автореферат диссертации по философии, специальность ВАК РФ 09.00.11
диссертация на тему: Местное самоуправление

Полный текст автореферата диссертации по теме "Местное самоуправление"

^ & л

^ На правах рукописи

Саркисян Нарине Арамовна

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ (СОЦИАЛЬНО-ФИЛОСОФСКИЙ АНАЛИЗ)

Специальность 09.00.11. -социальная философия

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Ростов-на-Дону 1998

Работа выполнена на кафедре политологии философского факультета Ростовского государственного университета

Научный руководитель - доктор философских наук, профессор Шпак В.Ю.

Официальные оппоненты:

Доктор социологических наук,профессор Марченко Т. А. Кандидат философских наук, доцент Фурдей С.Г.

Ведущая организация - Кубанский государственный

университет.

Защита состоится "// " ЫА&ШН 1998г. в 46 ч. на заседании диссертационного совета Д.063.52.01 в Ростовском государственном университете по адресу: г.Ростов-на-Дону,

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ул.Пушкинская, 160, ауд.34. Ростовского государственного университета (ул.Пушкинская, 148).

Автореферат разослан "ЬО " Щц1998 г.

Ученый секретарь диссертационного совета д.с.н., профессор 1 Мостовая И.В.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Создание цивилизованных институтов управления - необходимое условие стабильного развития общества. Социальная динамика неизбежно включает в себя изменение, дестабилизацию, но при этом важно не дать хода катастрофическим процессам, которые могут привести к деструктивным последствиям.

Фактором, призванным сыграть решающую стабилизирующую роль в области социального управления, является местное самоуправление. Как отмечал выдающийся экономист Ф.А.Хайск, "организуя ту или иную область жизнедеятельности, мы должны максимально опираться на спонтанные силы общества и как можно меньше прибегать к принуждению"1. Такая позиция характеризует современные технологии осознанной социальной саморегуляции, стремление организовывать общество на гуманистических и демократических принципах. Ограничения в этой области зависят от того, насколько существенно "субъективируется" объект социального управления, достигается ли консенсус в области интересов, потребностей и ценностей различных социальных групп.

Местное самоуправление - организационная форма объединения прежде всего местного сообщества, первичный уровень народовластия. Оно обеспечивает относительно автономное развитие поселенческих общностей и ему всегда сопутствует выборный принцип, реализуемый на ограниченной территории, самостоятельная система источников финансирования.

Всевозрастающий интерес к различным формам самоуправления в современной России доказывает: в обществе происходит осознание того, что путь к конституционному строю и гражданскому обществу лежит через правильно

1 Хайек Ф.А. Дорога к рабству. М., 1992. С.21.

3

организованное местное самоуправление.

Выбор модели местного самоуправления осуществляется с учетом условий ее реализации и многофакторности влияния. К данным условиям можно отнести степень сформированное™ демократических государственных институтов, экономические отношения, существующие в обществе, национальные и региональные традиции.2

В соответствии со сложившимися тенденциями развития кратической системы общества, традиционно выделяют два источника развития местного самоуправления: децентрализацию государственного управления, суть которого состоит в делегировании части властных функций на более низкие уровни, и объединение локальных сообществ в целях повышения эффективности управления посредством взаимодействия друг с другом.

Этим источникам развития местного самоуправления соответствует государственное управление, где власть распределяется по принципу "сверху-вниз" (муниципальные органы власти с их должностными лицами назначаются непосредственно государственной властью), и местное самоуправление с распределением власти по принципу "снизу-вверх" и возможностью локальных сообществ самостоятельно решать вопросы местного значения, включая способ формирования органов муниципальной власти. При этом

система управления может быть и смешанной, когда одна ветвь городской власти избирается местным населением, а вторая назначается государственной властью. В одном случае местное самоуправление является продолжением государственной власти, а во втором - относительно независимым от государства институтом и его оппонентом.

Местное самоуправление в силу своей природы выступает связующим звеном между населением и государственными структурами и может служить эффективным инст-

2 См.: Воронин А. Назад - к советам или вперед - к земствам?// Москва. 1995. Мб. С. 100-101.

рументом региональной политики. Через укрепление института местного самоуправления возможно формирование реального механизма взаимодействия общества и государства. Развитие местного самоуправления в этом смысле способно содействовать укреплению российского государства, его территориальной целостности, снижению вероятности возникновения социальных напряжений и национальных конфликтов, формированию адаптированной к местным особенностям экономики.

Помимо практической актуальности, анализ проблемы развития местного самоуправления в современном российском обществе имеет высокую научно-теоретическую значимость. Эта проблема, активно изучавшаяся в советский период, не могла быть быстро переосмыслена с социологической и социально-философской точек зрения. Существенно изменился контекст всей общественной организации и социальных процессов развития самоуправления в современной России, появились новые субъекты и трансформировались ценности, что привело к реинституционали-зации системы местного самоуправления. Она реально проходит путь конституирования на иной, чем прежде, правовой, экономической и социальной основе.

Эти процессы являются малоисследованными в отечественной литературе, посвященной местному самоуправлению, поскольку российское общество обладает значительной социокультурной спецификой, переживает нетипичные для европейских стран исторические (мобилизационные) циклы и традиционно формирует свою кратическую вертикаль на ценностно-рациональной логике. Какие социальные особенности нашего общества, традиций социальной самоорганизации и национального менталитета способствуют или препятствуют развитию современного демократического института местного самоуправления, пока не выяснено. Что происходит "внутри" этой особой управленческой подсистемы российского общества, как протекают в ней социальные процессы, какие субъекты и интересы влияют на

формирование структур местного самоуправления, не до конца понятно. Какого рода социальные противоречия лежат за политическими противостояниями, правовыми неувязками и экономическими разногласиями "Центра" и "регионов" - еще предстоит изучить.

Поэтому в настоящее время особую актуальность приобретает социологический аспект в изучении проблемы институционализации местного самоуправления в России.

Степень научной разработанности проблемы. Непосредственно анализу местного самоуправления в современном российском обществе посвящен очень ограниченный круг научных работ. Все они - проблемно-постановочного или дискуссионного характера, затрагивают частные тематические аспекты и в малой степени касаются концептуального осмысления процессов социальной организации. Большей частью это статьи, посвященные разработке правовых или финансово-экономических аспектов становления и функционирования системы органов нового местного самоуправления.

В этом ряду можно выделить работы Абрамова В.Ф., Авакяна С.А., Барнашова A.M., Бессарабова В.Г., Бирюкова П., Бокий М., Зуева В.М., Ишохиной Е., Любимовой В., Марченко Г., Острома В., Савранской О.Л., Садыкова Ф., Семенова Г., Стронгиной М., Шапиро JI., Широкова А., Щербакова В., Юрковой С. и др.

Собственно социальные аспекты проблемы развития местного самоуправления в современной России затрагиваются в трудах Агафонова Н., Бородкина Ф.М., Бурака П., Бутырина Г.Н., Голенковой З.Т., Демидова В.Д., Дорожки-на Ю., Игитханян Е.Д., Казариновой И.В., Зинченко Г.П., Когут А.Е., Лексина В., Литовки О., Ознобкина В.А., Парадиза А.Л., Петровой Е.В., Пригожина А.И., Романова B.C., Саровского Э.Г., Тощенко Ж., Цветковой Г., Швецова А., Шеденкова С.А., Фрейнкман Л. и др.

В 1997 г. вышло учебное пособие "Муниципальный менеджмент", в котором определенным образом системати-

зированы вопросы теории и собственно прикладной аспект осуществления социального и хозяйственного управления на местном уровне.

МГУ посмертно опубликовал в 1996 г. неоконченный труд Барабашева Г.В. по проблемам развития местного самоуправления на Западе и в России. Это качественное, квалифицированное исследование, которое, к сожалению, не захватывает самый актуальный период российской современности - развитие местного самоуправления в 1990-е годы, хотя и достаточно верно в прогностическом отношении расставляет теоретические акценты. В том же году вышла книга В.Н.Лазарева "Социальная самоорганизация в условиях местного самоуправления", в которой осуществлена попытка системного социологического анализа проблемы.

По истории российского местного самоуправления можно выделить публикации Васильчикова А.И., Веселов-ского С.Я., Воронина А., Гильченко Л.В., Дементьева А.Н., Калинина В.Д., Капусткиной Е.В., Марченко Г., Ревы В.Е., Ярыгиной Т.

Самоорганизация и принципы социального управления анализируются в исследованиях Аверина Ю.П., Белых

A.К., Делокарова К.Х., Свирскиого Я., Кидевой Е., Князевой E.H., Курдюмова С.П., Маркова М., Понеделкова В.А., Слепенкова И.М., Столярова Н.С., Хайека Ф.А. и др.

Государственное управление и его связь с местным самоуправлением рассматривали Василенко И.А., Игнатов

B,Г., Кирпичников В.А. и др.

Экономические проблемы местного управления и самоуправления специально исследованы в работах Высоков-ского А., Гловацкой Г., Глущенко К., Дадашева А., Кибало-ва Е., Лазуренко С., Новицкого И., Поронько С., Федоров-скойЕ.идр.

Зарубежный опыт местного самоуправления описали в русскоязычных публикациях Макнамара С., Нейл С., Пел-линг М., Страйк Р., Шапсугов Д., Шнап Ф., Эшли Дж. и др.

Общие принципы управления, которые проявляются и

на уровне социальной самоорганизации, глубоко рассмотрены в трудах Аршинова В.И., Будянова В.Г., Колесникова А.А., Порфирьева Б.И. и др.

В данной работе были исследованы теоретические сюжеты, связанные с изменением субъектной структуры местного самоуправления в современной России, противоречиями институционализации и легитимации новых форм социальной самоорганизации населения. В этом плане были привлечены классические тексты М.Вебера, Э.Дюркгейма, Р.Мертона, Н.Смелзера, П.Сорокина, Т.Парсонса.

Даже беглый обзор отечественной литературы по проблеме показывает, что в настоящее время практически не появилось фундаментальных работ, посвященных социологии местного самоуправления. Наличие теоретической лакуны в социологической разработке темы актуализирует исследование местного самоуправления в данном аспекте.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют субъектный, институциональный и аксиологический подходы к анализу процесса трансформации социальных отношений и систем организации местного самоуправления в современной России. Также были использованы методы сравнительного исследования, теоретического моделирования и элементы социального прогнозирования.

Цель и задачи работы. Целью диссертационного исследования является анализ состояния, социальных проявлений и тенденций развития институтов и организаций местного самоуправления в современном российском обществе.

Реализация поставленной цели осуществляется путем решения следующих основных задач:

1) проанализировать сложившиеся системы местного самоуправления и выявить их общие функции;

2) выявить политическую и экономическую специфику самоорганизации населения в демократических странах;

3) рассмотреть исторические тенденции развития местного самоуправления в российском обществе;

4) определить характер институционализации новой системы местного самоуправления в России;

5) изучить социально-правовые и социально-экономические аспекты становления местного самоуправления.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:

• проведен сравнительный анализ моделей местного самоуправления в странах развитой демократии и в России;

о выявлен комплекс противоречий огосударствления современных систем социального самоуправления населения;

• исследованы организационно-функциональные, институциональные и ценностные аспекты становления местного самоуправления в России;

• изучена связь между социальными, правовыми и экономическими процессами самоорганизации населения в период общественных реформ;

• обоснован вывод о реинституционализации системы местного самоуправления в современном российском обществе.

В связи с этим на защиту выносятся следующие тезисы:

1. Самоуправление, как принцип социальной организации, реализуется в характеристиках:

• автономии общности (принятии самостоятельных решений по вопросам саморегуляции);

• партисипации (коллективного участия в управлении и процессах принятия решений);

• демократизма (волевого консенсуса всех субъектов, оказывающих влияние внутри социальной системы);

• мотивированной инициативы (активизации социальной деятельности и преобразовательного творчества людей) - которые в совокупности можно качественно охарактеризовать как "субъективацию" управляемого объекта.

2. Местное самоуправление - это система саморегуляции социума, при которой власть реализуется не в интересах государственных служащих и профессиональной бюрократии, а в интересах основных групп местного населения, которые, во-первых, должны обладать значительной независимостью от центральной государственной власти (социальной автономией), и, во-вторых, быть крайне заинтересованными в решении местных проблем, отстаивании и защите интересов данной поселенческой общности (социально ангажированными).

3. Институционализация органов местного самоуправления в обществах демократического типа позволила сбалансировать интересы поселенческих общин и государства, причем последнее приобрело большую экономическую и социальную прочность, а также защиту от многочисленных процессов региональной, социально-территориальной дезинтеграции, социально-экономических и политико-правовых противостояний центра и провинций.

4. Современный этап развития систем местного самоуправления характеризуется инверсией основополагающих принципов социальной самоорганизации и превращением муниципальных органов из относительно автономных образований в экономически и политически зависимые элементы сети государственного управления обществом.

5. История развития местного самоуправления в России характеризуется дискретностью, когда изменялся баланс между государственной (управляющей центральной) и "народной" (самоуправляющей местной) властями, а принципы строительства органов самоуправления менялись местами ("снизу-вверх" и "сверху-вниз").

6. Система местного самоуправления в современном российском обществе переживает процесс реинституциона-лизации: формируются новые ценности, нормы, принципы социальной и политико-правовой организации, а вместе с ними меняются отношения, субъекты, органы, ресурсы, цели и функции самоуправления. Институциональное развитие

местного самоуправления генетически связано с развитием институциональной системы политической демократии в России.

7. Правовая институционализация местного самоуправления в России характеризуется содержательной неполнотой и амбивалентностью, вызывая ряд негативных экономических, социальных и культурных следствий: неурегулированность финансово-экономической базы системы местного самоуправления, разрушение социальной, инфраструктурной и коммунальной сета муниципалитетов, ценностный кризис населения и отчуждение властей.

Изложенные положения характеризуют основное приращение знания, связанное с анализом проблемы институ-ционализации местного самоуправления, достигнутое в диссертационном исследовании.

Научно-практическая значимость исследования. Результаты диссертационной работы позволяют углубить теоретические представления в области социальной философии, социологии и теории социального управления. Основные положения и выводы проведенного исследования можно использовать в преподавании общих и специальных курсов социологии, экономической теории, управления и социальной психологии. Они могут иметь определенное прикладное значение в сфере современного муниципального строительства в России.

Апробация диссертации. Результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на двух внут-ривузовских научных конференциях молодых ученых и аспирантов Ростовского государственного университета и Института по переподготовке и повышению квалификации преподавателей гуманитарных и социальных наук при РГУ в 1996 г. и в 1997 г. , а также на конференции "Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России " Северно-Кавказской академии государственной службы в 1998 г.

Основные результаты исследования отражены в 11 ав-

торских публикациях.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы, состоящего да 113 источников по проблеме.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во "Введении" обосновывается выбор и актуальность темы, освещается степень ее разработанности, дается постановка исследовательских задач, излагаются методы исследования, формулируются новизна и основные положения, выносимые на защиту.

Глава 1. "Местное самоуправление как самостоятельный социальный институт''. Институт местного самоуправления является одним из важнейших фундаментов демократии. Демократическая форма управления государством и такой важнейший ее институг, как местное самоуправление, считаются одним из самых главных достижений западной культуры. Процесс социальной самоорганизации населения в этих странах не был лишен противоречий, а его становление и развитие во многом шло методом проб и ошибок, формирования как созидательных, так и разрушительных тенденций, разжигания конфликтов и достижения компромиссов.

1.1 Американская и англицская системы местного самоуправления : исторический аспект . Демократическая форма управления государством и такой важнейший ее институт, как местное самоуправление, считаются одним из самых главных достижений западной культуры. Процесс социальной самоорганизации населения в демократических странах не был лишен противоречий, а его становление и развитие во многом шло методом проб и ошибок.

Местное самоуправление являлось оплотом борьбы против феодального абсолютизма, отражало победу буржуазии, а также возникающие противоречия в стане побе

дителей. Муниципальные реформы большинства европейских стран, отразив потребности промышленной буржуазии' и недовольство масс ужасающими условиями городской жизни, нанесли удар олигархическому правлению, опрокинув заодно и прежние принципы местного самоуправления, поскольку они открыли путь к наращиванию правительственного вмешательства в дела местных органов и, фактически, вели к утрате муниципалитетами сепаратного положения в государственном механизме.

В условиях промышленной революции XIX века начали создаваться концепции местного самоуправления, отрицающие его права, свободу, оправдывающие и обосновывающие антидемократические, централистские установки государства. -

В XX веке концепция автономности местного самоуправления на практике была полностью и окончательно ликвидирована. Развернувшаяся государственная экспансия в экономику'и другие сферы общественной жизни навсегда лишила последние наивные мечтания о самоуправлении своей земной почвы.

Современная система муниципального управления в таких развитых странах, как США и Великобритания, представляет собой сложный конгломерат управленческих ячеек в рамках единой функциональной общности - местного управления. Полицентризм этой системы обусловлен спецификой форм государственного устройства.

Местное самоуправление - базовое звено реализации общегосударственных и региональных программ на локальном уровне. В связи с этим представляет интерес спектр социальных задач, которые ставят перед собой органы местного самоуправления. Их основные цели таковы: 1) решение проблем образования; 2) обеспечение трудоустройства местного населения; 3) помощь малообеспеченным и решение проблемы бедности; 4) осуществление задач здравоохранения; 5) решение жилищной проблемы; 6) обеспечение функционирования коммунального хозяйства; 7) реализация

программ отдыха и культурного развитая населения; В) борьба с преступностью и обеспечение общественного порядка; 9) охрана окружающей среды и решение экологических проблем; 10) социальное обеспечение; 11) решение проблем межнациональных отношений; 12) стимулирование развития местной экономики; 13) обеспечение содержания местных органов власти; 14) регулирование процессов миграции.

Проведя тщательный анализ, многие специалисты склоняются к той точке зрения, что наиболее актуальными задачами органов современного местного самоуправления во всем мире являются: организация экономической жизни; обеспечение общественного порядка; поддержание здравоохранения; решение жилищных проблем.

В российском обществе цели самоуправления особым образом преломляются в сфере правового обеспечения и социальных процессов, обусловленных патерналистически-ми ожиданиями со стороны общественного мнения населения муниципалитетов.

1.2. Политические и экономические аспекты самоуправления населения в Великобритании и США. Местное управление является четко определенным политическим механизмом, сочетающим государственный элемент в лице муниципалитетов и других местных государственных органов с негосударственным, представленным в основном политическими партиями и различными непартийными ассоциациями . Функциональное сближение деятельности муниципалитетов и центрального исполнительного аппарата, а также развитие элементов административной субординации между ними означают превращение муниципальных органов в подсистему механизма государственного управления, возглавляемого правительством.

Тем не менее, борьба граждан за свои права и свободы, сложность современного социального управления, наконец, выборность и относительная самостоятельность муниципальных учреждений снижают эффективность государ-

ственных рычагов политического господства в делах местного управления.

Власть центра, уже после второй мировой войны многократно усилив государственную природу муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственными интересами и поставив выборные муниципальные учреждения в сильнейшую административную и финансовую зависимость от правительства и министерств, око1Гчательно низложила элементы местного самоуправления в муниципальной организации развитых социальных сообществ. Местные органы, в современном их состоянии, превратились из слуг своих избирателей в агентов центрального правительства, что в значительнейшей мере подорвало как институт местного самоуправления, так и демократию вообще.

. Демократия в современных западных странах - это весьма интересная и неразработанная тема с точки зрения изучения ее институциональной структуры и анализа такой важнейшей составляющей, как социальная самоорганизация населения. Ибо в странах развитого капитала царствует индивидуалистическая система ценностей, формой проявления которой являются так называемые демократические институты. На самом же деле, называя вещи своими именами, говорить о подлинной демократии в западных странах весьма затруднительно, а во множестве случаев и просто невозможно. Понятие демократии стало ангажированным, перешло полностью в сферу идеологии индивидуализма, отличающейся нередко еще большей тоталитарностью, ограниченностью и жестокостью подходов, нежели бывшая советская идеология.

Человеку изначально навязываются весьма жесткие стандарты жизни и стереотипы мышления, отход от которых воспринимается с непониманием и осуждением. И мало кто задумывается, что демократия - это плюрализм мнений, свобода выбора своей собственной системы ценностей и убеждений. В этом смысле на Западе нет ни экономической, ни социальной демократии, которая могла бы послужить

"моделью" успешной общественной модернизации, в частности, для России. А с устранением местного самоуправления сводится на нет и политическая демократия. Остаются только общий (внешний) нормативный стандарт и идеология.

Необходимо отметить еще одну особенность, характерную для всей западной культуры в целом и наиболее ярко проявляющуюся в рамках английской социокультурной системы. Это иерархичность, стремление к отличению, к особым правам и статусам, к привилегированному экономическому, правовому положению, "благородному" социальному состоянию, чему служит как традиция, так и конкуренция, проявляющая себя и в отношении городов, земель и регионов.

По имеющимся данным, муниципалитеты городских поселений - городов и городских округов - составляют ядро организации местного управления в современных развитых странах. Это интересный факт для сравнительного анализа разных систем самоуправления, важный с точки зрения учета того, что в России за 75-летний советский период развития сформировалось городское общество с присущей ему особой муниципальной культурой. Оно постепенно эволюционирует в развитии собственной системы местного самоуправления по пути законодательного закрепления территориальных привилегий.

В законодательстве одним из основных признаков муниципальных корпораций признается финансовая независимость, которая подразумевает наличие у них собственных доходных источников, права взимать местные налоги, принимать долговые обязательства и осуществлять другие операции, а также нести ответственность, во многом подобную ответственности частных корпораций. Примечательно, что в ряде развитых стран не существует сводного бюджета, охватывающего движение денежных средств на различных уровнях государственной деятельности.

Глава 2. "Социальный генезис самоуправления населе-

ния в российском обществе". Развитие местного самоуправления в России имеет свою продолжительную и неординарную историю. Самоуправление в России вот уже несколько столетий связано с земской идеей - идеей народности. Из истории земств известен тот огромный демократический потенциал, который они несли с собой.

2.1. История развития местного самоуправления в России. С отменой крепостного права в 1861 году, стараниями наиболее активной части общества земская идея сразу же поднялась выше чисто западноевропейской муниципальной и воплотилась в единстве представлений о гражданской активности, общественном служении, практическом самопознании и просветительстве. До введения земств в стране существовало только сословное самоуправление. В 1864 г., 1890 г., и 1917 г. были проведены три земские реформы, все они преследовали цель децентрализации управления. До февраля 1917 года на местах существовали две системы управления: государственное управление по принципу "сверху-вниз"; местное самоуправление по принципу "снизу-вверх".

Модель местного самоуправления в России формировалась в результате децентрализации власти под влиянием экономических, демографических, национально-культурных факторов. Земства получили хозяйственную самостоятельность и возможность выбора местных административных органов в ходе государственного реформирования и относительное обособление института самоуправления от государственной власти, развивающего собственные ресурсы и критерии деятельности, требовало нормативной упорядоченности.

Жизнеспособность и дееспособность земств обеспечивалась прежде всего их самоуправлением. Несмотря на достаточно жесткий контроль со стороны государственной администрации, стремившейся всячески ограничить их компетенцию, несмотря на бесконечные ограничения и придирки, земства сами выбирали руководящие органы, сами опреде-

ляли направления своей деятельности, подбирали и обучали кадры. Земская деятельность обеспечивала выход избыточной политической энергии социально-активных представителей образованного общества, удовлетворяла их потребность в деловом общении с людьми своего круга и несла определенный альтруистический заряд.

Советская модель, противопоставленная буржуазному местному самоуправлению, стала порождением, частью и инструментом командно-административной централизованной системы. Непосредственно затрагивая нашу тему, можно отметить, что в Советском Союзе, и сразу после его распада в России "Центр" сосредоточивал 90-97% всех государственных доходов и непосредственно перераспределял средства по регионам страны. В результате господствовавших взаимоотношений центра и регионов выигрывал не тот, кто больше производил, а тот, кто "легче" договаривался с центром. В то же время подрывались стимулы к труду, порождалось небывалое в истории региональное иждивенчество.

Искусственно созданные в СССР диспропорции между вкладом регионов в общесоюзный фонд и жизненным уровнем их населения породили стремление регионов избавиться от диктата центра и самим распоряжаться своими ресурсами. К процессам суверенизации бывших автономных республик Российской Федерации, полуиронически названным "парадом суверенитетов", отношение центральной власти и отношение населения многонациональных регионов не совпадают. Резкое размежевание и противоположение интересов центра и регионов угрожает единству России не меньше, чем межнациональные конфликты. Политика, не учитывающая сложившиеся национально-региональные реалии, может лишь подрывать это единство.

Анализ современного состояния социальных проблем, связанных со становлением местного самоуправления в России, позволяет выделить три важнейших аспекта, объективно описывающих сложившиеся реалии.

1. Следует признать, что пока на разных уровнях власти (городском, районном, областном, республиканском, федеральном) отсутствует полное понимание и осознание идеи местного самоуправления, большинство руководителей не видят его нового качества (сферы деятельности, прав и ответственности), которое утверждено в Конституции Российской Федерации. Доказательством служат следующие факты - местные органы включены в систему государственной исполнительной власти (республики Башкортостан, Коми, Калмыкия, Татарстан, Саха, Хабаровский край, Кемеровская, Мурманская, Рязанская, Тульская области).

2. Даже в тех случаях, когда политики всех уровней говорят о самоуправлении, оно по сути дела таковым не является, ибо этим термином (как было отмечено выше) условно обозначается реально существующая власть на местах и которая старается решать местные проблемы всеми возможными и доступными для нее средствами. Властные органы в городах и районах по сути дела являются низовым звеном государственной власти и находятся в полной зависимости от вышестоящих органов власти в республиках, краях, областях, округах, а не от населения, которое в условиях традиционного самоуправления во многом определяет стратегию и тактику выбранных им органов и лиц, получивших доверие на определенный промежуток времени. Поэтому существующая структура власти на местах в лучшем случае олицетворяет намерение превратиться в местное самоуправление, а также отражает ту реальную систему отношений, которая складывается на этом уровне социальной организации общества.

3. Ситуация переходного периода не могла не сказаться на становлении местного самоуправления, что проявилось, во-первых, в неполных, противоречивых и условных оценках социально-экономического положения (из-за кризисной ситуации в целом) и его нестабильном региональном развитии, во-вторых, в неясности и постоянном непрерывном процессе правового экспериментирования, организаци-

онного перепрофилирования и создания новых систем, что часто не вызывается никакой объективной потребностью.

2.2. Проблемы реинстшпуционализации местного самоуправления в России. Многоаспектный анализ понятия и основных современных процессов местного самоуправления показывает, что в объяснении данного явления необходимо учитывать комплекс причин и процессов. Основу модели местного самоуправления составляют два принципа - самодеятельности и саморегуляции.

Оптимальной формой выраженности системы местного самоуправления является прямое народовластие, как взаимодействие местных органов власти и населения, стремящегося к реализации собственных экономических и социальных интересов. Принцип самодеятельности позволяет определить субъектную структуру самоуправления, виды ограничивающих условий.

Второй принцип - саморегуляции - позволяет ответить на вопрос: каким образом реализуется местное самоуправление? Оно представляет собой дифференцированную передачу и восприятие ценностей и норм. Важнейшим элементом принципа саморегуляции выступает обратная связь, как информационное налаживание и обеспечение всех необходимых самоуправлению процессов. Различная степень свободы информационного обмена объясняется наличием политических ограничений коммуникации.

Общесистемными предпосылками местного самоуправления выступают децентрализация государственного управления, суть которого заключается в делегировании части властных функций на более низкий уровень и объединении локальных сообществ в целях повышения эффективности управления посредством взаимодействия друг с другом. Посредством системы предпосылок происходит адаптация общества к внутренним и внешним структурным изменениям политического, экономического, демографического и иного характера.

В генетическом аспекте местное самоуправление про-

ходит два этапа формирования - институционализацшо ценностей и норм (выбор властью представлений о желаемом типе социального управления), стимулирующих самоуправление, и интернализацшо их массовым сознанием (наличие базового согласия по поводу ценностных принципов местного самоуправления). Эти два процесса формирования самоуправления соответствуют его двум структурным компонентам - обоснованию и признанию соответствующих ему ценностных предпосылок. При заимствовании внешней по происхождению модели местного самоуправления решающим условием является не столько подражание (ознакомительная, информационная составляющая), сколько способность власти адаптировать модель к местным социальным условиям и культурной традиции.

Эффективное функционирование местного самоуправления возможно только при признании значимости ценностей и норм данного процесса (формирование ценностного консенсуса), а не на уровне их институционализации. Субъектом ценностного консенсуса выступает социетальная общность, состоящая из различных слоев общества, а средством формирования ценностной приверженности служит социальная коммуникация, дифференцирующая передачу и восприятие культурных смыслов.

Предпосылкой базового согласия по поводу ценностей местного самоуправления выступает иллюзия "национальной общности судьбы", которая существует не только объективно, но и переживается, и осуществляется на основе разделяемых культурных традиций. Граждане должны быть убеждены, что их объединяют высшие ценности коллективной идентичности. Это убеждение укрепляет доверие к административным органам.

Следовательно, чтобы определить оценки в общественном мнении и социальные ожидания от процесса местного самоуправления, необходимо выявить:

• ценности (организационно-структурные принципы местного самоуправления) и нормы (оптимальные формы

социального взаимодействия), способствующие эффективному функционированию местного самоуправления;

• критерии способов поведения индивидов, как составных базового согласия по поводу организационно-структурных принципов местного самоуправления;

• структуры, ответственные за сохранение ценностного консенсуса в области местного самоуправления.

Ценности власти, свободы и независимости, ответственности являются организационно-структурными принципами самоуправления. Ориентация индивидов в своих действиях на эти ценности может служить показателем эффективности местного самоуправления. Реконструирование ценностей местного самоуправления осуществлялось на основе постулатов Европейской хартии: граждане местного сообщества наделены властью, которую они могут реализовать непосредственно (ценность власти в пределах решения местных проблем); по взаимному договору индивиды могут делегировать часть своей власти одному или группе граждан, специально созданной организации (для этого необходимы соответствующие политические и экономические условия, которым соответствуют ценности свободы и независимости); в случаях неадекватного использования власти теми, кому она доверена, местное сообщество, отдельный гражданин обладают способностью к активным действиям (осознание ответственности как ценности).

Анализ результатов социологических исследований по выявлению ценностной ориентации населения в области местного самоуправления показал, что достиженческие ценности не являются значимыми и следуют за терминальными у большинства респондентов, ответственности и исполнительности - вообще занимают последние места. Горизонтальные социальные взаимодействия, позволяющие установить характер норм внутри местной популяции, формируются соседским связями и сетями дружеских отношений с коллегами по работе, а не усилиями политических партий и общественных движений. Это приводит к появленшо барье-

ров, связанных с недоверием или враждебностью населения по отношению к существующим органам местного самоуправления. Они могут быть устранены посредством создания негосударственных организаций, оказывающих помощь в решении социальных, экономических и даже физических проблем.

Тематика базового согласия включает понимание политических способов поведения людей в области местного самоуправления, критерии которого состоят в следующем: участие в политическом процессе, готовность к компромиссу, доверие и уважение к власти, честность, дух солидарности.

Обзор социальной информации показал, что участие населения России в местном самоуправлении, в решении социальных общественных проблем минимально, как и степень осознания ими роли и значимости тех или иных проблем. Население не воспринимает местную администрацию вышестоящим органом самоуправления и дистанцируется от нее. Оно предъявляет к местной власти требование выполнения ею интегративной и консолидирующей функций.

Руководители местных органов государственной власти также низко оценивают политическую активность населения. Поиск местной властью наиболее эффективных методов информационного общения с населением - одна из возможностей сокращения дистанцирования между ними.

Глава 3. "Правовое регулирование и экономика местного самоуправления в России". Становление местного самоуправления в современной России претерпевает заметные сложности. Далеко не однозначно понимание смысла этого процесса. Сложились различные, порой диаметрально противоположные, точки зрения о юридической, политической, культурно-этнической и иных сторонах этого сложного явления.

3.1. Правовая институционализация новых отношений самоуправления в России. Проблема институционахшзации местного самоуправления заключается в распределении ав-

торитета между федеральными и муниципальными органами власти. Она решается посредством институционализации ответственности Центра и субъектов Российской Федерации.

Институциональное оформление федеративных отношений осуществлялось согласно национально-государственному и территориальному принципам, предполагающим игнорирование двух классических основ Федерации: запрет на сецессию (выход) и одностороннее изменение статуса субъекта Федерации.

Институционализация местного самоуправления связана с приведением в соответствие нормативных установлений местных органов управления с требованиями Конституции. Она осуществлялась постепенно: декларативно (включение понятия местного самоуправления в редакции конституций 1990, 1991 гг.); путем разграничения полномочий исполнительного (администрация) и представительного (Совета народных депутатов) органов (Закон РСФСР "О местном самоуправлении" от 6 шоля 1991 г.).

Конституционное разделение государственной власти и местного самоуправления оформилось в 1992 году и конкретизировалось указом Президента РФ от 26 октября 1993 года "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации". Это привело к необходимости создания новых управленческих структур на федеральном и местном уровнях и правовой базы, обеспечивающей деятельность этих органов, что явилось основной задачей первого этапа реформирования местного самоуправления.

Реализация деятельности института местного самоуправления, возникшего в результате разделения компетенции центральных и местных органов управления, требовала расширенного конституционного закрепления, то есть гарантии самостоятельности в пределах своих полномочий. Это положение вошло в Конституцию 1993 года.

Возникновение института местного самоуправления, как рационального установления в пределах существующего

социального порядка, связано с целью реализации населением своих прав и свобод, решения им широкого круга социальных проблем и удовлетворения наиболее важных потребностей в различных сферах за счет собственных ресурсов. Данная цель осуществлялась посредством передачи отдельных государственных полномочий федеральными органами власти местному самоуправлению, которая обеспечивалась Федеральным Законом в направлении расширения прав последних (в основу структуры местного самоуправления был положен выборный принцип, назначение государственными органами не допускалось; местные органы власть могли самостоятельно решать вопросы территориального и финансово-экономического значения).

Права органов местного самоуправления, гарантируемые Конституцией и Федеральным Законом, предполагали их обязанности в правотворческой деятельности - принятие законов и других нормативных актов, где четко определены все вопросы правового регулирования деятельности.

Прерывность (дисфункция) координации действий института местного самоуправления связана не столько с параллелизмом, сколько с нарушениями в распределении компетенций между Федеральной и местной властями, с одной стороны, и между законодательными и исполнительными органами муниципальной власти, с другой. В случаях вмешательства законодательных органов местной власти в компетенцию органов местного самоуправления нарушался Федеральный Закон. Для устранения данного нарушения необходимо определить права каждой из ветвей власти в распределении властных полномочий и законодательно закрепить их.

Если законы субъектов Федерации противоречат федеральным законам, то первые должны быть приведены в соответствие со вторыми. Когда возникает конфликт по причине совпадения компетенций двух уровней власти, он может быть предотвращен за счет подробного двухстороннего или, наоборот, одностороннего перечисления сфер от-

ветственности. Также возможно решить данную проблему посредством использования принципа субсидарности, согласно которому управленческие полномочия могут передаваться вышестоящим исполнителям, которые могут осуществлять поставленные задачи практичнее и экономичнее, ■ нежели нижестоящие административные органы.

Функционирование институтов местного самоуправления может быть эффективным только в том случае, когда выработаны соответствующие формы контроля (административного (на уровне руководства и подчинения) или правоохранительного (судебный надзор)). В случае конфликтов между федеральными органами власти и субъектами Федерации используется правоохранительный контроль. Его осуществляет Конституционный суд, а не Прокуратура России, которая зависит от государства и подчиняется его директивам.

Выполнение нормативных предписаний институтом местного самоуправления зависит от условий, создаваемых федеральными органами власти (принятие Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления, Постановления Правительства Российской Федерации), и обязывающих федеральные органы исполнительной власти образовать структурные подразделения по вопросам местного самоуправления, сформировать современные системы управления и подготовки кадров для них.

Другим важнейшим условием эффективного функционирования института местного самоуправления является организационно-методическая поддержка федеральными органами власти, поскольку опыт работы в новых условиях у них отсутствует (разработка модельных правовых актов, подготовка рекомендаций по формированию организационных структур местного самоуправления, по разграничению полномочий и ресурсов между различными уровнями власти и др.).

3.2. Экономические проблемы развития местного самоуправления в современной России. Создание собственной фи-

нансово-экономической базы, как окончательного разделения полномочий между государственными органами власти и местным самоуправлением, - основная задача второго этапа правового реформирования института местного самоуправления. Конституционное разграничение полномочий между уровнями власти, осуществляемое через определение сфер их компетенции, составляет основу бюджетного федерализма, который предполагает самостоятельные источники финансирования и право самостоятельно принимать решения о направлениях использования бюджетных средств.

Реализация Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" от 1 сентября 1995 года связана с рядом трудностей: муниципальным образованиям не переданы объекты собственности, не решен вопрос с муниципальными землями, что приводит к нехватке средств для финансово-экономического реформирования местного самоуправления. Это связано с тем, что в условиях централизованного государства не создавались предпосылки для относительного самостоятельной экономической деятельности на локальном уровне. С другой стороны, органы местного самоуправления не проявляют инициативу в решении вопросов формирования собственных финансово-экономических основ.

Интегрирующее значение федеральной политики в отношении института местного самоуправления заключается в том, что она координирует территориальные, социально-экономические механизмы со всеми остальными проблемами государственной политики. Это становится возможным' в том случае, когда выработаны и законодательно обеспечены концепция, основные направления, механизмы реализации института местного самоуправления.

Унаследованные от советского режима стереотипы сознания, связанные с диктатом центра, с неизбежностью порождают противодействие периферии усиливают центробежные тенденции. Решение экономических и иных проблем

местного самоуправления возможно лишь при разумном разграничении полномочий центра и регионов с учетом опыта других великих держав, не претендующих на жесткое детализированное и унифицированное управление из одного центра. Мировой опыт федерализма свидетельствует об эффективности предоставления как гражданам, так и территориальным единицам возможности реализовать собственные интересы.

Оптимальное правовое регулирование и справедливое налогообложение - важное средство, сдерживающее доминирование частных интересов и ослабление целостности страны. Не только социумы, но и любые сложные самоуправляющиеся динамические системы не могут нормально функционировать без относительной самостоятельности своих составных частей (элементов системы, компонентов целого). В соответствии с этим, на втором этапе реформы местного самоуправления необходимо завершить формирование его финансово-экономического законодательства.

В "Заключении" диссертации сформулированы основные результаты проведенного исследования и намечены перспективы дальнейшей разработки темы.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Гражданское общесьво и самоуправление

/ / Человек и общество: Тенденции социальных изменений: Материалы международной научно-практической конференции ( г. Санкт-Петербург, 24-26 сентября 1997г.-) /Ред. проф. Ю.Г. Волкова ; проф. В.Т. Лисовский.- Вып.З. Теория общества и политическая социология).- СПб, 1997,-С. 160-161.

2. К вопросу об истории российского самоуправления

/ / Пути социально-политического развития России: Материалы краевой научно-практическрй конференции г.

Ставрополь, 1994г.- С. 34-35.

3. Концепция самоуправления: соотношение возможностей и полномочий

/ / Ростовкий медицинский унивеоситет. 51-я итоговая научная конференция. Ростов-на-Дону, 1997.-С.110.

4. Местное самоуправление как элемент естественного процесса саморазвития общества

/ / Ростовский медицинский институт. 48-я итоговая научная конференция. Ростов-на-Дону, 1994.-СЛ 35.

5. Местное самоуправление: содержание и функции

/ / Рынок:: Проблемы становления и функционирования: Тезисы докладов и сообщений научной конференции ( г. Ростов-на-Дону, 20-21 апреля 1994г.).- С. 94-95.

6. О специфике политологического анализа категории " Самоуправление "

/ / Ростовский государственный медицинский университет . 50-я итоговая научная конференция. Ростов-на-Дону, 1996г.-С. 153.

7. Опыт западного местного управления в условиях России.

/ / Восток. Запад. Россия. Тезисы всероссийской конференции 14-15 октября 1993г. Ростов-на-Дону, 1993г.-С. 122-125.

8. Особенности становления местного самоуправления в современной России

/ / Ростовский медицинский университет 49-я итоговая нучная конференция. Ростов-на-Дону, 1995г.-С.158.

9. Анализ некоторых категорий политологии (

9. Анализ некоторых категорий политологии ( управление, власть, организация, регулирование и т.д.)

/ / Ростовский медицинский университет . 48-я итоговая научная конференция . Ростов-на-Дону, 1994г.-С.136.

10. Проблемы реинституализации местного самоуправления в России

/ / Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России. Материалы научно-практической конференции . (г. Ростов-на-Дону ,12-13 марта 1998г.). с. 173-175.

11. Местное самоуправление в России: социологический аспект

/ / Ростовский медицинский университет. 52-я итоговая нучная конференция. Ростов-на-Дону, 1998г. с.81-82.

г.Ростов-на-Дону, м.п. "Полигр". Зак. 37. Тираж 100 экз.