциональных полномочий для решений поставленных перед ней политико-управленческих задач В результате административный ресурс предстае1 как «суррогатный заменитель» лоббирования в институтах исполни I елыюй власти, используемый для подстегивания реализации принятых решений исполнительной власти без учета их эффективности

Анализ использования административного ресурса делает объяснимым недоста1 очное количество теоретических моделей исследования инстшуализации лоббирования в органах непочтительной власти Практика институализации лоббирования, как и использования административного ресурса, осуществляется в условиях административной реформы, так как именно в процедурах государственною администрирования происходит институализация лоббирования

Административная реформа в Российской Федерации весьма специфична, начиная с определения, заканчивая фактическим содержанием и итогами В результате рассмотрения особенностей институализации лоббирования в условиях административной реформы показано, что формально административная реформа разрушила существовавший механизм лоббирования, что вынуждает институты исполнительной власти к новому выстраиванию ceieft лоббирования интересов Основные особенности институа-шзации лоббирования в условиях административной реформы состоят в следующем.

институализация лоббирования происходит не на уровне формальных институтов а основана на непосредственной передаче отдельных полномочий в структуры лоббирования,

- условия административной реформы являются промежуточной формой между исночьзованием административного ресурса и интеграцией лоббирования в институты государственной власти.

в российской практике возникает эффект «замещения функций» отдельных институтов государственной власти лоббирующими акторами

Институализация лоббирования в России в органах законодательной власти хорошо просматривается при анализе проектов законодательных актов О правовых основах лоббистской дея1ельности в Федеральных органах государственной власти» (2000 i )"' и «О лоббистской деятельности в Федеральных opiaHax государственной власти» (2004 i )"

! 1роект ФЗ «О правовых основах лоббистской деятельности в Федеральных органах государственной власти» №97801795-2 внесен 26 12 2000, отозван авторами в аире те 2004 / legislature ru,

./www legislature ru/momtor/lobbism/lobbtsm html> 17 Проект закона был разработан объединением предгтринима1елей «Деловая Россия»

20

Видна эво гюция подходов к определению лоббирования в указанных проектах законодательных актов, а также эволюция моделей институалиэации лоббирования, этими актами предусмотренных Трудности с институализапией лоббирования в органах законодатетьной и исполнительной власти вызваны особенностями системы передачи втастных полномочий в институты лоббирования которая существует де-факто, но не может быть легализована так как ла али шшя «замещения функций» напрямую веде г к полной перестройке системы институтов исполнительной власти, то есть к административной реформе Это показано на примере легализации саморегулирусмых организаций в политической системе РФ

Исследование особенностей «неформальной институали тации» лоббирования приводит к анализу институтов политической системы РФ системы тортво-промьпппенных палат, ассоциативных объединений Существует ряд особенностей лоббирования в системе торгово-промышленных палат, которые проявтяются в эволюции и в процессе изменения места и роли системы ИТП в политической системе РФ в сравнительном плане с оттыюм институализации лоббирования в системе ТПП в У ермании, Австрии, Японии, подробно рассмотренных в предыдущем параграфе В укатанных странах существуют «параллельные» системе ТПП институты лоббирования на основе ассоциативных объединений По итогам анализа следует вывод, что систему ТПП РФ можно считать сложившимся институтом лоббирования, реализующим подход «неформальной институализации» лоббирования Ггттб одним существенным выводом можно считать необходимость вывода функций по лоббированию из системы ТПП в рамки компетенции обособленных подразделений так как система ТПП активно учувствует в «замещении функций», что подразумевает полномочия по использованию легитимного государственного принуждения, заметно снижающего эффективность лоббирования

Системой ГПП перечень ассоциативных объединений, участвующих в институализации лоббирования в политической системе РФ, не ограничивается Играют свою роль в институализации лоббирования и другие ассоциативные объединения Российский союз промышленников и предпринимателей, Совет по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ, Общественная палата при Государственной Думе ФС РФ Данные ассоциативные объединения не составляют полный перечень ассоциативных объединений, участвующих в институализации лоббирования, но являют собой модельные тины ограниченно-целевая схема РСПП. интегрированная зонтичная схема Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ Их основные особенности исследуются в заключении параграфа

В третьем параграфе вюрой главы разрабатываются отдельные аспекты модели институализации лоббирования в «буферных организациях» Показано, ню вполне обосновано существование подобною типа организаций, их место в системе орзанов государс!венной власти, а также вписанность в институт лоббирования в но.штической системе РФ

Особое место занимает понятие «буферных организаций», определение их места в политической и институциональной системе, квалифицирующие признаки Существует «экономическое», «образовательное» и политическое понимание «буферных ор!анизаций» К числу основных требований к подобному типу организаций относятся ресурсная независимость, независимость от прямого политического вмешательства институтов государственной власти

В политическом процессе «буферные организации» образуются институтами государственной власти для решения конкретных проблем или управления политическими процессами Квалифицирующим признаком «буферных организаций» в политическом пространстве может быть их формально равная зависимость, как от государственных органов, так и от акторов политического процесса, для управления которым эти организации создаются То есть организации подобного типа приобретают С1атуе межакторной площадки согласования интересов в политической системе

Лоббирование по отношению к буферным организациям является неполным понятием Буферные организации осуществляют полный набор функций от артикуляции интересов до создания проекта нормативно-правового акта Принятие решений с использованием легитимного 1 осу дарственного принуждения остается вне компетенции этих организаций, хотя степень влияния на принимаемые решения приближается к максимальной благодаря связи этих организаций с органами государственной власти принимающими решения Эффективность 'лих организаций достигается за счёт распределения ресурсов между различными продвигаемыми решениями

Особенно иллюстративны возможное место и роль «буферных организаций» на примере ор1анизации законодательной деятельности Правительства РФ В работе исследованы основные этапы законода!ельной деятельности Правительства, их содержание на примере анализа нормативно-правовых актов, регламентирующих эту деятельность Вскрыты эволюционные процессы в законодательной деятельности Правительства с ходом администра!йеной реформы, отмечены основные проблемные точки отсутствие механизмов транс зяции интересов со стороны гражданского общества в систему институтов исполнительной власти

Модель «буферной организации» частично компенсирует выявленные недостатки в существующей системе законодательной деятельности Правительства РФ Создание подобной организации требует учёта следующих особенностей формальной подчиненности, управляемости, независимости, межведомственности,

профессиональности, ресурсной обеспеченности Основой функционирования организации может быть совместная разработка решений по инициативе Правительства и заинтересованных групп

Институалиазция лоббирования в форме буферной организации для институтов исполнительной власти РФ не нова' она реализуется в форме государственно-общественных организаций Однако, исходя из специфики работы этих организаций, с необходимостью следует вывод, что органы исполнительной власти способствуют опоре на неформальные практики в организации сателлитных политических процессов, которыми, по сути, являются процессы лоббирования интересов

Подводя итоги, следует отметить, что в рамках Второй главы диссертационного исследования удалось решить следующие задачи

- выявлены и проанализированы конструктивные модели законодательною рет-улирования лоббистской деятельности в развитых демократических странах, имея в виду возможность применения положительно! о опыта в российских условиях,

- охарактеризована специфика лоббистской деятельности в политической системе РФ. проанализирована эволюция и современное состояние,

- разработаны возможные схемы и механизмы институализации лоббирования в политической системе Российской Федерации, и предложены практические рекомендации

В заключении подводятся итоги исследования, формулируются основные выводы В частности, отмечается работоспособность предложенной комплексной теоретической модели лоббирования, которая использовалась в ходе исследования для анализа текущих политических процессов и конструирования практически значимых предложений институализации лоббистской деятельности в политической системе России

Практически важен вывод, что институализация лоббирования в политической системе РФ, как полноценного института, продвигается крайне сложно, так как институты лоббирования де-факто созданы в рамках «неформальной» институализации и уже выполняют свои функции в политической системе Со стороны институтов исполнительной власти существование лоббирования признаётся в реальном политическом процессе, что подтверждается структурой организацией лоббирования в

системе институтов исполнительной власти РФ Институты лоббирования активно создаются исполнительной властью с целью облегчения процессов перераспределения ресурсной и административной составляющей

Существенно, что адекватное (цивилизованное) оформление института лоббирования в политической системе РФ невоможно без реформирования институтов полшической системы в целом Как показало исследование, эти процессы взаимоувязаны друг с другом

Предложенный конструкт «буферных организаций» отвечает требованиям сформулированной теоретической модели и является адекватной схемой комплексной инстигуализапии лоббистской деятельности в политической системе России При этом вероятен сценарий развития института лоббирования, в котором он не только не вскроет своих позитивных свойств, но может трансформироваться в суррогатный механизм, снижающий качест во и долговременную устойчивость политической системы

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора

1 Симонов К В, Тимченко А Н, Металлургия и власть' экспансия российской металлургии в страны СНГ// Металлоснабжение и металлосбыт, №5, 2001 - 1 пл (авторских 0,75 п л )

2 Тимченко А Н Основные тенденции становления института лоббирования в сфере взаимоотношений органов I осударственной власти и предприятий ТЭК// Межвузовский сборник трудов молодых учёных М, 2002. -0,75 п л

3 Сулакшин С С, Тимченко А Н Проблема интересов в правительственной законотворческой деятельности // Новые рынки, №2, 2002 - 0,75 п л (авторских 0,4 п л)

4 СулакшинСС, Тимченко АН Промышленная политика в отражении законотворчества // Новые рынки, №2,2002 - 1 п л (авторских 0,5 ил)

5 Гимченко А Н Сетевые, региональные и отраслевые структуры лоббирования как фактор формирования национальной промышленной политики/ Промышленное развитие России ключевые проблемы и решения, М., 2004. - 0,5 п л

6 Сулакшин С С , Тимченко А 11 Сети лоббирования корпоративных интересов во власти // Новые рынки, №3, 2002 - 1 п л (авторских 0,5 п л.)

414192

РНБ Русский фонд

2006-4 20167

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Тимченко, Алексей Николаевич

Введение

1. Лоббизм как форма функционального представительства интересов в системе выработки, принятия и реализации политических решений

1.1 Теоретико-методологические основания изучения лоббистской деятельности: природа лоббизма, типологии, отличительные признаки

1.2 Место лоббистской деятельности в процессе принятия и реализации государственных решений

1.3 Лоббизм как форма функционального представительства: модели взаимоотношений групп интересов с государством

2. Модели и тенденции институциализации лоббистской деятельности: зарубежный опыт и Российские реалии

2.1 Нормативно-юридические подходы и правовые модели регулирования лоббистской деятельности

2.2 Институциализация лоббистской деятельности в России

2.3 Легализация лоббистской деятельности в российской политической системе: буферные организации

Введение диссертации2005 год, автореферат по политологии, Тимченко, Алексей Николаевич

Реализация эффективного механизма представительства групповых интересов в процессе выработки, принятия и осуществления публичных политических решений традиционно представляет собой проблему как в теоретическом, так и в организационно-управленческом отношениях. Истоки противоречивого отношения в общественных науках и в политических традициях развитых демократий к такому явлению, как лоббистская деятельность заинтересованных групп, проистекают из конфликта между классической философско-этической трактовкой политики в категориях «общего блага» с одной стороны, и объективной исторической тенденцией структурно-функциональной дифференциации и специализации социально-экономических и политических систем, с другой. При этом соображения эффективности и результативности принимаемых в публично-политической сфере решений, требующие включения заинтересованных групп в процесс их выработки и реализации, входят порой в противоречие с нормативными и формально-рациональными принципами демократического устройства.

Опыт развитых демократических стран свидетельствует о том, что в отношении вопроса включения заинтересованных групп в политический процесс одинаково неэффективны как запретительный подход, предполагающий полное непризнание за данным явлением легального и легитимного статуса, так и либертарный подход, отрицающий необходимость правового регулирования и ограничения лоббистской деятельности. В России, в контексте продолжающихся общественно-политических и административных реформ, и на фоне незавершенного процесса демократического транзита, проблема институциализации лоббистской деятельности и организации эффективного правового и политического механизма включения ее в процесс выработки, принятия и реализации публичных политических решений представляется исключительно актуальной и своевременной.

В этой связи, вполне закономерным представляется растущий интерес ведущих отечественных и зарубежных политологов, экономистов, правоведов к проблематике лоббизма, корпоративизма, политических сетей и других смежных феноменов и теоретических концептов, связанных с теми или иными аспектами и способами взаимодействия и взаимовлияния заинтересованных групп и органов государственной власти в современной демократической политической системе. В то же время, очевидные пробелы и противоречия, имеющиеся в существующих подходах и теоретических моделях, не раскрывающих в полной мере всего многообразия и глубины названной проблематики, требуют дальнейшего обобщения и систематизации, интегративного анализа и изучения с междисциплинарных позиций.

Степень разработки проблемы. Проблемы изучения лоббирования довольно подробно разрабатываются на материале исследований различных гуманитарных дисциплин: политических, экономических, юридических. Общие проблемы имеющегося корпуса научных знаний по данному предмету состоят, как представляется, в отсутствии комплексного подхода к лоббированию, как явлению. Авторы, изучающие лоббирование, в своих исследованиях исходят из представления о лоббировании как механизме воздействия со стороны акторов политического процесса на принятие политико-управленческих решений государственными институтами. При этом, большое количество работ, посвященных данной проблематике, только раскрывает различные стороны этого явления, не сосредотачиваясь как на необходимости систематизации различных трактовок лоббирования, так и на пересмотре роли лоббирования в политической системе в целом.

В разработке методологических оснований диссертационного исследования был использован широкий круг источников, ввиду междисциплинарности исследуемых проблем. Существенное влияние на построение общеметодологических оснований и построение понятийного аппарата диссертации оказали работы: Соловьёва А.И., Дегтярёва А.А.,

Цыганкова А.П., Цыганкова П.А., Мельвиля А.Ю., Лебедевой М.М.,

Пантина В.И., Лапкина В.В., Г. Алмонда, Дж. Пауэлла, К. Строма, Р. Далтона, Б.Г. Питерса и др1. Общетеоретические и методологические проблемы изучения лоббирования, так же как и его междисциплинарный характер нашли отражение в работах: Ильичёвой Л.Е. Лепёхина В.А., Любимова А.П., Нещадина А.А., Постриганова Е.А., Зотова С.А., Романовой А.А., Лихого А.В., Нагайчука А.Ф., Зубкова С.А., Малько А.С., и др.2.

Отправной точкой в изучении лоббирования были избраны теории групповой политики. Теоретические основания групповой политики отражены в работах: А. Бентли, Д.Трумена, Р. Солсбери, Бакун Л.А., Перегудова С.П., Лапиной Н.Ю., Семененко И.С.3. Роли и месту специфических групп интересов в государственной системе посвящена работа Ворожейкиной Т.Е. Взаимодействие групп интересов и государства было развито в концепции корпоративизма, описывающей отдельные механизмы лоббирования решений группами интересов на государственном

1 Соловьёв А.И., Политология: Политическая теория. Политические технологии./ Аудиториум.ги, <http://auditorium.ru/books/662/r4.pdf>; Дегтярев А.А., Основы политической теории. - М., 1998.; Циганков А.П., Современные политические режимы: структура, типология, динамика. - М., 1995.; Цыганков П.А., Политическая социология международных отношений. - М., 1994.; Мельвиль А.Ю., Методология «воронки причинности» как промежуточный синтез «структуры и агента» в анализе демократических транзитов.// Полис, 2002, №6.; Мельвиль А.Ю., Что же случилось с российским выбором?/ Полис, №4, 2003.; Лебедева M.M., «Воронка причинности» при исследовании мировых политических процессов.// Полис, 2002, №5.; Пантин В.И., Лапкин В.В., Эволюционное усложнение политических систем: проблемы методологии и исследования.// Полис, 2002, №2.; Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р., Сравнительная политология сегодня: Мировой обзор: Учебное пособие. - М., 2002.; Питере Б.Г., Политические институты: вчера и сегодня./ Политическая наука: новые направления/ пер. с англ. М.М. Гурвица, АЛ. Демчука, Т.В. Якушевой. Научный редактор Е.Б. Шестопал. - М., 1999.

2 Ильичёва Л.Е., Лоббизм и интересы предпринимательства. - M.: Мысль, 2000.; Ильичёва Л.Е., Лоббизм и корпоративизм. - М., 2001.; Любимов А.П., Лоббизм как конституционно-правовой институт. - M., 1998; Лепёхин В.А., Лоббизм. - M., 1995.; Любимов А.П., Парламентское право России: учебное пособие. - M., 2002.; Нещадин А.А., Лоббизм в России: этапы большого пути. - M., 1995.; Постриганов Е.А., Лоббизм в органах государственной власти: специфика современного политического процесса России и США: Дисс. канд. полит. Наук: 23.00.02, Владивосток, 2000; Зотов С.А., Лоббизм как институт политического представительства интересов в современно России: Дисс. . канд. полит. Наук: 23.00.02, Москва, 1997; Романова А.А., Лоббизм в политической системе России: структурно-функциональный анализ: Дисс. . канд. полит. Наук: 23.00.02, Н. Новгород, 2003.; Лихой A.B., Лоббизм как феномен политической жизни современного российского общества: Дисс. . канд. полит. Наук: 23.00.02, Москва, 2003; Нагайчук А.Ф., Политический лоббизм: понятие, механизмы, роль заинтересованных групп: Дисс. . канд. социол. Наук: 22.00.05, Кемерово, 1999.; Зубков С.А. Лоббизм в практике менеджмента. // Социально-политический журнал. 1996, N5.; Малько A.B. Лоббизм // Общественные науки и современность. 1995, № 4.

3 Дюверже, Морис. Политические партии./ <http://feelosophy.narod.ru/Duv/Duvllll.html>; Перегудов С.П., Лапина Н.Ю., Семененко И.С. Группы интересов и российское государство. - М., 1999.; Соловьёв А.И., Политология: Политическая теория. Политические технологии./ Аудиториум.ги, <http://auditorium.ru/books/662/r4.pdf>; Ворожейкина Т.Е., Государство и общество в России: исчерпание государствоцентричной матрицы развития.// Полис, 2002, №4.; Бакун Л.А., Группы в политике: к истории развития американских теорий.// Полис, 1999, №1.; уровне. Основные положения корпоративистского подхода раскрыты в трудах: Перегудова С.П., Лапиной Н.Ю., Семененко И.С., Галкина А.А., Ильичёвой Л.Е., ПаппэЯ.Ш., Беляевой И.Ю., Эскиндарова М.А., Шмиттера Ф, Фортескью С4. В дальнейшем отдельные аспекты корпоративизма были существенно дополнены исследованиями лоббирования с позиций экономической теории: Макаровым Д.С., Р. Холлом, Г. Гроссманом и Е. Хелпменом5.

Особым значением для исследования обладает блок работ, посвящённых исследованию процесса принятия политико-управленческих решений: Г. Саймона, Ч. Линдблома, И. Дрора, В. Данна и Дегтярёва А.А6. В этих исследованиях разработаны основные модели принятия политико-управленческих решений, авторы указывают на основные этапы и особенности процессов принятия политико-управленческих решений, что открывает новые возможности в изучении лоббирования на стадии воздействия на принятие политико-управленческих решений. Эти исследования могут существенно расширить границы теоретического осмысления лоббирования, с учетом феномена неформальных коммуникаций. Теория неформальных практик отражена в работах: Гельмана В.Я., Кучта-Хелблинга К., Меркеля В., Круассана А. В

4 Перегудов С.П., Крупная российская корпорация в системе власти.// Полис, №3, 2001; Перегудов С.П., Лапина Н.Ю., Семененко И.С. Группы интересов и российское государство. - М., 1999.; Галкин А.А., Корпоративизм как особая форма отношений между государством и обществом.// Полис, 2000, №6.; Ильичёва Л.Е., Лоббизм и корпоративизм. - М., 2001.; Паппэ Я.Ш., «Олигархи»: Экономическая хроника, 1992 - 2000. — М., 2000.; Беляева И.Ю., Эскиндаров М.А., Капитал финансово-промышленных корпоративных структур: теория и практика. - М., 2001.; Шмиттер Ф., Неокорпоратизм.// Полис, 1997, №2.; Фортескью С., Правит ли Россией олигархия?// Полис, 2002, №5.

5 Макаров Д.С., Промышленная политика и лоббирование: может ли слабое правительство исправить провалы рынка?/ Препринт #BSP/2003/061 R. - М., 2003. ; Холл Ричард, Лоббизм как субсидия законодательной власти. University of Michigan, 1998; G. M. Grossman, E. Helpman. Protection for Sale.// The American Economic Review, 1994, September.

6 Simon H. Administrative Behavior: A Study of Decision - Making Process in Administrative Organizations. New York, 1997.; Simon. H. The New Science of Management Decision. - New York., I960.; Lindblom Ch, Woodhouse E., The Policy-Making Process. New Jersey, 1993.; Dunn W. Public Policy Analysis: An Introduction. Englewood Cliffs, 1994.; Dror, Yehezkel. Public Policymaking Reexamined. - Oxford, 1989.; Дегтярев A.A., Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических решений// Полис. 2003. №1.

7 Гельман В.Я.Институциональное строительство и неформальные институты в российской политике.// Полис, 2003, №4.; Кучта-Хелблинг К., Теневой сектор в странах развивающейся демократии./ CIPE.ru, <http://www.cipe.ru/upload/p2>; Меркель В., Круассан А., Формальные и неформальные институты в дефектных демократиях.// Полис, 2002, №1-2. исследованиях этих авторов неформальные коммуникации представлены как неотъемлемая часть политико-управленческого процесса, в том числе и лоббирования.

Отдельно следует отметить работы, посвящённые основам функционирования и структуре институтов государственной власти: Атаманчука Г.В., Козлова Ю.М., Сулакшина С.С., Ильичёвой JI.E., о

Ковальчука А. В них очерчены проблемы работы институтов государственной власти применительно к процессам принятия политико-управленческих решений и лоббированию. Динамика развития институтов государственной власти и институализации лоббирования показана в работах, посвящённых анализу процессов административной реформы: Чуклинова А.В., Краснова М., Шадрина А.Е., Сморгунова JI.A9.

Одним из источников анализа отдельных аспектов механизмов лоббирования, как в России, так и в зарубежных странах, выступали исследования: Блинова А., Денисенко В, Джагирова Д, СаптаеваД., Бордачёва Т.В., Сухопарова А.А., ВяткинаК.С., Джекобса Д.А., Баджера Л.Д., Бейлера Б., Бонвиллиана У.Б., Бродли Д, Эпштейна Д, Гоедерта П.К., Грэхэма М.Д., Хэндзо Д., Нэдлер К., Престиджиакомо Т., Вейдена К., Зерхузена Д.10

8 Административное право: учебник/ Под. ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. - М., 1999; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М., 1997.; Ильичёва Л.Е., Лоббизм в структурах законодательной и исполнительной власти.// Государственная служба, 2002, №2; КовальчукА. Система исполнительной власти.// Отечественные записки, 2004. №2; Сулакшин С.С., О постановке законотворческой и законопроектной деятельности Правительства РФ. - М., 2001.

9 Чуклинов А.Е., Административная реформа, административный ресурс, административные процедуры: к вопросу о понятиях и явлениях./ Социально-гуманитарное и политологическое образование, <http://www.humanities.edu.ru/db/msg/33309>; Чуклинов А. Административный ресурс: проблемы управленческого метода.// Отечественные записки. 2004. №2.; Краснов М. Краткое изложение основных положений концепции административной реформы.// Отечественные записки. 2004. №2.; Шадрин А.Е. Направления и параметры российской административной реформы// Полис. 2003. №4.; Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance»//Полис. 2003. №4.

10 Блинов А., Лоббизм: этапы большого пути // Деловая Сибирь. 21.11.1996.; Денисенко В., Обыкновенный лоббизм. //Компаньон. 22.10.1998.; Джангиров Д., Купи себе немного лобби // Бизнес. 11.02.1997. Сатпаев Д., Специфика политической системы и механизма лоббирования в Казахстане.// <http://www.kisi.kz/Parts/Expert/StSatpaev.html>; Бордачёв T.B., Лоббизм по-европейски. Россия и её окрестности.// Россия в глобальной политике. 2004. №1.; Сухопаров А.А., Парламент каков он есть.// Общественные науки и современность. 2004. №1. Вяткин K.C., Лоббизм по-немецки.// Полис, 1993, №1; Federal lobbying. Washington, DC; 1989.

Несмотря на обширность списка приведённых работ, следует отметить, что исследования проблем лоббирования в российской и зарубежной политической науке продолжаются, открывая новые аспекты изучения лоббирования.

Перспективная востребованность дальнейшей работы в этом направлении объясняется, по мнению автора, тем, что в существующих подходах процесс лоббирования, как правило, изучается не как целостное явление, а либо пофазово, либо фрагментарно. Многие исследователи ограничивались в основном описаниями политических и, связанных с ними экономических процессов и рассматривали лоббирование как структурное явление.

В российской политической науке формируется парадоксальная ситуация: лоббирование изучается как явление в политической системе, целью этого процесса являются направленные изменения и частичное управление политической системой, но лоббирование не включается исследователями в рамки политической системы как отдельная подсистема.

Более того, область анализа включённости системы лоббирования в политическую систему можно расширить до взаимовлияния лоббирования и институтов государственной власти, вплоть до процедурного и институционального переплетения, срастания этих подсистем. Данный процесс наиболее адекватно представлен в концепции «governance», акцентирующей, впрочем, не столько роль и место лоббистской деятельности, сколько (в значительной мере, ею обусловленный) процесс трансформации механизмов выработки, принятия и реализации публично-властных решений.

Таким образом, становится очевидной необходимость построения новых теоретических моделей, вписывающих процессы лоббирования в политическую систему, и анализа процессов институализации лоббирования в политической системе России.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является изучение механизмов институализации лоббистской деятельности в процессе выработки, принятия и реализации политических решений в условиях трансформации российской политической системы.

Достижение этих исследовательских целей предполагает решение следующих задач:

- критически проанализировать и систематизировать имеющиеся теоретические подходы в области изучения представительства групповых интересов в целом и лоббистской деятельности в частности;

- разработать основания теоретической модели, отображающей современные тенденции в эволюции механизмов бизнес-представительства и исходящей из понимания лоббирования как особого института политической системы;

- уточнить представление о функциональной роли и значении институциализированной лоббистской деятельности в политическом процессе современного общества;

- выявить и проанализировать конструктивные модели законодательного регулирования лоббистской деятельности в развитых демократических странах, имея в виду возможность применения положительного опыта в российских условиях;

- охарактеризовать специфику лоббистской деятельности в политической системе РФ, проанализировать ее эволюцию и современное состояние;

- разработать возможные схемы и механизмы институализации лоббирования в политической системе Российской Федерации, и на этой основе предложить практические рекомендации.

Методологическая основа диссертации была обусловлена спецификой объекта и предмета исследования. Данное исследование опирается на принцип системного видения социальных и политических процессов, приёмы сравнительного, структурно-функционального, социологического анализа. При написании работы использовались действующие и проекты нормативно-правовых актов, результаты аналитических разработок, социологических исследований и практический опыт автора диссертации.

В работе также широко использованы информационно-аналитические материалы НП «Центр политической конъюнктуры России», НП «Центр законодательной поддержки промышленности», Института законодательства и нормативно-правовых разработок. В работе также использован личный опыт автора по разработке и содействию принятия политико-управленческих решений.

Информационная база исследования сформирована на основе информационно-аналитических материалов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации. В исследовании использованы статистические материалы Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, Социологической службы «Кассандра», материалы Института законодательства и нормативно-правовых разработок.

Научная новизна исследования проявилась в разработке оснований теоретической модели лоббистской деятельности как института современной политической системы и выдвижении соответствующих практических рекомендаций, способствующих его более глубокой интеграции в современный политический процесс в условиях социальных и административных реформ в Российской Федерации.

В соответствии с достижением данной цели научная новизна и личный вклад автора в разрабатываемую тему проявились также в следующем:

- критически проанализированы и систематизированы существующие теоретические и концептуальные трактовки в исследовании лоббистской деятельности в современном российском обществе; в данной связи обоснована перспективность использования сетевого подхода и концепции «руководства» (governance);

- выделены и обобщены факторы и тенденции, обусловливающие возрастание роли и значения функционального представительства групповых интересов в процессе принятия публичных политических решений в современном российском обществе, показано соотношение легальных процедур и неформальных практик в механизмах целеполагания российского государства; углублены и уточнены представления о роли и механизмах лоббирования ассоциативных объединений при их взаимодействии со структурами власти в процессе презентации и продвижении групповых политических проектов и интересов; уточнены представления о процессе институализации лоббирования в системе органов исполнительной власти; в данной связи их роль и технологии представительства теоретически описаны как деятельность своеобразных «буферных организаций»;

- обоснованы дальнейшие пути и направления институализации лоббирования на основании разработки соответствующих законодательных актов и структурных реформ отечественной политической системы, с учетом российского опыта и актуальных задач сегодняшнего дня.

Теоретическое и практическое значение диссертации. Основные выводы и результаты данной работы могут быть использованы для дальнейших более углублённых теоретических исследований лоббирования, законодательного и административного регулирования лоббистской деятельности. Также они могут представлять интерес с точки зрения стимулирования институализации лоббирования, что повысит эффективность работы государственного аппарата, создавая предпосылки для упрощения и удешевления структуры органов государственной власти посредством допустимого перераспределения управленческих полномочий между государственными структурами и саморегулируемыми организациями.

Полученные в работе результаты и рекомендации могут быть использованы при разработке нормативных правовых актов в сфере совершенствования системы государственного управления и принятия политико-управленческих решений.

Разработки, выполненные в рамках исследования, могут быть использованы и для уточнения места и роли негосударственных организаций в политической системе РФ, возможностей их участия в практической реализации новых принципов государственного управления и возможной реализации предлагаемых в работе новых конструктов.

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования опубликованы в 7 публикациях, апробированы на научно-практических конференциях: III Международной научной конференции «Россия: тенденции и перспективы развития» (16-17 декабря 2002 г., ИНИОН РАН, г.Москва), Всероссийской научно-практической конференции «Промышленное развитие России: ключевые проблемы и решения» (3 июня 2004 г., ИНИОН РАН, г.Москва). Диссертация обсуждена на кафедре политического анализа факультета государственного управления МГУ им. М.В.Ломоносова и была рекомендована к защите.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, списка литературы и приложений.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Теоретические аспекты институализации лоббирования в России"

Заключение

Исследование институализации лоббирования в условиях политического транзита затруднено тем, что лоббирование постоянно видоизменяется. Политический процесс в современной России предлагает всё новые реалии, к которым приходится приспосабливаться в частности и лоббированию.

Подводя общий итог работы необходимо отметить перспективность исследований в рамках комплексной теоретической модели лоббирования для анализа специфики отдельных практик его институализации, практики принятия политико-управленческих решений в среде политической системы РФ и моделирования возможных схем формальной институализации лоббирования (буферные организации). Проведённый анализ показал актуальность исследования лоббирования как системного явления. Также исследование показало, что сетевая составляющая лоббирования активно используется акторами политического процесса на уровне институтов, как законодательной, так и исполнительной власти.

Разнонаправленность действия института лоббирования проявляется фактически на всех этапах. Артикуляция и агрегирование интересов на примере общественных объединений развивается по разным направлениям и под действием разных центров влияния: от общества в целом до структур, организованных государственными органами для построения сетей лоббирования по отдельным направлениям. Эти процессы помогают понять, что разнонаправленность действия лоббирования является элементом стабилизации политической системы. С одной стороны она помогает выявить проблемные моменты, с другой стороны гасит противоречия между акторами политического процесса.

Институализация лоббирования, безусловно, комплексный процесс. Институализация лоббирования, как в системе органов исполнительной власти, так и на уровне законодательной власти весьма чувствительна к ограничениям, накладываемым институтами политической системы. Так, например, передача властных полномочий в институты лоббирования демонстрирует прямое влияние институтов политической системы на лоббирование.

Лоббирование в этом аспекте предстаёт в качестве альтернативы административному ресурсу и в итоге не выдерживает конкуренции с ним, трансформируясь сообразно ожиданиям институтов исполнительной власти. Подобные процессы происходят и в рамках альтернативных схем институализации лоббирования в политической системе РФ: комплексной институциональной схеме ТПП РФ, ограниченно целевой схеме РСПП и интегрированной зонтичной - Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ. Во всех этих схемах институализации исполнительная власть оказывает решающее влияние на осуществление функций лоббирования этими институтами, что приводит большинство из них к потребности в «замещении функций» государственных институтов. В итоге, институт лоббирования растворяется в институтах исполнительной власти благодаря постепенному отсечению основных факторов: рационализации политического процесса; информирования, селективности и соревновательности. С потерей этих факторов институт лоббирования теряет представительность и эффективность, следовательно перестаёт развиваться. Это приводит к тому, что лоббирование полностью теряет межинституциональный характер и особенность структурного мимикрирования и фактически ориентируется на политико-управленческие процессы в выделенных сферах, где институты исполнительной власти заинтересованы в перераспределении управленческого и ресурсного баланса.

С точки зрения институтов исполнительной власти подобный подход к институализации лоббирования вполне рационален, так как лоббированием фактически замещается использование процедур прямого административного давления, то есть административного ресурса. Это положительно сказывается на институтах исполнительной власти и проведении административных процедур. С точки зрения развития политической системы РФ подобный сценарий трансформации лоббирования явно проигрышный, так как такая модель институализации «консервирует» текущее состояние институтов исполнительной власти, не давая им путей к переходу на новые ступени развития.

Дальнейшая институализация лоббирования в политической системе РФ, как полноценного института, продвигается крайне сложно, так как институты лоббирования де-факто созданы в рамках «неформальной» институализации и выполняют свои функции в политической системе. Более того, со стороны институтов исполнительной власти существование лоббирования признается и в рамках реального политического процесса. Институты лоббирования активно создаются исполнительной властью с целью облегчения процессов перераспределения ресурсной и административной составляющей.

Следовательно, адекватное (цивилизованное) оформление института лоббирования в политической системе РФ невозможно без реформирования институтов политической системы в целом. Как показало исследование, эти процессы взаимоувязаны друг с другом. Это касается не только структуры органов государственной власти, но и политической культуры государственных служащих, схем организации их работы и политико-административного управления. Эти факторы оказывают решающее влияние на институализацию лоббирования. Как отражение ценности этого института для стабильности политической системы РФ были институализированы его отдельные фрагменты, но с существенной трансформацией функций. В результате институты лоббирования обрели право принятия отдельных решений с использованием легитимного государственного принуждения, что не только не является специфическим свойством института лоббирования, но и существенно уменьшает эффективность его функционирования, уничтожая лоббирование как целостный институт политической системы, превращая его в институт государственной власти, что теснее всего граничит с проблематикой коррупции.

Предложенная конструкция «буферных организаций» отвечает требованиям института лоббирования и является наиболее адекватной схемой комплексной институализации в рамках комплексной теоретической модели лоббирования. Однако судьба ее институализации находится в руках органов исполнительной власти, что может внести существенные коррективы в разработанные механизмы. Более того, если процесс институализации отдельных элементов системы лоббирования будет продолжаться в указанном ключе и далее, то подобная структура просто не будет воспринята политическом рынком ввиду трансформации института лоббирования в институт исполнительной власти.

В целом следует считать, что российская версия институализации лоббирования в условиях транзита политической системы реализуется как очень противоречивая. Вероятен сценарий развития, в котором институт лоббирования не только не вскроет в полной мере своих позитивных назначений и свойств, но может трансформироваться в суррогатный механизм, существенно снижающий качество и долговременную устойчивость политической системы.

Предотвратить подобное развитие возможно путём законодательного и регламентного строительства, с применением аналитических моделей, организации действия и прогнозов развития, выводов и рекомендаций, сделанных, в частности, в настоящей работе.

Список научной литературыТимченко, Алексей Николаевич, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Anderson J. Public Policymaking: An Introduction, Boston, 1994.

2. Bentley A. The Process of Government, Cambridge, 1967.

3. Dror, Yehezkel. Public Policymaking Reexamined, Oxford, 1989.

4. Dunn W. Public Policy Analysis: An Introduction, Englewood Cliffs, 1994.

5. Duverger M., Party Politics and Pressure Groups, New York, 1972.

6. Hill, Michel. The Policy Process In the Modern State, London, 1997

7. Knoke, David. Political Networks: The Structural Perspective, Cambridge University Press, 1990

8. Lindblom Ch, Woodhouse E., The Policy-Making Process, New Jersey, 1993.

9. Mazey S., Richardson G. Lobbying Groups in the European Union, Oxford, 1993.

10. Microsimulation Models for Public Policy Analysis: New Frontiers, London, 1992.

11. Norton A. International Handbook of Local and Regional Government: A Comparative Analysis of Advanced Democracies, London, 1994.

12. Peters G. The political of Bureaucracy. New York, 1995.

13. Simon H. Administrative Behavior: A Study of Decision Making Process in Administrative Organizations. New York, 1997

14. Simon. H. The New Science of Management Decision, New York, 1960.

15. Truman D. The Governmental Process. Political Interests and Public Opinion. N.Y., 1951.

16. Административное право: учебник/ Под. ред. Ю.М. Козлова, JI.JI. Попова, М., 1999.

17. Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р., Сравнительная политология сегодня: Мировой обзор, М., 2002.

18. Амелин В.Н. Социология политики, М., 1992.

19. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления, М., 1997.

20. Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность, М., 1997.

21. Беляева И.Ю., Эскиндаров М.А., Капитал финансово-промышленных корпоративных структур: теория и практика, М., 2001.

22. Гельман В., Рыженков С., Бри М., Россия регионов. Трансформация политических режимов, М., 2000.

23. Дегтярёв А.А., Основы политической теории, М., 1998.

24. Дюверже, Морис. Политические партии./ <http://feelosophy.narod.ru/Duv/Duvl 11 l.html>

25. Ильичёва JI.E., Лоббизм и интересы предпринимательства, М., 2000

26. Ильичёва Л.Е., Лоббизм и корпоративизм, М., 2001.

27. Лепёхин В.А., Лоббизм, М., 1995.

28. Любимов А.П, Гражданский лоббизм. Процедуры и технологии обращения граждан, М., 1998.29,30,31,32,33,34,35,36,37.38,3940,41,42,4344,45,46