автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Местное самоуправление в годы Первой мировой войны: новые направления деятельности

Полный текст автореферата диссертации по теме "Местное самоуправление в годы Первой мировой войны: новые направления деятельности"

На правах рукописи

Забелин Павел Викторович

Местное самоуправление в годы Первой мировой войны: новые направления деятельности (на материалах Смоленской губернии)

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

005539760 Автореферат

на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Брянск 2013

21 НОЯ 2013

005539760

Работа выполнена на кафедре истории России ФГБОУ ВПО «Смоленский государственный университет»

Научный руководитель: доктор исторических наук, профессор,

заведующий кафедрой истории России ФГБОУ ВПО «Смоленский

государственный университет» Козлов Олег Владимирович

Официальные оппоненты: доктор исторических наук, профессор,

заведующий кафедрой отечественной истории ФГБОУ ВПО «Калужский государственный университет им. К.Э. Циолковского»

Филимонов Виктор Яковлевич

кандидат исторических наук, доцент кафедры естественно-гуманитарных

дисциплин ФГБОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет»

Купченко Константин Владимирович

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Орловский

государственный университет»

Защита состоится 29 ноября 2013 года на заседании диссертационного совета ДМ 212.020.02 при ФГБОУ ВПО «Брянский государственный университет имени академика И.Г. Петровского » по адресу: 241036 г. Брянск, ул. Бежицкая, 14

Автореферат разослан 28 октября 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат исторических наук

У

Федин Андрей Валентинович

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В современной России продолжается модернизация системы местного самоуправления, которая осуществляется в достаточно сложных условиях. Остаются нерешенными проблемы, связанные «с обеспечением устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований вследствие дефицита финансовых и имущественных ресурсов, а также необходимости реформирования системы муниципального управления»1. В этой связи целесообразно обратиться к опыту деятельности земств и городского самоуправления в экстремальных, кризисных ситуациях, когда государство и общество использовали различные модели взаимодействия и искали приемлемые пути сотрудничества. Первая мировая война показала, что возникавшие на местах проблемы в своей совокупности становились общегосударственными, и их решение во многом зависело от координации усилий всех уровней власти и общества.

Актуальность исследования обусловлена также необходимостью детального изучения новых направлений деятельности органов местного самоуправления в кризисных условиях 1914-1918 годов. Не случайно в современных сравнительно-исторических исследованиях и научных работах с применением ретроспективного анализа объектом изучения стали институты самоуправления в период войны, земская реформа Временного правительства и особенности её осуществления в регионах2.

Степень изученности темы. Различные аспекты деятельности органов местного самоуправления вызывали значительный интерес со стороны ученых ещё во второй половине XIX века. К началу XX столетия накопился значительный материал для изучения земского и городского самоуправления. Формирование бессословного самоуправления на выборной основе «активизировало русскую общественно-политическую мысль»3. Однако дореволюционные исследователи земского и городского самоуправления интересовались по большей части юридическими аспектами, рассматривая

1 Мамашев Д Р., Гридина A.B. Муниципальная экономика в условиях нестабильного развития. Барнаул, 2005. С. 4.

Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические реалии и современные муниципальные образования. Дис. ... докт. ист. наук. Волгоград, 2000. Он же. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов-на-Дону, 2000. Он же. Развитие социальной практики самоуправления и проблемы изучения местных сообществ. Волгоград, 2008. Соловьев И.Ю. Земство Нижегородской губернии и местное самоуправление Нижегородской области на современном этапе: сравнительно-политологический анализ. Дис. ... канд. полит, наук. Нижний Новгород, 2004.

3 Горская Н.И. Смоленское земство в последние годы своего существования. Дис. канд. ист. наук. Смоленск, 1996. С. 3.

изменения статуса и полномочий данных структур в условиях самодержавия4.

Вопросы реформирования местного самоуправления и его полномочий рассматривались в работах В.Ю. Скалона, А.Д. Градовского и В.М. Гессена.5 В конце XIX века был сделан вывод о двойственном положении земского самоуправления: «система управления верховного тесно связана с системой управления местного», и «построение этих систем на разных началах вызовет между ними несомненное противоречие, будет мешать правильному ходу административной машины и рано или поздно приведет к реформе одного на началах другого»6. Юридические аспекты истории земского самоуправления рассматриваются в работах Н. Авинова и А. Лохвицкого7. В работах А.И. Васильчикова и М.И. Свешникова был предпринят сравнительный анализ институтов самоуправления в России и европейских странах5.

Одной из первых обобщающих работ по истории земского самоуправления стал четырехтомный труд Б.Б. Веселовского «История земства за 40 лет»9. Обратившись к исследованию практической земской деятельности, Б.Б. Веселовский заметил, что накопившийся за 40 лет исторический материал нуждается в упорядочивании и классификации. По его мнению, «<...> исчерпывающему, детальному анализу земской деятельности должно предшествовать упорядочивание (исторического) материала». Обобщая опыт земской деятельности, историк пришел к выводу, что к 1910 году назрела настоятельная необходимость коренной реформы местного самоуправления.

В советский период история земского и городского самоуправления не входила в число приоритетных направлений. В историографии закрепилась ленинская оценка земства как «пятого колеса в телеге русского государственного управления»10. Впрочем, В.И. Ленин признавал и прогрессивную роль самоуправления в России: «русский обыватель вообще

4 Верещагин А.Н. Земский вопрос в России (политико-правовые аспекты). М., 2002.

Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб., 1904 г.; Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Часть III. Органы местного управления // Градовский А.Д. Собрание сочинений. Т. 9. СПб., 1908; Скалой В. Ю. Земские взгляды на реформу местного управления. Обзор земских отзывов и проектов. М., 1884.

6 Витте С.Ю. Самодержавие и земство. Штутгарт, 1901. С. 18.

7 Авинов H.H. К вопросу о взаимных отношениях губернских и уездных земств. Саратов, 1904; Лохвицкий А. Губерния, ее земские и представительные учреждения. СПб., 1864.

Васильчиков А.И., О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т.1. СПб., 1870; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб., 1892.

9 Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. Т. 1-4. СПб., 1909 - 1911.

10 Ленин В.И. Гонители земства и Аннибалы либерализма // Ленин В.И. ПСС: т 5 С. 2172.

привык к всевластию правительства»11, и именно этой «привычке» противостояли земства.

В послевоенные годы внимание исследователей было направлено, прежде всего, на изучение реформ 60-х годов XIX века12. Социально-классовый состав и положение земства в политической системе России рассмотрены в работах B.C. Дякина13 и П.А. Зайончковского14. Проблема взаимоотношений земств и центральной власти была одной из наиболее разработанных тем в советской историографии.

Среди работ, посвященных развитию городского самоуправления во второй половине XIX — начале XX века, следует отметить исследования В.А. Нардовой15. Признавая, что «Городовое положение 1870 года было шагом вперёд по сравнению с дореформенным устройством», В.А. Нардова отмечала, что «реформа носила ограниченный, половинчатый характер», так как «компетенция органов самоуправления сводилась к сфере хозяйственной деятель ности»16.

В.А. Горнов, обобщая результаты исследования земского самоуправления в 1946—1995 гг., отмечал, что «в послевоенной научной литературе практическая деятельность земских учреждений в 1905-1918 годах почти не получила должного отражения»17. В.А. Горнов выделил три этапа в развитии историографии земского самоуправления: 1) 1945-1957 гг. — «время первых попыток» изучения; 2) 1957—1977 гг. - «период развития узловых проблем»; 3) до рубежа 1980—1990-х гг. - «интенсивный научный штурм»18. При этом история местного самоуправления в 1914-1918 оставалась малоизученной.

11 Ленин В.И. ПСС. Т5. С. 25.

12 Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 г. М., 1957; Захарова Л. Г. Земская контрреформа 1890 г. М., 1968.

13 Дякин B.C. Русская буржуазия и царизм в годы первой мировой войны (1914-1917). Л., 1967. Он же. Самодержавие, буржуазия и дворянство в 1907-1911. Л., 1972. Он же. Земство в третьеиюньской монархии: структура избирателей и гласных // Исторические записки. Т. 115. М., 1987. С. 88-125.

14 Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880-х годов. М., 1964. Он же. Российское самодержавие в конце XIX столетия: политическая реакция 80-х - начала 90-х годов. М., 1970.

15 Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х — начале 90-х годов XIX века: правительственная политика. Л., 1984; Она же: Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX веков. СПб., 1994.

16 Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х — начале 90-х годов XIX века: правительственная политика. Л., 1984. С. 49.

1 Горнов В.А. История земства России второй половины XIX - нач. XX вв. и её отраже!ше в отечественной исторической науке ¡946 - 1995. гг.: Дис. ... канд. ист. наук. Рязань, 1996. С. 85.

18 Там же. С. 8.

Политические аспекты деятельности Всероссийского Земского союза в годы войны освещены в работах С.Л. Гисина и А.П. Погребинского19. Исследования о влиянии войны на экономику и о мерах государства и местного самоуправления по преодолению продовольственного кризиса появились в первые годы советской власти20. В 1920-е годы Н.Д. Кондратьев, изучая продовольственную политику государства и местного самоуправления, сделал вывод об усилении «государственного вмешательства в жизнь и функционирование хлебного рынка и хлебно-торгового аппарата»21. Однако 1985 году Т.М. Китанина отмечала, что мероприятия правительства по преодолению продовольственного кризиса оказались неэффективными вследствие несогласованности действий различных органов власти: «страна подвергалась делению на ряд «уделов», слабо связанных в военном отношении действиями военной администрации»22.

Взаимодействие земства и советов исследовано в работах Г.А. Герасименко23. Автор отмечает, что данная проблема была практически не изучена в исторической науке (80-е годы), а история губернских и уездных земств в период между Февральской и Октябрьской революциями привлекает внимание историков лишь в связи с историей их ликвидации советами24. Рассматривая земство с марксистских позиций, Г.А. Герасименко пришел к выводу, что «главная причина краха земского самоуправления заключается в его классовой сущности»25. Однако к осени 1917 состав земского самоуправления подвергся «демократизации». Л.А. Жукова, анализируя взаимодействие государственной власти и местного самоуправления в 1864—

19 Гисин С Л. Всероссийский земский союз (политическая эволюция с июня 1914 г. по февраль 1917 г.); Дис. ... канд. ист. наук. М., 1946; Погребинский А.П. К истории союзов земств и городов в годы империалистической войны // Исторические записки. Т 12. М.,1941. С. 39-60.

20 Орлов H.A. Продовольственное дело в России во время войны и революции. М., 1919; Полонский Г. Регулирующие мероприятия правительственной и общественной власти в хозяйственной жизни за время войны. Пг., 1917; Прокопович С.Н. Война и народное хозяйство. М., 1918.

21 Кондратьев Н.Д. Рынок хлебов и его регулирование во время войны и революции. М., 1991. С. 310.

22 Китанина Т.М. Война, хлеб и революция (продовольственный вопрос в России 1914— октябрь1917 г.). Л., 1985. С. 67.

23 Герасименко Г.А. Земства в октябрьские дни // Вопросы истории. 1987. № 11. С. 18-31; Он же. Крах земского самоуправления в России // История СССР. 1989. № 1. С. 74-89; Он же. Земство и советы // Свободная мысль. 1993. № 4. С 97-106.

24 Герасименко Г.А. Земства в октябрьские дни // Вопросы истории. 1987. № 11. С. 18.

25 Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М, 1990. С. 241.

б

1918 гг., пришла к выводу, что земское самоуправление после Февральской

-26

революции не имело прочной социальной основы .

Среди зарубежных исследователей определенный интерес представляет мнение японского ученого К. Мацузато, считавшего одной из причин ликвидации земского самоуправления восприятие на местах земства как института дореволюционного режима, который, к тому же, требовал от населения уплаты налогов. Как отмечал К. Мацузато, «до Февраля непопулярные среди населения фискальные и полицейские функции были земству неведомы»27. Закрепление их за «демократизированным» местным самоуправлением после Февральской революции значительно подрывало влияние земства среди крестьянского населения.

Особенностью современных региональных исследований местного самоуправления является обращение к практической деятельности земских и городских учреждений, в частности, изучение деятельности провинциальных земств в период Первой мировой войны28. Продолжается исследование деятельности земств в период революций 1905—1907 и 1917 годов29. Огромную роль земств в ходе мобилизационных мероприятий отметила Е.В. Алёхина30. На основе изучения деятельности Тамбовского земства в годы войны она пришла к выводу, что «органы местного самоуправления смогли в

26 Жукова Л.А. Проблема взаимодействия властных структур и земского самоуправления в пореформенной России в 1864-1918 г. M., 1995. С. 32.

27 Мацузато К. Почему умерли земства // Родина. 1994. №7. С. 40.

28 Абрамов В.Ф. Земства в России (1905 - февраль 1917 гг.): опыт организационной и культурно-хозяйственной деятельности: Дне. ... докт. ист. наук. М, 1998; Алехина Е.В. Деятельность Тамбовского земства в годы Первой мировой войны: 1914-1918: Дис. ... канд. ист. наук. Тамбов, 2005; Букалова C.B. Орловская губерния в годы Первой мировой войны: социально-экономические, организационно-управленческие и общественно-политические аспекты: Дис. ... канд. ист. наук. Орёл, 2005; Димитриев И.А. Земское самоуправление на территории Чувашии в 1890-1914 гг. (на материалах уездных земств): Дис. ... канд. ист. наук. М., 2006; Зигель И.А. Деятельность новгородской губернской администрации и органов местного самоуправления в годы Первой мировой войны: Дис. ... канд. ист. наук. Новгород, 2003; Карманов Д.К. Воронежское земство: 1914-1918: Дис. ... канд. ист. наук. Воронеж, 2002; Николаев Д.А. Нижегородское земство в 1865-1918 гг.: обзор хозяйственной деятельности и анализ социально-политических инициатив: Дис. ... канд. ист. наук. Нижний Новгород, 1999; Семченко И.В. Деятельность земств на Урале. (1900 - 1919): Дис. ... канд. ист. наук. Оренбург, 2010; Солдатов Я.В. Казанское земство в период Первой мировой войны: историко-политический анализ: Дис. ... канд. ист. наук. Казань, 2004; Суханова О.Н. Калужское земство в годы Первой мировой войны: Дис. ... док. ист. наук. Владимир, 2012.

29 АкимоваТ.М. Земства Центральной России в период революционных потрясений: март 1917 - май 1918 (на материалах Костромской, Тверской, Ярославской губерний): Дис. ... канд. ист. наук. Владимр, 2007. Королева Н.Г. Земство на переломе. (1905-1907 гг.). М., 1995.236 с.

30 Алёхина Е.В. Деятельность Тамбовского земства в годы Первой мировой войны. 1914 -1918: Дис. ... канд. ист. наук. Тамбов, 2005. С. 4.

7

кратчайший срок сделать то, что не удалось совершить государственным структурам из центра, создав систему медицинского обеспечения больных и раненых»31.

; Комплексный анализ деятельности сельского и городского самоуправления на Урале в XVIII- начале XX в. проводится в монографии Е.Ю. Апкаримовой, C.B. Голиковой и др.32 Правовые, финансовые и социальные аспекты деятельности городского самоуправления Петрозаводска рассматриваются в монографии В.В. Ефимовой33. По мнению автора, прогрессивное развитие городского самоуправления в начале XX в. было прервано началом Первой мировой войны.34 Эта закономерность была свойственна и городам Смоленской губернии. В период 1892-1913 в регионе наблюдался значительный рост доходов и расходов городских бюджетов, что свидетельствовало о расширении деятельности городского самоуправления35.

В 2000-е годы появились исследования, посвященные организации помощи беженцам в годы Первой мировой войны36. Как отметил И.П. Щеров, «основная тяжесть по устройству беженцев легла на губернские и уездные земства страны»37.

В работах Е.М. Петровичевой, Н.Д. Судавцова и В.М. Шевырина исследуются различные аспекты деятельности городского и земского самоуправления в годы Первой мировой войны38. Как отмечал Н.Д. Судавцов, именно в период войны «проявились потенциальные возможности земского и городского самоуправления, не раскрывшиеся до конца из-за политики самодержавия»39.

31 Там же. С. 61.

32 Апкаримова Е.Ю., Голикова C.B., Миненко H.A., Побережников И.В. Сельское и городское самоуправление на Урале в XVIII - нач. XX в. М., 2003.

33 Ефимова В.В. Петрозаводское городское самоуправление (1870-1918). Петрозаводск, 2004.

34 Там же, с. 211.

35 Купченко К.В. Городская реформа в Смоленской губернии во второй половине XIX -начале XX в.: опыт исторического исследования. Смоленск, 2009. С. 49.

36 Белова И.Б. Первая мировая война и российская провинция. 1914 - февраль 1917. М., 2011; Оськин М.В. Неизвестные трагедии Первой мировой. Пленные. Дезертиры. Беженцы. M., 2001; Щеров И.П. Военная миграция в России. 1914-1922: Дис. ... докт. ист. наук. Смоленск, 2001.

37 Щеров И.П. Военная миграция в России. 1914-1922: Дис. ... докт. ист. наук. Смоленск, 2001. С. 86.

38 Петровичева Е.М. Земства Центральной России в период Первой мировой войны. М., 2001; Судавцов Н.Д. Земское и городское самоуправление в России в годы Первой мировой войны: Дис. ... докт. ист. наук. Ставрополь, 2001; Шевырин В.М. Земский и городской союзы 1914-1917. М., 2000. Шевырин В.М., Коновалов B.C. Земский и городской союзы // История России. Серия аналитических обзоров и сборников. 1999. № 2. С. 117-139.

39 Судавцов Н.Д. Земское и городское самоуправление в России в годы Первой мировой войны: Дисс.... докт. ист. наук. Ставрополь, 2001. С. 9.

S

В 2006 году был издан обобщающий труд по истории земского самоуправления40. Двухтомник «Земское самоуправление в России», подготовленный Институтом российской истории РАН, охватывает период от возникновения земских учреждений до их ликвидации. В книге рассмотрены основные направления деятельности земских учреждений.

Современные исследователи обращаются к изучению проблем, связанных с историей земского и городского самоуправления в регионах. Одной из таких работ является монография Т.И. Волковой, где рассматривается структура земского бюджета (на примере девяти губерний центральной России), развитие земского образования и медицины.41 В целом период 1990 -2000-х годов оказался довольно плодотворным в области изучения местного самоуправления. Появились обобщающие работы по истории земского и городского самоуправления, а также исследования по истории местного самоуправления в регионах. Вместе с тем необходимо дальнейшее изучение деятельности местного самоуправления в условиях Первой мировой войны, Февральской и Октябрьской революций, «радикально изменивших функции, а затем и статус института земского самоуправления»42.

Изучение земского и городского самоуправления нашло отражение и в работах зарубежных исследователей43. В монографии Н. Вейсмана рассмотрено взаимодействие местного самоуправления и органов государственной власти в 1900 - 191444. В 1978 году на конференции в Стенфордском университете была принята программа комплексного изучения земского самоуправления в России45. Результатом этой работы стало издание обобщающего сборника трудов западных историков46. Деятельность земского самоуправления в годы войны отражена в работе японского историка Кимитака Мацузато, по мнению которого одной из причин падения монархии стали межрегиональные конфликты, вызванные запретом вывоза продовольствия из производящих регионов47.

40 Земское самоуправление в России. 1864-1918 / Отв. ред. Н.Г. Королева. Кн. 1,2. М., 2006.

41 Волкова Т.И. Российское земство и социокультурная модернизация страны в начале XX ' века (по материалам губерний Центральной России). Ярославль, 2012.

42 Королева Н.Г. Некоторые проблемы истории земского самоуправления в России в современной отечественной историографии // Отечественная история. 2007. № 4. С. 148.

43 Badcock S. Politics and the People in Revolutionary Russia: a Provincial History. Cambridge, 2007. 260 p.

44 Weissman N.B. Reform in tsarist Russia: The state bureaucracy and local government, 1900 -1914.-NewBrunswick (N. J.), 1981.

45 Горнов В. А. Историография истории земства в России: отечественные исследователи II пол. 1940-х-нач. 1990-хгг. М., 1996. С. 117.

46 The Zemstvo in Russia: an Experiment in local self-government. - Cambridge: Harvard university press, 1982.

47 Kimitaka M. The Role of Zemstvo in Tsarist Total-War Management and in its Collapsi. Sapporo. 1994.

История Смоленского земства во второй половине XIX века исследована в работах О.Д. Будаевой48 и М.Н. Левитина49. Некоторые аспекты социально-экономической деятельнсрсти смоленских земских учреждений рассматриваются в работе И.В. Косых50. Различные направления работы земства в начале XX века исследуются в диссертации Н.И. Горской51, в которой проанализированы изменения в составе гласных, структура земского бюджета, экономическая деятельность земств и их функционирование в период войны и революции. Н.И. Горская пришла к выводу, что, "несмотря на постоянное увеличение земских капиталов, «Смоленское земство относилось к числу бедных, и к 1914 году по величине земского бюджета оно занимало 5 место с конца из 40 земских губерний империи»52. Несмотря на финансовые затруднения, Смоленское земство создало эффективную систему госпиталей (в уездах Смоленской губернии 85-90% госпиталей бьшй открыты на средства земского самоуправления)53. На основе анализа экономической деятельности земств Смоленской губернии Н.И. Горская пришла к выводу^ что «усилия Смоленского земства были направлены в первую очередь на подъём производительных сил в сельском хозяйстве и внешкольное распространение знаний»54.

48 Будаева О.Д. Бюджет Смоленского земства // Вопросы аграрной истории и крестьянства Северо-Запада РСФСР: Сборник научных трудов. Смоленск, 1977. С. 100-116; Она же. Вопросы развития крестьянского хозяйства в деятельности земства // Вопросы аграрной истории и крестьянства Северо-Запада РСФСР: Сборник научных трудов. Смоленск: СГПУ, 1977. С. 82-99; Она же. Деятельность Смоленского земства в области народного образования в конце XIX - начале XX века // Общественное движение в центральных губерниях России во второй половине XIX - начале XX века: Сборник научных трудов. Рязань: Рязанский государственный педагогический институт, 1981. С. 69-86; Она же. Смоленское земство в конце XIX - начале XX в. (1890-1904 гг.): Дис. ... канд. ист. наук. Смоленск, 1981.

49 Левитин М.Н. Вопрос народного продовольствия в деятельности земских учреждений Смоленской губернии (60-70-е гг. XIX в.) // Сельское хозяйство и крестьянство Нечерноземного Центра РСФСР: сборник научных трудов. Смоленск, 1976. С. 71-80; Он же. Крестьяне-гласные в уездных земских собраниях Смоленской губернии (60-80-е годы XIX в.) // Вопросы аграрной истории и крестьянства Северо-Запада РСФСР: сборник научных трудов. Смоленск, 1977. С. 77-82; Он же. Социальный состав уездных земских собраний Смоленской губернии (60-80-е гг. XIX в.) // Положение крестьянства Нечерноземной полосы России в 60-90-е гг. XX в.: сборник научных трудов. Смоленск, 1983. С. 68-87.

50 Косых И В. Социально-экономическая деятельность органов местного самоуправления в России в конце XIX - начале XX вв: на примере Калужской, Смоленской, Тверской губерний: Дис. ... канд. ист. наук. Москва, 2002.

51 Горская Н.И. Смоленское земство в последние годы своего существования (1905-1918): Дис. ... канд. ист. наук. Смоленск, 1996.

52 Там же. С. 200.

53 Там же. С. 163.

54 Там же. С. 204.

Формирование и деятельность городского самоуправления в Смоленской губернии во второй половине XIX - нач. XX века рассматривается в диссертации К.В. Купченко55. В работе исследуется реформирование городского самоуправления в 1870 и 1891 годах и реализация этих реформ на территории Смоленской губернии. Проанализированы направления деятельности городского самоуправления в конце XIX - нач. XX вв. При этом К.В. Купченко отмечает, что «пиком деятельности органов городского самоуправления в сфере оказания помощи нуждающимся явилась Первая мировая война»56. В 1914-1917 гг. городское самоуправление Смоленской губернии создало систему госпиталей, а также оказывало помощь беженцам. К.В. Купченко пришел к выводу, что органы городского самоуправления Смоленской губернии «добровольно приняли на себя обязательства по проведению социальной политики и успешно её осуществляли».

Источники по истории местного самоуправления включают в себя неопубликованные архивные документы (постановления органов местного самоуправления, делопроизводственная документация, переписка, статистические данные); государственно-правовые акты; опубликованные земским и городским самоуправлением издания (справочники, журналы земских собраний).

При исследовании деятельности местного самоуправления использованы документы Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ) из фонда 1789 (Главного управления по делам местного хозяйства Министерства внутренних дел Временного правительства). Фонд 1789 содержит сведения о ходе выборов в земства и городские думы в провинции в июле - августе 1917 г., циркуляры МВД, распоряжения Главного управления по делам местного хозяйства, переписку центральных органов Временного правительства с регионами. Документы фонда 1789 позволяют выявить региональную специфику проведения выборов в органы местного самоуправления. Другой фонд ГАРФ 6809 (Особое совещание по продовольственному делу) содержит сведения о ходе продовольственных операций городских и земских управ, переписку и распоряжения Особого совещания по продовольствию.

В Государственном архиве Смоленской области (ГACO) находится 38 фондов, сформированных из документов земского и городского самоуправления57. Фонды городских дум и земских управ содержат журналы

55 Купченко К.В. Формирование и деятельность органов городского самоуправления Смоленской губернии во второй половине XIX - начале XX вв.: Дис. ... канд. ист. наук. Смоленск, 2010.

56 Там же. С. 149.

57 Бородавкина Е.Г., Мозгунова Г.Н., Хорева И.Г. Государственный архив Смоленской области и его филиал в г. Вязьма. Путеводитель. Смоленск, 2012. С. 19-47.

11

заседаний земских собраний и дум, неопубликованные доклады управ, сметы доходов и расходов.

Исследование деятельности земского самоуправления в Смоленской губернии в 1914—1914 гг. основано на документах губернской (Ф.7) и уездных земских управ (Ф. 70, 755, 333, 409, 315, 534, 517, 757, 63, 24). Обширный комплекс документов (369 дел) содержится в фонде Смоленского губернского комитета Всероссийского земского союза.

В значительно меньшей степени представлены источники по истории городского самоуправления Смоленской губернии в период 1914 - 1918 гг. Это объясняется тем, что деятельность городских дум и управ охватывала не столь обширные территории и сравнительно небольшую группу населения. По данным на 1916 год сельское население губернии составляло 1.549.098 человек (86%), городское - 245.859 (14%)58.

В ГАСО находится 12 фондов с документами городских дум, управ и городских упрощенных управлений. Однако большинство дел касаются довоенного периода (кон. XIX - нач. XX в.). Более обширный материал сохранился по истории Смоленской городской думы (Ф. 1260) и Смоленской городской управы (Ф. 65). Данные документы освещают деятельность городского самоуправления по оказанию помощи раненым, беженцам и семьям военнослужащих. Фонды городской думы и управы также содержат сведения о ходе закупочных операций городской управы и о мерах по организации снабжения населения продуктами первой необходимости. Хроника деятельности городского самоуправления на территории Смоленской губернии в 1917—1918 гг. нашла отражение в региональной прессе (газеты «Смоленские губернские ведомости» и «Смоленский вестник»).

Значительный интерес представляют , издания, опубликованные городским и земским самоуправлением. Обширный статистический материал содержится в «Календарях-справочниках земского деятеля», издававшихся с 1912 по 1917 год. Разнообразные статистические сведения о выделении земствами финансовых средств на военные нужды приведены в сборнике «Ассигнования губернских и уездных земств на нужды, вызванные войной», изданном в 1916 году59. Журналы губернского и уездных земских собраний содержат доклады по различным вопросам, находившимся в компетенции местного самоуправления. В 1914-1916 годах под эгидой Смоленского комитета земского союза выходил «Обзор деятельности по оказанию помощи раненым». Некоторые аспекты деятельности земского и городского самоуправления в период революции 1917 года освещены в «Известиях Смоленского совета рабочих и солдатских депутатов», издававшиеся с 21 марта 1917 года.

58 ГАСО. Ф. 7. Оп. 4. Д. 1726. Л. 36.

59 Ассигнования губернских и уездных земств на нужды, вызванные войной. М., 1916.

12

Обширный фактический и статистический материал содержится в сборнике «Смоленское земство и здравоохранение», изданном в 2005 г.60 Сборник «Смоленское земство и народное образование» включает в себя документы и материалы, отражающие участие земства в деле развития народного образования на протяжении всего периода их существования в Смоленской губернии61. Некоторые данные о ситуации в губернии в 1914— 1916 гг. можно почерпнуть из мемуаров известной меценатки княгини М.К. Тенишевой62.

Среди опубликованных источников необходимо выделить постановления государственной власти, определяющие пределы компетенции земских учреждений, порядок их формирования и деятельности; К таким источникам относятся «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» 1890 года, «Городовое положение» 1892 года, а также иные нормативно-правовые акты, определявшие порядок деятельности земского и городско самоуправления. Одним из них был закон «О призрении нижних воинских чинов и их семейств», закреплявший за земским и городским самоуправлением решение только организационных вопросов.

Объектом исследования являются институты земского и городского самоуправления в российской провинции в годы Первой мировой войны.

Предмет исследования — новые направления деятельности земского и городского самоуправления и созданных ими организаций на территории Смоленской губернии в 1914-1918 гг. Под влиянием военных обстоятельств компетенция земского и городского самоуправления была существенно расширена. Близость к фронту и расположение Смоленской губернии на пересечении важнейших железных дорог определили особую роль данного региона в исследуемый период. С 1914 г. местным властям приходилось решать проблемы, связанные с перемещением раненых и беженцев, принимать меры для преодоления вызванного войной хозяйственного кризиса.

Земское «Положение...» 1890 года закрепляло за земствами полномочия по «охранению народного здравия»63, однако эвакуацией и лечением раненых до начала Первой мировой войны заведовало военное ведомство. С июля 1914 года органы местного самоуправления по собственной инициативе начали оказывать помощь пострадавшим от войны категориям населения (раненые, беженцы, семьи военнослужащих). Объединяющей силой при этом выступали Всероссийские Союзы земств и городов.

60 Смоленское земство и здравоохранение. 1865-1918 годы: Сборник материалов. Смоленск, 2005.

61 Смоленское земство и народное образование. 1865-1918 годы: Сборник материалов. Смоленск, 2004.

62 Тенншева М.К. Впечатления моей жизни. Л., 1991.

63 Положение о губернских и уездных земских учреждениях // Полное собрание законов Российской империи. Собрание III. Т. X. Отделение I. СПб., 1893. С. 495.

13

Довоенное законодательство не предусматривало участия органов местного самоуправления в организации помощи беженцам — ранее государство не сталкивалось со столь масштабным потоком вынужденных переселенцев, как в годы Первой мировой войны. В августе 1915 года был принят закон «Об обеспечении нужд беженцев», согласно которому обеспечение беженцев находилось в компетенции МВД, главноуполномоченных по устройству беженцев и земских и городских учреждений64. Организация помощи беженцам в регионах была возложена на органы местного самоуправления. Помимо созданного правительством Особого совещания по устройству беженцев, содействие вынужденным переселенцам оказывали Всероссийские Земский и Городской союзы. Обеспечение населения продовольствием, согласно довоенному законодательству, также находилось в компетенции государственной власти, а не земского самоуправления65. Некоторые полномочия по регулированию экономики были предоставлены городскому самоуправлению66.

Зависимость Смоленской губернии от ввоза продовольствия из производящих регионов стала причиной роста цен на товары первой необходимости, вызванного политикой запрета вывоза продовольствия из южных губерний. Под влиянием этих факторов земское и городское самоуправление Смоленской губернии вынуждено было выйти за рамки полномочий, определённых земским и городским «Положениями...». После Февральской революции эти полномочия стали еще шире. В ведение земского и городского самоуправления были переданы образование и милиция. Кроме того, органы самоуправления были реформированы на основе всеобщего избирательного права.

Целью данной работы является комплексное изучение новых направлений деятельности земского и городского самоуправления Смоленской губернии в годы Первой мировой войны. Достижение поставленной цели исследования предполагает решение следующих задач-.

— охарактеризовать направления деятельности земского и городского самоуправления по организации помощи раненым;

— исследовать деятельность земского и городского самоуправления по оказанию помощи беженцам;

— выявить меры социальной защиты семей и родственников военнослужащих, осуществляемые органами местного самоуправления в годы Первой мировой войны;

"Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при правительствующем Сенате. 1915. №242. Ст. 1842.

63 Временные правила об обеспечении продовольственных потребностей сельских обывателей // Полное собрание законов Российской империи. Собрание III. Т. XX. С. 764.

66 ПСЗРИ. Т. X. Собрание III. Т. XII. С. 433.

- проанализировать мероприятия земского и городского самоуправления по преодолению хозяйственного кризиса;

- проследить влияние процесса «демократизации» местного самоуправления после Февральской революции;

- раскрыть особенности проведения земской реформы Временного правительства 1917 года в провинции.

Методологической основой исследования являются принципы научности и объективности. В соответствии с принципом историзма изучаемые явления (институты земского и городского самоуправления) рассматриваются в их развитии на протяжении всего указанного периода. Исследование органов местного самоуправления предполагает выявление новых направлений в деятельности данных институтов, а так же изучение функций и структурных изменений, вызванных войной. Историко-генетический метод позволяет проследить эволюцию статуса земского и городского самоуправления в 1914-1918 гг. Метод исторической периодизации позволяет выявить основные этапы деятельности местного самоуправления в период Первой мировой войны. Критерием периодизации в данном случае является возникновение новых полномочий земского и городского самоуправления и формирование соответствующих им организационных структур.

При сопоставлении, различных направлений работы земского и городского самоуправления в годы войны использовались методы сравнительно-исторического и статистического анализа. Данные методы позволяют выявить специфику деятельности этих органов и созданных ими структур.

Территориальные рамки исследования ограничены пределами Смоленской губернии в 1914-1918 годах. В её состав в начале XX века входили 12 уездов, в том числе Юхновский и Вельский, часть которых вместе с уездными городами в первые годы советской власти была включена в состав Калужской и Тверской областей.

Хронологические рамки исследования - период с августа 1914 года (вступление России в Первую мировую войну и возникновение новых направлений деятельности местного самоуправления) по апрель 1918 года (окончательная ликвидация земского и городского самоуправления).

Научная новизна исследования заключается в комплексном изучении новых направлений деятельности местного самоуправления на территории Смоленской губернии, возникших в годы войны. Особенностью многих исследований самоуправления Российской империи (не только в годы Первой мировой войны, но и в целом в 1864-1917) является то, что «сельское и городское самоуправление в трудах историков рассматривается

изолированно друг от друга; не ставится задача выявления их взаимосвязи, преемственности»67.

В работе рассмотрены способы преодоления продовольственного кризиса, применяемые земским и городским самоуправлением на территории Смоленской губернии, ранее не привлекавшие внимание исследователей.

Положения, выносимые на защиту:

1. В период Первой мировой войны компетенция земского и городского самоуправления была значительно расширена за счет новых функций, исполняемых местным самоуправлением под давлением военных обстоятельств.

2. В течение 1914 — 1915 гг. органами местного самоуправления Смоленской губернии под эгидой Земского и Городского союзов была создана действенная система организации помощи пострадавшим от войны категориям населения (раненые, беженцы, семьи военнослужащих).

3. Участие органов местного самоуправления в решении экономических проблем привело к созданию новых управленческих структур, объединявших на региональном уровне экономическую деятельность губернской администрации и местного самоуправления.

4. Для преодоления хозяйственного кризиса в годы войны органами местного самоуправления в Смоленской губернии применялись такие меры, как установление предельных цен на товары первой необходимости, организация централизованной закупки и распределения дефицитных товаров.

5. Революционные события в феврале-марте 1917 г. изменили структуру и статус институтов местного самоуправления в губернии, которые подверглись «демократизации» - переизбранию состава земских собраний и управ.

6. Реформа местного самоуправления 1917 года на территории Смоленской губернии не достигла своей цели. Земское и городское самоуправление оказалось неспособно исполнять возложенные на него полномочия и не имело социальной поддержки.

Результаты исследования могут быть использованы при разработке учебных курсов по региональной истории и истории местного самоуправления, а также при изучении регионального компонента в средней школе. Кроме того, исследование деятельности органов местного самоуправления необходимо для создания обобщающих исследований по истории российского общества в годы Первой мировой войны. Итоги исследования могут быть использованы также при проведении сравнительно-исторического анализа истории местного самоуправления.

67 Апкаримова Е.Ю., Голикова C.B., Миненко Н.А., Побережников И.В. Сельское и городское самоуправление на Урале в XVIII - нач. XX в. М., 2003. С. 6.

16

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Структура работы включает введение, три главы, заключение, список использованных источников и литературы, приложения.

Во Введении обосновывается актуальность и научная новизна темы исследования, определены объект и предмет, цель и задачи изучения, методология исследования, его временные и территориальные рамки. Охарактеризована историография и источниковая база изучаемой проблемы.

Первая глава «Деятельность земского и городского самоуправления по оказанию помощи пострадавшим от войны категориям населения» посвящена анализу мероприятий земского и городского самоуправления по оказанию помощи раненым, беженцам и семьям военнослужащих.

В первом параграфе «Развертывание системы госпитального обслуживания» рассматривается процесс формирование сети лазаретов Смоленским комитетом Всероссийского земского и Городского союзов. Земства и городские думы Смоленской губернии с самого начала войны оказывали содействие правительству в деле обеспечения раненых. С августа по ноябрь 1914 г. число лечебных учреждений в губернии было увеличено вдвое, причем на военные нужды земским самоуправлением было затрачено до 30 % бюджета.

Второй параграф «Организация социальной поддержки семей военнослужащих и беженцев» посвящен анализу различных видов социальной помощи, оказываемой органами местного самоуправления родственникам военнослужащих. Выделяются такие виды социальной помощи со стороны уездных земств, как выплата пособий сиротам и выдача продовольственного пайка, а также содействие в обработке полей. В то же время городское самоуправление губернии было сосредоточено в основном на обеспечении семей военнослужащих продовольственным пайком и квартирным пособием. Органы земского и городского самоуправления Смоленской губернии в 1914 году по своей инициативе расширили круг лиц, имеющий право на получение пособий, что вызвало значительное увеличение бюджетных расходов,

С июля 1915 года в деятельности земского и городского самоуправления возникло новое направление - организация помощи беженцам. Основными видами помощи являлись развёртывание питательных и санитарных пунктов вдоль путей продвижения беженцев по железным и грунтовым дорогам, а также их обустройство на территории губернии. Пиком деятельности по организации помощи беженцам был период лета — осени 1915 г., когда через губернию прошел основной поток вынужденных переселенцев. В дальнейшем земское и городское самоуправление сосредоточилось на подыскании беженцам работы и выплате пособий.

Во второй главе «Участие местного самоуправления в решении экономических проблем» рассматривается экономическая политика земств и городского самоуправления в 1914-1918 гг. о л , > -

В первом параграфе «Создание продовольственных организаций» 'показан процесс становления продовольственных комитетов и управ, созданных органами местного самоуправления для преодоления вызванного войной хозяйственного кризиса.

Для регулирования цен и обеспечения населения товарами первой необходимости земским и городским самоуправлением образованы новые управленческие структуры. Инициатором нововведений было городское самоуправление (продовольственная комиссия при Смоленской городской думе образована в июле 1914, продовольственный отдел при Смоленской губернской земской управе - в декабре 1915), что объясняется спекулятивным ростом цен на продовольствие в городах в первые дни войны, затрагивающим интересы городского населения.

В период войны активизировалось взаимодействие трёх управленческих структур — губернской администрации, земского и городского самоуправления. При этом к 1916 году решение продовольственных проблем было фактически сосредоточено в губернской земской управе. Таким образом, наблюдалась интеграция различных управленческих структур губернии в деле решения экономических проблем.

Второй параграф «Осуществление мероприятий по преодолению хозяйственного кризиса» посвящен анализу экономической деятельности местного самоуправления в период войны. В 1914 — 1917 гг. в губернии отмечался рост цен на продовольствие и дефицит товаров первой необходимости. Основными способами решения продовольственных проблем региона в годы войны являлись установление предельных цен на предметы первой необходимости, организация закупки дефицитных товаров органами местного самоуправления, организация распределения товаров через кооперативы.

Губернскому земству и городскому самоуправлению удалось наладить снабжение региона некоторыми видами товаров (сахар и соль) даже в условиях железнодорожного кризиса 1916 года. Сложнее обстояло дело с доставкой в губернию хлеба. При решении этой проблемы проявились экономические противоречия производящих и потребляющих регионов. Последствием этих противоречий стал запрет вывоза продовольствия из производящих регионов (например, Киевской и Черниговской губерний).

Несмотря на то, что деятельность местного самоуправления по регулированию экономики носила в целом прогрессивный характер, она далеко не всегда достигала поставленных целей. Это объясняется как местными условиями, так и общей экономической обстановкой в стране.

Осуществляя меры по преодолению продовольственного кризиса, земское и городское самоуправление способствовало процессу самоорганизации населения и взаимодействовало с кооперативами. Через кооперативы происходило распределение закупаемых местным самоуправлением товаров. Кроме того, представители кооперативов участвовали в работе созданных земствами и городами продовольственных организаций.

В третьей главе «Реформирование системы местного самоуправления в период революционных преобразований» рассматривается процесс структурных и функциональных изменений, которым подверглись местные органы власти в марте 1917 - апреле 1918 гг.

Параграф первый ««Демократизация» органов земского и городского самоуправления весной 1917 г.» посвящен анализу первого этапа реформирования земского самоуправления в губернии (март — май 1917 г.).

В данный период в губернии произошла стихийная «демократизация» земств, что проявлялось в перевыборах состава земских собраний и управ и в пополнении земств новыми гласными. Нередко переизбрание земств происходило под давлением советов и других организаций, созданных «явочным порядком». К моменту введения в действие нового «Положения...» Смоленское земство уже подверглось значительным преобразованиям.

Итогом процесса «демократизации» стало формирование в губернии параллельных систем управления. С одной стороны это было земское и городское самоуправление, сохранявшее некоторую преемственность с дореволюционными институтами управления, с другой - стихийно избранные советы и комитеты общественных организаций.

В ходе «демократизации» существенно изменился состав органов местного самоуправления. Земские собрания и городские думы были пополнены представителями широких слоев населения (в основном крестьян), однако значительно снизилась доля квалифицированных земских и городских гласных, знакомых с практикой работы органов местного самоуправления.

Второй этап реформирования местного самоуправления в революционных условиях рассматривается в параграфе «Особенности реализации земской реформы Временного правительства на территории Смоленской губернии».

В августе — сентябре 1917 г. в Смоленской губернии, согласно новому закону, были проведены выборы в земства и городские думы на основе прямого, всеобщего, равного и тайного избирательного права. На демократических принципах создана новая единица управления — волостные земства. Земская реформа Временного правительства, осуществление которой началось в июле 1917 года, не была полностью реализована на территории Смоленской губернии. Выборы в реформированное земство были

проведены с многочисленными нарушениями и проходили в условиях низкой явки избирателей (около 30%), а преобразованное самоуправление оказалось не в состоянии справиться с региональными проблемами.

Земство, реформированное на основе нового «Положения ...», не смогло реализовать функции, возложенные на него законом. Одной из причин являлся дефицит земского бюджета, возникший вследствие сокращения поступления земских платежей. Земства рассматривались населением как один из дореволюционных институтов и не выдержали конкуренции с советами, которые не препятствовали переделу земли и не собирали налогов.

Одной из причин неудачи земской реформы 1917 г. можно считать низкий уровень правовой и политической грамотности населения. Как показывает опыт Смоленской губернии, избиратели оказались равнодушны к выборам в реформированное земство. Таким образом, на рубеже 1917 - 1918 гг. земское самоуправление в губернии не имело социальной поддержки и вынуждено было уступить власть советам.

. В заключении подведены итоги и сформулированы выводы исследования.

Годы Первой мировой войны — особый этап в развитии местного самоуправления. В этот период была значительно расширена компетенция органов земского и городского самоуправления. На протяжении 1914 — 1918 гг. они выполняли функции, связанные с решением задач военного времени — оказание помощи раненым, беженцам и семьям военнослужащих, регулирование экономики. После Февральской революции органы местного самоуправления претерпели значительные преобразования.

Как показывает пример Смоленской губернии, деятельность местного самоуправления в военный период не определялась заранее разработанным планом и во многом зависела от событий на фронте и в тылу (июль 1914 — мобилизация, август—сентябрь 1915 гг. — массовая миграция беженцев, 1915 — 1916 гг. — осуществление мер по преодолению хозяйственного кризиса). Земства и города были вынуждены оказывать помощь пострадавшим от войны категориям населения в постоянно меняющейся непредсказуемой обстановке. В деятельности местного самоуправления Смоленской губернии в 1914-1918 гг. можно выделить следующие этапы.

1. Август 1914 - июнь 1915 гг. — мобилизация ресурсов местного самоуправления Смоленской губернии для формирования системы госпитального обслуживания под эгидой Всероссийских Земского и Городского союзов, начало осуществления социальной поддержки семей военнослужащих; в то же время городское самоуправление начало проводить первые мероприятия по борьбе со спекулятивным ростом цен. Таким образом, на первом этапе местное самоуправление по собственной инициативе оказывало помощь непосредственно пострадавшим от войны категориям населения.

2. Июль 1915 — февраль 1917 гг. — интеграция деятельности земского и городского самоуправления для решения экономических проблем региона; оказание помощи беженцам. В этот период происходит формирование Смоленского губернского комитета Земгора, сосредоточившего в своих руках организацию помощи раненым и производство предметов интендантского снабжения для армии. Кроме того, губернское земство фактически возглавило организацию снабжения губернии товарами первой необходимости. Продовольственная управа губернского земства координировала усилия администрации, земств и городского самоуправления. Этот период характеризуется тесным сотрудничеством двух систем управления — губернской администрации и местного самоуправления (земского и городского).

3. Март 1917 — начало 1918 гг. - реформирование и ликвидация земского и городского самоуправления.

Земства и городские самоуправления Смоленской губернии в 1914 — 1915 гг. создали разветвленную систему организации помощи семьям военнослужащих и беженцам, а также систему госпитального обслуживания. В короткие сроки (конец 1914 — нач. 1915) была создана сеть госпиталей, число медицинский учреждений в губернии было увеличено в два раза.

Расширение масштабов деятельности Земского и городского союзов привело к объединению этих организаций в августе 1915 года (как на центральном, так и на региональном уровне). В Смоленской губернии комитет Земского и Городского союзов с 1915 г. разрабатывал новое направление деятельности - производство снаряжения для армии. Мастерские Смоленского комитета Земгора производили предметы интендантского снабжения армии.

По инициативе земств Смоленской губернии была значительно расширена категория лиц, имевших право на получение земского пособия и не получавших пособие от государства. Осуществляемая земским и городским самоуправлением программа помощи семьям военнослужащих восполняла пробелы в законодательстве, существовавшем к началу войны. Однако земству и особенно городскому самоуправлению не удалось в достаточной мере реализовать программы социальной помощи вследствие дефицита бюджета. Особенно это касается городского самоуправления. Запасные капиталы смоленского городского управления были исчерпаны к маю 1915 г., причем задолженность города составляла 131 % бюджета 1914 г.

Под давлением экономических обстоятельств (рост цен, дефицит товаров и кризис снабжения) земским и городским самоуправлением были созданы новые управленческие структуры, не предусмотренные довоенным законодательством — продовольственные комиссии и управы, включавшие не только работников местного самоуправления, но и представителей кооперативов и других общественных организаций. В декабре 1915 — январе

1916 г. в губернии произошла интеграция трех уровней управления (губернская администрация, земское и городское самоуправление) для организации снабжения губернии и регулирования продовольственного рынка.

Если до декабря 1915 г. основным способом борьбы с дороговизной было установление предельных цен, то с января 1916 г. местное самоуправление перешло от сдерживания роста цен к организации закупочной операции и централизованного распределения товаров по карточной системе. Закупка городским самоуправлением товаров первой необходимости позволила замедлить рост цен и предотвратить возникновение дефицита некоторых товаров. Однако уже в конце 1916 года возник дефицит продовольствия, вызванный кризисом железнодорожных перевозок.

Февральская революция привела к существенным изменениям в деятельности местного самоуправления. Изменение положения земского самоуправления, превращение его в единственный легальный орган власти на местах привело к необходимости реформы местного управления. Преобразование земского управления в 1917 году в Смоленской губернии включало в себя 2 этапа. Во-первых, этап «демократизации» (март - май 1917 года), когда произошло переизбрание состава уездных земских собраний и управ, пополнение их представителями общественных организаций и «демократических слоев населения». Во-вторых, осуществление правительственной реформы местного самоуправления, связанной с введением в действие нового «Положения о земских учреждениях».

В 7 уездах Смоленской губернии из 12 земства были переизбраны по инициативе советов и комитетов общественных организаций (в 1 — по инициативе самой земской управы). Земства и общественные организации на местах самостоятельно разрабатывали правовые нормы, регламентирующие проведение выборов. Именно в апреле и мае 1917 года на местах началось формирование земских собраний на основе демократического избирательного права.

В октябре 1917 года земские собрания и управы были сформированы на основе нового земского «Положения ...» во всех уездах Смоленской губернии. Однако новому земству, сформированному на демократической основе, пришлось действовать в условиях конкуренции с советами. Попытки представителей Временного правительства ограничить влияние этих структур не достигли результатов. В апреле 1918 года Смоленское земство было ликвидировано.

В годы Первой мировой войны земское и городское самоуправление вышло за рамки попечения «о местных пользах и нуждах», как было определено в «Положении...» 1890 г. Земства и городские самоуправления действовали совместно и выполняли функции, ранее закрепленные только за органами государственной власти, что способствовало интеграции

губернской администрации и местного самоуправления. Органы местного самоуправления в 1914 - 1916 гг. создали эффективную систему помощи раненым и беженцам, пытались решать (на региональном уровне) экономические проблемы, однако их эволюция была прервана революционными событиями 1917 года.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ОТРАЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ:

Статьи, опубликованные в ведущих периодических научных изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ:

1. Забелин П.В. Реформа земского самоуправления в провинции в 1917 году (на материалах Смоленской губернии) // Известия СмолГУ. 2010. № 3. С. 236-244.

2. Забелин П.В. Обеспечение продовольственной безопасности

Смоленской губернии в годы Первой мировой войны // Региональные исследования. 2013. № 1. С. 136-142.

Публикации в других изданиях:

1. Забелин П.В. Особенности работы общественных организаций во время Первой мировой войны (по материалам Смоленской губернии) // Край Смоленский, 2007. № 11. С. 3-20; № 12. С 3-26.

2. Забелин П.В. Всероссийский союз Земств и Городов: неудавшаяся попытка сотрудничества государства и общества в годы Первой мировой войны // Власть - общество - личность в истории России. Материалы Всероссийской (с международным участием) научной конференции молодых ученых 28-29 ноября 2008 г. Смоленск: СмолГУ, 2008. С. 301-306.

Отпечатано ИП Суркова H.H. Г. Смоленск, ул. Энгельса, 23. Печ. Лист. 3, зак. 459 Формат 60x90 1/8. Тираж 150 экз. Подписано в печать 25.10.2013 г.

Текст диссертации на тему "Местное самоуправление в годы Первой мировой войны: новые направления деятельности"

Смоленский государственный университет Кафедра истории России

На правах рукописи

04201450209

Забелин Павел Викторович

Местное самоуправление в годы Первой мировой войны: новые направления деятельности (на материалах Смоленской губернии)

07.00.02 - Отечественная история

Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Научный руководитель доктор исторических наук профессор О.В. Козлов

Смоленск 2013

СОДЕРЖАНИЕ

Введение 3

Гл.1 Деятельность земского и городского самоуправления по оказанию помощи пострадавшим от войны категориям населения 35

1.1. Развертывание системы госпитального обслуживания 35

1.2. Организация социальной поддержки семей военнослужащих и беженцев 56

Гл.2 Участие местного самоуправления в решении экономических

проблем 89

2.1. Создание продовольственных организаций 89

2.2. Осуществление мероприятий по преодолению хозяйственного кризиса 109

Гл. 3. Реформирование системы местного самоуправления в период

революционных преобразований 139

3.1. «Демократизация» органов земского и городского самоуправления весной 1917 года 139

3.2. Особенности реализации земской реформы Временного правительства на территории Смоленской губернии 161

Заключение 183

Список использованных источников и литературы 193

Приложения 205

Введение

Накануне Первой мировой войны действующая в Российской империи система местного самоуправления объективно способствовала становлению гражданского общества и правового государства. Как отмечал Б.Н. Миронов, «после Великих реформ в стране успешно развивалось общественное самоуправление, его роль в государственном управлении непрерывно возрастала при одновременном падении роли коронной администрации»1. Особенно широких полномочий институты местного самоуправления добились в период Первой мировой войны, когда им приходилось самостоятельно решать вопросы государственной важности.

Актуальность темы исследования определяется тем, что в современной России продолжается модернизация системы местного самоуправления, которая осуществляется в достаточно сложных условиях. В этой связи целесообразно обращение к опыту деятельности земств и городского самоуправления в экстремальных ситуациях, когда государство и общество апробировали различные модели взаимодействия и искали приемлемые пути сотрудничества. В этой связи целесообразно обратиться к опыту деятельности земств и городского самоуправления в экстремальных, кризисных ситуациях, когда государство и общество использовали различные модели. взаимодействия и искали приемлемые пути сотрудничества. Первая мировая война показала, что возникавшие на местах проблемы в своей совокупности становились общегосударственными, и их решение во многом зависело от координаций усилий всех уровней власти и общества.

На современном этапе в системе местного самоуправления «остается нерешенным ряд проблем, связанных с обеспечением устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований

1 Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи. Т. 2. - СПб., 2003- С. 161.

вследствие дефицита финансовых и имущественных ресурсов, а также

2

необходимости реформирования системы муниципального управления» .

Деятельность земского и городского самоуправления в годы войны, земская реформа Временного правительства и особенности её осуществления

в регионах являются также объектом сравнительно-исторических

з

исследовании и ретроспективного анализа .

Степень изученности темы. Различные аспекты деятельности органов местного самоуправления вызывали значительный интерес со стороны исследователей ещё во второй половине XIX века. В конце XIX столетия накопился материал для оценки результатов реформ 60-х годов, в том числе и в области преобразования провинциальных управленческих структур. Это связано как с изменением политической обстановки в стране, так и с тенденциями развития исторической науки. Формирование бессословного самоуправления на выборной основе «активизировало русскую общественно-политическую мысль»4.

Во второй половине XIX столетия внимание исследователей местного самоуправления в России было сосредоточено в основном на вопросах, связанных с определением полномочий и принципов формирования земских и городских управленческих структур, а также проведении сравнительного анализа самоуправления в европейских странах и России.

Работы А.И. Васильчикова и М.И. Свешникова посвящены сравнительному исследованию самоуправления в России и европейских

2

Мамашев Д.Р., Гридина A.B. Муниципальная экономика в условиях нестабильного развития. - Барнаул, 2005. - С. 4.

Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические реалии и современные муниципальные образования. Дис. ... докт. ист. наук. - Волгоград, 2000; Он же. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. - Ростов-на-Дону, 2000; Он же. Развитие социальной практики самоуправления и проблемы изучения местных сообществ. - Волгоград, 2008; Соловьев И.Ю. Земство Нижегородской губернии и местное самоуправление Нижегородской области на современном этапе: сравнительно-политологический анализ. Дис. ... канд. полит, наук. - Нижний Новгород, 2004.

Горская Н.И. Смоленское земство в последние годы своего существования. Дис. канд. ист. наук. - Смоленск, 1996. - С. 3.

странах5. Изучая местное самоуправление в России, США, Англии, Франции и Германии, Васильчиков пришел к выводу, который может показаться парадоксальным: «Ни одному современному народу европейского континента не предоставлено такого широкого участия во внутреннем управлении, как русскому: все хозяйственное управление с неограниченным правом самообложения, вся мировая юстиция и некоторые административные обязанности поручены в России местным жителям; все должности внутреннего управления, кроме полицейских, замещаются по выбору местных жителей»6. М.И. Свешников подчёркивал, что одним из

у

важных направлений деятельности земства была социальная сфера .

В отличие от А.И. Васильчикова, исследователь политической истории земства И.П. Белоконский довольно скептически оценивал роль местного самоуправления в условиях самодержавия. Главным препятствием для развития самоуправления и проведения реформ И.П. Белоконский считал центральную власть: «русский режим никогда не способствовал мирному и планомерному решению назревающих народных нужд»8. Именно поэтому, как считал И.П. Белоконский, «русское земство при первых же шагах своей деятельности вышло из намеченных ему рамок и вступило на политический путь»9.

Вопросы реформирования местного самоуправления и его полномочий рассматривались в работах В.Ю. Скалона «Земские взгляды на реформу местного управления. Обзор земских отзывов и проектов»10 и А.Д. Градовского, который разрабатывал проблему соотношения местных

5 Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т.1. - СПб., 1870; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. - СПб., 1892.

6 Васильчиков А.И. Указ. соч. С. 6.

7 Свешников М.И. Указ. соч. Ч. 2. СПб., 1892. С.291-296.

8 Белоконский И.П. Земство и конституция. - М., 1910. - С. 5.

9 Там же. С. 7.

Скалон В. Ю. Земские взгляды на реформу местного управления. Обзор земских отзывов и проектов. - М., 1884.

учреждений и политического устройства государства11. Проблемы развития законодательства нашли своё отражение в книге В.М. Гессена «О местном самоуправлении», где содержится подробный анализ взаимоотношений земства и администрации.12 В конце XIX века был сделан вывод о двойственном положении земского самоуправления: «система управления верховного тесно связана с системой управления местного», и «построение этих систем на разных началах вызовет между ними несомненное противоречие, будет мешать правильному ходу административной машины и рано или поздно приведет к реформе одного на началах другого»13. Юридические аспекты истории земского самоуправления в конце XIX - нач. XX вв. отражены в работах Н. Авинова и А. Лохвицкого14.

Одной из первых обобщающих работ по истории земского самоуправления стал четырехтомный труд Б.Б. Веселовского «История земства за 40 лет»15. Обратившись к исследованию практической земской деятельности, Б.Б. Веселовский заметил, что накопившийся за 40 лет исторический материал нуждается в упорядочивании и классификации. По его мнению, «<...> исчерпывающему, детальному анализу земской деятельности должно предшествовать упорядочивание (исторического) материала». Обобщая опыт земской деятельности, историк пришел к выводу, что к 1910 году назрела настоятельная необходимость коренной реформы местного самоуправления.

До начала Первой мировой войны был накоплен значительный объём данных по истории местного самоуправления. Однако дореволюционные исследователи земского и городского самоуправления интересовались по большей части юридическими аспектами, концентрировали своё внимание на

11 Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Часть III. Органы местного упралвения / Градовский А.Д. Собрание сочинений. Т. 9. - СПб., 1908.

Гессен В.М. Вопросы местного управления. - СПб., 1904.

Витте С.Ю. Самодержавие и земство. - Штутгарт, 1901. - С. 18.

Авинов H.H. К вопросу о взаимных отношениях губернских и уездных земств. -Саратов, 1904; Лохвицкий А. Губерния, ее земские и представительные учреждения -СПб., 1864.

15 Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. Т. 1-4. - СПб., 1909-1911.

исследовании статуса и полномочий данных структур в условиях 16

самодержавия .

В советский период исследование земского и городского самоуправления

не входило в число приоритетных направлений. В историографии

закрепилась ленинская оценка земства как «пятого колеса в телеге русского

государственного управления»17. Впрочем, В.И. Ленин признавал и

прогрессивную роль самоуправления в России: «русский обыватель вообще

18

привык к всевластию правительства» и именно этой «привычке» противостояли земства.

В послевоенные годы внимание исследователей было направлено прежде всего на изучение реформ 60-х годов XIX века. Так, В.В. Гармиза уделяет значительное внимание предпосылкам земской реформы 1864 года. Земская реформа оценивается В.В. Гармизой как «уступка правительства, направленная на укрепление самодержавия»19. Анализу земской реформы 1890 года посвящена монография Л.Г. Захаровой, в которой автор доказывает, что земская контрреформа была обусловлена политикой самодержавия в 80-90 годы XIX века, ростом либерального земского оппозиционного движения и вытеснением дворянства из земства20. Социально-классовый состав и положение земства в политической системе России исследованы в работах B.C. Дякина21 и П.А. Зайончковского22. Проблема взаимоотношений земств и центральной власти была одной из наиболее разработанных тем в советской историографии органов местного

16 Верещагин А.Н. Земский вопрос в России (политико-правовые аспекты). - М., 2002.

17 Ленин В.И. Гонители земства и Аннибалы либерализма // Ленин В.И. ПСС. Т. 5. - С. 21-72.

18 Ленин В.И. ПСС. Т 5. С. 25.

19 Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 г. - М., 1957. - С. 9.

20 Захарова Л. Г. Земская контрреформа 1890 г. М., 1968.

Дякин B.C. Русская буржуазия и царизм в годы первой мировой войны (1914 - 1917). -Л., 1967; Он же. Самодержавие, буржуазия и дворянство в 1907 - 1911. - Л., 1972; Он же. Земство в третьеиюньской монархии: структура избирателей и гласных // Исторические

записки. Т. 115. - М., 1987. - С. 88 - 125.

22

Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880-х годов. - М., 1964; Он же. Российское самодержавие в конце XIX столетия: политическая реакция 80-х - начала 90-х годов. -М., 1970.

самоуправления. На протяжении 1970-х — середины 1980-х годов советские историки изучали политическую идеологию земского движения, отношение царского правительства к земству в начале XX века. При этом малоизученными оставались вопросы практической деятельности земского самоуправления. (Исключение представляет монография JI.H. Карпова о истории земской медицины)23. Важнейшее место среди работ этого периода заняли труды Н.М. Пирумовой. Не пытаясь осветить все стороны жизнедеятельности земств, она обратилась к истории земского либерального движения. В 1970-е годы Н.М. Пирумова пришла к выводу, что «земский либерализм, объективно выражавший интересы буржуазного развития страны, был в то же время либерализмом помещичьим»24. Однако в начале девяностых она давала несколько иную оценку земскому либеральному движению, определяя его как модель ненасильственного изменения

25

российского общества по пути демократических преобразований .

В начале 80-х получили развитие региональные исследования земских учреждений конца XIX — начала XX веков. Большинство диссертационных исследований о деятельности провинциальных земств посвящено пореформенному периоду, то есть 1860-90-м годам .

Среди работ, посвященных развитию городского самоуправления во второй половине XIX - начале XX века, следует особо выделить

27

исследования В.А. Нардовой . В них изучена правительственная политика в отношении этих органов власти, отмечена ее двойственность и противоречивость, дан анализ состава органов общественного управления,

23

Карпов J1.H. Земская санитарная организация в России. - JL, 1964. Пирумова Н. М. Земское либеральное движение. Социальные корни и эволюция до начала XX века. - М. 1977. - С. 3.

25 тт

Пирумова Н.М. Земская интеллигенция и ее роль в общественной борьбе до начала XX

в.-М., 1986.-С. 10.

26

Марьяновский A.A. Воронежское земство в пореформенный период: Дис. ... канд. ист. наук. - М., 1982; Новиков Н.С. Тверское земство в 1865-1890 гг.: Дис. ... канд. ист. наук. -Калинин, 1984.

27

Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX века: правительственная политика. - Л., 1984; Она же: Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX веков. - СПб., 1994.

показана динамика его изменения, рассмотрено правовое положение руководителей органов городского самоуправления, а также состояние городских бюджетов. Признавая, что «Городовое положение 1870 года было шагом вперёд по сравнению с дореформенным устройством», В.А. Нардова отмечала, что «реформа носила ограниченный, половинчатый характер», так как «компетенция органов самоуправления сводилась к сфере хозяйственной деятельности»28.

В.А. Горнов, обобщая результаты исследования земского самоуправления в 1946-1995 гг., отмечал, что «в послевоенной научной литературе практическая деятельность земских учреждений в 1905 -1918 годах почти не получила должного отражения»29. В.А. Горнов выделил три этапа в развитии историографии земского самоуправления: 1) 1945-1957 гг. - «время первых попыток» изучения; 2) 1957-1977 гг. - «период развития узловых проблем»; 3) до рубежа 1980-1990-х гг. - «интенсивный научный штурм»30.

К началу 90-х годов XX века наименее изученными в отечественной историографии оставались мероприятия земского и городского самоуправления в деле решения продовольственного вопроса (регулирование цен, организация снабжения продуктами первой необходимости); деятельность местного самоуправления по оказанию помощи больным и раненым в рамках общероссийской земской и городской организации; оказание помощи непосредственно пострадавшему от войны населению (раненые, семьи военнослужащих, беженцы); трансформация земского и городского самоуправления в период революционных преобразований 19171918 годов и его ликвидация («демократизация» самоуправления под влиянием Февральской революции и осуществление земской реформы

28

Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX века: правительственная политика. - Л., 1984. - С. 49.

Горнов В.А. История земства России второй половины XIX - нач. XX вв. и её отражение в отечественной исторической науке 1946 - 1995. гг.: Дис. ... канд ист наук -Рязань, 1996.-С. 85.

30 Там же С. 8.

Временного правительства в провинции, столкновения с Советами в конце 1917-начале 1918 гг.).

Исследования о влиянии войны на экономику и о мерах государственной власти и местного самоуправления по преодолению продовольственного

31

кризиса появились в первые годы советской власти . Роль местного самоуправления и государственной власти в регулировании экономики в

32

годы войны проанализирована в монографии Н.Д. Кондратьева . Данная работа опирается на широкий круг источников и содержит обширный статистический материал. При изучении экономических мероприятий правительства и органов местного самоуправления Кондратьев пришёл к выводу об усилении «государственного вмешательства в жизнь и

33

функционирование хлебного рынка и хлебно-торгового аппарата» .

В изучении продовольственной политики правительства местного самоуправления периода Первой мировой войны большое значение имеет моног�