автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.04
диссертация на тему: Механизм формирования социального института

Полный текст автореферата диссертации по теме "Механизм формирования социального института"

на правах рукописи

ПАНЕЯХ ЭЛЛА ЛЬВОВНА

Механизм формирования социального института: на примере экономического регулирования в пост-советской России

22.00.04 - социальная структура, социальные институты и процессы

Автореферат диссертация на соискание ученой степени кандидата социологических наук

005559731

3 НАР 2015

Хабаровск-2015

005559731

Работа выполнена в федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Тихоокеанский государственный университет»

Научный руководитель: Официальные оппоненты:

доктор философских наук, профессор Бляхер Леонид Ефимович Рыжова Наталья Петровна, доктор экономических наук, доцент, ФБГУН «Институт экономических Амурская лаборатория социологии, руководитель. Григоричев Константин Вадимович, кандидат исторических наук, доцент, ФГБОУ ВПО «Иркутский государственный университет», начальник научно-исследовательской части.

исследований», экономики и

Ведущая организация:

ФБГУН «Институт комплексного анализа региональных проблем ДВО РАН» г Биробиджан

Защита состоится «9» апреля 2014 года в «16.00» часов на заседании диссертационного совета Д 212.294.04 при ФГБОУ ВПО «Тихоокеанский государственный университет» по адресу: 680035, г. Хабаровск, ул Тихоокеанская, 136, ауд. 315л.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте ФГБОУ ВПО «Тихоокеанский государственный университет» МЕ1Л^Ш2илейоги .

Автореферат разослан: «_» _2014 года

Ученый секретарь диссертационного совета

Гареева Ирина Анатольевна

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.

Переходный период постсоветской трансформации остался позади но качество экономического регулирования в России остается, одной из гла^ых проблем экономического развития страны, подрывая как междУ„арод„ую конкурентоспособность экономики, так и внутренний потенциал модернизации и развития. Между тем, по мнению экспертов и практиков, базовое экономическое законодательство РФ сейчас является по мировым стандартам весьма благоприятным для бизнеса: сравнительно невысокое налоговое бремя, плоский 13% подоходный налог. Можно с уверенностью сказать, что «рыночное» качество российского экономического законодательства изменилось в течение 1990-2000х годов радикально. Если советское законодательство, с которым страна вошла в период трансформации, было интенционально анти-рьшочным, то „а протяжении 90-х годов законодатели целенаправленно вносили в него исправления, призванные так или иначе обеспечить функционирование рыночной экономики. Далее, усилия по унификации законодательных актов всех уровней, предпринятые федеральным правительством в начале 2000-х годов, устранили противоречия между местными и федеральными законами, сделав законодательство намного более консистентным

(МинГ, 2000) \ 1990"Х' ™ Д° 20% М6СТНЫХ 3аК°Н0В федеральным'

Эти позитивные изменения в качестве законодательной базы регулирования казалось бы, не могли не отразиться положительно на качестве регулирования как такового. Однако, объективные данные свидетельствуют, что и бизнес, и эксперты оценивают «бремя государства», институциональную среду, „сходящую от регулятивных органов, как крайне некомфортную. Так, в рейтинге простоты ведения бизнеса Мирового Банка2 Россия занимает 120-е место из 183 возможных, уступая таким странам, как Никарагуа, Ливан, Эфиопия. В рейтинге экономической свободы Heritage Foundation Россия занимает 144-е место из 179 возможных, на одном уровне со странами,- находящимися неизмеримо ниже „ее по качеству любым показателям развития: от среднедушевого дохода до культурного потенциала и человеческого капитала: Гаити, Микронезия, ЦАР, Боливия. По данным исследований, «плохие» институты регулирования добавляют от 25% до 60% к

'Минин С.Д. Государственная политика и управление юстицией „а Урале // Южно Уральский юридический вестник. 2000. №5-бГ Р Южно-

http://ww.doinpbiisipess.orp/Rankinf>g ' .

http://www.heritage.ftrp/index/ranking

стоимости строительства обьектов недвижимости, и в 1,5-2 раза снижает доступность потребительских благ для работающего россиянина по сравнению

"ГпГ С n0nPM На РаЗШЦУ В пРоизводительности труда (Волков и ДР., 2011 ). Примерно такие же оценки неналогового «бремени государства» давали

участники рынка и в 1990-, Как „одобное возможно? Каким обр1м на ф0„е

. радикального улучшения законодательства на практике оценки релятивной среды

как внешними, так и внутренними исками остался устойчиво 1К„МИ? ПГ^

^необходимо как для того, чтобы исправить то, что делает бизнес-клима

« только недружелюбным сейчас, так и для того, чтобы осознавать угрозы и

препятствия, стоящие на пути экономических реформ в России в будущем.

Степень разработанности проблемы.

Дискуссия о соотношении института, как устойчиво воспроизводимого паттерна социального взаимодействия, с одной стороны, и формально-правовой системы государственного регулирования, с другой, является одной из клЮчевь х Для социологии с момента возникновения этой науки. Уже теория Дюркгейма связывающая тип законодательной системы, главенствующей в обществе с

ZT7 Г" ™ В Н6МЗ В НеЯВН°М ВВДе визирует с положений Маркса о вторичном характере государства, как производной экономической

формации и средства поддержания доминирующего в ней хозяйственного и

общественного уклад, Развитие институционной теории с самого начала было

тесно связано с анализом социальных взаимодействий именно в сфере экономики

Поланьи (Поланьи, 1947«) заново поставил вопрос о государственно! регулировании

как необходимом условии рыночной («капиталистической») экономической

деятельности, основанной на безличном обмене; о регуляторе, как об основном

производителе той институциональной рамки, внутри которой такой обмен

возможен. Соотношение института и законодательной нормы здесь рассматривается

как непроблематичное, формальный закон является органичной частью института

если не самим институтом. Альтернатива поланианской точке зрения

предложена институционалистами, к примеру, экономистом Д. Нортом

предложившем концепцию складывания института в ходе неформальный

взаимодеиствии, институционализации первоначально неформальных практик <тех

ИЗ. них, которые оказываются наиболее эффективными в сокращении

трансакционных издержек, и потому выживают в своеобразном «естественном

|1893] 1997 У' ewis А-Coser'New York: Free Press,

Перевод с «.^^Т^&^Г6 ""Г " истоки на.его ВреМе„, / . : Е. Федорова. СПб.: Алетейя,' 2002* " А'Под общей редакцией С.

отборе», лишь часть из которых впоследствии может быть кодифицирована в писаное право и приобрести статус закона, принуждение к исполнению которого ложится „а государство (Норт 1997)'. Представители нового институционализма в социологии, в свою очередь, видят закон как нечто внешнее по отношению к институту: экзогенный фактор, который может способствовать изменению институтов, распространению одних институтов и «угасанию» других но не является их составной частью (см., например, классическую статью Ди Маджио и Пауэлла об источниках организационного изоморфизма8)

Все эти подходы объединяет фундаментальная проблема: дихотомия регулирующего «закона» и регулируемого (частного) поведения людей («обмена» «трансакций», «практик», «взаимодействий»). Это искусственное разделение' заставляет искать некое единое, определенное место писанной законодательной нормы внутри или вовне института. Но, как показывает традиция изучения практик применения закона в рамках Law and Society approach, в реальности применение закона опосредовано такими же практиками, обменами и поведением, как любой Другой социальный акт. Институт, как комбинация «культурно-когнитивньгх нормативных и регуляционных элементов, которые, вместе взятьщ прошводят смыслы и стабильность, необходимые для социальной жизни'.» (Scott 2001- 48) может включать в себя писаную норму множеством способов: как объединяющую когницию, как способ изменения социальной нормы, как способ ее энфорсмента (не обязательно той же самой нормы, которую пытался кодифицировать законодатель в писаном праве), как орудие легитимации, как предмет обмена, и так далее. Практики применения права не просто трансформируют законодательную норму и не просто реинтерпретируют ее. При институционализации они включают ее в структуру института. Теоретическая задача этого исследования _ привнести в институциональную теорию подходы школы Law and Society с тем, чтобы описать многообразие способов, которым институциональная система может абсорбировать писаную норму. Практическая задача - описать те способы, которые оказались наиболее типичными для норм российского экономического законодательства в период пост-советской трансформации, и по возможности, выявить факторы которые способствовали продуктивной или контропродуктивной абсорбции писаной нормы в процессе институционализации правоприменительных практик Эмпирическая часть исследования во многом основана на материалах книги

jHopT Д. Институты, институциональные изменения и. функционирование экономики. М: Начала, : <-SCOto™; ^chard- '"^Чот and Organizations. Thousand Oaks, CA-

«Правила юры для русского предпринимателя», опубликованной автором в 2008

Предмет исследования - „нституционализация новых практик ^применения в о6ласти экономического регулирования в ходе постсоветской трансформации 1991-2010 гг.

Объект исследования - практики взаимодействия «низовых» регуляторов (сотрудников контрольных и силовых органов) и предпринимателей по поводу

толкования, применения и обхода законодательных норм.

ИССЛеД0ВаНИЯ - 0ПИСать -ханизмы абсорбции писаной нормы 1~ ВШВИТЬ — конечный характер Гтой

Задачи исследования:

1) Исследовать практики правоприменения в сфере экономики в трансформационный период 1991-2010 гт, выявить основных акторов, их интересы и социальные позиции.

2) Проанализировать динамику институционализации правоприменительных практик.

3) Продемонстирировать процесс абсорбции писаной нормы институтом-в

процессе институционализации практик правоприменения

4) Предложить описание механизмов абсорбции законодательной нормы.

5) Предложить практические рекомендации.

Эмпирическая база исследования.

210 полуфокусированных нарративных интервью с предпринимателями

прове с ,999.го по 2005й год> вмтые в Сан ш

Новосибирске и Хабаровске, и 12 интервью по тому же гиду, ВЗЯтых в 2010 году Треть респондентов - женщины. Возраст интервьюируемых - от 20 до 62 лет 26% в возрасте от 20 до 29 лет, 41% - от 30 до 39, 20% - от 40 до 49, и 11% - 50 лет и старше. 85% опрошенных имеют высшее образование.

27 интервью с различными специалистами и экспертами (бухгалтерами юристами, консультантами, финансистами). '

Законодательные акты. Анализ профессиональных е-мейл рассылок. Анализ прессы.

Вторичные статистические данные (Росстат, World bank, IMF, ведомственная статистика, данные опросов).

10 Панеях Э. Правила игры для русского предпринимателя. Москва: Колибри, 2008.

6

. Методология исследования.

Для сбора данных использовался метод полуфокусированных биографических интервью. Интервью представляют собой истории возникновения бизнесом своеобразные «предпринимательские биографии». Выборка формировалась методов

снежного кома, с нормированием по полу, возрасту и образованию.

Для анализа данных применялся метод анализа категоризации взаимодействий » (membership categorization device), в модификации Темкиной-Здравомысловой ((Здравомыслова, Темкина 2000)'1 Новизна исследования:

Введено понятие издержек легальности, описан феномен формирования цепочек издержек легальности в результате несоответствия формальных правил сложившимся институтам,

Введено понятие неформального института применения формального правила, снижающего издержки легальности; описан процесс складывания такого института на примере взаимодействия предпринимателей с сотрудниками контрольных ведомств.

Описан процесс абсорбции институтами формальных правил по четырем сценариям.

Предложена модель оппортунистической абсорбции неформальными институтами правоприменения формальных правил в ходе конкуренции за налогоплательщика.

Положения, выносимые на защиту:

1. Следование формальной норме порождает такую разновидность трансакционных издержек, как издержки легальности.

2. При наличии множества противоречащих друг другу формальных правил, формируются цепочки издержек легальности, когда соблюдение одного правила влечет за собой нарушение другого, или резкий рости издержек на его соблюдение, в результате чего размер издержек легальности может достичь запретительного уровня.

3. Участники взаимодействия по поводу применения формальных правил -контролеры и субъекты регулирования - формируют неформальныё институты применения формальных правил, позволяющие снизить этот разряд издержек.

4. Институты применения формальных правил обладают способностью абсорбировать новые законодательные нормы по четырем сценариям:

" Здравомыслова Е„ Темкина А. Создание тендерной идентичности: методика анализа интервью // Тендерные исследования. 2000. №5, С. 211-224. "«им „нгсрвью. и

консервативному («по Норту», т.е. закон легализует существующую норму)-продуктивному («по ДиМадджио», т.е., институт эффективно трансформирован введением нового закона); оппортунистическому (институт абсорбировал закон в качестве средства энфорсмента неформальных правил лежащих в его основе; контпродуктивному (институт вступает в противоречие с законом, в ходе чего блокируется действие и института и

закона)

Теоретическая значимость исследования состоит в расширении и уточнении понятия «социальный институт» на материале социальных взаимодействий осуществляемых в ходе контакта предпринимателей и представителей государства' Положения исследования позволяют на новых основаниях определить структуру социальной коммуникации, возникающей в системе «предприниматель-чиновник» Практическая значимость исследования состоит в возможности радикального изменения отношений «чиновник-предприниматель», способствующего качественному улучшению экономического климата в стране. На основе диссертации был разработан курс лекций для студентов по направлению «социология» (магистры) Европейского университета в Санкт-Петербурге

Апробация. Основные результаты исследования были опубликованы в открытой печати, в том числе в 3-х публикациях в изданиях, рекомендованных ВАК РФ («Полития», «Политическая наука»). Доклады, основанные на идеях изложенных в диссертации, были доложены и обсуждены „а международный конференциях в России (2002, 2008), Финляндии (2001), США(2004, 2008), Польше (2008). Диссертационное исследование обсуждено и рекомендовано к защите на заседании кафедры «Социологии, политологии и регионоведения» Тихоокеанского государственного университета.

Структура работы. Определяется логикой изложения и задачами исследования. Диссертация состоит из 3-х глав (9 параграфов), введения заключения, библиографии и приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается аиуальность темы исследования, степень разработанности проблемы, определяется предмет, объект, цели и задачи исследования, выделяется его новизна, теоретическая и практическая значимость. !

В первой главе работы «Теоретико-методологические исследования проблемы исследования роли государственного регулирования в период структурной трансформации экономики» излагается ход текущей дискуссии о роли

государственного регулирования в экономике, обосновывается выбор институционального подхода к проблеме исследования, обсуждаются методологические проблемы совмещения исследований неформальных практик в экономике с институциональным подходом, описывается методология исследования:

Первая глава состоит из двух параграфов «Текущая дискуссия о роли государственного регулирования в формировании экономических институтов: обзор литературы», «Методология исследования: анализ категоризации взаимодействий, анализ скрытого транскрипта в нарративах предпринимателей, вторичные источники».

В этих разделах показывается, что в существующей дискуссии о соотношении государственного регулирования и институциональной структуры общества противопоставляются модели, в которых институт трансформируется под действием внешнего шока в. виде принятия новой законодательной нормы, и модели, в которых институт кодифицируется и дополнительно легитимизируется принятием формальной нормы, находящейся в отношениях дополнительности с неформальными правилами, кодифицирующими существующую норму. Типичными представителями этих групп моделей являются институциональная теория Д. Норга, и новый институционализм в социологии, на примере классической работа ДиМадджио и Пауэлла. Проблема соотношения иерархических, регулятивных отношений и рынка, поставленная Уильямсоном12, также подчеркивает альтернативность этих двух моделей.

Автор, опираясь на существование солидной эмпирической базы, подтверждающей и одну, и другую модель, делает предположение о том, что речь здесь идет не о двух альтернативных теоретических моделях, а о двух взаимодополняющих сценариях. Взаимоотношение института и писаной формальной нормы развиваются по-разному, в зависимости от того, была ли формальная норма изначально комплементарной составляющим институт неформальным правилам, или конфликтовала с ними (по сознательному замыслу законодателя, или в силу его ошибки).

Ставится вопрос о том, являются ли два названных сценария единственно возможными. Опираясь на литературу по неформальной экономике, автор предлагает гипотезу, что, помимо этих двух крайних сценариев, для формального правила, конфликтующего с существующим институтом, существуют дополнительные варианты, по крайней мере, двух классов:

^Williamson, Oliver. Markets and Hierarchies: Analysis and Antitrust Implications. New York: Free Press,

9

- ситуация «патового» конфликта, когда законодательная норма подрывает функционирование института, а институт, в свою очередь, ослабляет, и даже парализует, применение формальной нормы;'

- ситуация поглощения институтом формальной нормы, когда селективное применение формальной нормы используется сотрудниками контрольных или правоприменительных органов для энфорсмента того «негативного» института, который новая законодательная норма призвана была разрушить.

Не меньше сложностей при анализе порождают методологические проблемы исследования неформальных практик, являющихся механизмами формирования перечисленных выше сценариев, и выбор методологии исследования. В частности в диссертации обсужцаются трудности, связанные с размытостью границ пост, советской фирмы, отмеченными Д. Старком13. Обосновывается применение теории скрытого транскрипта Д. Скотта, с опорой также на интеракционизм И. Гоффмана при анализе нарративных интервью. Как указывалось выше, основой эмпирической базой исследования послужили 210 полуфокусированных нарративных интервью с предпринимателями, проведенные с 1999-го по 2005Й год, взятые в Санкт-Петербурге, Москве, Новосибирске и Хабаровске, и 12 интервью по тому же гиду, взятых в 2010 году. Треть респондентов - женщины. Возраст интервьюируемых -от 20 до 62 лет. 26% в возрасте от 20 до 29 лет, 41% — от 30 до 39, 20% — от 40 до 49, и 11% _ 50 лет и старше. 85% опрошенных имеют высшее образование. А также 27 интервью с различными специалистами и экспертами (бухгалтерами, юристами, консультантами, финансистами).

Для сбора данных использовался метод полуфокусированных биографических интервью. Интервью представляют собой истории возникновения бизнесов, своеобразные «предпринимательские биографии». Выборка формировалась методом снежного кома, с нормированием по полу, возрасту и образованию. Для анализа данных применялся метод «анализа категоризации взаимодействий» (membership categorization device), в модификации Темкиной-Здравомысловой (Здравомыслова, Темкина 2000).

В основе данного метода лежит теоретическая модель, предполагающая что представления и смыслы, формирующиеся в процессе повседневной деятельности влияют на эти процессы. Они определяют для них когнитивную рамку, а более или менее долговременная практика совместной деятельности в рамках разделенных правил складывается в институциональные условия, принимающие для участников принудительный характер.

lObN*' ReC°mbinant Pr0perty in East Eur°Pean Capitalism. American Journal of Sociology. 1996. Vol.

Эта теоретическая рамка, верифицированная с помощью анализа интервью и иных данных (указанных в первой части реферата) позволила нам. прийти к выводам-о специфике институционального взаимодействия в описываемой сфере.

Во второй главе диссертации «Складывание правоприменительных практик в экономическом регулировании в пост-советский период» излагаются эмпирические результаты исследования в двух ракурсах. Во-первых, прослеживается восприятие институтов предпринимателями, находящимися на разных этапах жизненного цикла своего бизнеса. Во-вторых, проводится различение между формирующимися и устоявшимися институтами, на основе того, как отражается столкновение с таким институтом в персональном опыте участника. Глава состоит из четырех параграфов: «Стадии жизненного цикла фирмы и практическое знание участников: опыт начинающих», «Скрытый транскрипт о регуляторах в нарративах предпринимателей», «Обретение опыта взаимодействия: проверки, квазиналоги, налоги, и взаимодействие с регулятором лицом к лицу», «Устойчивые взаимодействия: складывание и эволюция практик».

Как показано в главе, участник рынка, а особенно тот, который только входит в это социальное пространство, при возникновении необходимости взаимодействовать с государственными контрольными органами, сразу сталкивается с рядом ограничений. Во-первых, это ограничения по времени: правила отчетности не только сложны и запутанны сами по себе, но изучать их также приходится в постоянном цейтноте. Сроки подачи отчетности не оставляют новичку возможности разобраться в правилах прежде, чем начато подавать о себе сведения, которые являются как обязывающими (например, к уплате налогов), так и инкриминирующими (позднейшая проверка может выявить нарушения, ошибки). Кроме того, отчетность и платежи начинаются раньше, чем зарегистрированная фирма успевает что-то заработать. Календарь бухгалтера — график подачи отчетности за месяц - иллюстрирует количество отчетов и платежей, которые фирма должна сделать за месяц, хотя общее число не исчерпывается приведенными в нем данными.

Таблица I.

\ Кто подаЬт кому все Все, кроме малого бизнеса и ИЧП Тол ько мал ый То льк О ЧП Всего для обычной фирмы Всего для малого бизнеса.** Всего для ИЧП.**

Налоговая инспекция 9 1 2 4 10 11 13

Госкомстат 1 7 1 8 2 1

Пенсионный фонд 3 0 0 0 3 3 3

Фонд социального страхования 2 0 0 0 2 2 2

Всего 23 18 19

В т.ч. требует платежей 9 9 9

В т.ч. требует подачи спец. отчетности * 20 11 12

Только отчеты, которые не входят в стандартный пакет квартальной/годовой отчетности.

** Эти цифры могут быть меньше для некоторых предпринимателей.

Приведенная таблица не включает платежи и отчеты, которые связаны с местными и региональными налогами (они варьируются по регионам, но везде составляют на тот период значительную часть отчетности), и многочисленные требования, действующие лишь в отдельных отраслях производства (акцизные платежи, отчетность в отраслевые контрольные органы вроде Инспекции страхового надзора и т.д.).

Во-вторых, постоянный цейтнот многократно усугубляется организацией труда в контрольных ведомствах, в первую очередь в налоговой инспекции. Механизма предварительных консультаций для новичков не существует (как будет показано дальше, как раз давно функционирующие и относительно . успешные предприниматели получают возможность согласовывать свою отчетность заранее -это одна из привилегий). Новичок проходит через множество раундов проб и ошибок; каждый раунд включает в себя новое посещение инспекции (обычно занимающее целый рабочий день), стояние в очередях и нервирующее общение с

инспекторами. В результате возникает стресс, который превращается в центральный сюжет рассказов новичков о сдаче отчетности.

В-третьих: процесс сдачи отчетности организован таким образом, что пробы и ошибки отнимают у новичка много времени; при этом ему некогда делать собственную работу и зарабатывать; и, наконец, он же оплачивает налоговой инспекции время, потерянное им на бумажную работу.

В-четвертых: денежные потери, связанные с потерями времени, заставляют новичка выбирать не самый оптимальный для себя режим налогообложения и исполнения других правил; он не в состоянии подробно изучить правила и составить отчетность с наибольшей для себя выгодой. Вместо того чтобы минимизировать налоговое бремя, как делают крупные компании с сильными бухгалтериями, новичок заполняет формы отчетности самым простым и очевидным образом, лишь бы только не наделать ошибок и не подставиться под лишние вопросы. Так формируются издержки легальности. Издержками легальности мы в дальнейшем будем называть затраты на взаимодействие с государством — налоги, расходы на выполнение требований, содержание штата бухгалтеров и юристов, потраченное время.

Как показано в тексте диссертации, издержки легальности имею тенденцию формировать цепочки издержек легальности, где каждый шаг увеличивает не только ваши реальные затраты, но и потенциальные потери, в случае если вы захотите идти до конца в своем намерении сделать все по правилам.

Цепочки издержек легальности — результат комбинации нескольких факторов: изначальной сложности и запутанности правил, содержания этих правил, которые обязывают покрывать издержки от затягивания процесса исключительно предпринимателя, организации работы налоговой инспекции

Поскольку, как уже указывалось, выше, наличие цепочек издержек легальности продуцирует стресс, возникает некая неучтенная часть издержек легальности, по структуре весьма похожая на «эмоциональный труд», описанный А. Хохшильд14. Необходимость регулировать собственные эмоции и проецировать положительные эмоции в адрес контрагента, который находится во властной позиции (покупатель, потребитель услуги, начальник). Регулярное присутствие эмоционального труда во взаимодействии, как правило сигнализирует исследователю наличие дифференциала власти. Присутствие этого компонента позволяет выявить в нарративах скрытый транскрипт, и тем самым обнажить отношения власти во взаимодействии лицом к лицу.

14 Hochschild A. The managed heart: Commercialization of human feeling, With a new afterword Univ of California Press, 2003.'

Как выяснилось в ходе отбора и анализа интервью, на государственных служащих, даже самых мелких, предприниматели смотрят не так, как на своих более удачливых коллег, причем вне зависимости от собственного статуса. Паспортистка или рядовой налоговый инспектор, заметно уступая даже мелкому предпринимателю по формальному социоэкономическому статусу (престиж, официальный доход, образование), в глазах респондента относятся к разряду власть имущих по единственному признаку - праву обращать себе на пользу заданные государством правила игры. Они имеют доступ к распоряжению собственностью или финансовыми потоками, государственными или частными, или к толкованию и соблюдению законов и правил. Интересно, что власть имущие практически никогда не выступают в скрытом транскрипте как проводники (агенты) государственной политики, интересов государства. Напротив, это государство действует в «их» интересах, регулируя экономику таким образом, чтобы предоставить «им» возможность наиболее эффективно использовать свои полномочия для обогащения и укрепления своего статуса. Это и ставит представителей власти в доминирующую позицию - любой гражданин, тем более предприниматель, оказывается вольным или невольным нарушителем. Эта позиция используется, в картине мира, представленной в скрытом транскрипте предпринимателей, для извлечения максимального количества налогов, которые, в свою очередь, используются для формирования административной ренты.

Как показано в работе, основания для такой интерпретации ситуации у предпринимателей имеются. Евгений Ясин оценивал непосредственные издержки бизнеса на взятки и вымогательство государственных чиновников в 2002 году в 40 млрд. долларов, или 69% государственного бюджета15. Фонд ИНДЕМ в 2001 году оценивал объем взяток в России примерно так же: 33,5 млрд. долларов - деловая коррупция, и еще 2,8 млрд - бытовая, итого 36,3 млрд. Однако, по данным ИНДЕМа, к 2005 году размер взяток, уплачиваемых бизнесом, вырос почти в 10 раз -до 316 млрд долларов. Это, с учетом выросшего за то время бюджета, дает больше двух с половиной годовых бюджетов страны (бюджет с 2002 по 2005 год тоже существенно вырос, поэтому десятикратный рост в долларовом выражении обернулся намного меньшим ростом в пересчете на бюджет).

Как показано в работе, опытный предприниматель в целях снижения издержек легальности использует специфику организации деятельности самих контролирующих (властных) структур. Прежде всего, налоговых инспекторов. Эти особенности, подробно описанные в тексте диссертации на основе анализа интервыо и вторичных данных, состоят в следующем.

15 Ясин Е. Приживется ли демократия в России. М.: Новое издательство, 2005

14

Во-первых, у инспекторов есть планы по сборам налогов, у других контролеров - планы по количеству проверок и штрафов. Юридически задача налоговой инспекции состоит в том, чтобы следить за выполнением законодательства: сколько предприниматели заработали в этом году, с такой суммы они и должны заплатить налоги по действующим ставкам. Регулировать размер налоговых сборов при помощи изменения налоговых ставок - задача парламента. На практике же планы Минфина по сборам налогов превращаются в квоты по сборам для территориальных подразделений налоговой службы, с ориентацией на результаты прошлых периодов. Во времена бюджетного дефицита эта, практика, по-видимому, диктовалась нуждами наполнения бюджета, однако позже ее поддерживала уже бюрократическая логика. В результате, каждый инспектор персонально, и каждая налоговая инспекция как организация сталкиваются с типичной проблемой работника в плановой экономике, описанной Я. Корнай16. Им необходимо выполнить, а, желательно, и немного перевыполнить план. В ситуации, когда за дополнительную выработку - в случае инспекторов, за большее количество проведенных проверок, собранных налогов и штрафов - работнику не доплачивают, он оптимизирует единственное, что может оптимизировать: трудовые затраты на единицу выработки. Здесь происходит формирование рутин, регулирующих процесс достижения соглашения по поводу выплат, таким образом, чтобы низкие трудовые затраты инспектора компенсировались сокращением издержек легальности для предпринимателя, минимизируя в процессе необходимость прямого взаимодействия, а также риски конфликта, опасные и затратные для обеих сторон. Таким образом, инспектора сталкиваются с необходимостью распределить некую сумму между фирмами в зоне их ответственности. Однако процесс распределения не может бьггь таким же прямолинейным, как в случае со штрафами или квазиналогами - по квазиналогам он может явиться прямо в фирму и предъявить требования. С налогами же получается что-то вроде молчаливого торга.

Понимая, что никакая действующая фирма идеальной отчетности иметь не может, чиновники воспринимают слишком «хорошую» отчетность не как доказательство законопослушания, а как вызов их власти, отказ от сотрудничества с целью избежать «справедливых» платежей, а также как индикатор фальсификации. Если до предпринимателя нельзя «докопаться», чиновник вынужден прилагать дополнительные усилия в поисках нарушений, а то и с риском для себя нарушать закон — только ради того, чтобы получить с тебя ту сумму, которую, по сложившейся практике, ты должен выложить «на общих основаниях». С другой стороны, и чиновник отдает себе отчет в том, что чем дальше «отчетное» положение дел от действительности, тем проще создать неуязвимую для проверок

"Kornai J. The Socialist System. The Political Economy of Communism. NY, 1992

15

документацию, которая идеально соответствует всем правилам. И третье: как ни странно, наиболее прозрачные, законопослушные фирмы при прочих равных наиболее уязвимы для «наездов», и не только платят, но и рискуют больше других;. Вместо буквального следования закону, предпринимателям приходится стремиться к тому, что Джеймс Скотт назвал непроницаемостью17: к такому способу ведения дел, при котором обнаружение нарушений будет для чиновника как можно более трудозатратной и времяемкой и как можно менее выгодным с точки зрения финансового результата.

Постепенно эти практики институционализируются, превращаясь в жесткую систему правил. Этот процесс и описывается в итоговой главе работы.

Третья глава «Институционализация и формализация правоприменительных практик в регулировании малого бизнеса» состоит из трех параграфов: «Институционализация контрольно-перераспределительных : практик», «Устойчивость институционализированных правил к внутреннему конфликту. Оппортунистический сценарий» и «Устойчивость институционализированных правил к внешнему шоку: модель оппортунистического сценария абсорбции формального правила институтом». В третьей главе прослеживается институционализация различных практик взаимодействия формальной нормы и института, демонстрируется, что институционализация действительно произошла (через демонстрацию устойчивости новых институтов к внутреннему конфликту интересов и внешнему шоку). Выделяются различные сценарии институционализации, обсуждаются их сходства и различия.

В работе показано, что в процессе взаимодействия предпринимателя и контролера мы можем говорить о возможном присутствии института, когда видим:

- разделенные правила, то есть, нарративы, в которых отражается взаимопонимание контрагентов и агентов одного класса (контролер с предпринимателем, предприниматель с другим предпринимателем, контролер с другим контролером) но поводу того, какие правила регулируют их взаимодействие, в чем состоит обычный, «нормальный» modus operandi, а в чем - отклонение от него.

- Механизмы энфорсмента, то есть, риски и санкции, с которыми сталкивается нарушитель;

- Практики социализации, то есть, передача знаний о правилах игры от более опытных агентов к менее опытным - как между агентами одного класса, так и между контрагентами. Другими словами, чиновник не просто произвольно использует закон, чтобы отстаивать свои интересы во взаимодействии с предпринимателем, но и информирует новичка о неформальных практиках, принятых в применении закона;

17 Scott J. Domination and the Arts of Resistance. Hidden Transcripts. New Haven and London: Yale University Press, 1990

- Границы института, то есть, понимание участников, какие статусы обязывают к соблюдению разделенных правил и дают право на апелляцию к ним;

- Принудительную силу, то есть, невозможность для одного человека поменять разделенные правила, «передоговориться» по ним, или продолжать деятельность, игнорируя их.

На основе анализа интервью в работе показывается ход процесса институционализации контрольно-распределительных практик. Наиболее явно этот процесс прослеживается именно на материале взаимодействия предпринимателя с контролером.

В первую очередь, очевидно, что в России право не кодифицировало уже "разрешенные" коллизии. Россия приобрела свою правовую систему принципиально другим путем: законы были частью списаны с чужих образцов, частью - созданы специально для того, чтобы сломать органично существующие в обществе образцы поведения (вспомним, например, закон о приватизации). В этом контексте представление о законах, как о фиксации устойчивого ядра уклада не обязательно соответствует действительности, и даже, скорее всего, не является адекватным. Разрыв при этом проходит сразу по двум линиям. Законы часто не соответствуют, во-первых, представлениям акторов о справедливости, и, во-вторых, привычному И естественному для них способу урегулирования конфликтов. То есть, не только «количественно» (по тяжести наказаний нарушителям и размеру компенсаций пострадавшему, если таковой имеется), но и «качественно» расходятся с их повседневным опытом.

Как правило, это расхождение однонаправленно - закон суровее, чем обычай, относится к нарушителю, но компенсации пострадавшей стороне, будь то частное или юридическое лицо, как правило недостаточны и получение их связано: с чрезмерными издержками.

Одним из проявлений такого несоответствия становится то, что из-за разрыва между правовой и бытовой нормами каждое обращение к формальным правилам становится проблематизированным в глазах агентов. Обращение к праву становится и здесь не рутинным способом разрешения конфликтов, а «верхней планкой» наказания нарушителя неформальных конвенций.

Существенно и то, что невыполнимым оказывается не какое-то конкретное правило, а лишь их совокупность: каждое отдельное нарушение вполне может быть при его обнаружении расценено, как произвольное, невынужденное действие экономического агента. Заплатить полностью любой из налогов, как правило, под силу любой фирме, и налоговый инспектор, обнаруживший конкретное нарушение, с полным основанием говорит о том, что на счету фирмы имелась (предположим) необходимая сумма. А вот если посчитать совокупность всех налогов и добавить к ним издержки на содержание бухгалтерии й ведение учета, издержки на выполнение

других, неналоговых правил - затраты, по словам предпринимателей, превысят 100%;

Тезис о том, что следовать в полной мере всем формальным правилам невозможно, хорошо иллюстрируется известными ситуациями, когда контрольные органы по той или иной причине массированно применяют к фирме все имеющиеся правила. Досконально проверяют ее деятельность на соответствие им. Противостоять такой стратегии практически невозможно - она почти всегда приводит к остановке деятельности фирмы и ее закрытию. Фирма выживает только в том случае, когда ей удается неформальным образом «договориться» с инициатором подобной атаки. Таким образом, нарушителями правил оказываются в большей или меньшей степени все предприниматели. Так понимают ситуацию и они сами, и те, кто их контролирует. .

Задача выбора и принятия решений о том, кого и в каких масштабах «карать», становится для чиновника рутинной. Это значит, что внутри официальных правоприменительных органов должны складываться свои собственные неформальные институты применения формальных правил18, о которых говорилось выше. Критерии, по которым чиновник определяет реальный уровень требований и глубину проверки их исполнения, отнюдь не ограничены банальными соображениями рентоискательства. Три основных фактора принятия решений чиновником: 1) минимизация собственных усилий; 2) выполнение плана по сборам, количеству проверок, или штрафам; 3) и только на третьем месте - получение в той или иной форме, собственно, административной ренты. Наконец, у чиновника существуют и стратегические соображения - он следит за тем, чтобы не «удушить» подконтрольный ему бизнес, думая о будущем.

Отметим также, что, если применение закона оказывается не рутинной процедурой, а максимально возможной санкцией в рамках экономических трансакций, то выполнение закона является для предпринимателя не обязательным условием деятельности, а лишь одной из стратегий повышения стабильности бизнеса.

Исключим на время из рассмотрения вопросы коррупции, и попробуем понять логику действий чиновника, озабоченного выполнением своих формальных функций. Каждый отдельный чиновник отвечает не за то, чтобы предприниматель был законопослушен в принципе - зона его ответственности распространяется только на «свои» правила, за выполнением которых следит «его» ведомство^ Налоговому инспектору неважно, что, если бы предприниматель заплатил все налоги целиком, он был бы не в состоянии оплатить, скажем, покупку достаточного

18 Подробнее об этом в: Панеях Э. Формальные правила и неформальные институты их применения в' российской экономической практике // Экономическая социология, 2001, №3.

количества огнетушителей. У него есть план по сбору налогов, который необходимо выполнять. В свою очередь, пожарный инспектор безразличен к мысли о том, что добросовестное соблюдение его требований не оставило бы фирме достаточных денег на уплату налогов. Он отвечает перед своим начальством за предотвращение возможных пожаров.

Между тем, каждый из них понимает описанную ситуацию. Следовательно, каждый из них заинтересован в том, чтобы оказать на предпринимателя максимальное давление с целью заставить его истратить деньги на выполнение именно тех правил, которые входя в зону его ответственности. Вместе с тем, чиновник понимает, что в полной мере «его» правила выполнены не будут - другие инстанции ведь тоже давят на предпринимателя и требуют своей «доли» издержек; на что-то он вынужден будет закрыть глаза.

Таким образом, чиновник оказывается заинтересован как в повышении санкций, заложенных в формальные правила, так и, если можно так выразиться, в повышении их невыполнимости, в росте разрыва между реальным уровнем их выполнения и формальными требованиями, позволяющего оказывать на предпринимателя давление.

Получается, что в определенном смысле формальное правило оказывается всегда «больше» реального, стоящего за ним. Так оно, собственно, и перестает быть правилом как таковым, и становится средством энфорсмента реально действующего правила. Более того, внутренний конфликт между игроками, находящимися во властной позиции (чиновниками разных ведомств) не приводят к трансформации института, а ведут к его усилению.

Таким образом, мы наблюдаем абсорбцию формального правила институтом в качестве средства энфорсмента, результат которой и продемонстрирован выше. Ситуация, когда действующее правило изначально не совпадает с неформальной нормой, открывает путь сценарию эскалации. Единственный ли это возможный вариант? Ниже будет показано, что существуют и другие сценарии. Такой сценарий можно назвать оппортунистическим: институт, не поменявшись сам, абсорбировал формальное правило таким образом, что его селективное применение используется для энфорсмента неформальных правил, составляющих ядро института.

На рубеже девяностых и нулевых в России началась масштабная реформа законодательства.. Был принят новый Налоговый кодекс, не без недостатков, но гораздо более консистентный, все налоги были сведены в один документ, и более или менее устранены внутренние противоречия в процедурах их уплаты и отчетности. Налоги были существенно понижены. Примерно к 2002-му году множество предпринимателей^ говорят в интервью о том, что стало возможно работать по действующему закону, платить все требуемые налоги. С ними согласны и эксперты: юридическое качество российского законодательства регулирования

бизнеса в исторически кратчайшие сроки изменилось радикально в лучшую сторону. Однако, как быстро выяснилось, это не привело к существенному улучшению экономического климата и, в частности, правоприменительной практики. Один из возможных ответов: большинство новых формальных правил было абсорбировано старыми институтами правоприменения по оппортунистическому сценарию.

Наличие на участке честных предпринимателей, наряду с повышением законопослушания остальных, для чиновника - проблема. Приходится перестраиваться. Теперь чиновник, не найдя с ходу повода придраться, попросту его придумывает. Мифический честный предприниматель, надеется инспектор, быть может, еще не окопался на его участке, а обычный предприниматель предпочтет заплатить разумную сумму, а не конфликтовать. Кто в этой ситуации пострадает больше всех? Как раз тот самый честный предприниматель, у которого действительно все в порядке: если он «пойдет на принцип», он столкнется с санкциями, предусмотренными старыми неформальными правилами: ведь институты трансформируются не в одночасье. Эта модель подтверждается данными интервью.

Система отношений сохранилась,' хотя вызывавшая ее причина - плохой закон - в какой-то момент с виду начала отпадать. Неформальные институты правоприменения, сложившиеся вокруг применения «плохих» законов пережили внешний шок в виде резкого совершенствования регулирующего законодательства, и снова смогли абсорбировать новый, «хороший» закон в качестве средства энфорсмента составляющих эти неформальные институты правил. По мере совершенствования законодательства на смену временам, когда нормой было манипулирование законами, приходят времена, когда нормой становится собственно произвол '— вопреки законам, но с использованием полномочий, которые предоставляет должность правоприменителя.

Естественно, такие практики повысили власть чиновника во взаимодействии с предпринимателями. Но открытое нарушение формальных правил, тем не менее, создавало легальные риски. В результате, заинтересованные ведомства начали активно лоббировать законы, легализующие сложившиеся правоприменительные практики. Наступил этап поступательной легализации и кодификации тех неформальных практик правоприменения, которые начали складываться в первой половине 2000х годов. Здесь - в полном соответствии с теорией Норта -сложившиеся институты из неформальных переходят в содержащие формальное описание тех разделенных правил, которые их составляют. Они кодифицируются в законе. Парадокс здесь в том, что в данном случае это происходит с неформальными институтами применения самих же формальных правил. Такой сценарий можно назвать консервативным: писаное право формализует и закрепляет существующий институт.

В переходный период три кита законности — право, правосознание ' и правоприменительная практика — вполне могут расходиться между собой. Но при наступлении стабилизации киты начинают сближаться. Сложившаяся практика работы чиновников и силовиков должна так или иначе приходить в соответствие с законом. Если не меняется практика - начинает меняться закон: или его зафиксированная формулировка, или принятое судами толкование. Несмотря на отсутствие в России прецедентного права, фактически громкие процессы, наряду с решениями вышестоящих судов (а результаты громких процессов чаще проходят апробацию в судах вышестоящих инстанций, чем рядовых) в реальности создают практику.

Следующий этап - кодификация, когда бывшие неформальные практики правоприменения превращаются в закон уже не в переносном, а в самом прямом смысле.

Российская ситуация во многом развивалась именно в этом порядке: законы изначально были «чужими» для реального уклада, не соответствовали сложившимся практикам, принимались для того, чтобы трансформировать или уничтожить их.

Как доказывается в диссертации, существуют четыре возможных сценария абсорбции неформальным институтом формального правила: продуктивный (формальное правило успешно трансформирует институт), консервативный (легитимизирующий) (формальное правило кодифицирует существующий институт^ и укрепляет его); оппортунистический (селективное применение формального правила используется группами интересов для укрепления института), и контрпродуктивный (институт сопротивляется правилу и/или. «гасит» полномочия энфорсеров, на что тратятся ресурсы и государственного органа, уполномоченного на энфорсмент правила, и частных участников). Сегодня эти сценарии конкурируют между собой. Однако общей тенденцией остается усиление давления на бизнес и смещение властного дифференциала в сторону контролирующей инстанции.

В заключении подводятся итоги проведенного исследования, обсуждаются его теоретические и практические результаты. Предлагаются практические рекомендации по выработке законодательных норм, кодифицирующих эффективные институты и продуктивно трансформирующих неэффективные, приводятся признаки законодательных норм, для которых абсорбция их неэффективными институтами или контрпродуктивный сценарий развития взаимодействия формальной нормы с институтом оказывается слишком высоким.

" Волков В.В., Панеях Э.Л., Поздняков M.JL, Титаев К.Д. Как обеспечить независимость судей в России. (Серия «Аналитические записки по проблемам правоприменения») СПб: ИПП ЕУ СПб, 2012.

Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях:

1. Панеях Э. Л. Неформальные институты и формальные правила: закон действующий vs. закон применяемый / Э. Л. Панеях // Политическая наука. -2003.-№ 1.-С. 33-52.

2. Панеях Э. Л. Трансакционные эффекты плотного регулирования на стыках организаций. На примере российской правоохранительной системы I Э. Л. Панеях // Полития. Журнал политической философии и социологии политики. - 2011. -№ 2. - С. 38-59.

3. Панеях Э. Л. Четыре сценария абсорбции формального правила социальным институтом / Э. Л. Панеях // Вестник ТОГУ. - 2014. - № 3(34). - С. 286-290.

. 4. Панеях Э. Л. Чиновник против предпринимателя: манипуляция законом как базовая техника контроля в постсоветской России / Э. Л. Панеях // Полития. Журнал политической философии и социологии политики. - 2007.-№ 2. - С. 5-26.

5. Панеях Э.Л. Стратегии теневой экономической деятельности. На примере экономического поведения мелких предпринимателей в Санкт-Петербурге / Э. Л. Панеях // Проблемы, успехи и трудности переходной экономики (опыт России и Беларуси). Серия «Новая перспектива», выпуск XVI. М. : МОНФ, 2000. - С. 268-290.

6. Панеях Э.Л. Издержки легальной экономической деятельности и налоговое поведение российских предпринимателей / Э. Л. Панеях // Конкуренция за налогоплательщика: исследования по фискальной социологии. Серия «Научные доклады», № 122. М. : МОНФ, 2000. С. 26-48.

7. Панеях Э.Л. Мелкие предприниматели: управление фискальными рисками в условиях недостатка информации / Э. Л. Панеях // Изменение поведения экономически активного населения в условиях кризиса. На примере мелких предпринимателей и самозанятых. М. : МОНФ, 2000. С. 80-107.

8. Панеях Э.Л. Изменение поведения экономически активного населения è условиях кризиса (на примере мелких предпринимателей и самозанятых) / Э.Л. Панеях, Л.Е. Бляхер, А.В. Карпов // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. - 2000. -№ 3. - С. 25-30.

9. Paneyakh, Е. Informal Economy in Russia: Changes in Gender Division of Labor in Households / E. Paneyakh // The 5th Conference of the European Sociological Association «Visions and Divisions» : abstracts. - Helsinki : Helsinki University, 2001. - P. 167.

10. Paneyakh, E. Perception of the New Taxation System by Taxpayers in Russia / E. Paneyakh // The 5* Conference of the European Sociological Association «Visions and Divisions»: abstracts.-Helsinki : Helsinki University, 2001.-P.167.

11. Панеях Э.Л. Формальные правила и неформальные институты их применения в российской экономической практике / Э. JI. Панеях // Экономическая социология. - 2001. - Том 2-№ 4. - С. 56-68.

12. Панеях Э.Л. Скрытый транскрипт в нарративах экономически активных горожан о фискальной системе / Э. Л. Панеях // Культурапьные исследования: сборник научных работ. СПб.; М. : Изд-во Европ. ун-та в С.-Петербурге ; Летний сад, 2006. С. 372-398.

13. Панеях Э.Л. Правила игры для русского предпринимателя: Монография. М.: КоЛибри, 2008. - 239 с.

14. Paneyakh Е. Faking performance together: systems of performance evaluation in Russian enforcement agencies and production of bias and privilege / E. Paneyakh // PostSoviet Affairs. - 2014. - № 30. - P. 115-136.

Панеях Элла Львовна

Механизм формирования социального института: на примере экономического регулирования в пост-советской России

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Подписано в печать 28.01.15. Формат 60x84 1/16. Бумага писчая. Гарнитура «Тайме». Печать цифровая. Усл. печ. л. 1,28. Тираж 100 экз. Заказ 28.

Отдел оперативной полиграфии издательства Тихоокеанского государственного университета, 680035, Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 136