автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Местное самоуправление современной России в контексте политического реформирования 1993-2009 годов

Полный текст автореферата диссертации по теме "Местное самоуправление современной России в контексте политического реформирования 1993-2009 годов"

На правах рукописи

Крупинина Елена Анатольевна

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ В КОНТЕКСТЕ ПОЛИТИЧЕСКОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ

1993-2009 годов

Специальность 23.00.02 -политические институты, процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание учёной степени кандидата политических наук

004666677

Саратов 2010

004606677

Диссертация выполнена на кафедре «Связи с общественностью» Государственного образовательного учреждения высшего

профессионального образования «Тамбовский государственный технический университет»

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

доктор политических наук, профессор Санжаревский Игорь Иванович

доктор социологических наук, профессор Аникин Леонид Сергеевич

кандидат политических наук, доцент Скороходова Ольга Сергеевна

Ведущая организация:

Воронежский государственный университет

Защита состоится 25 июня 2010 г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.243.04 по политическим наукам в Саратовском государственном университете по адресу: 410028, г. Саратов, ул. Вольская, 10, корп. 12, ауд. 510.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале № 3 Научной библиотеки Саратовского государственного университета.

Автореферат разослан «21» мая 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат политических наук, доцент

И.И. Кузнецов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования проблем местного самоуправления в современной России заключается в том, что богатый постсоветский опыт его реформирования в силу своей противоречивости не увенчался становлением самостоятельной и эффективной местной власти. Громкие официальные декларации о необходимости формирования местного самоуправления как важнейшего института демократии и гражданского общества на практике сопровождаются усилением давления на него со стороны федеральной и региональной власти, встраиванием местного самоуправления в единую «вертикаль» государственного управления.

Направленность развернувшегося в России процесса модернизации политической системы сегодня только осмысливается, формируется, в том числе, в ходе научных дискуссий. В попытках, так или иначе, интерпретировать эту направленность, сюжеты, связанные с местным самоуправлением, зачастую используются в качестве аргумента. В связи с этим важным представляется выяснить, можно ли рассматривать опыт 1990-х годов как «муниципальную революцию»', а практику 2000-х годов относить скорее к «муниципальной контрреволюции»2.

Актуальным проблему исследования делает и тот факт, что федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году, в 46 субъектах вступил в силу с 01 января 2006 года, а на всей территории страны в полном объеме начал действовать с 01 января 2009 года. Более того, в Послании Федеральному Собранию РФ, Президент Д.А. Медведев сказал, что работа по совершенствованию регионального законодательства будет продолжаться3, поэтому местное самоуправление по-прежнему находится в состоянии интенсивного реформирования.

Местному самоуправлению уделено немало внимания в официальных выступлениях лидеров страны, начиная с 1993 года. Это свидетельствует о государственной важности проблемы становления института местной власти в России. В 2008 году исполнилось 15 лет с выхода Указа Б.Н. Ельцина «О реформе местного самоуправления», подписанного 26 октября 1993 года. В 2008 году исполнилось пять лет Федеральному закону № 131-Ф34. Юбилеи

1 См.: Митрохин С. Особенности реализации муниципального проекта в России: некоторые аспекты федеральной политики // Реформа местного самоуправления в региональном измерении. По материалам из 21 региона Российской Федерации. М., 1999.

2 См.: В. Гельман, С. Рыженков, Е. Белокурова, Н. Борисова. Реформа местной власти в городах России, 1991-2006. СПб: Норма, 2008. 368 с.

3 Медведев Д.А. Послание Федеральному собранию Российской Федерации. Москва, Кремль. 5 ноября 2008 год // http:www.rg.ni/2008/l 1/05/роз1ал1е-кгет1т.1пт1 (дата обращения 05.02.2010)

4 См.: Миронов Н. Местное самоуправление: незавершенный проект. (Была ли реализована правительственная концепция муниципальной реформы?) // Муниципальное право. 2008. № 3.

вполне знаковые, для того, чтобы осуществить обобщающий анализ и сделать определенные выводы на основании исследований.

На сегодняшний день реформирование в значительной мере осложнено и замедлено экономическим кризисом в мире и в стране. Однако без местного самоуправления, как института демократии, опирающегося на инициативу и активность широких слоев населения, невозможно обеспечить устойчивый экономический рост в России. Пассивные или активно противодействующие официальным решениям, принятым без их участия и учета интересов, граждане не способствуют эффективному функционированию государства, реализации в полном объеме прав и свобод.

Актуальность научных исследований в сфере местного самоуправления продиктована также тем, что до сих пор не вполне осмыслена концепция формирования современного российского местного самоуправления. Мы разделяем позицию, согласно которой «в течение последнего десятилетия научная наработка базовых представлений о перспективах и механике построения гражданского общества в России не слишком продвинулась вперед»5. Оценки причин неудачи с гражданским строительством и сегодня устойчиво колеблются в спектре от признания изначально плохим либерального плана строительства гражданских отношений до признания исконной несовместимости основ российского государства и общества с принципами и институтами либеральной демократии6.

Степень научной разработанности проблемы исследования. Проблемы местного самоуправления являются междисциплинарными. Они оказываются в сфере изучения социологов, экономистов, историков, политологов, правоведов . В исследованиях юридической направленности анализируется законодательное обеспечение практики местного самоуправления, проблемы реализации муниципального права8. Политико-социологические аспекты нашли свое отражение в научных исследованиях Л.С. Аникина, Л.В. Ребышева,

5 Шестов Н.И. Гражданское общество: почему не сложилась единая концепция? // Политико-правовые основы предпринимательства в России. Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 90-летию юридического факультета Саратовского университета. 2-3 июля 2007 года. Саратов: Изд-во СГУ, 2008. С. 234.

6 См.: Андронова И.В. Политико-правовые и социокультурные условия становления гражданского общества в современной России. Саратов, 2004.

7 Архипова Т.Г. Проблемы местного самоуправления в России: история и современность // Государственность современной России. М., 2003; Гильченко Л. Местное самоуправление: долгое возвращение. М., 1998.

8 Сиддиков P.P. Местные органы власти и местное самоуправление. (Теоретические и организационно-правовые проблемы): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1993; Тарасов О.Ю. Европейская хартия местного самоуправления и муниципальное право РФ. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998; Барабашев Г.В. Положение и роль муниципальных органов в современном капиталистическом государстве (США, Великобритания). М., 1971; Туманова Н.Л. Местное самоуправление: Проблемы реализации муниципального права. Дис. ... канд. юрид.н аук. М„ 1996; Недокушаева Л.Н. Муниципальная власть: правовые проблемы теории и практики: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999.

Грибанова Г.И., Богданович Т.Ю. и др.9 Социологический подход предполагает акцентирование внимания на таких аспектах проблемы как эволюция институтов местного самоуправления, препятствия на пути их становления. Ряд исследовательских работ экономического характера посвящен анализу механизмов формирования местных бюджетов, проблемам их финансирования, субсидирования и предоставления займов10.

Для понимания политической субъектности местного самоуправления в рамках диссертационной работы особую важность имеют принципы взаимодействия государства и гражданского общества, рассматривавшиеся в периоды развития политической науки в рамках философии, юриспруденции в многочисленных трудах Платона, Аристотеля, Гоббса, Локка, Руссо, Гегеля, Маркса и др.11

Изучение сущности и природы местной власти в западных странах, начатое в XIX веке в трудах Л. Штейна, Р. Гнейста, Г. Еллинека, О. Ресслера12 и других авторов, позволяет понять происхождение и характер муниципальной власти, ее функции, характер взаимоотношений с центральными органами власти государства. Необходимо отметить, что проблема местного само-

9 Аникин JI.C. Становление местного самоуправления в Российской Федерации; опыт социологического исследования. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1997; Ребышева JI.B. Местное самоуправление в системе политической власти. Автореф. дис. ... канд. социол. наук. Тюмень, 1998; Грибанова Г.И. Местное самоуправление в политической системе развитых демократий. Сравнительный анализ западноевропейских стран. Дис.... д-ра. социол. наук. СПб., 1998; Богданович Т.Ю. Социальные аспекты оптимизации местного самоуправления. Автореф. дис.... канд. социол. наук. М., 1997.

10 Баранова К.К. Коммуны в системе финансового выравнивания Германии. (Основы местного самоуправления). Автреф. дис. ... канд. экон .наук. М., 1996; Филь С.И. Муниципальные займы в системе государственного кредита. Автореф. дис.... канд. экон. наук. М., 1997; Плетнев A.B. Регулирование предпринимательства (Муниципальный уровень). Автореф. дис.... экон. наук. М., 1995; Кукуй М.Г. Муниципальные банки и их развитие в современной региональной экономике. Автореф. дис.... канд экон. наук. М., 1998.

" Платон. Собрание сочинений. В 4 т. / Под общ. ред. А.Ф.Лосева, В.Ф.Асмуса, A.A. Тахо-Годи. (Серия «Философское наследие»). М.: Мысль, 1990-1994. Т.4. 1994. 832 е.; Аристотель. Афинская политая. / Пер. С. И. Радцига. М., 2003. 198 е.; Томас Гоббс. Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского // Философский портал URL: http:/Avww.philosophy.ru/library/ (дата обращения 02.02.2010); Локх Д. Сочинения, тт. 1-3. М., 1985; Руссо Ж.-Ж. Трактаты. М. 1969; Гегель Гегель Г.В.Ф. Философия права. М.: Мысль, 1990; Гегель Г.В.Ф. Феноменология духа. М.: Наука, 2000; Маркс К. Сочинения: в 39 т. / К. Маркс, Ф. Энгельс. Ин-т марксизма-ленинизма. 2-е изд. М.: Госполитиздат, 1955-1981.

12 Еллинек Г. Общее учение о государстве и праве / Вст. статья И.Ю. Козлихина. М.: Изд-во: Юрид. центр Пресс, 2004. 752 е.; Правовое государство и административные суды Германии / Гнейст Р.; Под ред.: М.И. Свешников, прив. доц.; Пер.: Ф.С. Фустов. 2-е изд., испр. и доп. С.-Пб.: Тип. В. Безобразова и Ко, 1896. 379 с. - репринтная копия; История политических и правовых учений. Учебник / Под ред. О.Э. Лейста. М.: Издательство «Зерцало», 2000. 688 е.; История политических и правовых учений. Учебник для вузов / Под общ. ред. B.C. Нерсесянца. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА. М, 1998. 736 е.; Цветова Г. О сущности местного самоуправления // Управленческое консультирование. 1999. № 2. URL: http://www.diaIogvn.m/uk/ 1999/n02/s99-2-01 .htm (дата обращения 02.02.2010).

управления, как элемента демократии, этими авторши еще не ставилась, но само явление власти местного уровня было обозначено и стало предметом научного анализа.

Особую роль для осмысления российской действительности играет со второй половины XIX века изучение отечественными специалистами теории и практики местного самоуправления в странах западной Европы13. В это время наиболее важной проблемой, обсуждаемой в трудах В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, М.И. Свешникова, является возможность использования опыта функционирования западных институтов самоуправления в России. В работах М.И. Свешникова можно обнаружить анализ места самоуправления в системе государственного права. Его определение самоуправления как формы управления местностью в значительной степени способствует анализу местного самоуправления как меры и показателя общественного развития14. Кроме того, рассматривались проблемы соотношения управления и самоуправления, степень независимости местного самоуправления от государственной власти15.

Особую важность в понимании современного состояния местного самоуправления имеет анализ истории его реформирования и развития в постсоветской России16.

Одним из первых в западной политической науке политологический анализ практики самоуправляющихся общин в системе демократических отношений осуществил А. Токвиль в работе «Демократия в Америке». Автор показал значение местного самоуправления как механизма, препятствующего централизации власти в руках государства и как социального института, помогающего преодолеть изолированность людей друг от друга, развивающего их социальную активность.17

Пониманию местного самоуправления как важнейшего института демократии способствует рассмотрение научных концепций таких авторов как

" См.: Елистратов А.И. Государственное право. М., 1912; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт практического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб., 1892; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866; Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб., 1874; Ашлей П. Местное и центральное управление. Сравнительный обзор учреждений Англии, Франции, Пруссии и Соединенных Штатов. СПб., 1910; Градовский А.Г. Системы местного самоуправления Западной Европы и России. Сборник государственных знаний / Под ред В.П. Безобразова. Т. 5, 6. СПб., 1864.

14 См.: Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб., 1892.

15 См.: Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882; Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869-1871. Т. I. 1-3; Свешников М.И. Основные пределы самоуправления. СПб., 1892.

16 См.: Местное самоуправление: теория и практика. М., 1997; Третье звено государственного строительства в России. М., 1998.

17 См.: Токвиль А. Демократия в Америке. М., 2000.

Дж. Бреннан, Дж. Бьюкенен18, Э. Мейеро, О. Лабанд и др.19, которые стали теоретической базой муниципальных реформ, проведенных в США и ряде европейских стран в 70-90-х годов XX века.

При этом многие зарубежные исследователи, не отказываясь от идеи развития социальных и политических возможностей каждого индивида и гражданского общества в целом, сосредотачивают внимание на анализе роли политической элиты в осуществлении управленческих функций, противопоставляя ее обычному человеку, в основе своей безучастному к политике и управлению государством20. Нередко с данной позицией солидарны и отечественные исследователи. Например, В. Гельман считает, что непродуктивно придерживаться «исследовательской традиции, увязывающей хорошее правление с гражданским участием масс»2. Многие другие обществоведы также считают, что значительная часть российского общества не готова к самоуправлению, тяготеет к авторитарному правлению22, что для развития местного самоуправления в России не достаточно сформирована система представительства интересов23.

Многочисленны исследования, посвященные сравнительному анализу российских законов об общих принципах организации местной власти в России 1995 и 2003 годов, проводимых с целью изучения политических последствий их принятия24. Исследуя политические аспекты местного самоуправления авторы коллективных монографий (Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н.) выясняют причины неудач муниципальной реформы в России в конце 1990-х годов, рассматривают местное самоуправление в контексте его значения в борьбе за власть между политическими элитами23. Результаты проведенных исследований способствуют пониманию противоре-

" Бреннан Дж., Бьюкенен Дж. Причина правил. Конституционная политическая экономия. СПб.: Экономическая школа, 2005, 272 е.; Бьюкенен Дж. М. Сочинения. Конституция экономической политики. Расчет согласия. Границы свободы / Нобелевские лауреаты по экономике. Т. 1 / Фонд экономической инициативы. М.: Таурус Альфа, 1997.

" См.: Цветкова Г. О сущности местного самоуправления И Управленческое консультирование. 1999. № 2. URL: http://www.dialogvn.ru/uk/1999/n02/s99-2-01.htm (дата обращения 02.02.2010).

20 См.: Пейтман К. Массовое участие и теория демократии // Теория и практика демократии. Избранные тексты. М.: Ладомир, 2006.

21 См.: Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001. СПб., М„ 2002.

22 См.: Гордон Л., Клопов Э. Современные общественно-политические преобразования в масштабе социального времени // Социологические исследования. 1998. № 1. С. 3-17; Вайн-штейн Г. Между полной несвободой и полным хаосом (о природе политической системы современной России) // Pro et Contra. 1998. Т. 3. № 3. С. 40-56.

23 См.: Аникин Л.С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации: опыт социологического исследования. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1997.

24 См.: Campbell A. State versus Society? Local government and the reconstruction of the Russian state.

25 См.: Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001. СПб.; М., 2002; Реформа местной власти в городах России 1991-2006. СПб., 2008.

чий, характерных для становления местного самоуправления в России в настоящее время. О значимости данного исследования говорит тот факт, что его фрагмент опубликован в таком фундаментальном издании как «Российская политическая наука», изданная в пяти томах в 2008 году26. Этим же годом датирован сборник Института научной информации по общественным наукам российской академии наук, содержащий в обобщенном виде научные труды и рефераты, посвященные местному самоуправлению как отечественных, так и зарубежных авторов27.

Для понимания специфики местного самоуправления в современной России важен анализ динамики развития институтов местного самоуправления. В этом плане интерес для диссертационной работы представляет исследование местного уровня власти через призму такой проблемы, как динамика городских политических режимов28. Анализ объема политического в неполитическом уровне местной власти, предложенный П. Пановым, а также исследование муниципалитета как субъекта власти29, представляется актуальным для понимания системы взаимодействия между федеральным, региональным и местным уровнями власти30.

Для анализа детерминированности успехов и неудач муниципальных реформ системой сдержек и противовесов между властями особый интерес представляет методологический подход к пониманию демократии как инсти-туализированного конфликта, обеспечивающего как стабильность, так и социальные инновации, предложенный коллективом, возглавляемым A.B. Глу-ховой.31 А также подход к анализу соотношения государства и гражданского общества в процессе политических отношений с позиции принципов пропорциональности, который предложен И.И. Санжаревским.32

Анализу современного этапа реформы местного самоуправления в России посвящены работы A.C. Автономова, Е.В. Андрюшиной, В. Гельмана,

26 См.: Гельман В.Я. Городская власть н российская трансформация // Российская политическая наука: в 5-ти тт. / Под общ. ред. А.И. Соловьева. М.: РОССПЭН, 2008.

27 См.: Политическая наука: Локальная политика, местное самоуправление: Российский и зарубежный опыт. М., 2008.

28 См.: Ледяев В.Г. Городские политические режимы: теория и опыт эмпирического исследования // Политическая наука. 2008. № 3.

" См.: Скороходова О.С. Город как политический феномен: Дис. ... канд. полит, наук. Саратов, 2005.

30 См.: Панов П.В. Локальная политика в разных измерениях // Политическая наука: Сб. науч. тр. / Ред. кол.: Ю.С. Пивоваров ti др. М., 2008. № 3: Локальная политика, местное самоуправление: Российский и зарубежный опыт / Ред.-сост. вып. Л.Н. Верченов, В.А. Ковалев, П.В.Панов.

" Глухова A.B. Социальные конфликты в условиях системных трансформаций / [отв. ред. A.B. Глухова]. Воронеж: Воронеж, гос. ун-т, 2005. 360 е.; Глухова A.B. Конфликты и диалог политических культур в современной России / A.B. Глухова; [авт. кол.: Бойко М.А. и др.; под ред. A.B. Глуховой]. Воронеж: Воронеж, гос. ун-т, 2005 .216 с.

32 См.: Санжаревский И.И. Пропорциональность в современных социально-политических отношениях. Саратов: Изд-во Саратов, гос. ун-та, 2004.144 с.

А. Кынева, Н.П. Медведева, А. Пузанова, М.В. Столярова, А.Е Чириковой и др.33 В этих работах представлен комплексный взгляд на весь путь развития местного самоуправления в постсоветской России.

Пониманию противоречий, характерных для становления местного самоуправления в России в настоящее время, способствуют исследования в сфере местного самоуправления, выполненные в сравнительном ключе. Среди них немало работ посвящено изучению зарубежного опыта34. Сравнительный анализ теории и практики местного самоуправления в различных странах, в том числе на постсоветском пространстве35, позволяет изучать институциональную и функциональную структуры организации местного самоуправления, особенности становления этого института в зарубежных странах36.

" Автономов А.С. МСУ - система многоуровневая // Стратегия России. 2004. № 12; Анд-рюшина Е.В. Местное самоуправление в современной России: драматизм становления // Власть. 2006. № 1; Гельман В. Возвращение Левиафана? Политика рецентрализации в современной России // Полис. 2006. № 2; Гельман В. От местного самоуправления - к вертикали власти // Pro et Contra, Январь-февраль, 2007; Кынев А. Муниципальные выборы по новым правилам // Pro et Contra, Январь-февраль, 2007; Макаркин А. Мэры: борьба за независимость// Pro et Contra, Январь-февраль, 2007; Медведев Н.П. Проблемы оптимизации регионального и муниципального управления в современной России // В кн.: Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизации / Под ред. Г.В. Витгкэмпера, Г.Я. Козлова, B.C. Авдонина. М., 2006; Пузанов А., Рагозина Л. Отчуждение местной власти // Pro et Contra, 2007, январь-февраль; Смрнягин Л.Трудное будущее российских городов// Pro et Contra, Январь-февраль, 2007; Столяров М.В. Конституционно-правовые основы местного самоуправления // В кн.: Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизации / Под ред. Г.В. Витгкэмпера, Г.Я. Козлова, B.C. Авдонина. М., 2006; Тихонов Д.А. Местное самоуправление и муниципальная автономия в современной России. М., 2004; Чирикова А.Е. Социальная политика в малых российских городах: региональные варианты // Такая разная Россия. Политические процессы и местные сообщества в малых городах. М., 2007.

34 Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. (США, Великобритания). М., 1971; Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Органы и функции местного самоуправления: опыт зарубежных стран. М., 1991; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996.

55 См.: Альхасан нбн Ибрагим М. Государственно-административный контроль: (Сравнительно-правовой анализ па основе опыта СССР, САР, АРЕ, Франции). Дис.... канд. юрид. наук. Минск, 1990; Институты самоуправления: историко-правовое исследование / В.Г. Графский, Н.Н. Ефремова, В.И. Карпец и др. М., 1995.; Артемов В.Н. Местное самоуправление в советской и постсоветской России: сравнительный анализ. Дис.... канд полит, наук. Саратов, 1999; Ирхин Ю.В. Некоторые особенности местного самоуправления в современной России и Украине (сравнительный анализ) // Новый политический цикл: повестка дня для России. М., 2008.

36 Серебренников В.П. Местное управление и местное самоуправление Франции. Минск, 1981; Структура местного самоуправления в городах Германии. Я, 1991; Шапугов Ю.Ю. Местная власть в России и Германии. Кн. 1 и 2. Ростов на Дону. 1994, 1995; Граверт Г. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. 1992. №10; Демишель А., Демишель Ф. Институты и власть во Франции. М., 1997; Савин В.А. Система органов власти в управлении Испании. М., 1982; Финансы местного самоуправления: шведский опыт // Финансы. 1988. № 4; Пэюхэнен А. Исполнительная власть в Финляндии // Государство и право. 1992. № 7; Моргунова М. Ашроды, ландстинги, фюлькстинги... // Российская Федерация. 1996. № 6; Левощенко С.А. Регионализм в Испании: Проблемы децентрализации государственного управления. Дис.... канд. полит, наук. М., 1994; Ратруг Н.А. Роль центров развития местного сообщества в системе социальной политики иорданского королевства. Дис.... канд. социол. наук. М., 2004.

Результаты анализа региональных моделей местного самоуправления, проведенного авторскими коллективами Европейского университета в Санкт-Петербурге37, Института Современного Развития (ИНСОР)38, представляют интерес в плане определения специфики модели местного самоуправления, сложившейся в Тамбовской области. Несмотря на то, что региональная специфика конкретных субъектов федерации нашла свое отражение в большом количестве монографий и научных статей39, кандидатских и докторских диссертациях40, политологический анализ региональной модели становления и реформирования местного самоуправления в Тамбовской области до сих пор не был осуществлен.

Анализ степени разработанности проблемы продемонстрировал, что малоизученным остается вопрос о сущности противоречий, изначально заложенных в нормативных документах по местному самоуправлению и предопределивших результаты его реформирования. За рамками имеющихся на сегодняшний день исследований остается вопрос о том, почему, несмотря на диаметрально противоположную направленность реформирования в периоды нахождения у власти президентов Б. Ельцина и В. Путина, местное самоуправление так и не сформировалось в России как институт гражданского общества.

Цель диссертационного исследования - на основе анализа тенденций, особенностей и противоречий в процессе организации и реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, выявить причины, затруд-

37 См.: Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001. СПб., М., 2002; Реформа местной власти в городах России 1991-2006. СПб., 2008.

38 См.: Российское местное самоуправление: нынешнее состояние и пути развития. Сводный доклад по результатам полевых исследований июнь-декабрь 2008 г. / Под обшей редакцией проф. Юргенса И.Ю. М.: Экон-Информ, 2009.

39 См.: Ермолаев T.C. Специфика институциализации системы местного самоуправления в Якутии // Новый политический цикл: повестка дня для России. М., 2008; Местное самоуправление в России. Саратов, Изд-во «Газета». 1994; Местное самоуправление: Политологический подход/ Под ред. В.М. Долгова. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1994; КумаковаС.В. Государственное управление и местное самоуправление: современные методы. Саратов, 1996; Аникин Л.С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Опыт социологического исследования. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1997; Аяцков Д.Ф. Становление местного самоуправления в Российской Федерации в 90-х годах XX века. Саратов, 1997; Становление государственности и местного самоуправления в регионах России (на примере Саратовской области). Сборник научных статей / Под ред. Маггузов Н.И. Саратов: Изд-во СВШ МВД РФ, 1997. 144 е.; Аксененко Ю.Н., Шумратов Б.И. Кадры местного самоуправления: оценка, оптимизация. Потенциал развития. Саратов, 1998; Волков Ю.Г., Дыльнов Г.В., Кузьмин И.Г., Аникин Л.С. Местное самоуправление: российский путь. Саратов, 1999.

40 См.: Парадиз А.Л. Местное самоуправление в политической системе общества. Дис. ... канд. полит, наук. Саратов, 1994; Мельников А.Н. Особенности становления местного самоуправления в российской Федерации. Дис. ... канд. полит, наук. Саратов, 1996; Аникин Л.С. Ин-ституциализация местного самоуправления как способ самоорганизации современного российского общества. Дис.... канд. социол. наук. Саратов, 1997; Ябров А.Л. Институты местного самоуправления в политических условиях российской монархии. Дис. ... канд. полит, наук. Саратов, 1999; Суетов А.Н. Развитие отношений муниципальной собственности в России. Дис. ... канд. экон. наук. Саратов, 2000; Филилков A.A. Управление и самоуправление: региональные аспекты. Дис.... канд. социол. наук. Саратов, 2000.

нившие этот процесс, сделавшие местное самоуправление малоэффективным в период 1993-2009 годов.

Для реализации поставленной цели представляется необходимым решить следующие задачи:

проанализировать и соотнести с реальной политикой в сфере местного уровня власти содержательные аспекты президентских посланий Федеральному собранию РФ, касающиеся местного самоуправления;

определить характер влияния политических реформ Б. Ельцина на становление местного самоуправления как политического института;

осуществить анализ инструментов и механизмов процесса встраивания местного самоуправления в «вертикаль власти» как основного вектора реформирования местного уровня власти в период президентства В. Путина;

на основе анализа нормативных документов по местному самоуправлению выявить противоречия, предопределившие результаты реформирования местной власти;

осуществить политологический анализ региональной модели местного самоуправления в Тамбовской области, в том числе, осуществить анализ практики реализации Федерального Закона № 131-ФЗ в регионе;

изучить оценку населением реального функционирования института местного самоуправления в городе Тамбове.

Объект исследования - местное самоуправление России в контексте политических реформ 1993-2009 гг.

Предмет исследования - процесс институционального регулирования местного самоуправления в Российской Федерации.

Научная гипотеза исследования. Несмотря на концептуальные подходы к формированию местного самоуправления, озвученные в президентских посланиях Федеральному Собранию РФ, многочисленные нормативные документы, организующие деятельность местной власти, многолетняя практика реформирования местного самоуправления привела к весьма противоречивым итогам. Модели и процедуры местного самоуправления, фактически сложившиеся в период 1993-2009 г.г., мало соответствуют нормам, закрепленным в Основном законе страны. В результате встраивания местного самоуправления в систему государственного управления с помощью совокупности инструментов институционального регулирования фактически изменилось его функциональное назначение.

Характер и направленность становления российского местного самоуправления на современном этапе обусловлены решением принципиального вопроса, намереваемся ли мы в ходе модернизации сформировать местную власть в соответствии с тем, как она определена в Основном Законе страны, или же наша задача - легитимировать, в том числе при помощи науки, фактически достигнутый уровень общественной самоорганизации.

Методология исследования. Теоретико-методологическая база исследования обусловлена его объектом, предметом, характером, поставленных задач. Теоретическую основу работы составляют труды отечественных и зарубежных исследователей, посвященные проблемам местного самоуправления.

При написании работы использовались разнообразные теоретико-методологические подходы, существующие в научной литературе по проблемам местного самоуправления. В исследовании широко используется институциональный подход. В рамках нашего исследования мы дополняем его неоинституциональным подходом, который позволяет осуществить анализ политических реформ, посредством которых осуществляется воздействие на институт местного самоуправления в Российской Федерации.

Использование системного анализа позволило рассматривать реформирование местного самоуправления в современной России как комплексный, многоаспектный процесс.

В рамках исследования автор руководствуется и принципами теории самоорганизации систем, согласно которым системе нельзя жестко навязывать путь развития, необходимо уловить тенденции ее собственного развития.

На основе нормативного подхода был проведён детальный анализ законодательных и иных нормативных актов, регулирующих процесс становления и развития местного самоуправления в российских регионах.

В исследовании автором использовались методы прикладной социологии. Основными процедурами сбора данных явились телефонный опрос и анкетирование. Применялся также вторичный анализ данных, полученных ведущими исследовательскими центрами. Включая в работу данные социологических опросов, мы солидарны с позицией Дж. Брайса и Дж. Гэллапа, согласно которой управление должно осуществляться, регулироваться и корректироваться общественным мнением41. Особенно это касается муниципального уровня власти, ближе всего расположенного к гражданам.

Источниковая база исследования. Выбор посланий российских президентов периода 1994-2009 годов в качестве официальных источников обусловлен тем, что в этих документах отражены наиболее важные общественные проблемы, требующие решения, формулируются цели и задачи на предстоящий год, подводятся итоги предыдущего года. Содержательные аспекты посланий, посвященные местному самоуправлению, определяют текущую политику государства в отношении местного уровня власти.

Законы и нормативные документы федерального уровня, а также нормативные акты регионального уровня (Тамбовской области) анализировались с целью выявления региональных особенностей организации местного самоуправления.

"" Цит по: Докторов Б.З. Первопроходцы мира мнений: от Гэллапа до Грушина. М.: Инсти тут Фонда «Общественное мнение», 2005. С. 48.

В работе широко использованы результаты социологических исследований аналитических центров федерального и регионального уровней, а также результаты социологического опроса жителей города Тамбова, проведенного непосредственно автором исследования.

В числе источников проведенного исследования - материалы международных, всероссийских и региональных научных конференций, доклады и тезисы выступлений, полезные с точки зрения сопоставления авторских мнений, позиций, научных суждений.

Научная новизна исследования. В рамках диссертационного исследования автором продемонстрирован новый ракурс исследования базовых противоречий, затруднивших политический процесс реформирования института местного самоуправления в современной России. В основе проведенного анализа - соотнесение концептуальных подходов к формированию местного уровня власти, озвученных в президентских посланиях Федеральному собранию РФ, с реальной практикой муниципальной реформы. В результате анализа автор фиксирует, что местное самоуправление, несмотря на диаметрально противоположное направление реформирования в 1990-х и 2000-х годах, сформировалось скорее как политический институт, нежели как институт гражданского общества.

Доказано, что нормативно закрепленные принципы перераспределения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, формы административного контроля со стороны государства определяют встраивание местного самоуправления в вертикаль власти, делают условной разницу между государственной властью и местным самоуправлением. В исследовании раскрыты и проанализированы обстоятельства, определяющие включенность местного самоуправления в сферу государственного управления.

На основе анализа процесса реформирования местного самоуправления показано, что на современном этапе преобладает тенденция его унификации.

Положения, выносимые на защиту:

1. Противоречивый характер реформирования российского местного самоуправления, на наш взгляд, определяется нерешенностью в теории и в практике организации местного самоуправления принципиального вопроса: должно ли местное самоуправление подгоняться в плане форм и принципов под либеральные стандарты гражданского общества и правового государства, или же наше понимание того, что есть гражданское общество и правовое государство в их российском измерении должно приводиться в соответствие с фактически сложившимися институтами и процедурами местного самоуправления.

2. Идея независимости и самостоятельности местного самоуправления, закрепленная в Основном Законе РФ, оказалась несостоятельной в россий-

ской практике. Направленность реформирования местной власти - усиление контроля со стороны государства, характер перераспределения полномочий и т.д., делают условной разницу между государственной властью и местным самоуправлением. Принципы назначения и отстранения от должности глав муниципалитетов заменяют зависимость органов местного самоуправления «по горизонтали» - от избирателей зависимостью «по вертикали» - от госорганов. Все это ставит под сомнение социальное назначение местного самоуправления и, по сути, изменяет природу муниципальной власти. В данной ситуации представляется нецелесообразной абсолютизация принципа независимости местного самоуправления от государственных органов.

3. Включенность местного самоуправления в сферу государственного управления в настоящее время определяется следующими обстоятельствами:

- местное самоуправление регулируется законодательством, формируемым государством;

- законы вступают в силу по решению государства;

- уровень местной власти вовлечен в процесс борьбы за государственную власть;

- главы местного самоуправления могут отправляться в отставку решением представителей органов государственной власти;

- местная власть является объектом политических интересов;

- местное самоуправление находится под патронажем органов государственной власти;

- местные органы власти используются в качестве инструмента борьбы за политическую власть;

- с помощью законодательства устанавливается и изменяется объем полномочий, способы формирования органов местного самоуправления, финансирование, формы и сроки отчетности.

3. Различия региональных политических процессов обусловлены разнообразием политических практик, социокультурных, ресурсных, финансово-бюджетных условий. Можно утверждать, что полной унификации местного самоуправления в регионах не произошло, некоторое региональное своеобразие организации местной власти остается. Однако анализ инструментов давления на местное самоуправление, регулирования его деятельности и контроля, используемых государством, позволяет говорить о преобладании в процессе реформирования местного самоуправления тенденции унификации.

4. Население страны так и не стало главным субъектом реформы местного самоуправления, несмотря на ее многолетнюю историю. Отсутствие главного субъекта местного самоуправления в качестве полноценного участника его формирования и функционирования можно оценивать в качестве важнейшей институциональной проблемы местного самоуправления в российских регионах.

Теоретическая значимость проведенного диссертационного исследования видится в определенном вкладе его результатов в общую теорию политического процесса, демократии, государства и права, политической культуры и политического участия. Выводы и обобщения диссертации способствуют развитию теории политического управления в ракурсе соответствия российского измерения местного самоуправления традиционным либеральным стандартам.

Практическая значимость диссертационной работы определяется результатами анализа совокупности инструментов давления на местное самоуправление, регулирования его деятельности и контроля, используемых государством (на примере Тамбовской области). Полученные результаты могут использоваться в практике муниципальных органов власти, быть основой элективных курсов, спецкурсов, базовых учебных курсов по политологии, политическим отношениям и процессам, политическому, государственному и муниципальному управлению для студентов, аспирантов, слушателей институтов повышения квалификации.

Апробация результатов исследования. Апробация я внедрение результатов исследования осуществлялась аспирантом в процессе участия в работе «круглых столов», научно-методических семинаров, двух международных научно-практических конференций («Современные методики подготовки специалистов по связям с общественностью» 4-6 апреля 2007 г. Тамбов; «Политико-правовые основы предпринимательства в России», 2-3 июля 2007 г. Саратов), четырех всероссийских научно-практических конференций («Конституция. Выборы. Государство» 12-13 декабря 2006 г. Тамбов; «Избирательные процессы в современной России: теория и практика», 23-24 октября 2007 г. Саратов; «Управление и общество», 24 апреля 2009 г. Тамбов), трех межрегиональных научно-практических конференций («Роль общественных объединений в формировании институтов гражданского общества» 4 октября 2001 г. Тамбов; «Гражданский форум: власть народа или народ и власть?» 17 октября 2002 г. Тамбов; «Повышение эффективности муниципального управления в условиях реформирования: опыт, проблемы, перспективы», 29 мая 2009 г. Тамбов), а также в деятельности администрации Тамбовской области, администрации г. Тамбова.

Теоретические положения выводы и результаты диссертационного исследования опубликованы в десяти научных публикациях общим объемом 4 п.л.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и библиографии.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, даётся характеристика степени её научной разработанности, определяется цель и задачи, методологические основы исследования. Формулируются основные положения, выносимые на защиту, элементы новизны, освещается теоретическая и практическая значимость работы.

Первая глава «Реализация президентских посланий Федеральному Собранию Российской Федерации в практике реформирования местного самоуправления в 1993-2009 гг.» посвящена исследованию обстоятельств, в силу которых местное самоуправление, несмотря на диаметрально противоположную направленность реформирования в периоды нахождения у власти президентов Б. Ельцина и В. Путина, сформировалось в России скорее как институт государственной власти, нежели как институт гражданского общества. В рамках главы содержательные аспекты президентских посланий, связанные с местным самоуправлением, соотнесены с практикой реформирования местной власти.

В первом параграфе «Влияние политических реформ Б. Ельцина на становление местного самоуправления как политического института» обосновывается тезис о том, что в начале демократических преобразований 1990-х годов в стране во главу угла были поставлены вопросы, в первую очередь формального соответствия стандартам западной демократии. Децентрализация государственной власти рассматривалась как самоцель, являлась инструментом идеологической борьбы, демократизация проводилась ради демократизации, а не ради удовлетворения потребностей населения страны.

Поясняя в своем первом послании смысл конституционного принципа отделения местного самоуправления от государства, Б. Ельцин сказал: «Одним из признаков развитого гражданского общества является система институтов самоуправления. Эти институты позволяют придавать свободной деятельности человека созидательный смысл, связывать её с самоответственностью. Именно поэтому Конституция выделяет отдельную сферу самостоятельной гражданственности и активности - местное самоуправление, определяя, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, а действуют самостоятельно и ответственны перед своим населением»42. Однако в свете тех реальных результатов, которые были достигнуты в ходе политических реформ 1990-х годов, положение о независимости местного самоуправления от органов государственной власти представляется, по крайней мере, дискуссионным. На наш взгляд, именно оно дает основания для своего рода «пускания на самотек» всего, что связано с местными проблемами - жилищно-коммунальное хозяйство, дороги, образование, здраво-

42 Послание Президента РФ Бориса Ельцина Федеральному собранию РФ: «Об укреплении российского государства: основные направления внешней и внутренней политики» 24 февраля 1994 года, Москва, Кремль // Ежегодные послания Президента РФ Федеральному собранию 1994-2005 гг. Новосибирск, 2006. С. 21.

охранение, транспортная система и многое другое. Именно эти проблемы и представляются наиболее значительными и затратными в любом государстве.

В параграфе анализируется принятый в 1995 году федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», при обсуждении которого конкурировали два варианта закона. Первый проект опирался на идеи выборности органов местного самоуправления, разделения властей и политического участия граждан. В основе второго проекта лежала идея иерархии «исполнительной власти». Между двумя проектами и был найден, в конечном счете, компромисс, предопределивший, в свою очередь, двусмысленность многих положений закона. Например, законом закреплялось право самостоятельно устанавливать и собирать налоги за органами местного самоуправления. Одновременно с этим предусматривалось и внешнее регулирование этого вопроса в виде минимальных бюджетных стандартов.

По мнению части экспертов, революционность закона 1995 года состояла в переходе от государственных органов местного управления к органам местного самоуправления. Местное самоуправление рассматривалось в контексте общегосударственной системы сдержек и противовесов.

Проведенный анализ практики применения Федерального закона 1995 года выявил его изъяны: поверхностность концептуального осмысления модели местного самоуправления, недостаточно четкое разделение полномочий органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, непроработанность механизмов взаимодействия уровней власти, несоответствие имеющихся финансов объему полномочий органов местного самоуправления.

В президентском послании 1997 года говорилось о том, что хотя местное самоуправление, согласно Конституции, и не входит в систему государственной власти, оно осуществляет реальную власть в пределах своих муниципальных образований, местные органы важны именно как органы государственной власти, каналы управления страной. Тем самым президент несколько смягчил или попытался скорректировать на словах конституционное положение о независимости местного самоуправления от государства, в определенной степени признавая его неточность.

Таким образом, политические реформы 1990-х годов не решили главных проблем - формирования сбалансированной и стабнльной системы властных отношений и создания условий для реального самоуправления и решения каждодневных проблем населения.

Во втором параграфе «Реформирование института местного самоуправления в период президентства В. Путина» автором раскрывается тезис о том, что с приходом на президентский пост в 2000 году В. Путина начинается процесс централизации и укрепления вертикали государственной власти и, как следствие, контрреформирование местного самоуправления. На наш взгляд, основной задачей реформирования этого периода было восстановление политического контроля федерального центра, построение властной вертикали и укрепление исполнительной власти.

В текстах посланий президента В. Путина хорошо прочитывается смена курса в сфере муниципальной политики. Анализ политической практики наступившего периода показал, что содержательные аспекты президентских посланий вполне согласованы с последующими действиями. Так, уже летом 2000 года в федеральное законодательство о местном самоуправлении был внесен ряд поправок, главной среди которых, на наш взгляд, является получение права главами исполнительной власти регионов прекращать полномочия органов местного самоуправления в случае нарушения ими федерального или регионального законодательства. Поправки к федеральному закону о местном самоуправлении предоставляли право региональным легислатурам распускать представительные органы местного самоуправления в случае неисполнения судебных решений об отмене отдельных нормативных правовых актов. Право отрешать от должности мэров региональных столиц предоставлялось лишь Президенту РФ. Главы исполнительной власти субъектов РФ получали право отрешать от должности других глав муниципальных образований.

Принятие в 2003 году нового закона о местном самоуправлении в научной литературе нередко рассматривается в качестве одного из политических инструментов наведения порядка в стране. Логика институциональных преобразований свидетельствовала о том, что в стране шел процесс устранения плюрализма во всех сферах общественной жизни. Реальные и потенциальные оппоненты - политические партии, лидеры субъектов федерации, общественные организации, СМИ и бизнес встраивались в вертикаль власти. Естественно, что и в сфере местной власти шел процесс замены самоуправления управлением из единого центра.

На наш взгляд, новый закон был призван изменить модель российского местного самоуправления, заложенную законом 1995 года, согласно которой местное самоуправление рассматривалось как противовес уровню власти субъектов федерации. Согласно новому закону, приоритетное положение в случае каких-либо разногласий между субъектом федерации и местным уровнем власти в целом приобретали решения федерального центра. В единую вертикаль государственной власти встраивались как субъекты федерации, так и органы местного самоуправления, что нередко оценивалось как наступление на демократию или вовсе свертывание народовластия. Произошло еще большее огосударствление системы местного самоуправления.

Наша позиция вполне соответствует мнению, согласно которому стратегический замысел центра заключался в том, чтобы оттянуть от регионов полномочия финансовой и политической направленности, усилив хозяйственную составляющую. В этой связи весьма показательным событием исследуемого периода стало принятие президентских указов «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», в которых разработана система критериев оценки деятельности, а также методика подсчета основных показателей. Перечень показателей, по которым проводится мони-

торинг и оценивается эффективность органов местного самоуправления, вряд ли в полной мере можно назвать объективным, однако, сама идея такой отчетности, безусловно, может быть оценена как позитивное явление.

Таким образом, что в период путинских реформ местное самоуправление, по сути, было интегрировано в государственную вертикаль, в отличие от ельцинского периода муниципальной автономизации. И те и другие процессы обеспечивались с помощью институциональных механизмов, главным образом, с помощью законов. Государство законодательным путем создавало определенные правила игры, по которым должно функционировать местное самоуправление. В силу того, что органы местного самоуправления не в состоянии сами изменить что-либо в этих правилах, можно сделать вывод о том, что они оказались встроены в вертикаль государственной власти.

Вторая глава «Современное состояние местного самоуправления в российских регионах (на примере Тамбовской области)» посвящена анализу результатов (учитывая их промежуточный характер) реформирования местного самоуправления в регионах на примере Тамбовской области.

В первом параграфе «Характеристика российских моделей местного самоуправления» автор на основе анализа результатов ряда научных исследований в сфере местного самоуправления, обосновывает вывод о том, что политика федерального центра в сфере местного самоуправления, начиная с 2000 года, направлена на унификацию ситуаций в российских регионах.

Например, согласно исследованиям, проведенным в 1990-х годах, «спектр вариантов развития местного самоуправления после 1993 года в различных регионах оказался весьма широк». Одной из причин явилось то, что Федеральный Центр осознанно не вмешивался в процесс становления местного самоуправления в регионах43.

В ходе исследования, проведенного коллективом Европейского университета в начале 2000-х годов, было выявлено значительно меньшее разнообразие моделей местного самоуправления44: четыре основных модели (в основе классификации - способы формирования органов местного самоуправления и объем полномочий, посредством которого осуществляется взаимодействие ветвей н уровней власти) и три вариации модели местного самоуправления (базовым параметром вариаций моделей местного самоуправления являлось соотношение государственного контроля и институционального регулирования).

Исследование, проведенное Институтом современного развития совместно с центром политических технологий в июне - декабре 2008 года, подтверждает, что, несмотря на наличие «формально единых и жестких право-

43 См.: Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001. СПб.; М.: Летний сад. 2002. С. 70.

44 См.: Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е. и другие. Реформа местной власти в городах России 1991-2006. СПб., 2008. С. 99-104.

вых рамок, установленных Федеральным законом № 131-ФЭ, реальные муниципальные практики неоднородны в региональном разрезе»45.

По мнению авторов данного исследования, специфика местного самоуправления формируется особенностями социально-экономической структуры региона. Важным фактором является соотношение первичного (сельское хозяйство), вторичного (промышленность) и третичного (сфера услуг) секторов экономики, а также уровень дохода населения. На этом основании все российские регионы разделены на две группы. К первой группе относятся Северо-запад России, Сибирь, Урал, Приморье. Позиция населения в отношении местного самоуправления в этой группе регионов характеризуется большой готовностью к участию населения в местном самоуправлении, восприятием его как деятельности самих граждан, позитивной оценкой муниципальной реформы и качества работы муниципальных органов. Ко второй группе регионов относится Центр, Юг России, Поволжье. Позиция населения в отношении местного самоуправления характеризуется низкой муниципальной активностью, а также тем, что граждане более скептичны в оценке роли местного самоуправления, местное самоуправление понимается как деятельность власти по решению проблем населения. Примечательно, что Тамбовская область относится авторами к регионам второй группы.

Однако в контексте данного исследования важно обратить внимание на тот факт, что исследовательский центр зафиксировал только две модели или две группы регионов, в отличие от исследования Европейского университета конца 1990-х - начала 2000-х годов.

Таким образом, сопоставление результатов поведенных исследований позволило нам предположить, что на сегодняшний день, спустя почти десятилетие реформ «путинской» направленности, ситуация в сфере местного самоуправления изменилась за счет усиления влияния, контроля и даже давления со стороны государства на институты местной власти. В результате - региональное разнообразие ситуаций в сфере местного самоуправления имеет явную тенденцию к уменьшению.

Во втором параграфе «Анализ форм институционального регулирования и контроля деятельности местного самоуправления в Тамбовской области» анализируются особенности процесса реформирования местного самоуправления в Тамбовской области.

На территории Тамбовской области Федеральный закон № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в полном объеме вступил в силу с 1 января 2006 года. В целях реализации закона повсеместно были разработаны и утверждены уставы муниципальных образований, сформированы исполнительно-распорядительные органы местного

45 См.: Российское местное самоуправление: нынешнее состояние и пути развития. Сводный доклад по результатам полевых исследований июнь-декабрь 2008 г. / Под общей редакцией проф. Юргенса И.Ю. М.: Экон-Информ, 2009. С. 9.

самоуправления, в постоянном развитии находится соответствующая нормативная правовая база по решению вопросов местного значения. Так, в ходе подготовки к реализации Федерального закона законами Тамбовской области были установлены границы и определены места нахождения представительных органов местного самоуправления, наделены соответствующими статусами 352 муниципальных образования области. В их числе 7 городских округов, 23 муниципальных района, 13 городских и 309 сельских поселений.

В дополнение к Федеральному закону № 131-ФЭ в Тамбовской области принято еще 39 законов. Кроме того, в рамках разграничения имущества между муниципальными образованиями разных уровней принято 9 законов области и ещё более десятка находятся в различных стадиях разработки. Готовятся нормативные правовые акты, регулирующие организацию муниципальной службы, систему взаимоотношений федеральных, государственных и муниципальных органов власти.

Эксперты неоднозначно оценивают наличие столь обширной и постоянно обновляемой законодательной базы в регионах. Обобщая их мнения можно заключить, что на сегодняшний день: законов в сфере местного самоуправления много; не всегда вновь принимаемые законы работают на улуч-' шение ситуации; чаще они значительно усложняют и дестабилизируют ситуацию; отсутствуют жизненно важные законы.

Помимо совокупности законодательных актов федерального и регионального уровней элементом институционального регулирования является и контроль, установленный за деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти. Так, администрацией Тамбовской области принято постановление от 14.05.2008 № 586 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Таким образом, и в плане организации контроля за деятельностью органов местного самоуправления выстроилась все та же вертикаль государственной власти.

Важнейшим параметром институционального регулирования местного самоуправления является обеспечение муниципалитетов ресурсами - бюджетная составляющая — доля расходов в местных бюджетах относительно общих бюджетных расходов региона. С точки зрения обеспеченности бюджетных расходов собственными доходами местные бюджеты остаются дотационными. По данным управления экономической политики Администрации Тамбовской области в 2006 году собственные доходы муниципалитетов Тамбовской области покрывали бюджетные обязательства всего на 39%, в 2007 -на 34%, в 2008 - на 33,4%. Размер финансовой помощи от бюджетов других уровней остается существенным, доля в общих доходах составляет 65% в 2007 году ц 65,6% - в 2008 году.

Одним из способов воздействия на муниципалитеты стала передача полномочий с низового уровня местного самоуправления на вышестоящий. Передача полномочий неразрывно связана с передачей финансовых средств.

В современных российских условиях к способам давления на местное самоуправление можно отнести партийный характер выборов в органы местного самоуправления. Просматривается несколько направлений воздействия на местное самоуправление со стороны государства:

во-первых, на уровне муниципальных образований выборы по партспи-скам могут вести к расчленению местного сообщества, что может осложнять взаимодействие депутатов из партийных списков с населением;

во-вторых, политическая партия по результатам выборов, по сути, получает мандат на управление муниципальным образованием и подчинение его партии власти, что не соответствует положениям Конституции РФ;

в-третьих, не совсем понятно, что может быть предметом партийной политики на местном уровне, где вопросы должны решаться независимо от государства и по инициативе населения.

В качестве важнейшего элемента институционального регулирования местной власти автором анализируется проблема кадрового обеспечения муниципалитетов.

Третий параграф «Особенности восприятия института местного самоуправления населением города Тамбова» посвящен изучению общественного мнения в отношении к местной власти. Автором было проведено собственное исследование в форме телефонного опроса жителей города Тамбова46. Результаты исследования позволяют заключить, что основная масса респондентов обладает низким уровнем информированности о данном институте (90% опрошенных отметили, что что-то слышали или впервые слышат о словосочетании местное самоуправление). Отсутствует единство толкования данного понятия и в целом адекватность трактовки. Так, только 25% проинтервьюированных принимают определение местного самоуправления, близкое к конституционному, 60% видит в местном самоуправлении совершенно противоположный его природе смысл, полностью подчиняя местное самоуправление федеральной власти и лишая его всякого права на самостоятельность.

На вопрос о том, является ли администрация города Тамбова органом местного самоуправления, однозначное согласие выражают только 35% проинтервьюированных, еще столько же соглашаются с утверждением с существенной долей скепсиса, сомнений, 20% - исключают данный факт, 10% - затрудняются с ответом.

44 Исследование проводилось в форме телефонного интервью. Алгоритм построения выборки был основан на случайном отборе номеров телефонных абонентов города Тамбова, при этом квотировалось место жительства абонента с тем условием, чтобы в итоговом отборе были представлены все административные районы города - Октябрьский, Ленинский, Советский. Всего было проведено 200 интервью.

Вместе с тем готовность населения к самоорганизации оставляет желать лучшего. О своей готовности включиться в работу органов территориального общественного самоуправления заявили 40%, большинство из них являются представителями старшей возрастной когорты.

Исследование подтвердило тезисы, обсуждаемые в рамках первой главы исследования. В сознании проинтервьюированных образ местного самоуправления размыт и неопределенен, зачастую является чем-то противоположным тому смыслу, что закладывается конституционными принципами. Опрошенные относятся лояльно или даже испытывают потребность во вмешательстве вышестоящих звеньев власти в дела местного значения. Во многом такая позиция продиктована низким доверием местным органам власти, острой потребностью в справедливости и законности.

Опрошенные плохо представляют зону ответственности муниципалитета, не стремятся или опасаются увеличения его властных возможностей, при этом склонны довольно широко трактовать сферу ответственности местной власти, вменяя ей в обязанность решение неподотчетных вопросов и задач.

Результаты исследования, проведенного нами в 2008 году, вполне согласуются с результатами Всероссийского опроса, проведенного в российских регионах в 1997 году Фондом «Общественное мнение», что само по себе является негативным фактом. За двенадцать лет в образовательном уровне граждан в вопросах местного самоуправления не произошло практически никаких изменений4.

Таким образом, ощущение гражданами сопричастности к решению собственных проблем и способности эти проблемы решить, как важнейший индикатор состояния местного самоуправления, пока не удовлетворительно. Это свидетельствует об отсутствии главного субъекта местного самоуправления в качестве полноценного участника его формирования и функционирования. При различном уровне готовности к участию в местном самоуправлении представителей различных социальных групп региона, большинство граждан всё же не видит смысла в такого рода деятельности.

Заключение. Обобщая результаты исследования, автор заключает, что наиболее существенным, предопределяющим результаты реформирования местного уровня власти является противоречие между нормативно провозглашенным в Конституции Российской Федерации принципом независимости местного самоуправления и процессом встраивания местной власти в государственную управленческую вертикаль, имеющим место в политической практике.

Проведенный в рамках диссертации анализ дает основания полагать, что местное самоуправление в России сложилось именно в том формате, который ему задан политическими институтами как комплексами ролевых интеграторов стратегически-структурного значения.

41 Местное самоуправление в современной России. Аналитический доклад. Реализация законодательства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и основные проблемы развития местного самоуправления в современной России. М.: МОНФ, 1998. С. 172.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных экспертным советом ВАК РФ

1. Крупинина Е.А. Местное самоуправление в контексте политического реформирования 2000-2008 гг. // Вестник Тамбовского университета. Сер. Гуманитарные науки. Тамбов, 2010. Вып. 1(81). С. 291-296.

Статьи, опубликованные в других научных изданиях

2. Крупинина Е.А. Гражданское общество как объективная основа для создания коалиции общественных организации // Роль общественных объединений в формировании институтов гражданского общества: Материалы межрегиональной научно-практической конференции. Тамбов: 2001. С. 63-68.

3. Крупинина Е.А. Может ли власть быть косноязычной? (Об особенностях публичной речи представителей власти) // Материалы научно-практической конференции «Гражданский форум: власть народа или народ и власть?». Тамбов, 2002. С. 138-143.

4. Крупинина Е.А, О транспарентности органов власти, общественной палате и гражданском контроле. Тамбов: «Пролетарский светоч», 2004. 56 с. (в соавт. Санжа-ревский И.И., Титаренко В. А.).

5. Крупинина Е.А. Связи с общественностью в муниципальном управлении // Современные методики подготовки специалистов по связям с общественностью: Материалы Международной научно-практической конференции: 4-6 апреля 2007, Тамбов. Тамбов: Изд-во Першина Р.В., 2007. С. 61-64.

6. Крупинина Е.А. Транспарентность как политическая характеристика взаимодействия муниципальной власти и городского сообщества // Конституция. Выборы. Государство. Всероссийская научно-практическая Чичеринская конференция 12-13 декабря 2006 г. Тамбов: Сборник материалов. Вып. 1. Тамбов: Изд-во «ООО Центр-пресс», 2007. С. 97-98.

7. Крупинина Е.А. Перспективы взаимодействия муниципальной власти и бизнеса в условиях реформы местного самоуправления // Материалы Международной научно-практической конференции «Политико-правовые основы предпринимательства в России», 2-3 июля 2007 г. Саратов: Изд-во СГУ, 2008. С. 263-268.

8. Крупинина Е.А. Особенности политического участия населения накануне выборов в Государственную Думу Российской Федерации (на примере г. Тамбова) // Материалы Всероссийской научной конференции «Избирательные процессы в современной России: теория и практика», 23-24 октября 2007 г. Саратов: Изд-во Саратовской государственной академии права, 2008. С. 190-193.

9. Крупинина Е.А. Политические аспекты становления местного самоуправления в современной России // Материалы IV Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых и студентов «Управление и общество», 24 апреля 2009 г. Тамбов: Изд-во ИП Чеснокова A.B., 2009. С. 9-13.

10. Крупинина Е.А. Реформирование местного уровня власти в Российской Федерации как политическая проблема // Сборник научных трудов по материалам межрегиональной научно-практической конференции «Повышение эффективности муниципального управления в условиях реформирования: опыт, проблемы, перспективы», 29 мая 2009 г., Тамбов: Изд-во ИП Чеснокова A.B., 2009. С. 45-49.

Подписано в печать 18.05.2010 г. Формат 60x84/16. Объем 1,4 п.л. Тираж 100 экз. Заказ № 1277. Бесплатно. 392008, Тамбов, ул. Советская, 190г. Издательский дом ТГУ имени Г.Р. Державина.

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Крупинина, Елена Анатольевна

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА

РЕАЛИЗАЦИЯ ПРЕЗИДЕНТСКИХ ПОСЛАНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОМУ СОБРАНИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПРАКТИКЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В 19932009 ГГ.

1.1 Влияние политических реформ Б.Ельцина на становление местного самоуправления как политического института

1.2 Реформирование института местного самоуправления в период президентства В. Путина

ГЛАВА

СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКИХ РЕГИОНАХ (на примере Тамбовской области)

2.1 Характеристика российских моделей местного самоуправления

2.2 Анализ форм институционального регулирования и контроля деятельности местного самоуправления в Тамбовской области

2.3 Особенности восприятия института местного самоуправления населением города Тамбова

Введение диссертации2010 год, автореферат по политологии, Крупинина, Елена Анатольевна

Актуальность исследования проблем местного самоуправления в современной России заключается в том, что богатый постсоветский опыт его реформирования в нашей стране в силу своей противоречивости не увенчался становлением самостоятельной и эффективной местной власти. Громкие официальные декларации о необходимости формирования местного самоуправления как важнейшего института демократии и гражданского общества на практике сопровождаются усилением давления на него со стороны федеральной и региональной власти, встраиванием местного самоуправления в единую «вертикаль» государственного управления.

Направленность развернувшегося в России процесса модернизации политической системы сегодня только осмысливается, формируется, в том числе, в ходе научных дискуссий. В попытках, так или иначе, интерпретировать эту направленность, сюжеты, связанные с местным самоуправлением, зачастую используются в качестве аргумента. В связи с этим важным представляется выяснить, можно ли рассматривать опыт 1990-х годов как «муниципальную революцию»1, а практику 2000-х годов относить скорее к «муниципальной контрреволюции»2.

Актуальным проблему исследования делает и тот факт, что федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году, в 46 субъектах вступил в силу с 01 января 2006 года, а на всей территории страны в полном объеме начал действовать с 01 января 2009 года. Более того, в Послании Федеральному Собранию РФ — одном из концептуальных официальных документов страны, Президент Д.А. Медведев сказал, что работа по совершенствованию регио

1 См.: Митрохин С. Особенности реализации муниципального проекта в России: некоторые аспекты федеральной политики // Реформа местного самоуправления в региональном измерении. По материалам из 21 региона Российской Федерации. М., 1999.

2 См.: В.Гельман, С.Рыженков, Е.Белокурова, Н.Борисова. Реформа местной власти в городах России, 1991-2006. - СПб: Норма, 2008 - 368 с.

-J нального законодательства будет продолжаться , поэтому местное самоуправление по-прежнему находится в состоянии интенсивного реформирования.

Местному самоуправлению уделено немало внимания в официальных выступлениях лидеров страны, начиная с 1993 года. Это свидетельствует о государственной важности проблемы становления института местной власти в России. В 2008 году исполнилось 15 лет с выхода Указа Б.Н. Ельцина «О реформе местного самоуправления», подписанного 26 октября 1993 года. В 2008 году исполнилось пять лет Федеральному закону №131—ФЗ4. Юбилеи вполне знаковые, для того, чтобы осуществить обобщающий анализ и сделать определенные выводы на основании исследований.

На сегодняшний день реформирование в значительной мере осложнено и замедлено экономическим кризисом в мире и в стране. Однако без местного самоуправления, как института демократии, опирающегося на инициативу и активность широких слоев населения, невозможно обеспечить устойчивый экономический рост в России. Пассивные или активно противодействующие официальным решениям, принятым без их участия и учета интересов, граждане не способствуют эффективному функционированию государства, реализации в полном объеме прав и свобод.

На всех этапах становления и развития местного самоуправления в России проявлялись две тенденции. Первая — объединение на основе сильной центральной власти. Вторая — разобщение или суверенизация территорий ее составляющих5. Местное самоуправление в том или ином виде существовало, но было в определенной мере разменной монетой — так или иначе, использовалось в борьбе за власть либо центром, либо регионами.

Актуальность научных исследований в сфере местного самоуправления продиктована также тем, что до сих пор не вполне осмыслена концепция

3 Медведев Д.А. Послание Федеральному собранию Российской Федерации. Москва, Кремль. 5 ноября 2008 год II http:YVww.rg.ru/2008/] l/05/poslanie-kremlin.html (дата обращения 05.02.2010)

4 См.: Миронов Н. Местное самоуправление: незавершенный проект. (Была ли реализована правительственная концепция муниципальной реформы?) // Муниципальное право. 2008. №3.

5 См.: Гильченко Л. Местное самоуправление: долгое возвращение. М., 1998. формирования современного российского местного самоуправления. В течение последнего десятилетия «научная наработка базовых представлений о перспективах и механике построения гражданского общества в России не слишком продвинулась вперед».6 Оценки причин неудачи с гражданским строительством и сегодня устойчиво колеблются в спектре от признания изначально плохим либерального плана строительства гражданских отношений до признания исконной несовместимости основ российского государства и общества с принципами и институтами либеральной демократии.7

Степень научной разработанности проблемы исследования. Проблемы местного самоуправления являются междисциплинарными. Они оказываются в сфере изучения социологов, экономистов, историков, политолоп гов, правоведов. В отечественном обществознании проблемы местного самоуправления чаще всего разрабатываются в ракурсе правовых аспектов становления местного уровня власти. В исследованиях юридической направленности анализируется законодательное обеспечение практики местного самоуправления, проблемы реализации муниципального права9. Политико-социологические аспекты нашли свое отражение в научных исследованиях Л.С.Аникина, Л.В.Ребышева, Грибанова Г.И., Богданович Т.Ю. и др.10 Социологический подход предполагает акцентирование внимания на таких ас

6 Шестов Н.И. Гражданское общество: почему не сложилась единая концепция? // Политико-правовые основы предпринимательства в России. Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 90-летию юридического факультета Саратовского университета.2-3 июля 2007 года. Саратов, Изд-во СГУ. 2008. С.234.

7 См.: Андронова И.В. Политико-правовые и социокультурные условия становления гражданского общества в современной России. Саратов, 2004.

8 Архипова Т.Г. Проблемы местного самоуправления в России: история и современность // Государственность современной России. М., 2003; Гильченко Л. Местное самоуправление: долгое возвращение. M., 1998.

9 Сиддиков P.P. Местные органы власти и местное самоуправление. (Теоретические и организационно-правовые проблемы): Автореф. дис.д-ра юрид. наук. М., 1993; ТарасовО.Ю. Европейская хартия местного самоуправления и муниципальное право Р.Ф. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1998; Барабашев Г.В. Положение и роль муниципальных органов в современном капиталистическом государстве (США, Великобритания). М., 1971; Туманова Н.Л. Местное самоуправление: Проблемы реализации муниципального права. Дис. канд. юрид. наук. М., 1996; Недокушаева Л. Н. Муниципальная власть: правовые проблемы теории и практики: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999.

10 Аникин Л.С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации: опыт социологического исследования. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1997; Ребышева Л.В. Местное самоуправление в системе политической власти. Автореф. дис. канд. социол. наук. Тюмень, 1998; Грибанова Г.И. Местное самоуправление в политической системе развитых демократий. Сравнительный анализ западноевропейских стран. Дис. д-ра. социол. наук. СПб., 1998; Богданович Т.Ю. Социальные аспекты оптимизации местного самоуправления. Автореф. дне. канд. социол. наук. М., 1997. пектах проблемы как эволюция институтов местного самоуправления, препятствия на пути их становления. Ряд исследовательских работ экономического характера посвящен анализу механизмов формирования местных бюджетов, проблемам их финансирования, субсидирования и предоставления займов11. Все эти исследования выявляют тенденции социально-экономической, юридической практик развития и институализации местного самоуправления в современной российской политической системе.

Для понимания политической субъектности местного самоуправления в рамках диссертационной работы особую важность имеют принципы взаимодействия государства и гражданского общества, рассматривавшиеся в периоды развития политической науки в рамках философии, юриспруденции в многочисленных трудах Платона, Аристотеля, Гоббса, Локка, Руссо, Гегеля, Маркса и др.12

Изучение сущности и природы местной власти в западных странах, начатое в XIX веке в трудах JI. Штейна, Р. Гнейста, Г. Еллинека, О.Ресслера13 и других авторов, позволяет понять происхождение и характер муниципальной власти, ее функции, характер взаимоотношений с центральными органами власти государства. Необходимо отметить, что проблема местного самоуправления, как элемента демократии, этими авторами еще не ставилась, но

11 Баранова К.К. Коммуны в системе финансового выравнивания Германии. (Основы местного самоуправления). Автреф. дис. канд. экон. наук. М., 1996; Филь С.И. Муниципальные займы в системе государственного кредита. Автореф. дис. канд. экон. наук. М., 1997; Плетнев А.В. Регулирование предпринимательства (Муниципальный уровень). Автореф. дис. экон. наук. М., 1995; Кукуй М.Г. Муниципальные банки и их развитие в современной региональной экономике. Автореф. дис. канд. экон. наук. М., 1998.

12 Платон. Собрание сочинений. В 4 т. / Под общ. ред. А. Ф. Лосева, В. Ф. Асмуса, А. А. Тахо-Годи. (Серия «Философское наследие»), M.: Мысль. 1990-1994. Т.4. 1994. 832 е.; Аристотель. Афинская полития. / Пер. С. И. Радцига. M., 2003. 198 е.; Томас Гоббс. Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского// Философский портал URL: http://www.phiIosophy.ru/library/ (дата обращения 02.02.2010); Локк Д. Сочинения, тт. 1-3. M., 1985; Руссо Ж.-Ж. Трактаты. M. 1969; Гегель Г.В.Ф. Философия права. - М.: Мысль, 1990; Гегель Г.В.Ф. Феноменология духа. - М.: Наука, 2000; Маркс К. Сочинения: в 39 т. / К. Маркс, Ф. Энгельс. Ин-т марксизма-ленинизма. - 2-е изд. - М.: Госполитиздат, 1955-1981.

13 Г. Еллинек. Общее учение о государстве и праве/ Вст. статья И.Ю. Козлихина. - М.: Изд-во: Юрид. центр Пресс. 2004. 752 е.; Правовое государство и административные суды Германии / Гнейст Р.; Под ред.: М.И. Свешников, прив. доц.; Пер.: Ф.С. Фустов. - 2-е изд., испр. и доп. - С.-Пб.: Тип. В. Безобра-зова и Ко, 1896. — 379 с. - репринтная копия; История политических и правовых учений. Учебник/ Под ред. О. Э. Лейста. — М.: Издательство "Зерцало", 2000. — 688 е.; История политических и правовых учений. Учебник для вузов. Под общ. ред. В. С. Нерсесянца. - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА,- М, 1998. — 736 е.; Цветкова Г. О сущности местного самоуправления// Управленческое консультирование. 1999.№ 2. URL: http://www.dialogvn.ru/uk/ 1999/n02/s99-2-0l.htm (дата обращения 02.02.2010). само явление власти местного уровня было обозначено и стало предметом научного анализа.

Особую роль для осмысления российской действительности играет со второй половины XIX века изучение отечественными специалистами теории и практики местного самоуправления в странах западной Европы14. В это время наиболее важной проблемой, обсуждаемой в трудах В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, М.И. Свешникова, является возможность использования опыта функционирования западных институтов самоуправления в России. Кроме того, рассматривались проблемы соотношения управления и самоуправления, степень независимости местного самоуправления от государственной власти15. В работах М.И. Свешникова можно обнаружить анализ места самоуправления в системе государственного права. Его определение самоуправления как формы управления местностью в значительной степени способствует анализу местного самоуправления как меры и показателя общественного развития16.

Устойчивый научный интерес российских политологов связан с проблемой выяснения специфики местного самоуправления в дореволюционной России и в Советском Союзе. Особую важность в понимании современного состояния местного самоуправления имеет анализ истории его реформирова

17 ния и развития в постсоветской России .

Исследования вопросов взаимодействия центральных и местных органов власти, защиты местной автономии, различных аспектов деятельности

14 См.: Елистратов А.И. Государственное право. М., 1912; Свешников М.И. Очерк общей теории государственного права. СПб., 1896; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт практического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб., 1892; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866; Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб., 1874; Матвеев В.Ф. Очерки местного самоуправления. СПб., 1912; Ашлей П. Местное и центральное управление. Сравнительный обзор учреждений Англии, Франции, Пруссии и Соединенных Штатов. СПб., 1910; Градов-ский А.Г. Системы местного самоуправления Западной Европы и России. Сборник государственных знаний / Под ред. В.П. Безобразова. Т.5,6. СПб., 1864.

15 См.: Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882; Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869-1871. Т.1. 1-3; Свешников М.И. Основные пределы самоуправления. СПб., 1892.

16 См.: Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб., 1892.

17 См.: Местное самоуправление: теория и практика. M., 1997; Третье звено государственного строительства в России. М., 1998. структур местного самоуправления, активизировавшиеся во второй половине XX века, связаны со становлением демократии во многих странах мира. Одним из первых в западной политической науке политологический анализ " практики самоуправляющихся общин в системе демократических отношений осуществил А. Токвиль в работе «Демократия в Америке». Автор показал значение местного самоуправления как механизма, препятствующего централизации власти в руках государства и как социального института, помогающего преодолеть изолированность людей друг от друга, развивающего их

18 социальную активность.

Пониманию местного самоуправления как важнейшего института демократии способствует рассмотрение научных концепций таких авторов как Дж. Бреннан, Дж. Бьюкенен19, Э.Мейеро, О.Лабанд и др.20, которые стали теоретической базой муниципальных реформ, проведенных в США и ряде европейских стран в 70-90-х годов XX века. В западной политической науке доминирующими подходами при анализе местного самоуправления стали теории демократии, авторы которых сосредотачиваются на той или иной форме народного участия в управлении.

При этом многие зарубежные исследователи, не отказываясь от идеи развития социальных и политических возможностей каждого индивида и гражданского общества в целом, сосредотачивают внимание на анализе роли политической элиты в осуществлении управленческих функций, противопоставляя ее обычному человеку, в основе своей безучастному к политике и управлению государством21. Нередко с данной позицией солидарны и отечественные исследователи. Например, В. Гельман считает, что непродуктивно придерживаться «исследовательской традиции, увязывающей хорошее прав

18 См.: Токвиль А. Демократия в Америке. М., 2000.

19 Бреннан Дж., Бьюкенен Дж. Причина правил. Конституционная политическая экономия. - СПб.: Экономическая школа, 2005. - 272 е.; Бьюкенен Дж. М. Сочинения. Конституция экономической политики. Расчёт согласия. Границы свободы / Нобелевские лауреаты по экономике. Т. 1 / Фонд экономической инициативы. - М.: Таурус Альфа, 1997.

20 См.: Цветкова Г. О сущности местного самоуправления// Управленческое консультирование. 1999.№ 2. URL: http://www.dialogvn.ru/uk/1999/n02/s99-2-01.htm (дата обращения 02.02.2010).

21 См.: Пейтман К. Массовое участие и теория демократии // Теория и практика демократии. Избранные тексты. М.: Ладомир, 2006. ление с гражданским участием масс» . Многие другие обществоведы также считают, что значительная часть российского общества не готова к самоуправлению, тяготеет к авторитарному правлению23, что для развития местного самоуправления в России не достаточно сформирована система пред

24 ставительства интересов .

Стабильность интереса современных российских политологов к исследованию политических элит не исключает того факта, что элиты муниципального уровня остаются, за небольшим исключением,25 практически вне поля зрения исследователей. Ограниченность ресурсов и пространства политического действия местных элит определяют отсутствие у исследователей интереса к данной проблематике. Однако в настоящее время можно говорить

У/Г о некотором повышении интереса к местным элитам. Способам рекрутирования политической элиты местного уровня, анализу социальной базы местного уровня власти посвящены работы А.Г. Чернышева, С.И. Барзилова27.

Многочисленны исследования, посвященные сравнительному анализу российских законов об общих принципах организации местной власти в России 1995 и 2003 годов, проводимых с целью изучения политических последствий их принятия28. Исследуя политические аспекты местного самоуправления, авторы коллективных монографий (Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н.) выясняют причины неудач муниципальной реформы в России в конце 1990-х годов, рассматривают местное самоуправление в кон

22 См.: Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001. СПб., М.,

2002.

23 См.: Гордон Л., Клопов Э. Современные общественно-политические преобразования в масштабе социального времени // Социологические исследования. 1998. №1. С.3-17; Вайнштейн Г. Между полной несвободой и полным хаосом (о природе политической системы современной России) // Pro et Contra. 1998. Т.З. №3. С. 40-56.

24 См.: Аникин Л.С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации: опыт социологического исследования. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1997.

25 См.: Чубарь А.П. Формирование региональной и муниципальной элиты России: постсоветский опыт. Дисс.канд. полит, наук. Ростов-на-Дону, 2004.

26 См.: Витковская Т.Б. Локальная политическая элита современной России: характерные особенности и трансформация // Политическая наука. 2008.№3. С .61 - 74.

27 См.: Барзилов С.И., Чернышов А.Г. Безумство власти: Провинциальная Россия: Двадцать лет реформ. М., 2005.

28 См.: Campbell A. State versus Society? Local government and the reconstruction of the Russian state. тексте его значения в борьбе за власть между политическими элитами . Результаты проведенных исследований способствуют пониманию противоречий, характерных для становления местного самоуправления в России в настоящее время. О значимости данного исследования говорит тот факт, что его фрагмент опубликован в таком фундаментальном издании как «Российская политическая наука», изданная в пяти томах в 2008 году30. Этим же годом датирован сборник Института научной информации по общественным наукам российской академии наук, содержащий в обобщенном виде научные труды и рефераты, посвященные местному самоуправлению как отечественных, так и зарубежных авторов31.

Для понимания специфики местного самоуправления в современной России важен анализ динамики развития институтов местного самоуправления. В этом плане интерес для диссертационной работы представляет исследование местного уровня власти через призму такой проблемы, как динамика

32 городских политических режимов. Анализ объема политического в неполитическом уровне местной власти, предложенный П. Пановым, а также иссле

33 дование муниципалитета как субъекта власти, представляется актуальным для понимания системы взаимодействия между федеральным, региональным и местным уровнями власти.34

Устойчивость политической системы определяется сбалансированностью проходящих в ней политических процессов, в том числе направленно

29 См.: Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001. СПб., М., 2002; Реформа местной власти в городах России 1991-2006. СПб., 2008.

30 См.: Гельман В.Я. Городская власть и российская трансформация // Российская политическая наука: в 5-ти тт. / Под общ. ред. А.И. Соловьева. M.: РОССПЭН, 2008.

31 См.: Политическая наука: Локальная политика, местное самоуправление: Российский и зарубежный опыт. М., 2008.

32 См.: Ледяев В.Г. Городские политические режимы: теория и опыт эмпирического исследования // Политическая наука. 2008. №3.

33 См.: Скороходова О.С. Город как политический феномен: Дис. . канд. полит, наук. Саратов,

2005.

34 См.: Панов П.В. Локальная политика в разных измерениях // Политическая наука: Сб. науч. тр. / Ред. кол.: Ю.С. Пивоваров и др. — М., 2008. — №3: Локальная политика, местное самоуправление: Российский и зарубежный опыт / Ред.-сост. вып. Л.Н. Верченов, В.А. Ковалев, П.В. Панов. стью и характером процесса встраивания местного самоуправления в вертикаль власти.35

Для анализа детерминированности успехов и неудач муниципальных реформ системой сдержек и противовесов между властями особый интерес представляет методологический подход к пониманию демократии как инсти-туализированного конфликта, обеспечивающего как стабильность, так и социальные инновации, предложенный коллективом, возглавляемым А.В. Глу-ховой. А также подход к анализу соотношения государства и гражданского общества в процессе политических отношений с позиции принципов пропор

2 п циональности, который предложен И.И. Санжаревским.

Анализу современного этапа реформы местного самоуправления в России посвящены работы А.С.Автономова, Е.В.Андрюшиной, В.Гельмана, А.Кынева, Н.П.Медведева, А.Пузанова, М.В.Столярова, А.Е Чириковой и

J Q ) др. В этих работах представлен комплексный взгляд на весь путь развития местного самоуправления в постсоветской России.

Пониманию противоречий, характерных для становления местного самоуправления в России в настоящее время, способствуют исследования в сфере местного самоуправления, выполненные в сравнительном ключе.

35 Ковалев Ю.Н. Региональные проблемы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Дисс.канд. полит, наук. Саратов, 1996; Парадиз А.Л. Местное самоуправление в политической системе общества. Дисс.канд. полит, наук. Саратов, 1994.

36 Глухова А.В. Социальные конфликты в условиях системных трансформаций / [отв. ред. А.В. Глу-хова]. - Воронеж: Воронеж, гос. ун-т, 2005. - 360 е.; Глухова А.В. Конфликты и диалог политических культур в современной России / А.В. Глухова; [авт. кол.: Бойко M.A. и др.; под ред. А.В. Глуховой]. - Воронеж: Воронеж, гос. ун-т, 2005 .-216 с.

37 См.: Санжаревский И.И. Пропорциональность в современных социально-политических отношениях. Саратов: Изд-во Саратов, гос. ун-та, 2004. 144 с.

38 Автономов А.С. МСУ — система многоуровневая // Стратегия России. — 2004. - № 12; Андрюшина Е .В . Местное самоуправление в современной России : драматизм становления // Власть, 2006, №1; Гельман В. Возвращение Левиафана? Политика рецентрализации в современной России //Полис, 2006, № 2; Гельман В. От местного самоуправления - к вертикали власти // Pro et Contra, Январь-февраль, 2007; Кынев А. Муниципальные выборы по новым правилам// Pro et Contra, Январь-февраль, 2007; Макаркин А. Мэры: борьба за независимость// Pro et Contra, Январь-февраль, 2007; Медведев Н.П. Проблемы оптимизации регионального и муниципального управления в современной России // В кн.: Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизации / Под ред. Г.В. Витткэмпера, Г.Я. Козлова, B.C. Авдонина. М., 2006; Пузанов А., Рагозина Л. Отчуждение местной власти // Pro et Contra, 2007, январь-февраль; Смирнягин Л.Трудное будущее российских городов// Pro et Contra, Январь-февраль, 2007; Столяров М.В. Конституционно-правовые основы местного самоуправления // В кн.: Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизации / Под ред. Г.В. Витткэмпера, Г.Я. Козлова, B.C. Авдонина. М., 2006; Тихонов Д .А . Местное самоуправление и муниципальная автономия в современной России . М., 2004 Чири-кова А.Е. Социальная политика в малых российских городах: региональные варианты //Такая разная Россия. Политические процессы и местные сообщества в малых городах. М.,2007.

Среди них немало работ посвящено изучению зарубежного опыта. Сравнительный анализ теории и практики местного самоуправления в различных

40 странах, в том числе на постсоветском пространстве, позволяет изучать институциональную и функциональную структуры организации местного самоуправления, особенности становления этого института в зарубежных странах.41

Выявлению базовых противоречий в процессе становления и развития местной власти посвящены многие переведенные на русский язык работы зарубежных специалистов в области местного самоуправления.42

Результаты анализа региональных моделей местного самоуправления, проведенного авторскими коллективами Европейского университета в Санкт-Петербурге,43 Института Современного Развития (ИНСОР)44, представляют интерес в плане определения специфики модели местного самоуправления, сложившейся в Тамбовской области. Несмотря на то, что региональная специфика конкретных субъектов федерации нашла свое отражение в большом

39 Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. (США, Великобритания). М., 1971; Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Органы и функции местного самоуправления: опыт зарубежных стран. M., 1991; Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М., 1996.

40 См.: Альхасан ибн Ибрагим М. Государственно-административный контроль: (Сравнительно-правовой анализ на основе опыта СССР, САР, АРЕ, Франции). Дис. канд. юрид. наук. Минск, 1990; Институты самоуправления: историко-правовое исследование / В.Г. Графский, Н.Н. Ефремова, В.И. Карпец и др. М., 1995.; Артемов В.Н. Местное самоуправление в советской и постсоветской России: сравнительный анализ. Дис. канд. полит, наук. Саратов, 1999; Ирхин Ю.В. Некоторые особенности местного самоуправления в современной России и Украине (сравнительный анализ) // Новый политический цикл: повестка дня для России. М., 2008.

41 Серебренников В.П. Местное управление и местное самоуправление Франции. Минск. 1981; Структура местного самоуправления в городах Германии. Л., 1991; Шапугов Ю.Ю. Местная власть в России и Германии. Кн. 1 и 2. Ростов на Дону. 1994, 1995; Граверт Г. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. 1992. №10; Демишель А., Демишель Ф. Институты и власть во Франции. M., 1997; Савин В.А. Система органов власти в управлении Испании. M., 1982; Финансы местного самоуправления: шведский опыт// Финансы. 1988. №4; Пэюхэнен А. Исполнительная власть в Финляндии // Государство и право. 1992. №7; Моргунова М. Амтроды, ландстинги, фюлькстинги. // Российская Федерация. 1996. №6; Левощенко С.А. Регионализм в Испании: Проблемы децентрализации государственного управления. Дис. канд. полит, наук. М.,1994; Ратрут Н. А. Роль центров развития местного сообщества в системе социальной политики иорданского королевства. Дис. канд. социол. наук. М., 2004.

42 Кнемайер Ф. Организация местного самоуправления в Баварии // Государство и право. 1995. №4; Оффердал О. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы // Политические исследования. 1999. №2; Хорват Т. Основные сведения об органах местного самоуправления в Венгрии. Будапешт. 1994; Холлинс Г. На пути к демократической децентрализации: перестройка региональных и местных органов власти в Новой Европе. М., 1995; Штайгервальд Р. Активная часть демократического спектра // Практика местного самоуправления. 1986. №11; Дюран Э. Местные органы власти во Франции. М., 1996.

43 См.: Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001. СПб., М., 2002; Реформа местной власти в городах России 1991-2006. СПб., 2008.

44 См.: Российское местное самоуправление: нынешнее состояние и пути развития. Сводный доклад по результатам полевых исследований июнь-декабрь 2008 г. / Под общей редакцией проф. Юргенса И.Ю. М.: Экон-Информ, 2009. количестве монографий и научных статей,45 кандидатских и докторских диссертациях,46 политологический анализ региональной модели становления и реформирования местного самоуправления в Тамбовской области до сих пор не был осуществлен. •

Анализ степени разработанности проблемы продемонстрировал, что малоизученным остается вопрос о сущности противоречий, изначально заложенных в нормативных документах по местному самоуправлению и предопределивших результаты его реформирования. За рамками имеющихся на сегодняшний день исследований остается вопрос о том, почему, несмотря на диаметрально противоположную направленность реформирования в периоды нахождения у власти президентов Б. Ельцина и В. Путина, местное самоуправление так и не сформировалось в России как институт гражданского общества.

Цель диссертационного исследования — на основе анализа тенденций, особенностей и противоречий в процессе организации и реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, выявить причины, затруднившие этот процесс, сделавшие местное самоуправление малоэффективным в период 1993-2009 годов.

45 См.: Ермолаев Т.С. Специфика институциализации системы местного самоуправления в Якутии // Новый политический цикл: повестка дня для России. M., 2008; Местное самоуправление в России. Саратов, Изд-во «Газета». 1994; Местное самоуправление: Политологический подход. Под ред. B.M. Долгова. Саратов, Изд-во Сарат. Ун-та. 1994; Кумакова С.В. Государственное управление и местное самоуправление: современные методы. Саратов, 1996; Аникин Л.С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Опыт социологического исследования. Саратов, Изд-во Сарат. Ун-та. 1997; Аяцков Д.Ф. Становление местного самоуправления в Российской Федерации в 90-х годах XX века. Саратов, 1997; Становление государственности и местного самоуправления в регионах России (на примере Саратовской области). Сборник научных статей / Под ред.: Матузов Н.И. - Саратов: Изд-во СВШ МВД РФ, 1997. - 144 е.; Аксененко Ю.Н., Шумратов Б.И. Кадры местного самоуправления: оценка, оптимизация. Потенциал развития. Саратов, 1998; Волков Ю.Г., Дыльнов Г.В., Кузьмин И.Г., Аникин Л.С. Местное самоуправление: российский путь. Саратов, 1999.

46 См.: Парадиз А.Л. Местное самоуправление в политической системе общества. Дис.канд. полит, наук. Саратов, 1994; Поликарпов Б.Э. Местное самоуправление в процессе становления новой государственности Российской Федерации. Дис. канд. филос. наук. Саратов, 1994; Мельников А.Н. Особенности становления местного самоуправления в российской Федерации. Дис.канд. полит, наук. Саратов, 1996; Никифоров Я.Н. Проблемы самоуправления в отечественной социологии. Дис. канд. социол. наук. Саратов, 1996; Аникин Л.С. Институциализация местного самоуправления как способ самоорганизации современного российского общества. Дис. канд. социол. наук. Саратов, 1997; Ябров А.Л. Институты местного самоуправления в политических условиях российской монархии. Дис. канд. полит, наук. Саратов, 1999; Суетов А.Н. Развитие отношений муниципальной собственности в России. Дис. канд. экон. наук. Саратов, 2000; Филилков А.А. Управление и самоуправление: региональные аспекты. Дис. канд. социол .наук. Саратов, 2000.

Для реализации поставленной цели представляется необходимым решить следующие задачи: проанализировать и соотнести с реальной политикой в сфере местного уровня власти содержательные аспекты президентских посланий Федеральному собранию РФ, касающиеся местного самоуправления; определить характер влияния политических реформ Б.Ельцина на становление местного самоуправления как политического института; осуществить анализ инструментов и механизмов процесса встраивания местного самоуправления в «вертикаль власти" как основного вектора реформирования местного уровня власти в период президентства В.Путина; на основе анализа нормативных документов по местному самоуправлению выявить противоречия, предопределившие результаты его реформирования; осуществить политологический анализ региональной модели реформирования местного самоуправления в Тамбовской области, в том числе, осуществить анализ практики реализации Федерального Закона № 131 — ФЗ в регионе; изучить оценку населением реального функционирования института местного самоуправления в городе Тамбове.

Объект исследования — местное самоуправление России в контексте политических реформ 1993-2009 гг.

Предмет исследования - процесс институционального регулирования местного самоуправления в Российской Федерации. Научная гипотеза исследования.

Несмотря на положения Конституции РФ, декларирующие независимость и самостоятельность местного самоуправления в России, многочисленные нормативные акты, организующие его деятельность, многолетняя практика реформирования местного уровня власти привела к весьма противоречивым итогам. Модели и процедуры местного самоуправления, фактически сложившиеся в период 1993-2009 г.г., мало соответствуют нормам, закрепленным в Основном законе страны. В результате встраивания местного самоуправления в систему государственного управления с помощью совокупности инструментов институционального регулирования фактически изменилось его функциональное назначение.

Характер и направленность становления российского местного самоуправления на современном этапе обусловлены решением принципиального вопроса, намереваемся ли мы в ходе модернизации сформировать местную власть в соответствии с тем, как она определена в Основном Законе страны, или же наша задача - при помощи науки легитимировать фактически достигнутый уровень общественной самоорганизации.

Методология исследования.

Теоретико-методологическая база исследования обусловлена его объектом, предметом, характером, поставленных задач.

Теоретическую основу работы составляют труды отечественных и зарубежных исследователей, посвященные проблемам местного самоуправления.

При написании работы использовались разнообразные теоретико-методологические подходы, существующие в научной литературе по проблемам местного самоуправления. В исследовании широко используется институциональный подход. В рамках нашего исследования мы дополняем его неоинституциональным подходом, который позволяет осуществить анализ политических реформ, посредством которых осуществляется воздействие на институт местного самоуправления в Российской Федерации.

Использование системного анализа позволило рассматривать реформирование местного самоуправления в современной России как комплексный, многоаспектный процесс.

В рамках исследования автор руководствуется и принципами теории самоорганизации систем, согласно которым системе нельзя жестко навязывать путь развития, необходимо уловить тенденции ее собственного развития.

На основе нормативного подхода был проведён детальный анализ законодательных и иных нормативных актов, регулирующих процесс становления и развития местного самоуправления в российских регионах.

В исследовании автором использовались методы прикладной социологии. Основными процедурами сбора данных явились телефонный опрос и анкетирование. Применялся также вторичный анализ данных, полученных ведущими исследовательскими центрами. Включая в работу данные социологических опросов, мы солидарны с позицией Дж. Брайса и Дж. Гэллапа, согласно которой управление должно осуществляться, регулироваться и корректироваться общественным мнением.47 Особенно это касается муниципального уровня власти, ближе всего расположенного к гражданам.

Многоаспектность изучаемой проблемы определила выбор источников исследования.

Выбор посланий российских президентов периода 1994-2009 годов в качестве официальных источников обусловлен тем, что в этих документах отражены наиболее важные общественные проблемы, требующие решения, формулируются цели и задачи на предстоящий год, подводятся итоги предыдущего года. Содержательные аспекты посланий, посвященные местному самоуправлению, определяют текущую политику государства в отношении местного уровня власти.

Законы и нормативные документы федерального уровня - Конституция РФ, «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»; «Об общественной палате РФ»; «О муниципальной службе в РФ» и другие, а также нормативные акты регионального уровня (Тамбовской области) - Устав Тамбовской области Российской Федерации; «О муниципальной службе в Тамбовской области»; «О разграничении объектов муниципальной собственности между муниципальными районами, городскими округами и поселе

47 Цит по: Докторов Б.З. Первопроходцы мира мнений: от Гэллапа до Грушина. М.: Институт Фонда «Общественное мнение», 2005. С. 48. ниями» и другие анализировались с целью выявления региональных особенностей организации местного самоуправления.

В работе широко использованы результаты социологических исследований аналитических центров федерального и регионального уровней, а также результаты социологического опроса жителей города Тамбова, проведенного непосредственно автором исследования.

В числе источников проведенного исследования - материалы международных, всероссийских и региональных научных конференций, доклады и тезисы выступлений, полезные с точки зрения сопоставления авторских мнений, позиций, научных суждений.

Положения, выносимые на защиту.

1. Противоречивый характер реформирования российского местного самоуправления, на наш взгляд, определяется нерешенностью в теории и в практике организации местного самоуправления принципиального вопроса: должно ли местное самоуправление подгоняться в плане форм и принципов под либеральные стандарты гражданского общества и правового государства, или же наше понимание того, что есть гражданское общество и правовое государство в их российском измерении должно приводиться в соответствие с фактически сложившимися институтами и процедурами местного самоуправления.

2. Идея независимости и самостоятельности местного самоуправления, закрепленная в Основном Законе РФ, оказалась несостоятельной в российской практике. Направленность реформирования местной власти - усиление контроля со стороны государства, характер перераспределения полномочий и т.д., делают условной разницу между государственной властью и местным самоуправлением. Принципы назначения и отстранения от должности глав муниципалитетов заменяют зависимость органов местного самоуправления «по горизонтали» - от избирателей зависимостью «по вертикали» - от госорганов. Все это ставит под сомнение социальное назначение местного самоуправления и, по сути, изменяет природу муниципальной власти. В данной ситуации представляется нецелесообразной абсолютизация принципа независимости местного самоуправления от государственных органов.

3. Включенность местного самоуправления в сферу государственного управления в настоящее время определяется следующими обстоятельствами:

- местное самоуправление регулируется законодательством, формируемым государством;

- законы вступают в силу по решению государства;

- уровень местной власти вовлечен в процесс борьбы за государственную власть;

- главы местного самоуправления могут отправляться в отставку решением представителей органов государственной власти;

- местная власть является объектом политических интересов;

- местное самоуправление находится под патронажем органов государственной власти;

- местные органы власти используются в качестве инструмента борьбы за политическую власть,

- с помощью законодательства устанавливается и изменяется объем полномочий, способы формирования органов местного самоуправления, финансирование, формы и сроки отчетности.

3. Различия региональных политических процессов обусловлены разнообразием политических практик, социокультурных, ресурсных, финансово-бюджетных условий. Можно утверждать, что полной унификации местного самоуправления в регионах не произошло, некоторое региональное своеобразие организации местной власти остается. Однако анализ инструментов давления на местное самоуправление, регулирования его деятельности и контроля, используемых государством, позволяет говорить о преобладании в процессе реформирования местного самоуправления тенденции унификации.

4.Формирование местного самоуправления как института самоорганизации населения проводилось «сверху». Населению были делегированы политические права, не обеспеченные экономическими возможностями. Преобразования носили радикальный характер, их смысл был и остается не ясным большинству граждан.

Социальное самочувствие граждан, их оценка эффективности организации местной власти является важным индикатором состояния местного самоуправления в регионе. В настоящее время ощущение населением сопричастности к решению собственных проблем и способности их решить является неудовлетворительным.

Население страны так и не стало главным субъектом реформы местного самоуправления, несмотря на ее многолетнюю историю. Отсутствие главного субъекта местного самоуправления в качестве полноценного участника его формирования и функционирования нередко оценивается в качестве важнейшей институциональной проблемы местного самоуправления в российских регионах.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Местное самоуправление современной России в контексте политического реформирования 1993-2009 годов"

Данные выводы вполне коррелируются с результатами опроса муниципальных служащих (см.: анкету приложения). На вопрос анкеты «Насколько, по Вашему мнению, население Вашего муниципального образования осознает значение местного самоуправления?» муниципальные служащие дали следующие ответы: население в полной мере осознает значение местного само

277 Местное самоуправление в современной России. Аналитический доклад. Реализация законодательства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и основные проблемы развития местного самоуправления в современной России. М.: МОНФ, 1998. С. 172.

278 Там же. С. 188. управления (19,35%), население не в полной мере осознает его значение и малоактивно (59,65%), не задумывается над этим вопросом (21%).

Таким образом, непосредственно муниципальное сообщество осознает, что большая часть населения не слишком высоко оценивает этот уровень власти, не вполне осведомлено о его наличии и компетенции. Лишь 19,35% муниципальных служащих считает, что население осознает в полной мере значимость местного самоуправления. Результаты исследования позволяют делать вывод о том, что самочувствие населения по отношению к местному самоуправлению и своей роли в его становлении и развитии вряд ли можно назвать удовлетворительным.

На вопрос «С чем Вы связываете возможность улучшения социально-экономической ситуации в Вашем муниципальном образовании?» 74 муниципальных служащих отметили необходимость «активизации участия населения в решении вопросов местного значения», 41 человек считает, что необходимо «усилить внимание к мнению населения и его учету при принятии управленческих решений».

Вполне возможно, что в российских условиях - недостаток инициативы, ответственности, творчества и недостаток желания граждан участвовать в местном самоуправлении - объективная реальность. Возможно и то, что такая ситуация является ответом на жесткую позицию государственной власти по отношению к местному самоуправлению.

В этой связи тревожным обстоятельством является отсутствие населения как источника и субъекта права на местном уровне власти как об этом заявлено в Конституции РФ.

Эти же проблемы актуальны и на страницах научных работ. Как отмечает тамбовский исследователь А.Г. Жирнов: «Действия российской власти противоречивы. Когда инициатива исходит снизу — граждане выходят на улицу, требуют изменить закон, отказываются ему подчиняться, требуют улучшения условий жизни, власть либо не хочет этого замечать, либо применяет силовые методы, чтобы наказать и проучить зачинщиков и виновников.

Когда же граждане не проявляют интереса к чему-либо, например, к местному самоуправлению или общественным палатам, власть пытается искусственно стимулировать интерес граждан. С одной стороны, провозглашается необходимость развития местного самоуправления и в целом гражданской инициативы на местах, идущей снизу. С другой стороны, например, законом о местном самоуправлении самоуправление встраивается в вертикаль государственной власти. Даже потенциально возможная гражданская инициатива не укладывается в рамки действующих законов»279.

С нашей точки зрения, пожалуй, нет ничего страшного в том, что местное самоуправление может превратиться, а в реальности это так и есть — в государственное управление на местах. Единственное, что, пожалуй, нарушает стройность концепции и модели местного самоуправления при таком раскладе и не учитывает российскую ментальность так это положение о независимости местного самоуправления от государственных органов власти и то, что оно не входит в систему государственной власти. Пожалуй, это положение и , является чужеродным. Стоит, по всей видимости, либо его каким-то образом смягчить, либо вообще отказаться от него.

Таким образом, анализ ситуации в отдельном регионе позволяет сделать вывод относительно того, что с помощью разнообразных форм институционального регулирования объективно осуществляется унификация местного самоуправления. Безусловно, некоторое разнообразие на местах имеет место и это связано с экономическими, географическими, социально-психологическими факторами. Однако можно предположить, что общей тенденцией для региональных систем местного самоуправления является встраивание в систему государственной власти, с помощью мощных инструментов государственного регулирования. Рамочные условия, формируемые государством, оставляют все меньшее пространство для регионального свое

279 См.: Жирнов А.Г. Механизмы согласования интересов в политике: теория и российский опыт. Дисс. канд. полит, наук. Саратов, С. 110. образия, да и то в тех сферах, которые не являются ключевыми для развития местного самоуправления как политического института.

Институты местного самоуправления, задуманные согласно концепции как самостоятельные и независимые институты демократии, на данный момент времени встроены или почти встроены в систему государственной власти. Статус местного самоуправления как самостоятельного и независимого политического института демократии вообще очень сомнителен.

Действительно, деятельность местного самоуправления регулируется государством главным образом с помощью институциональных инструментов. Важнейшим элементом институционального регулирования является законодательство, разрабатываемое органами государственной власти. С помощью законодательства устанавливается и изменяется объем полномочий, способы формирования органов местного самоуправления, финансирование, формы и сроки отчетности. С помощью законодательства местное самоуправление форматируется и моделируется по замыслу «архитекторов»,, встраивается в систему государственного управления. В рамках законодательства осуществляется или не осуществляется финансирование и государственный контроль.

Основная масса населения остается безучастной к вопросам управления в силу отсутствия у граждан политически значимого интереса. Занятые своими личными и профессиональными проблемами люди не знают, да и не стремятся к тому, чтобы знать даже соседей по лестничной площадке, не говоря уже о решении вопросов жилищно-коммунального хозяйства, требующих времени, материальных вложений и профессиональных знаний и навыков. Отсюда неизбежен вывод о том, что идея массового участия граждан в решении местных проблем, независимо от государства, в современных российских условиях не состоятельна. Пока она не укоренена исторически. Да и нет условий, способствующих её укоренению в настоящий период времени.

Основными документами, регулирующими сферу местного самоуправления, предусматривается формирование независимого и самостоятельного института власти. Проведенный анализ позволяет делать вывод об отсутствии у местного самоуправления признаков самостоятельного и полноценного политического института, независимого от государственного уровня власти. В реальности имеет место его встраивание в вертикаль государственной власти и гипертрофированный на момент исследования государственный контроль.

Реформа задумывалась ради того, чтобы приблизить власть к населению и оказывать ему более качественные услуги по принципу «муниципальный район для поселения, а муниципальный округ для муниципального района». Другими словами, планировалось создать сервисный тип муниципальных отношений. В реальности получило широкое распространение «перетягивание» полномочий муниципальных поселений муниципальными районами, сопровождаемое перетеканием ресурсов соответствующей направленности.

Наиболее серьезной проблемой, на наш взгляд, является восприятие местного самоуправления обществом. Если по всем другим направлениям встроенные в вертикаль государственной власти чиновники отчитываются друг перед другом и выглядят вполне респектабельно, то обществу нельзя навязать какое-то мнение относительно его самочувствия. Хоть и принято считать, что общественное мнение - это мнение тех, кого никто не спрашивает, все же общественное мнение объективно существует и явно развернуто не в пользу местного самоуправления как института реальной демократии.

Важнейшим индикатором состояния местного самоуправления в регионе является самочувствие граждан, ощущение гражданами сопричастности к решению собственных проблем и способности эти проблемы решить. В этом плане в регионах далеко не все в порядке - самочувствие граждан пока не удовлетворительно. Отсутствие главного субъекта местного самоуправления в качестве полноценного участника его формирования и функционирования нередко оценивается в качестве важнейшей институциональной проблемы местного самоуправления в российских регионах. При различном уровне готовности к участию в местном самоуправлении представителей различных социальных групп региона, большинство граждан всё же не видит смысла в такого рода деятельности.

Несмотря на декларации, относительно независимости местного уровня власти в таких документах как Конституция РФ, Федеральные и региональные законы, Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ концепцией предусматривалась модель местного самоуправления, фактически встроенного в общегосударственную систему.

Местное самоуправление на сегодняшний день функционирует в соответствие с моделью, не декларативно, а фактически заложенной в основание принципиальных документов, посредством которых осуществляется регулирование этой сферы. Реальная модель местного самоуправления, сложившегося в регионах, вполне соответствует историческим традициям и российскому менталитету, да и в целом законодательству в сфере местного самоуправления.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного диссертационного исследования:

- обоснован вывод об отсутствии у современного российского местного самоуправления признаков самостоятельного и полноценного политического института^ независимого от государственного уровня власти.

- выявлена направленность официальных заявлений в отношении местного самоуправления за период 1993-2009 гг.; практика реформирования местного самоуправления соотнесена с текстами официальных посланий.

- проанализированы базовые противоречия, затруднившие процесс становления: и реформирования института местного самоуправления в современной России; сделавшие его малоэффективным;

- выявлена совокупность инструментов; и механизмов, используя которые государственные органы власти осуществляют институциональное регулирование местного уровня власти;

- на основе анализа ситуации в Тамбовской области уточнены: механизмы и инструменты осуществления * унификация местного самоуправления.

- показано, что региональное разнообразие ситуаций в сфере местного самоуправления имеет явную тенденцию к уменьшению

- продемонстрирована специфика модели местного самоуправления, сложившейся в Тамбовской области.

Местное самоуправление в России имеет длительную историю становления и развития; Этапы реформирования приходили на смену контрреформированию и наоборот. Однако ни на одном из них, пожалуй, так и не было достигнуто состояние, при; котором можно было бы констатировать наличие в нашей стране развитого гражданского общества и самостоятельного института местной власти. Какую бы направленность не имели процессы политических преобразований, любые ростки гражданского общества поглощались системой государственной власти. Политическая система России довольно легко самоорганизуется вокруг сильного центра. Политика в сфере местного самоуправления планируется, регулируется и контролируется политической элитой, мало заинтересованной в развитии самостоятельного и независимого института местного самоуправления.

Проведенное исследование показывает, что противоречивый характер процесса становления современного местного самоуправления обусловлен несоответствием между реальной практикой реализации муниципальной реформы и ее идеологией, философией, закрепленной в Основном Законе Российской Федерации. В результате местное самоуправление, несмотря на диаметрально противоположное направление реформирования в 1990-х и 2000-х годах, сформировалось скорее как политический институт, нежели как институт гражданского общества.

Население в своей основе оказалось не готово активно противостоять ущемлению его политических и гражданских прав (отмена выборов губернаторов или изменения в порядке формирования и финансирования органов местного самоуправления). Особенно тогда, когда это стало делаться с целью «наведения порядка в стране и улучшения условий жизни граждан».

Социологические опросы демонстрируют низкий уровень осведомленности российских граждан в вопросах местного самоуправления, смысл муниципальной реформы остается не ясным большинству жителей, воспринимающих местное самоуправление как институт государственной власти. Более того, осведомленность граждан в сфере теории и практики функционирования местного самоуправления практически не меняется с 1990-х годов. Слабо отличаются представления о местном самоуправлении в различных возрастных группах. Отличие это не в пользу молодежной группы — она еще пассивнее, чем население старших возрастных групп, социализированных в условиях советской демократии. Эта объективная ситуация во многом обусловлена низким уровнем просветительско-образовательной деятельности среди населения. Образовательные программы средней и высшей школы содержат не достаточно тем, посвященных местному самоуправлению. Те вопросы, которые имеют место в образовательных программах, излишне теоре-тизированы и предполагают слабый выход на реальную практику функционирования местного самоуправления. Таким образом, под вопросом оказывается социальное назначение местного самоуправления, основанного на сопричастности населения к решению собственных проблем и способности их решить. Население так и не стало главным субъектом реформы местного самоуправления в качестве полноценного участника его формирования и функционирования. Это существенно облегчает и предопределяет процесс встраивания института местного самоуправления в систему государственного управления.

Главными средствами встраивания местного самоуправления в вертикаль государственной власти являются институциональные инструменты, среди которых законодательству принадлежит ключевая роль. Важным фактором формирования местного самоуправления на местах является объем полномочий, финансирование этих полномочий, а также контроль деятельности органов местного самоуправления. Встраиванию местного самоуправления в систему государственной власти способствует характер разграничения полномочий - на муниципалитеты переложены все наиболее затратные сферы деятельности, принципы финансирования, характер институционального регулирования - определение законодательных рамок, отчетности о проделанной работе и другое.

Результаты проведенного исследования позволяют нам придерживаться следующей позиции: в современной России весьма сомнительно осуществление на практике идеи, согласно которой местное самоуправление самостоятельно и независимо от государства, да еще и без соответствующих средств и профессионального кадрового обеспечения, должно решать самые затратные и сложные с точки зрения управления задачи. Вместе с тем принцип самостоятельности местной власти вполне конструктивен, его реализация позволяет достигать определенных позитивных результатов в сфере развития гражданской инициативы населения.

На наш взгляд, местное самоуправление является той сферой, где необходимы плавные преобразования, учитывающие менталитет и традиции. Согласно концепции самоорганизации систем, о которой неоднократно заявлялось в официальных документах страны, системам нельзя навязывать путь их развития. Необходимо улавливать тенденции их собственного развития и либо усиливать, либо ослаблять их. Всем знакомо правило асфальтирования тротуаров: «Посмотри сначала, где народ уже протоптал пешеходные дорожки и только потом закрывай асфальтом пешеходные тропинки». Однако чаще все-таки политики, осуществляющие руководство государством, уверены, что то, что они делают, приносит пользу государству и обществу. Те, кем они

280 управляют, уверены в обратном . Мы солидарны с позицией В.А. Титаренко, согласно которой, «искусство государственного управления состоит в том, чтобы, уловив и даже почувствовав тенденции и потребности в развитии политической системы, выбрать наиболее оптимальное решение, эффектив

281 ное в данных пространственно-временных условиях» . Поэтому и радикальные методы, выбранные на начальных этапах формирования института местного самоуправления в России, оказались губительны для этого института.

В качестве наиболее существенного, предопределяющего результаты реформирования местного уровня власти, в исследовании выделяется противоречие между нормативно провозглашенным в Конституции Российской Федерации принципом независимости местного самоуправления и процессом встраивания местной власти в государственную управленческую вертикаль, имеющим место в политической практике. Учитывая российские традиции и ментальность, а также зарубежный опыт считаем, что необходимо отказаться от абсолютизации принципа независимости местного самоуправления от государственных органов власти или, по крайней мере, смягчить его.

280 См.: Зернов C.B. Сервисный подход как методическая основа для создания интеллектуальных систем социального управления. M., 2009.

281 Титаренко В.А. Политические механизмы управления в российском государстве. Автореф. дисс. д-ра полит, наук. Саратов, 2005.

Проведенный в рамках диссертации анализ дает основания полагать, что местное самоуправление в России сложилось именно в том формате, который ему задан политическими институтами как комплексами ролевых интеграторов стратегически-структурного значения. Политические институты создают политики, которые ими и управляют, наполняя определенным содержанием.

Анализ реализации Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» в полном объеме на примере Тамбовской области позволил выявить ряд проблем местного значения:

- институты местной власти в регионах находятся под давлением региональной власти;

- количество полномочий, передаваемых субъектам РФ и органам местного самоуправления, увеличивается;

- вопрос о выделении ресурсов на администрирование передаваемых полномочий не решён как на уровне Федерации — субъекты РФ, так и на уровне субъекты РФ — муниципалитеты;

- уровень местной власти становится объектом политической борьбы - местную власть используют в процессе борьбы за власть в регионе и власть федеральную в период избирательных кампаний;

- реформирование местного самоуправления осуществляется политическими методами — законодательно перераспределяется объем полномочий, финансовые потоки, способы формирования и формы отчетности, путем внесения поправок в уже принятое законодательство;

- отсутствуют нормативные акты, устанавливающие порядок определения имущества, находящегося в федеральной, региональной и муниципальной собственности, порядок разграничения имущества между муниципальными образованиями различных типов;

- сохраняется громоздкая процедура регистрации объектов недвижимости и инвентаризации объектов, находящихся в собственности муниципальных образований;

- наличествует значительное количество экономически несостоятельных муниципалитетов — большинство сельских поселений малочисленны и не имеют, как правило, достаточного налогового потенциала, необходимого для решения вопросов местного значения, для содержания собственного аппарата управления;

- обеспечение полномочий достигается только за счёт средств вышестоящих бюджетов через межбюджетные трансферты;

- уровень дотационности сельских поселений достигает нередко 90 и более процентов. В Тамбовской области 208 поселений из 322 не имеют местных налогов в объеме, необходимом для собственного содержания.

Отмеченные проблемы характерны не только для Тамбовской области. В условиях единой вертикали власти их можно считать общими проблемами российского местного уровня власти.

АНКЕТА №1

Список научной литературыКрупинина, Елена Анатольевна, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Европейская хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. 1990. Май. //Официальный сайт компании "Консультант Плюс". URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения 02.02.2010).

2. Конституционное совещание: 25, 26, 28 июня 1993 г. Стенограммы. Материалы. Документы, 29 апреля 10 ноября 1993 г. Т. 16 / Под общ. ред.: Собчак А.А., Филатов С.А., Черномырдин B.C., Шахрай С.М., Шумейко В.Ф., Яров Ю.Ф. - М.: Юрид. лит., 1995. - 480 с.

3. Конституция Российской Федерации (Основной Закон)// Интернет-версия системы « Гарант». URL: http://garant.park.ru (дата обращения 04.02.2010).

4. Местное самоуправление в современной России. Аналитический доклад. Реализация законодательства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и основные проблемы развития местного самоуправления в современной России. М.: МОНФ, 1998.

5. Отчет по итогам проведения телефонного опроса по проблеме восприятия и оценки горожанами роли местного самоуправления // Архив Администрации г. Тамбова. 2007.

6. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.11.2009 "Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации"//Официальный сайт компании "Консультант Плюс". URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения 22.01.2010).

7. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 05.11.2008 "Послание Президента РФ Федеральному Собранию" //Официальный сайт компании "Консультант Плюс". URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения 22.01.2010).

8. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 26.04.2007 "Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ'У/Официальный сайт компании "Консультант Плюс". URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения 22.01.2010).

9. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 10.05.2006 "Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ7/Официальный сайт компании "Консультант Плюс". URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения 22.01.2010).

10. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 23.02.1996 /Официальный сайт компании "Консультант Плюс". URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения 22.01.2010).

11. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации, Москва, Кремль, 10 мая 2006 года // Путин В.В. Избранные речи и выступления. М., 2008.

12. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации, Москва, Кремль, 26 апреля 2007 года // Путин В.В. Избранные речи и выступления. М., 2008.

13. Пресс-конференция президента РФ Путина В.В. 20 июня 2003.// Стенографический отчет о пресс-конференции в Кремле для российских и зарубежных CMH.URL: http://2004.kremlin.ru/text/appears/2003/06/47449.shtml (дата обращения 03.02.2010).

14. Путин В.В. Избранные речи и выступления М.: Кн. мир, 2008. - 471 с.

15. Путин В.В. Выступление на общероссийском собрании советов муниципальных образований субъектов Федерации // Путин В.В. Избранные речи и выступления. М., 2008.

16. Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации. Москва, Кремль. 26 мая 2004 года // Путин В.В. Избранные речи и выступления. М., 2008.

17. Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации. Москва, Кремль. 25 апреля 2005 года // Путин В.В. Избранные речи и выступления. М., 2008.

18. Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года №2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»// Собрание актов Президента и правительства Российской Федерации. 1993. №41. Ст. 5071

19. Указ Президента РФ от 22.10.1998 N 1281 (ред. от 28.05.2004) "О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации" //Официальный сайт компании "Консультант Плюс". URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения 22.01.2010).

20. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 № 131-ФЭ. //Официальный сайт компании "Консультант Плюс" URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения 02.02.2010).

21. Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-Ф3 (ред. от 25.12.2008) "Об Общественной палате Российской Федерации"// Официальный сайт компании "Консультант Плюс" URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения 02.02.2010).

22. Федеральный закон от 11.04.1998 N 55-ФЗ

23. О ратификации Европейской хартии местного самоуправления"

24. Официальный сайт компании "Консультант Плюс". URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения 02.02.2010).

25. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 №154-ФЗ//Официальный сайт компании "Консультант Плюс". URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения 02.02.2010).

26. Федеральный закон от 2 марта 2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» //Официальный сайт компании "Консультант Плюс". URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения 02.02.2010).

27. Устав (Основной закон) Тамбовской области Российской Федерации.// Информационный портал органов власти Тамбовской области. URL: http://www.tambov.gov.ru (Дата обращения 08.10.2009).

28. Закон Тамбовской области от 4 июля 2007 г. № 223-3 «О муниципальной службе в Тамбовской области».// Информационный портал органов власти Тамбовской области. URL: http://www.tambov.gov.ru (Дата обращения 08.10.2009).

29. Закон Тамбовской области от 28 апреля 2006 г. № 27-3 «Об областной целевой программе».// Информационный портал органов власти Тамбовской области. URL: http://www.tambov.gov.ru (Дата обращения 08.10.2009).

30. Закон Тамбовской области от 5 декабря 2007 г. № 316-3 «О регулировании земельных отношений в Тамбовской области».// Информационный портал органов власти Тамбовской области. URL: http://www.tambov.gov.ru (Дата обращения 08.10.2009).

31. Закон Тамбовской области от 23 июля 2003 г. № 140-3 «О выборах должностных лиц муниципальных образований в Тамбовской области». // Информационный портал органов власти Тамбовской области. URL: http://www.tambov.gov.ru (Дата обращения 08.10.2009).

32. Закон Тамбовской области от 24 ноября 2006 г. № 124-3 «О местном референдуме в Тамбовской области». // Информационный портал органов власти Тамбовской области. URL: http://www.tambov.gov.ru (Дата обращения 08.10.2009).

33. Закон Тамбовской области от 31 марта 2006 г. № 23-3 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих в сельской местности и рабочих поселках на территории Тамбовской области»,

34. Постановление администрации Тамбовской области от 28.07.2009 №880 «Об утверждении порядка предоставления дотаций на выделение грантов городским округам и муниципальным районам области»;

35. North D. Institutions, Institutional Changes, and Economic Performance. Cambridge, 1990.

36. Аксененко Ю.Н., Шумратов Б.И. Кадры местного самоуправления: оценка, оптимизация. Потенциал развития. Саратов, 1998.

37. Аникин JI.C. Становление местного самоуправления в Российской Федерации: опыт социологического исследования. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1997.

38. Аристотель. Афинская полития. / Пер. С. И. Радцига. М., 2003. 198 с.

39. Аристотель. Политика. Афинская полития. М.: Мысль, 1997.

40. Ашлей П. Местное и центральное управление. Сравнительный обзор учреждений Англии, Франции, Пруссии и Соединенных Штатов. СПб., 1910.

41. Аяцков Д.Ф. Становление местного самоуправления в Российской Федерации в 90-х годах XX века. Саратов, 1997.

42. Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М., 1996.

43. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. (США, Великобритания). М., 1971.

44. Барабашев Г.В. Положение и роль муниципальных органов в современном капиталистическом государстве (США, Великобритания). М., 1971.

45. Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Органы и функции местного самоуправления: опыт зарубежных стран. М., 1991.

46. Барзилов С.И., Чернышов А.Г. Безумство власти: Провинциальная Россия: Двадцать лет реформ. М., 2005.

47. Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. //Репринты старинных книг. URL:http://www.bibliard.ru (дата обращения 15.07.2009)

48. Бреннан Дж., Бьюкенен Дж. Причина правил. Конституционная политическая экономия. СПб.: Экономическая школа, 2005. - 272 с.

49. Бьюкенен Дж. М. Сочинения. Конституция экономической политики. Расчёт согласия. Границы свободы / Нобелевские лауреаты по экономике. Т. 1. / Фонд экономической инициативы. М.: Таурус Альфа, 1997.

50. В.Гельман, С.Рыженков, Е.Белокурова, Н.Борисова. Реформа местной власти в городах России, 1991-2006. СПб: Норма, 2008. - 368 с.

51. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869-1871. T.I. 1-3. //Репринты старинных книг. URL:http://www.bibliard.ru (дата обращения 15.07.2009)

52. Волков Ю.Г., Дыльнов Г.В., Кузьмин И.Г., Аникин JI.C. Местное самоуправление: российский путь. Саратов, 1999.

53. Второй электоральный цикл в России 1999-2000 гг. / Под общ . ред.: В. Гельмана, Г. Голосова, Е. Мелешкиной. М.: Весь мир, 2002. -213 с.

54. Гегель Г.В.Ф. Сочинения. Т. 7. М., 1937.

55. Гегель Г.В.Ф. Феноменология духа. М.: Наука, 2000.

56. Гегель Г.В.Ф. Философия права. М.: Мысль, 1990.

57. Гильченко J1. Местное самоуправление: долгое возвращение. М., 1998.

58. Градовский А.Г. Системы местного самоуправления Западной Европы и России. Сборник государственных знаний. Т.5,6. СПб., 1864. //Репринты старинных книг. URL:http://www.bibliard.ru (дата обращения 15.07.2009)

59. Дарендорф Р. Современный социальный конфликт. М., 2002.

60. Демишель А., Демишель Ф. Институты и власть во Франции. М., 1997.

61. Денисов И. Трактат Аристотеля «Политика». М., 2002. 620 с.

62. Докторов Б.З. Первопроходцы мира мнений: от Гэллапа до Грушина. М.: Институт Фонда «Общественное мнение», 2005.

63. Дюран Э. Местные органы власти во Франции. М., 1996.

64. Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. Метод социологии. М.: Наука, 1990.

65. Ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию 1994 2005 гг./ Сост. Короткое Ю., Вихлянцев О. - Новосибирск: Сибирское университетское издательство, 2006. 400 с.

66. Елистратов А.И. Государственное право. М., 1912. //Репринты старинных книг. URL:http://www.bibliard.ru (дата обращения 15.07.2009)

67. Еллинек Г. Общее учение о государстве и праве/ Вст. статья И.Ю. Коз-лихина. -М.: Изд-во: Юрид.центр Пресс. 2004. 752 с.

68. Зернов С.В. Сервисный подход как методическая основа для создания интеллектуальных систем социального управления. М., 2009.

69. Иванов В. Путин и регионы. Централизация России. М., 2006.

70. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика. Москва — Ростов, 1999.

71. Институты самоуправления: историко-правовое исследование / В.Г. Графский, Н.Н. Ефремова, В.И. Карпец и др. М., 1995.

72. Институциональная политология: Современный институционализм и политическая трансформация России. Под ред. С.В. Патрушева. М.: ИСП РАН, 2006.

73. История политических и правовых учений. Учебник для вузов. Под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА.- М, 1998.-736 с.

74. История политических и правовых учений. Учебник/ Под ред. О. Э. Лейста. М.: Издательство "Зерцало", 2000. - 688 е.;

75. Колесников А. Спичрайтеры: Хроника профессии сочинявшей и изменявшей мир. М., 2007.

76. Кумакова С.В. Государственное управление и местное самоуправление: современные методы. Саратов, 1996.

77. Локк Д. Сочинения, тт. 1-3. М., 1985.

78. Маркс К. Сочинения: в 39 т. / К. Маркс, Ф. Энгельс ; Ин-т марксизма-ленинизма. 2-е изд. - М. : Госполитиздат, 1955-1981.

79. Матвеев В.Ф. Очерки местного самоуправления. СПб., 1912. //Репринты старинных книг. URL:http://www.bibliard.ru (дата обращения 15.07.2009)

80. Местное самоуправление в России/ Аяцков Д.Ф., Володин В.В. и др. Саратов, Изд-во «Газета». 1994.

81. Местное самоуправление: Политологический подход. Сборник статей/ Под ред. В.М. Долгова. Саратов, Изд-во Сарат. Ун-та. 1994.

82. Местное самоуправление: теория и практика/ под ред. Г.Люхтерхандт. М., 1997.

83. Н. Борисова, Е. Белокурова, С. Рыженков, В. Гельман. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России 1991-2001. Издательство: Евр. Ун-т в С.-Петербурге, 2002. 384 с.

84. Парсонс Т. Система современных обществ // Антология мировой политической мысли. Зарубежная политическая мысль. М.: Мысль, 1997. В 5 т. Т.2.

85. Первый электоральный цикл в России (1993-1996)/ под. ред. Гельмана В .Я., Голосова Г.В., Мелешкиной Е.Ю. М., 2000.- 248 с;

86. Платон. Собрание сочинений. В 4 т. / Под общ. ред. А. Ф. Лосева, В. Ф. Асмуса, А. А. Тахо-Годи. (Серия «Философское наследие»). М.: Мысль. 1990-1994. Т.4. 1994. 832 с.

87. Политическая наука: Сб. науч. тр. / Ред. кол.: Ю.С. Пивоваров, гл. ред., и др. М., 2008. - № 3: Локальная политика, местное самоуправление: Российский и зарубежный опыт/ Ред.-сост. вып. Л.Н. Верченов, В.А. Ковалев, П.В. Панов.

88. Правовое государство и административные суды Германии / Гнейст Р.; Под ред.: М.И. Свешников, прив. доц.; Пер.: Ф.С. Фустов. 2-е изд., испр. и доп. — С.-Пб.: Тип. В. Безобразова и Ко, 1896. - 379 с. - репринтная копия.

89. Реформа местного самоуправления в региональном измерении: по материалам из 21 региона Российской Федерации / Ред. С.И. Рыженков, Н.В. Винник. М. : МОНФ; ИГПИ, 1999. 632 с.

90. Российское местное самоуправление: нынешнее состояние и пути развития. Сводный доклад по результатам полевых исследований июнь-декабрь 2008 г. / Под общей редакцией проф. Юргенса И.Ю. М.: Экон-Информ, 2009.

91. Российское местное самоуправление: нынешнее состояние и пути развития. Сводный доклад по результатам полевых исследований июнь-декабрь 2008 г. / Под общей редакцией проф. Юргенса И.Ю. М.: Экон-Информ, 2009.

92. Россия на пути к возрождению. Социальная и социально-политическая ситуация в России в 2003 году/ Под ред. Г.В. Осипова, В.Н. Кузнецова, В.В. Локосова. М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2004. 564 с.

93. Руссо Ж.-Ж. Трактаты. М. 1969.

94. Савин В.А. Система органов власти в управлении Испании. М., 1982.

95. Свешников М.И. Очерк общей теории государственного права. СПб., 1896.// Репринты старинных книг. URL:http://www.bibliard.ru (дата обращения 15.07.2009)

96. Серебренников В.П. Местное управление и местное самоуправление Франции. Минск. 1981.

97. Смирнягин JI. Российский федерализм: парадоксы противоречия, предрассудки. М., 1998.

98. Становление государственности и местного самоуправления в регионах России (на примере Саратовской области). Сборник научных статей / Под ред.: Матузов Н.И. Саратов: Изд-во СВШ МВД РФ, 1997. - 144 с.

99. Структура местного самоуправления в городах Германии. Л., 1991.

100. Теория и практика демократии. Избранные тексты. Пер. с англ. Иноземцев В.Л., Капустин Б.Г. М.: Ладомир, 2006. 496 с.

101. Токвиль А. Демократия в Америке. М., 2000.

102. Томас Гоббс. Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского// Философский портал URL: http://www.philosophy.ru/library/ (дата обращения 02.02.2010).

103. Третий электоральный цикл в России, 2003—2004 годы: Коллективная монография / Под ред. В. Я. Гельмана. СПб.: Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2007 294 с.

104. Третье звено государственного строительства в России/ Под ред. К.Матцузато Саппоро: Hokkaido University, Slavic Research Center. 1998.

105. Холлинс Г. На пути к демократической децентрализации: перестройка региональных и местных органов власти в Новой Европе. М., 1995.

106. Хорват Т. Основные сведения об органах местного самоуправления в Венгрии. Будапешт. 1994.

107. Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866. //Репринты старинных книг. URL:http://www.bibliard.ru (дата обращения 15.07.2009)

108. Шапугов Ю.Ю. Местная власть в России и Германии. Кн. 1 и 2. Ростов на Дону. 1994, 1995. .

109. Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб., 1874. //Репринты старинных книг. URL:http://www.bibliard.ru (дата обращения 15.07.2009).1. Научные статьи

110. Campbell A. State versus Society? Local government and the reconstruction of the Russian state // Local government studies. L., 2006. Vol. 32, № 5. P. 539.

111. Coulson A., Campbell A. Local government in central and Eastern Europe: Introduction // Local government studies. L., 2006. Vol. 32, № 5. P. 539.

112. Devas N., Delay S. Local democracy and the challenges of decentralizing the state: an international perspective // Local government studies. L., 2006. Vol. 32, № 5. P. 677.

113. Healey N., Leskin V., Svetsov A. The municipalization of enterprises-owned «Social Assets» in Russia // Post-Soviet Affairs. 1999. Vol. 15. № 3. P. 262-280.

114. Ross C. The tortuous path pf local government reform in the reconstruction of the Russian federation // Local government studies. L., 2006. Vol. 32, № 5. P. 648.

115. Аникин JI.C. Местное самоуправление: современное состояние и перспективы // Власть и тенденции формирования новых социальных общностей в регионе. Саратов, 2004. С. 137-142.

116. Артемов Ю.М. Финансы местного самоуправления: шведский опыт // Финансы. 1988. №4. С. 17-19.

117. Архипова Т.Г. Проблемы местного самоуправления в России: история и современность // Архипова Т.Г. Государственность современной России: Учебное пособие. М.: РГГУ, 2003. - 287 с.

118. Баранов О. Региональные власти и местное самоуправление: проблемы взаимодействия // Регионы России в 1999 году. М., 2001. С. 338-341.

119. Бородкин Ф. Ценности населения и возможности местного самоуправления // Социологические исследования. 1997. №1. С.98-111.

120. Вайнштейн Г. Между полной несвободой и полным хаосом (о природе политической системы современной России) // Pro et Contra. 1998. Т.З. №3. С. 40-56.

121. Витковская Т.Б. Локальная политическая элита современной России: характерные особенности и трансформация // Политическая наука. 2008.№3. С .61 74.

122. Гельман В. Общероссийская политика и реформа местной власти //

123. B.Гельман, С.Рыженков, Е.Белокурова, Н.Борисова. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001. СПб., М., 2002.1. C. 39.

124. Гельман В.Я. Городская власть и российская трансформация // Российская политическая наука: в 5-ти тт. / Под общ. ред. А.И. Соловьева. М.: РОССПЭН, 2008. Т.5. С.96-108.

125. Гимпельсон В., Чугров С. Модели электорального поведения российских регионов // Мировая экономика и международные отношения. 1995. №4. С. 22-32.

126. Гордон Л., Клопов Э. Современные общественно-политические преобразования в масштабе социального времени // Социологические исследования. 1998. №1. С.3-17.

127. Городецкая Н. Благие федеративные намерения // Политбюро. 2002. №3. С. 30-31.

128. Городецкая Н., Камышев Д. Мэры по колено // Коммерсантъ Власть. 2006. №43. С. 35.

129. Городецкая Н., Павлов Н. Генерал мороз идет // Политбюро. 2002. №2. С.113.

130. Граверт Г. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. 1992. №10. С. 99-107.

131. Ермолаев Т.С. Специфика институциализации системы местного самоуправления в Якутии // Новый политический цикл: повестка дня для России. Тезисы докладов международной научной конференции. М. 5-6 декабря 2008 г. С.136-138.

132. Иванченко А., Рыжков В., Салмин А. Вперед, в прошлое, или назад, в будущее? В каком государстве жить нашему обществу? // «Независимая-газета» от 18.01.2001. URL: http://www.ng.ru/ideas/2001-01-18/8back.html (дата обращения 2.02.2010).

133. Идиатулин Ш. Мэров используют без назначения // Коммерсантъ Власть. 2006. №46. URL: http://www.kommersant.ru/vlast/ (дата обращения 12.02.2010).

134. Интервью с С. Мирошниковым // Коммерсантъ Власть. 2005. №10.1. С.31.

135. Камышев Д., Хамраев В. Всё на выборы // Коммерсантъ Власть. 2006. №51. С. 19.

136. Кнемайер Ф. Организация местного самоуправления в Баварии // Государство и право. 1995. №4. с. 107-121.

137. Ковалев В.А. Выживет ли местная политика в нынешней России? Социально-политический контекст // Политическая наука. 2008. №3. С. 145.

138. Ковалев В.А. Российская политика и федерализм в рамках «управляемой демократии»: последствия отмены губернаторских выборов // Политическая наука. 2007. №2. С. 22.

139. Колосов В.А., Туровский Р.Ф. Электоральная карта современной России: генезис, структура, эволюция // Полис. 1996. №4. с. 33-46.

140. Либоракина М. Атрибут вертикали власти или основа гражданского общества? // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. №3. С. 144.

141. Материалы интервью с X. Скардом // Коммерсантъ Власть. 2006. №46.1. С. 44.

142. Материалы рейтингового агентства «Эксперт РА» // Эксперт. 2006.44.

143. Миронов Н. Местное самоуправление: незавершенный проект (Была ли реализована правительственная концепция муниципальной реформы?) // Муниципальное право. 2008. №3. С. 25.

144. Митрохин С. Местное самоуправление: Аргументы, проблемы, мифы // Местное самоуправление: теория и практика. М., 1997. С.43-44.

145. Митрохин С. Нормативно-правовая база местных финансов // Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. М., 1998. С.113.

146. Митрохин С. Политические задачи местного самоуправления в современных условиях // Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы. М., 1998. С. 78.

147. Мокрый B.C. Новая редакция федерального закона: разработка и обсуждение // Полития. 2003-2004. №4. . С.22.

148. Моргунова М. Амтроды, ландстинги, фюлькстинги. // Российская Федерация. 1996. №6.

149. Орешкин Д.Б. География электоральной культуры и цельность России //Полис. 2001. №1.- С. 73-94

150. Орлов Д. «Местное самоуправление» путь в никуда // Сайт «Полемика и Дискуссии». URL: http://www.polemics.ru (дата обращения 12.12.2009).

151. Островская Т., Задорин И. Общественное мнение о местном самоуправлении //Полития. 1998-1999. №4 (10). С.42-50

152. Оффердал О. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы //Политические исследования. 1999. №2. С.155-167.

153. Пейтман К. Массовое участие и теория демократии // Теория и практика демократии. Избранные тексты. Пер. с англ. Иноземцев В.Л., Капустин Б.Г. М.: Ладомир, 2006. 496 с.

154. Пэюхэнен А. Исполнительная власть в Финляндии // Государство и право. 1992. №7. с. 147-151.

155. Рыбаков А.В., Татаров A.M. Политические институты: теоретико-методологический аспект анализа // Социально-гуманитарные знания. 2002. №1.С. 140.

156. Сморгунов JT.B. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис. 2003. №4. С. 55.

157. Туровский Р. Отношения «Центр-регионы» в 1997-1998 гг.: между конфликтом и консенсусом // Полития. 1998. №1. С. 13.

158. Цветкова Г. О сущности местногосамоуправления// Управленческое консультирование. 1999.№ 2. URL: http://www.dialogvn.ru/uk/1999/n02/s99-2-01.htm (дата обращения 02.02.2010).

159. Шахрай С. Федерализм, национальные отношения и местное самоуправление // Федерализм и межнациональные отношения в современной России: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. 2728 мая 1994 г. М., 1994. - С. 7-20.

160. Швецов А. Муниципальная реформа: соотношение и эволюция позиций ветвей власти и уровней власти // Российский экономический журнал. 2001. №5-6. С. 38.

161. Штайгервальд Р. Активная часть демократического спектра // Практика местного самоуправления. 1986. №11.

162. Элейзер Д. Сравнительный федерализм // Политические исследования. 1995. №5. С. 110.1. Интернет ресурсы

163. Интернет-версия системы « Гарант». URL: http://garant.park.ru (дата обращения 04.02.2010).

164. Информационный портал органов государственной власти Тамбовской области. URL: http:// tambov.gov.ru (дата обращения 10.12.2009).

165. Официальный сайт Общественной палаты Российской Федерации. URL: http://www.oprf.ru (Дата обращения 28.08.2008).

166. Органы государственной власти Российской Федерации (портал). URL: http://www.gov.ru (дата обращения 02.02.2010).

167. Официальный сайт администрации г. Тамбова. URL: http://city.tambov.gov.ru (дата обращения 23.04.2009).

168. Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://www.duma.gov.ru (дата обращения 02.02.2010).

169. Официальный сайт компании "Консультант Плюс". URL: http://www.consultant.ru (дата обращения 02.02.2010).

170. Официальный сайт Президента Российской Федерации: URL: http://www.kremlin.ru (дата обращения 02.02.2010).

171. Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://www.council.gov.ru (дата обращения 02.02.2010).

172. Официальный сайт Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. URL: http://www.cikrf.ru (дата обращения 02.02.2010).

173. Российская Газета. URL: http://www.rg.ru (дата обращения 02.02.2010).

174. Сайт «Полемика и Дискуссии». URL:http://www.polemics.ru (дата обращения 12.12.2009).

175. Сайт Международной академии общественных наук (МАОН) http://www.maon.ru (дата обращения 02.02.2010).

176. Диссертации и авторефераты диссертаций

177. Альхасан ибн Ибрагим М. Государственно-административный контроль: (Сравнительно-правовой анализ на основе опыта СССР, САР, АРЕ, Франции). Дис.канд. юрид. наук. Минск, 1990.

178. Аникин JI.C. Институциализация местного самоуправления как способ самоорганизации современного российского общества. Дис.канд. социол. наук. Саратов, 1997.

179. Артемов В.Н. Местное самоуправление в советской и постсоветской России: сравнительный анализ. Дис. канд. полит, наук. Саратов, 1999.

180. Баранова К.К. Коммуны в системе финансового выравнивания Германии. (Основы местного самоуправления). Автреф. дис.канд. экон .наук. М., 1996.

181. Богданович Т.Ю. Социальные аспекты оптимизации местного самоуправления. Автореф. дис.канд. социол. наук. М., 1997.

182. Власова Н. Проблема транспарентности политического процесса в современной России. Дис. .канд. полит, наук. Саратов, 2007.

183. Грибанова Г.И. Местное самоуправление в политической системе развитых демократий. Сравнительный анализ западноевропейских стран. Дис.д-ра. социол. наук. СПб., 1998.

184. Жирнов А.Г. Механизмы согласования интересов в политике: теория и российский опыт. Дис.канд. полит, наук. Тамбов, 2008.

185. Ковалев Ю.Н. Региональные проблемы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Дис.канд. полит, наук. Саратов, 1996.

186. Кукуй М.Г. Муниципальные банки и их развитие в современной региональной экономике. Автореф. дис.канд. экон. наук. М., 1998.

187. Левощенко С.А. Регионализм в Испании: Проблемы децентрализации государственного управления. Дис.канд. полит, наук. М.,1994.

188. Мельников А.Н. Особенности становления местного самоуправления в российской Федерации. Дис.канд. полит, наук. Саратов, 1996.

189. Недокушаева Л. Н. Муниципальная власть: правовые проблемы теории и практики: Автореф. дис.канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999.

190. Никифоров Я.Н. Проблемы самоуправления в отечественной социологии. Дис.канд. социол. наук. Саратов, 1996.

191. Парадиз А.Л. Местное самоуправление в политической системе общества. Дисс.канд. полит, наук. Саратов, 1994.

192. Плетнев А.В. Регулирование предпринимательства (Муниципальный уровень). Автореф. дис.экон. наук. М., 1995.

193. Поликарпов Б.Э. Местное самоуправление в процессе становления новой государственности Российской Федерации. Дис. канд. филос. наук. Саратов, 1994.

194. Ребышева Л.В. Местное самоуправление в системе политической власти. Автореф. дис. канд. социол. наук. Тюмень, 1998.

195. Санжаревский И.И. Проблема пропорциональности в системе политических отношений общества. Автореф. дис. д-ра полит, наук. Саратов, 2004.

196. Сиддиков P.P. Местные органы власти и местное самоуправление. (Теоретические и организационно-правовые проблемы): Автореф. дис.д-ра юрид. наук. М., 1993.

197. Суетов А.Н. Развитие отношений муниципальной собственности в России. Дис.канд. экон. наук. Саратов, 2000.

198. Тарасов О.Ю. Европейская хартия местного самоуправления и муниципальное право Р.Ф. Автореф. дис.канд. юрид. наук. М., 1998.

199. Титаренко В.А. Политические механизмы управления в российском государстве. Автореф. дис. д-ра полит, наук. Саратов, 2005.

200. Туманова Н.Л. Местное самоуправление: Проблемы реализации муниципального права. Дис.канд. юрид .наук. М., 1996.

201. Филилков А.А. Управление и самоуправление: региональные аспекты. Дис.канд. социол .наук. Саратов, 2000.

202. Филь С.И. Муниципальные займы в системе государственного кредита. Автореф. дис. канд. экон. наук. М., 1997.

203. Чубарь А.П. Формирование региональной и муниципальной элиты России: постсоветский опыт. Дис.канд. полит, наук. Ростов-на-Дону, 2004.

204. Ябров A.JI. Институты местного самоуправления в политических условиях российской монархии. Дис. канд. полит, наук. Саратов, 1999.