автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Местное самоуправление в Российской Федерации в 1991-2005 гг.

Полный текст автореферата диссертации по теме "Местное самоуправление в Российской Федерации в 1991-2005 гг."

На правах рукописи

0034И4<£ < А

БЕЛЫЙ Антон Владимирович

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ в РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ в 1991-2005 гг.: ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ

Специальность 07.00.02 - Отечественная истории

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Москва - 2009

003484271

Работа выполнена на кафедре истории России Российского университета дружбы народов

Научный руководитель:

Козьменко Владимир Матвеевич

доктор исторических наук, профессор, заведующий кафедрой истории России РУДН

Официальные оппоненты: Криворученко Владимир Константинович

доктор исторических наук, профессор кафедры истории и международных отношений, заместитель начальника управления научной работы Московского гуманитарного университета

Пономаренко Сергей Владимирович

кандидат исторических наук, советник Председателя Московской городской Думы

Ведущая организация:

Московская I осударственная академия коммунального хозяйства и сервиса

Защита состоится ¿Э сентября 2009 г в 14 00 на заседании диссертационного совета Д 212 203 03 в Российском университете дружбы народов по адресу 117198, Москва, ул Миклухо-Маклая, 10а, ауд 415

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Российского университета дружбы народов по адресу 117 198, Москва, ул Миклухо- Маклая, д 6

Автореферат разослан « » 2009

года

Ученый секретарь диссертационного совета доцент

Е.В. Кряжева-Карцева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования объясняется тем, что одной из приоритетных проблем современного государственного строительства является развитие системы местного управления, в частности, его правовой основы, которая вызывает у исследователей постоянный интерес и требует глубокого и всестороннего анализа. И проблематика, и фактическая ее сторона, несмотря на имеющиеся работы, еще далеко не исчерпаны. Кроме того, в отечественной историографии история местного самоуправления исследовалась, как правило, в отрыве от ее организационно-правовой основы. В историческом аспекте это серьёзная часть местного самоуправления почти не рассматривалась Подобное обстоятельство значительно актуализирует тему нашего исследования

В тоже время в процессе становления и развития местного самоуправления возникает немало трудностей, значительная часть которых связана с недостаточной изученностью организационно-правовой базы местного самоуправления, что обуславливает необходимость тщательного изучения исторического опыта, накопленного местным самоуправлением на всех этапах его существования, в том числе и в области его правового обеспечения

Актуальность пробчемы данной диссертации определяется также и тем, что после распада СССР российская историческая наука переживает качественно новый этап своего развития, связанного, прежде всего с концептуальным переосмыслением многих сторон отечественной истории, в которой история становления, развития и практической деятельности местного самоуправления, его организационно-правового обеспечения занимает одно из важных мест. В этом отношении изучение организационно-правовых основ местного самоуправления в условиях Российской Федерации способно не только привести к ликвидации "белых пятен" истории, но и выработать научные и практические выводы, рекомендации, как историкам, юристам, политологам, так и представителям государственной власти и местного самоуправления с учетом современных реалий российской действительности

Объектом исследования являются организационно-правовые основы, принципы и формы местного самоуправления Российской Федерации, а также исторический анализ развития местного самоуправления, практика и роль его органов, должностных лиц в решении местных вопросов и их взаимоотношения с государственными органами в 1991-2005 годы.

Предметом исследования являются государственно-правовые аспекты становления, развития и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации с учётом новых исторических условий

Цель и задачи исследования. Основная цель исследования состоит в том, чтобы с позиции современных требований российской исторической науки, с учетом степени разработки отдельных аспектов проблемы, провести комплексный анализ и дать обобщенную характеристику определению местного самоуправления, выявить особенности и недостатки законодательства в области местного самоуправления РФ в 1991-2005 годы

Исходя из поставленной цели, автором были определены и решены следующие задачи:

-выявлены исторические и социальные предпосылки формирования и становления местного самоуправления в российском государстве,

-изучены организационно-правовые основы местного самоуправления в пореформенной России, рассмо1рены основные направления их реализации в исследуемые годы,

-выявлены особенности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в современной Российской Федерации, выйдя на проблему "общество и власть",

-проанализированы содержание и результаты организационно-правового обеспечения местного самоуправления в 1991-2005 годы,

-исследованы роль и значение нормативно-правовой базы в развитии московского городского самоуправления в исследуемые годы,

-сформулированы выводы и предложения по совершенствованию правового регулирования российского местного самоуправления

Хронологические рамки исследования охватывают насыщенный историческими событиями период отечественной истории, охватывающий 19912005 годы Выбор нижних хронологических рамок связан с распадом СССР и прекращением деятельности разного уровня советов Именно в это время начинается организационно-правовая работа по возобновлению деятельности местного самоуправления, которое, как известно, было приостановлено после победы Октябрьской революции 1917 года Именно в этот период появляется ряд документов, направленных на восстановление и начало деятельности органов местного самоуправления

Верхние хронологические рамки ограничены 2005 годом, то есть периодом, когда в большей степени удалось нормализировать работу местного самоуправления, создать его организационно-правовую основу, отрегулировать на основе ряда указов президента и правительственных правовых документов, взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления

Методологическую основу исследования составляют принципы историзма и научной объективности, позволяющие рассмотреть исследуемую проблему как комплексную систему, анализируя факты во всей их совокупности и взаимосвязи В работе нашли применение общеисторические - историко-типологический и историко-системный - методы Основной метод исследования - объективно-исторический анализ и обобщение материалов, опубликованных и неопубликованных источников, а также обобщение опыта предшествующих исследований

Степень изученности темы В отечественной историо1 рафии имеется немало работ по вопросам местного самоуправления Интерес же к нему был обусловлен теми проблемами, которые обсуждались общественностью на законодательном уровне Еще с 1860-х годов в исторической литературе шла дискуссия о месте органов городского самоуправления в системе I осударственного аппарата власти В результате сложилось несколько концепций

- наиболее значимые из которых общественно-хозяйственная и государственная теории У истоков общественно-хозяйственной теории в России стоял князь А И. Васильчиков1 Под «самоуправлением» он понимал отношения, введенные земской, крестьянской и судебной реформами

Сравнивая черты российского самоуправления с подобными учреждениями других стран он пытался связать задачи самоуправления в более или менее стройную систему. Стержнем этой теории являлось утверждение, что интересы общества не всегда совпадают с интересами государства, а иногда и противопоставляются, поэтому за местными учреждениями отстаивалось право самостоятельно заниматься всей совокупностью местно-хозяйственных и общественных дел.

Государственная теория в лице ее сторонников - Безобразова В П., Свешникова М И , Ивановского В.В., Коркунова Н М , Казаревского В Я , Лазаревского Н.И и др признавала подчиненность органов самоуправления государственным делам и задачам2 Доказывалось, что одни и те же задачи выполняются государством и органами местного самоуправления. Поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления

В этой связи надо отметить, что предметом критики многих авторов стали следующие законодательные положения: отсутствие четкого разграничения пределов полномочий между губернской администрацией и органами самоуправления,3 трехразрядная избирательная система, соединение в лице городского головы председательства в думе и управе5 Ряд исследователей полагал, что города получили даже излишнюю самостоятельность6

В целом, в дореволюционной литературе изучение проблем местного самоуправления ограничивалось, как правило, освещением истории подготовки законов и сравнительным анализом Городовых положений 1870 и 1892 годов. К авторам этих работ относятся Шрейдер Г И., Данилов Ф А , Волин Б М. и др7 Исключение представляют исследования И И. Дитятина, М П. Щепкина и В А. Нардовой, где на широкой источниковой базе рассматриваются многие аспекты этой темы. Что касается вопросов практического воплощения этих законов и их

1 Васильчиков А И О самоуправлении Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений - СПб, 1869-1871 Т 1-3

Безобразов ВП Государство и общество Управление, самоуправление и судебная власть - СПб, 1882, Свешников МИ Основы и пределы самоуправления Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств -СПб, 1892, 4 1,11, Ивановский В В Русское государственное право - Казань, 1898 Т 1, вып 6, Коркунов НМ Русское государственное право 5-е игл - СПб, 1904, Казаревский В Л Лекции по русскому государственному праву -СПб, 1910, Лазаревский НИ Лекции по русскому государственному праву -СПб, 1910 Т2идр

3 Готовим К Наше местное управление и местное представительство • СПб, 1884 - С 15

4 Головачев АЛ Десять лет реформ 1861-1871 -СПб, 1872-С 228 Приклонский С А Очерки самоуправления земского, городского и сельского - СПб, 1886, Дитятин ИИ Статьи по истории русского права - СПб, 1895, Шрейдер Г И Город и Городовое положение 1870 года//История России в XIX веке - СПб, б г Т 4

5 Крымский Е Плоды городского и земского самоуправления (Чтение от скуки) - Звенигородка, 1886 - С 5,

Джаншиев Г А Городскоесамоуправление//Эпоха великих реформ. Исторические справки 7-е изд -М, 1898 и др 'Демидов В В Недостатки нашего городского представительства и меры к их устранению - СПб, 1884, Гурко АЛ Наши выборы вообще и московские городские в особенности. - М, 1889

'Шрейдер Г И Город и Городовое положение 1870 года// История России в XIX в - СПб, Т 4 - С 1-29, Данилов Ф А Взгляды социалистических партий на общественное управление - М, 1906, Волин Б М Интересы пролетариата в городском самоуправлении - М, 1917 и др

влияния на деятельность местного самоуправления, то они до сих пор разработаны очень слабо

В послереволюционный период российской истории исследование местного самоуправления вплоть до 1950 года осуществлялось с классовых позиций, что создавало довольно однобокую и одностороннюю картину их места и роли в общественной жизни страны Тем не менее и при такого рода ограничениях были получены значительные научные результаты Среди этого массива литературы следует выделить, в первую очередь, работы Наумова П Ф, Погосского В В, Каржанского Н С , Степанова А Н , Шеффера А Л, Велихова Л А , Ерошкина Н П , Кручковской В М 8 и др

В 1950-1970-е годы появились исследования Б Б Веселовского, Б В Златоустовского, СП Луппова, М А Горловского, Б Г Корягина и др, которые вызвали законный интерес у всех, кто интересуется проблемами городского самоуправления С одной стороны, оно рассматривалось ими в масштабе всей страны, выявлялись общие тенденции При этом акцентировалось внимание на таких аспектах, как место городской реформы 1870 года в ряду других преобразований Александра II, теория и практика городского самоуправления, взаимоотношение общества и власти, формирование ¡ражданского общества и т д С другой стороны, авторов волновало региональное проявление процесса становления и развития органов городского самоуправления9 В 1980-е годы появились новые исследования, котрые получили большой научный и общее гвенный резонанс 10

Заметной вехой в историографии проблемы стали также исследования Л Ф. Писарьковой Ею была разработана методика изучения социального состава гласных городских дум. Особый интерес представляет ее монография «Московская городская дума 1863-1917 гг »," в которой проводилась мысль, что реформа 1892 юда не была реакционной, а повышение имущественного ценза и усиление государственного контроля над деятельностью городских дум

8На\мов П Ф Что такое демократическое самоуправление7 - М , 1917, Погосский ВВ Демократизация городского общественного управтения - М , 1917, Каржанский Н С Как избиралась и работала Московская городская дума -М , 1947, Степанов А H, О Городском самоуправлении в России с 70-х ri XIX в до Октябрьской революции - М , 1946, Шеффер Л Л Органы самоуправления царской России - Куйбышев, 1939, Велихов Л Л Основы городского хозяйства - М , 1928, Ерошкин II П Самодержавие накануне краха - М , 1975, Кручковская В М Центральная городская дума Петрограда в 1917 г - М , 1986 и др

9 Златоустовский Б В Московское городское самоуправление в период буржуазных реформ 60-х гг XIX в Автореф дис канд ист наук -М, 1953, Он же Городское самоуправтение//История Москвы - М„ 1954 T4 -С 461-551, Веселовский Б Б , Шаров С И Городское хозяйство // Там же - С 516-551, Луппов С П 1 ородское управление и городское хозяйство //Очерки истории Ленинграда — М ,Л, 1957, Т 2 4, Горловский МА Из истории городского управления Екатеринбур! а начала 70-х гг XIX в // Вопросы истории Урала Вып 1 -Екатеринбург, 1958 - С 71-81, Корягин Б Г Проведение буржуазных реформ 60-70-х гг XIX в в Западной Сибири Автореф дис канд ист наук - Томск, 1965 и др

|иНардова В А Городское самоуправтение в России в 60 - начале 90-х годов XIX в Правительственная политика -Л, 1984, Она же Городское самоуправление в журналистике 70-80 гг XIX в (По страницам "Весгника Европы" и "Отечественных записок")//Труды института истории Ленинское отд Вып ¡6 - Л, 1986 -С 159-180, Она же Нарастание оппозиционности органов городского самоуправления в канун первой русской революции 1905-1907 гг //Новое о революции 1905-1907 гг в России - Л, 1989 и др

"Писарькова ЛФ Социальный состав городских гласных накануне контрреформы 1892 года// История СССР 1989 № 6 - С 152-160, Ее же Московская городская дума 1863 - 1917 - М , 1998 и др

способствовали ограничению бесконтрольности и самоуправства городских властей С этим тезисом автор полностью согласен

В 90-е годы прошедшего века в сферу научных интересов исследователей входят вопросы развития взаимоотношений государственного управления и самоуправления, разделения полномочий между государством и городским самоуправлением, организационно-правовых и экономических основ городского самоуправления и др

Повышению интереса к проблемам федерализма, государственного регионального управления, городского самоуправления способствовали социально-экономические и политические изменения, особенно интенсивно происходящие в последние годы Это мотивирует издание ряда научных работ, посвященных местному (городскому) самоуправлению, появившихся в конце 1990-х годов 12 В это время было написано значительное количество монографий о местном самоуправлении и его правовой базе.

1990-е годы отмечены возрастанием интереса к вопросам местного самоуправления, которые стали активно изучаться историками, правоведами, политологами и социологами, что было связано с актуализацией идеи гражданского общества и становлением демократических институтов в нашей стране Одновременно появилось много работ общего характера13

В 1990-е годы активизировалось также изучение истории регионального местного самоуправления14. В этих трудах, хотя и частично, но освещаются вопросы организационно-правовых основ местного самоуправления

"Черкасов А И Сравнительное местное управление теория и практика — М, 1998, Бондарь НС Местное самоуправление и права человека в Российской Федерации - Ростов-на-Дону, 1998, Государственная впасть и местное самоуправление эффективность и ответственность (на примере Северо-Кавказскот о региона) - Ростов-на-Дону, 1998, Местное самоуправление проблемы, противоречия, перспективы,- М , 1998, Гильченко Л В Местное самоуправление долгое возвращение - М , 1998, Местное самоуправление в современной России политика, практика, право - М, 1998, Местное самоуправление в Российской Федерации (региональный аспект) — М, 1998, Игнатов В Г Становление государственного и муниципального управления в современной России - Ростов-на-Дону, 1998, Эффективность государственной власти и управления в современной России -Ростов-на-Дону, 1998, Тарасенко H В , Пономаренко В Ф Местное самоуправление как условие социально-экономического развития села - Ставрополь, 1998, Правовое государство, личность, законность - М, 1997, Прокофьева ТГ Вопросы самоуправления в программах и тает-ике политических партий России в начале XX века - М, 1997, Емельянов H А Местное самоуправление проблемы, поиски, решения Монография - М , 1997, Власть и управление Сб тезисов, докладов и сообщений Всероссийской научно-практической конференции - Ростов-на-Дону, апрель 1997 г, Государственная в засть правовые проблемы учреждения и функционирования материалы научно-практической конференции (8-9 октября 1997 г) - Новосибирск, Граждане и власть - М , 1997, Одинцова А В Местное самоуправ 1ение и государство // Федерализм - 1997 - № 4, Судавцев НД Земское и городское самоуправление России в годы Первой мировой войны - М, 2001, Заманова ГР Влияние систем надзора и опеки на городское самоуправление (по Городовым положениям 1870 и 1892 гг) - Казань, 2002 Далина О А Деятельность III Государственной думы в области городского самоуправления (1907-1912 гг у/ Вопросы гуманитарных наук № 2 - М , 2004 и др

13 Анимица ЕГ, Тертьшный А Г Местное самоуправление история и современность - Екатеринбург, 1998, Лаптева Л Е, Шутов А Ю Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России - М , 1999 и

ДР

1 Алкаримова Е Ю Городское самоуправление на Среднем Урале в последней трети XIX - начале XX века (лис канд ист наук) - Екатеринбург, 1999, Гусева НБ Городское самоуправление Самаро-Саратовского Поволжья в 1892-1917 гг (автореф дис канд ист наук) - Самара, 1996 МерснковаЕЮ Организация, полномочия и деятельность городского самоуправления в Западной Сибири в конце XIX - начале XX вв (автореф дис канд ист наук) - Омск, 2000, Писарькова Л Ф Указ соч и др

Таким образом, важное достижение современного этапа состоит в том, что наметилась тенденция к исследованию проблем правового обеспечения местного самоуправления, в том числе и в Российской Федерации

В зарубежной историографии российскому местному самоуправлению также уделено определенное внимание, хотя эта тема изучалась в контексте анализа его муниципальной деятельности При этом авторами подчеркивалась важная роль местного самоуправления в общественной жизни России 15 Работу Р Тарстона «Liberal City Conservative State Moscow and Russia's urban crisis1"1 , посвященную деятельности Московской городской думы, отличает научная добросовестность, хотя написана она в популярном изложении

Подводя итог обзору историографии можно отметить, что до настоящего времени не было написано специальных работ, посвященных организационно-правовому обеспечению местного самоуправления в 1991-2005 годы Меры правительства в этой сфере более или менее изучены лишь до 1917 года

Источниковая основа. Для достижения поставленной цели и решения вышеназванных задач диссертационного исследования были привлечены разнообразные источники Прежде всего необходимо отмстить, что основой для изучения настоящего исследования послужили материалы, хранящиеся в архивах РФ Значительная часть архивных сведений вводи гея в научный оборот впервые Особую ценность представляют Указы президента РФ и другие распорядительные правительственные документы, действующие нормативно-правовые акты Российской Федерации, постановления Конституционного Суда и др

Исследование перечисленных источников позволило автору проанализировать исторические предпосылки и особенности организационно-правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации в 1991-2005 годы

Наряду с обилием документации, главным образом распорядительной и информационной, следует отметить недостаток обобщенных документов о деятельности местного самоуправления и его правового обеспечения в исследуемые годы

Новизна диссертационного исследования определяется прежде всего в постановке проблемы, не получившей до настоящего времени комплексного анализа в исторических трудах В этом отношении данная диссертация - одно из первых специальных исследований, посвященного истории создания правового обеспечения системы местного самоуправления в 1991-2005 годы Впервые в историческом аспекте рассматриваются такие вопросы, как особенности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, исторические и организационно-правовые предпосылки становления и развития российского местного самоуправления, особенности организационно-правовой деятельности местного самоуправления в исследуемые годы.

" См Sumner В H Survey of Russian History London, 1966, Seton-NVatson H The russian empire 1801-1917 Oxford 1967, Пайпс P Россия при старом режиме Кембридж, 1980, Weissman N В Reform in tsarist Russia/ The state bureaucracy and local government, 1900-1914 New Brunswick, New Jersey, 1981 и др

"См Thurston R Liberal City Conservative State Moscow and Russia's Urban Crisis 1906-1914 - Oxford University Press 1987

Научная новизна диссертации состоит также в определении нерешенных задач в области организационно-правового обеспечения местного самоуправления 1991-2005 годы, в наличии значительного справочного и библиографического материала, уточняющего ряд положений, вопросов, аспектов, отдельных фактов и событий, связанных с анализом исследуемой проблемы

К научной новизне относятся также сформулированные и обоснованные в работе новые теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации

Практическая значимость диссертации заключается в возможности использования результатов исследования для разработки фундаментальных проблем современного местного самоуправления, при написании различных учебников и учебных пособий, чтении лекций и проведения спецкурсов и спецсеминаров по проблемам местного самоуправления в целом, и его организационно-правовых основ, в частности

Результаты исследования могут также учитываться при разработке и проведении реформ и совершенствовании местного самоуправления в перспективе

Обобщения и выводы диссертации могут способствовать решению современных организационно-правовых основ российского местного самоуправления

Апробация исследования. Научные выводы и практические рекомендации диссертации представлены в виде докладов и сообщений на различных научных конференциях и семинарах, в том числе на всероссийских, а также в дискуссиях на "круглых столах" Положения и выводы диссертации нашли отражения в публикациях автора, в том числе в "Вестнике РУДН", серии "История России", который входит в перечень реферируемых журналов ВАК России

Обсуждение диссертационной работы состоялось на заседании кафедры истории России Российского университета дружбы народов Она была одобрена и рекомендована к защите

Структура диссертации определяется ее содержанием Работа состоит из введения, четырех разделов, заключения, списка источников и литературы

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, выявляется степень ее разработанности, определяется объект и предмет, цель и задачи, методологические основы исследования, рассматривается научная новизна и хронологические рамки работы

Первый раздел посвящен историческим и организационно-правовым предпосылкам становления и развития местного самоуправления в России В ней автор прежде всего исследует эволюцию становления и развития местного самоуправления в разные периоды истории нашего государства, характер его взаимоотношения с органами государственной власти, начиная с XI века и заканчивая нашими днями Этот анализ показал, что местное самоуправление было необходимо, оно отражало потребность прогрессивного развития

российских регионов-городов, районов, сел и деревень Становление местного самоуправления, совершенствование его организационно-правовых основ свидетельствовало о начале формирования новой демократической российской государственности.

При этом автор отмечает, что в истории местного самоуправления России были периоды ослабления и укрепления его основ, хотя исследователи до сих пор не имеют единого мнения о времени зарождения российского местного самоуправления Некоторые из них ведут отчет российского местного самоуправления с периода вольнодумства двух русских феодальных республик Новгорода и Пскова Они считали вече, от славянского «свет» - совет, органом народной власти, народоправства Другие исследователи видели в народном Вече атрибут феодальной государственности

Однако позднее, в XVII веке местное управление начинает бюрократизироваться Прежде всего, устанавливается система приказно-воеводского управления на местах Обе формы самоуправления - губные учреждения и земские - продолжали существовать при воеводской системе управления Воевода, назначаемый центральной властью, первоначально осуществлял контроль за губными и земскими ор1анами, не вмешиваясь в сферу их деятельности Однако в дальнейшем воевода делается начальником по отношению к губным учреждениям, которые были упразднены лишь при Петре I По отношению к земским органам воевода являлся начальником в их полицейской деятельное!и Земские органы сохраняли самостоятельность в финансовой, экономической и некоторых других сферах деятельности местного самоуправления

Реформы Петра I, имевшие, как известно, всеобъемлющий характер, затронули и систему местного самоуправления Именно при нем в России существовали гри системы местного управления - бюрократическая, земская и сословная, которые переплетались дру1 с другом и нередко утрачивали свой первоначальный характер органы чисто сословные исполняли обязанности по общему управлению, органы по своему происхождению земскис, по служебному положению и характеру деятельности практически не отличались от бюрократических

Первой реформой местного самоуправления при Петре I было учреждение 30 января 1699 года бурмистрской палаты в Москве и земских изб в городах Бурмистрская палата была одновременно органом местного общинного управления г Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления российскими городами, в которых находились земскис избы под председательством земских бурмистров Их власть распространялась на все недворянское, но свободное население, что имело большое общественно-практическое значение. «Состав их был выборный Избы собирали доходы и заведовали повинностями Управление делами города, как целого, на них возложено не было»

В 1719 году губернии были разделены на провинции под управлением воевод, в руках которых сосредоточились все функции управления

Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительная воевода мог непосредственно взаимодействовать с органами центрального управления Уездную администрацию составляли земские комиссары, писаря, надзиратели В этой связи надо особо отметить, что все они избирались дворянством Бюрократический элемент совершенно упразднил деятельность земских изб и привел городское хозяйство в полный упадок»17

Позднее эти учреждения были заменены магистратами - выборными сословно-общинными учреждениями местного самоуправления Они занимались сбором податей, осуществляли руководство полицией, судом, народным образованием Как видим, компетенция магистратов была довольно широкая, так как раньше все эти учреждения находились во власти губернаторов и воевод

Далее в разделе подробно анализируются реформы Екатерины II, которые по мнению автора внесли существенные поправки в местное управление на началах децентрализации Особенно большой след в системе местного самоуправления имели ее жалованная грамота дворянству (1785 г) и грамота на права и выгоды городов (1785 г) Общая система местного управления, установленная этими законами, сохранялась во многом до конца XIX века и сводилась к следующему во-первых, местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным строем Они были основаны на самоуправлении, но не земском, а исключительно сословным

Особое внимание диссертант уделяет анализу реформ местного самоуправления, которые проводил император Александр II, который, как показано в разделе на большом фактическом материале остался верен принципам, которые пытались провести Петр I и Екатерина II задачей его было по возможности полное и последовательно развитие начал местного самоуправления Так, например, Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 года в губерниях и уездах создавались земские органы выборные земские собрания - губернские, уездные, и избираемые ими соответствующие земские управы

Далее в разделе л оказано, что после реформы городского управления 1870 года были созданы органы городского самоуправления - городская дума и городская управа, которые не были подчинены местной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов В пределах своих полномочий городские органы самоуправления были самостоятельны Закон определял случаи и порядок, в которых их действия и распоряжения подлежали утверждению и контролю правительственных органов

Новое Городовое положение от 11 июня 1892 года значительно сужало круг лиц, обладающих избирательным правом число избирателей в результате уменьшилось, а число гласных в думе было сокращено в два раза Управа была поставлена в более зависимое положение от думы, и хотя права городского головы были расширены, однако члены управы стали существенным образом зависеть от центральной администрации так как губернатор получил право отстранять их от должности

В царствование Александра III было пересмотрено Городовое положение 1892 года, в результате чего органы городского самоуправления включали городскую думу иод представительством городского главы, в состав которой кроме выборных гласных входили также председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства Исполнительным ограном городского самоуправления являлась городская управа, в состав которой входили от двух до шести членов, в зависимости от размера города Председательствовал в городской управе городской голова, который так же, как и члены управы избирался городской думой

В целом, оценивая сложившуюся в пореформенной России систему местного самоуправления, диссертант отмечает, что по своему характеру оно приближалось к тем правовым нормам, которые отвечали потребносги капиталистического развития Российской империи В основу были положены принципы всесословности представительства имущественного ценза, характерное в то время для системы самоуправления большинства развитых европейских стран, разделение распорядительной и исполнительной власти Однако, выработанная в условиях самодержавно - бюрократического строя реформа местного самоуправления не могла не носить противоречиво! о характера

После Октябрьской революции 1917 года основными органами местного самоуправления советской России были советы В этой связи необходимо отмстить, что советская модель самоуправления, противопоставлявшаяся буржуазному «муниципализму» была важнейшей составляющей административно-командной системы Одновременно она выполняла роль ее демократического камуфляжа Поэтом}, изучая историю советского самоуправления, необходимо, но мнению автора, объективно анализировать его видимость и сущность

Известно, что в советское время предметом традиционной гордости коммунистической партии и правительства был тезис о полновластии выборных советов Но на практике, как доказывает автор, этот тсзис не всегда находил подтверждения Так, например, исполнительная власть была сосредоточена в руках исполнительных комитетов, а Советы автоматически одобряли те решения, которые готовились исполкомами

В целом, как показано в разделе на большом фактическом материале, в 1920 - 30-е годы местные советы решали вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов, позднее они полностью утратили свои первоначальные полномочия, что негативно сказалось на деятельности всей системы местного самоуправления На рубеже 50 - 60-х годов интерес к местному самоуправлению несколько оживился, что было связано, по мнению диссертанта, с решениями коммунистической партии о скором вступлении СССР в фазу коммунизма, и соответственно о переходе от государственного управления к коммунистическому самоуправлению Реабилитация понятия «местное самоуправление» была вполне позитивным явлением, поскольку в советском государстве в силу многих причин этот термин долгое время вообще не

употреблялся Возврат к нему в научной литературе и партийных документах начал происходить лишь в 60-е годы

Полную зависимость советских органов от КПСС можно показать на примере неудачной реформы местного самоуправления начала 1960-х годов Тогда в целях партийного воздействия на экономику была задумана и осуществлена перестройка структур коммунистической партии по производственному принципу. Одновременно были реорганизованы и местные советские органы в краях и областях было создано по два областных совета -промышленный и сельский, один из которых должен был работать с городским населением, а второй - с сельским Абсурдность этого решения выявилась довольно скоро, и в 1964 году состоялось возвращение к прежней системе управления

Позднее, в 1970-е годы принимается целый ряд документов, направленных на совершенствование законодательной базы местных советов Однако, как показано в работе, они не меняли общей картины советы работали под строгим контролем партийных инстанций, а инициативы граждан в сфере местного самоуправления тщательно и всесторонне регламентировались Состояние самоуправления того времени, как известно, относилось к «застою», который охватил все стороны народного хозяйства СССР

Идеи самоуправления вновь выходят на первый план в середине 1980-х годов - с началом «перестройки», когда местное самоуправление получило дальнейшее развитие в связи с принятием ряда новых законодательных актов, регулирующих деятельность граждан на местном уровне

Далее в диссертации показано, что в это время начали проводиться давно забытые собрания и сходы граждан по месту жительства, на которых обсуждались многие вопросы местного самоуправления Со вступлением коммунистической системы в полосу кризиса в стране активизируется гражданская активность повсеместно граждане начали решать накопившиеся проблемы Стремясь выйти из-под контроля исполкомов, проводивших на местах линию КПСС, многие советы одобрили учреждение президиумов местных советов и введение должностей их председателей В этой связи руководство КПСС пыталось «забронировать» председательское кресло за первым секретарем соответствующего комитета партии, но эти попытки не встретили понимания общества

В 1990-е годы отношение к организации местного самоуправление значительно улучшилось Само базовое понятие «местное самоуправление» было сформулировано в Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией в апреле 1998 года Под местным самоуправления понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

В этой связи автор уделяет особое внимание анализу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 года,

который заложил правовые основы построения системы местного самоуправления в нашей стране на принципах и нормах Конституции 1993 года Закон принимался в условиях противостояния федерального центра и субъектов РФ, разногласий на уровне самого федерального центра Ко времени его принятия практически отсутствовали целостная концепция системы власти в России и опыт функционирования институтов власти в демократическом федеративном государстве

В результате развернулась практика передачи функций или полномочий органов государственной власти под видом вопросов местного значения на исполнение органам местного самоуправления без обеспечения их ресурсной базой. Это, в свою очередь, тормозило решение социальных проблем собственных задач местного самоуправления и т д А ведь действующим законодательством на местное самоуправление возложен большой объем социальных обязательств В тоже время на его реализацию не выделяются необходимые средства, а доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации постоянно сокращается

Далее в разделе анализиру20тся важнейшие федеральные законы РФ, направленные на совершенствование современною местного самоуправления и их реализация

Во втором разделе диссертации анализируются особенности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в исследуемые годы Прежде всего автор на основе Конституции РФ, других основополагающих документов доказывает, во-первых, что формирование государственной политики в области развития местного самоуправления является важнейшей задачей правительства Российской Федерации, а во-вторых, о необходимости соблюдения баланса государственных и общественных интересов жителей каждою муниципального образования, что является залогом эффективного функционирования юсударства в целом В этой связи местное самоуправление, будучи интегрированным в общий государственный механизм, не может существовать изолированно от процессов, происходящих в государстве Разумеется, и государственная власть в современных условиях не вправе игнорировать местное самоуправление, поскольку оно, согласно положениям Европейской Хартии местно1 о самоуправления, является одной из основ любого демократического строя, а право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к общим для всех государств - членов Совета Европы демократическим принципам

В тоже время, исследуя особенности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в 1991-2005 годы диссертант выявил ряд общих проблем, которые возникли как в результате серьезных упущений, просчетов государства, так и недостаточной работы местных органов К ним относятся 1 несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении Ряд федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации, содержат положения, не соответствующие

конституционному статусу местного самоуправления Кроме того, нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актах,

2 неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления Нормы Конституции Российской Федерации и принятых нормативных правовых актов не исчерпывают необходимое правовое обеспечение осуществления местного самоуправления Кроме того, серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм российского муниципального права, в том числе закрепленных Конституцией Российской Федерации,

3 несоблюдение законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в том числе во-первых, принятие законодательных актов субъектов Российской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, во-вторых, принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации, в-третьих, невыполнение норм муниципального права должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправ пения,

4 бездействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, отсутствие нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления,

5 отсутствие четкою правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления до сих пор является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления, в том числе вопроса наделения и отдельными государственными полномочиями,

6 недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятечьности муниципальных образований Эта проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном уровне К ним относятся вопросы формирования муниципальной собственности, в том числе муниципальной собственности на землю, создания условий для формирования полноценных местных бюджетов, в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов, создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований и другие,

7 несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, недостаточная урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права,

8 отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного судопроизводства прав местного самоуправления и конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления,

9 нехватка квалифицированных муниципальных кадров Общероссийская система кадрового обеспечения муниципальных образований, обучения выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих до настоящего времени не сложилась

Анализ этих проблем показал, что деятельность государства должна осуществляться в рамках единой государственной политики в области развитая местного самоуправления в Российской Федерации Правительство его должно четко усвоить, что целью государственной политики в области развития местного самоуправления в стране является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства

Для достижения этой цели государственная политика должна быть, по мнению автора, направлена во-первых, на обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления, во-вторых, на создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправ пения, в-третьих, на обеспечение государственных гарантий местного самоуправления

Для реализации этих задач необходимо, по мнению диссертанта, решать следующие задачи Во-первых, обеспечение конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления, чю предполагает 1 создание условий для реализации конституционных прав граждан, прежде все! о прав, 2 избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, 3 осуществлять местное самоуправление через выборные и иные органы местного самоуправления, 4 участвовать в решении вопросов местного значения пучем прямого волеизъявления, а также путем организации и деятельности территориально! о общественного самоуправления, 5 законодательно определять порядок учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований. 6 создавать эффективную систему взаимодействия органов местного самоуправления с населением, 7 формировать механизм контроля за эффективностью деятельности органов местного самоуправления со стороны населения, 8 формировать механизм ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, 9 организовывать систему разъяснения населению конституционных основ местного самоуправления и государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации и т д

Во-вторых, создание условий для реализации органами местною самоуправления своих конституционных полномочий, что предполагает 1 владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, включая землю, 2 формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов, 3 осуществление охраны общественного

порядка, 4 создание условий для участия органов местного самоуправления наряду с органами государственной власти в обеспечении прав граждан, 5 осуществление права на жилище, охрану здоровья и оказание медицинской помощи, на обеспечение общедоступного образования в муниципальных образовательных учреждениях и т д

Для решения этих задач, как показано в разделе на большом фактическом материале, государство в лице федеральных ортанов государственной власти и субъектов Российской Федерации располагало в исследуемые годы рядом механизмов, позволяющих осуществлять государственную политику в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, к которым относятся правовое регулирование организационной, финансовой и хозяйственной самостоятельности местного самоуправления при решении вопросов местного значения, формирование системы государственных органов, занимающихся вопросами местного самоуправления, принятие федеральных и региональных программ, способствующих реализации конституционных основ местного самоуправления и развитию муниципальных образований, бюджетное и налоговое регулирование, позволяющее обеспечить сбалансированные минимальные местные бюджеты, создание условий для оптимизации налоговой базы муниципальных образовании, передача в муниципальную собственность находящихся в государственной собственности объектов, необходимых для осуществления полномочий местного самоуправления, методическая поддержка местного самоуправления, в том числе организация и проведение конференций, семинаров по актуальным вопросам местного самоуправления, подготовка и повышение квалификации кадров для местного самоуправ тения, в том числе повышение квалификации выборных лиц местного самоуправления, подготовка кандидатов и участников выборных кампаний к выборам и другим процедурам прямого волеизъявления населения, информационная поддержка местного самоуправления, в том числе разъяснение населению конституционных основ местного самоуправления, информирование его о ходе и проблемах реформы честною самоуправления, о роли населения в создании системы общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, широкое использование согтасительных процедур при решении проблем, возникающих в процессе взаимодействия федеральных органов государственной власти, ор!анов государственной в части субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и т д

Наши исследования показали, что комплексное использование этих задач в долгосрочных федеральных и региональных целевых программах поддержки местного самоуправления способствовало наиболее эффективной реализации государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации в исследуемые годы В этих целях, одной из задач реализации государственной попигики в области местного самоуправления явтялось принятие федеральных и региональных программ, направленных на оказание государственной поддержки муниципальным образованиям К ним можно отнести Федеральную целевую программу государственной поддержки

муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 года № 1394, а также многие региональные программы.

В этой связи в разделе на разнообразных примерах регионов РФ автор доказывает, чго государственная политика в области местною самоуправления была ориентирована в исследуемые годы на разработку и внедрение механизмов эффективного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления Результатом такого взаимодействия явились 1 создание условий для стабильного социально-экономического развития муниципальных образований, 2 эффективная реализация полномочий местного самоуправления, предоставленных ему Конституцией РФ, чем достигается сохранение и укрепление общества и государства при наличии демократических институтов Одновременно анализируются недостатки и просчеты в этой работе

Как уже подчеркивалось, в становлении и развитии местного самоуправления большую роль играют органы государственной власти Взаимодействие федеральных и региональных властей с органами местного самоуправления в значительной мерс определяет эффективность решения социально-экономических, политических, духовных задач округа, области, края, республики и так далее. С другой стороны, такое взаимодеиствис обеспечивае! результативность муниципальной политики и через решение вопросов местного значения способствует реализации государственных задач по укреплению основ народовластия, созданию условий для обеспечения жизненных интересов населения, его социальной защите, стабилизации политической системы и подготовки кадров для муниципальных органов

Основываясь на опыте зарубежных стран, между органами государственной власти и местным самоуправлением автор выделяет три модели взаимоотношений - модель относительной автоноши, модель агенств, модель взаимодействия Все три модели получили в разделе глубокий анализ, по ним сформулированы выводы

Особое значение в становлении и развитии самоуправления в Российской Федерации последних лет имеют государственные гарантии местного самоуправления Конституция Российской Федерации устанавливает три вида государственных гарантий местного самоуправления во-первых, институциональные 1арантии, во-вюрых, гарантии в сфере отношений собственности и финансовых отношений, в-третьих, судебные гарантии правовой защиты Гак, например, институциональные гарантии б отношении местного самоуправления, провоз! лашенные в Конституции РФ, предполагают определение данного института, самоуправление как форма организации населения для решения вопросов местного значения принципиально неприкосновенна Это правовой институт, который должен уважать законодатель и которые он не может отменить

В рамках институциональных гарантий населения самоуправляющейся территории органы местного самоуправления решают вопросы местного значения

под свою ответственность, а так же исполняют отдельные государственные полномочия Кроме того, в соответствии с данными гарантиями предметы ведения муниципальных образований не могут быть поручены государственным ведомствам, общественным организациям или частным лицам В соответствии с институциональными гарантиями местное самоуправление имеет право самостоятельного создания населением своих органов местного самоуправления и определения их внутренней организации, право на принятие нормативных правовых актов, право комплектовать кадры, принимать на работу, устанавливать уровень оплаты труда, продвигать по службе и увольнять муниципальных служащих, право под свою ответственность планировать использование территории, ее застройки и так далее

Особое внимание в этой связи диссертант уделил анализу Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления, которая была утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 года №1251 В ней были предусмотрены основные направления деятельности Правительства в этой области В частности 1 формирование правовой основы местного самоуправления, 2 формирование финансово-экономической основы местного самоуправления, 3 организационно-методическая поддержка местного самоуправления, 4 информационная поддержка и информационное обеспечение деятельности местного самоуправления, 5 создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления и др

Однако Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления фактически не была подкреплена финансовыми ресурсами В этой связи автор делает вывод о том, что решение этих задач требует совместной деятельности Правительства РФ, министерств и ведомств, привлечения к сотрудничеству с государственными и муниципальными органами союзов и ассоциаций местного самоуправления

Кроме этого Правительству РФ стедует принять срочные меры по выводу местного самоуправления из того незавидною положения, в котором оно до сих пор находится, восстановить доверие к местному самоуправлению населения Для этого, по мнению автора, нужна серьезная поддержка местному самоуправлению со стороны государства Немаловажным было бы предоставление больше прав муниципалитетам в стимулировании и поддержке малого и среднего бизнеса, оказании определенного влияния на их налогообложение, от чего они могли бы получить дополнительные средства, Это позволило бы местному самоуправлению эффективнее решать многие вопросы жизни территориальных образований

На всех уровнях нашего государства должны, по утверждению диссертанта, четко уяснить, что только сильное, работоспособное местное самоуправление, являющееся составной частью государственной системы, облегченное широкими полномочиями, имеющее прочную экономическую базу и финансовое обеспечение и поддерживаемое населением, верящим в его возможности, в состоянии решить стоящие перед ним задачи и сделать нашу страну мощной мировой державой Все эти задачи можно положительно решать при условии

здравых, эффективных взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления

В третьем разделе исследуется формирование нормативно-правовой базы местного самоуправления Российской Федерации Прежде всего внимание автора было сконцентрировано на том, что организационно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации были закреплены во многих документах, и прежде всего в Конституции Российской Федерации, провозгласившей самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и независимость от органов государственной власти В апреле 1998 года Россия рагифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, обобщившей опыт многих европейских государств, которая была принята на Совете Европы в Страсбурге еще в 1985 году Как международный договор, заключенный с Российской Федерацией, он имеет на ее территории высшую юридическую силу Этот документ определяет понятие «местное самоуправление» как «право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действую в рамках закона в соответствии со своей компетенцией и в интересах месшого населения»

В Послании президента России Федеральному Собранию от 18 апреля 2002 года тема реформа местного самоуправления прозвучала как один из приоритетов государственной политики Указом Президента еще в июле 2001 года была создана комиссия по вопросам тогдашний разграничения полномочий между уровнями власти, которую возглавил заместитель руководителя администрации президента ДН Козак По словам руководителя Экспертного управления Администрации Президента С Г Кордонского, в качестве исходной модели был взят опыт Германии в вопросе организации у себя системы местного самоуправления Предложения по внесению изменений в Федеральный закон готовила рабочая группа Госсовета под руководством губернатора Тюменской области Л Ю Рокецкого

Закон был принят Госдумой 16 сентября и одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 года, что с точки зрения территориальной организации местного самоуправления новый закон предполагает распределение всех поселений Российской Федерации по четырем типам муниципальных образований -сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ Вводилась также двухуровневая система организации местного самоуправления - муниципальный район и городской округ становятся муниципальными образованиями первого уровня, а сельское и городское поселения муниципальными образованиями второго уровня, входящими в состав муниципального района Границы муниципалитетов теперь стали определяться по единым правилам

Кроме этого, согласно закону, органы государственной власти субъекта РФ стали временно брать на себя частичное исполнение полномочий органов местного самоуправления, что стало происходить в трех случаях во-первых, если в момент стихийного бедствия или иной чрезвычайной ситуации

представительный орган и местная администрация муниципального образования отсутствуют или бездействуют, во-вторых, если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникла просроченная задолженность по исполнению долговых или бюджетных обязательств, превышающая 30% собственных доходов бюджета муниципального образования в отчетном финансовом году, в-третьих, если при реализации государственных полномочий за счет предоставляемых субвенций имели место установленные судом нецелевые расходования бюджетных средств либо нарушения законодательства Российской Федерации

Отдельная статья законопроекта посвящена вопросам межмуниципалыюго сотрудничества В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации

Таким образом, новый закон, несомненно, содержит ряд прогрессивных идей, способствующих становлению прочной и эффективной системы самоуправления граждан России К таковым надо в первую очередь отнести механизм наделения органов местного самоуправления полномочиями в тесной связке со стабильной доходной базой, обеспечивающей возможности исполнения этих полномочий Этот принцип Д Н Казак назвал «базовым концептуальным положением законопроекта»

Вместе с тем в разделе показывается, что системе организации публичной власти в России предстоит в 2005-2010 годы пережить достаточно сложный организационно-правовой этап, основные вехи которого составят реорганизацию административного устройства территорий и перераспределение имущества между различными уровнями государственной власти и местным самоуправлением Требование законопроекта о транспортной доступности центра административного района приведет, по мнению диссертанта, к резкому увеличению их числа, и как следствие, числа местных депутатов и чиновников

В общем виде негативные высказывания нового закона в адрес месшого самоуправления, как показано в разделе на конкретных примерах, реализуется по двум основным направлениям 1 принцип федерального разнообразия реализации прав граждан на местное самоуправление является главным и с этой точки зрения обвиняет законодателей в попытке навязать единую «президентскую» систему, 2 по модели федерального центра, схему на всей территории Российской Федерации, вопреки требованию Конституции о том, что « Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских и других территорий с учетом местных традиций Структура местного самоуправления определяется населением самостоятельно» Из доклада рабочей группы Госсовета видно, что « Россия настолько неоднородна по своим географическим, природно-климатическим, хозяйственным, этническим и иным параметрам, что жесткая унификация структур местной публичной власти неизбежно обернулась бы резким снижением ее эффективности

Далее диссертант, исследуя организационно-правовые основы местного самоуправления, делает вывод относительно Закона 2003 года о муниципальной

реформе и Закона 1995 года «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» и выделяет следующие полномочия органов местного самоуправления по решению местного значения 1 принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов, 2 установление официальных символов муниципального образования, 3 создание муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа, 4 установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, 5 организационное материально-техническое обеспечение муниципальных выборов и референдумов, 6 принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, 7 учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, 8 осуществление международных и внешнеэкономических связей, 9. иные полномочия в соответствии с законом и уставами муниципальных образований и т д

Одновременно в разделе автор выделяет следующие отличительные признаки отношений, составляющих организационно-правовое регулирование местного самоуправления во-первых, данные отношения имеют локально-территориальный характер, который организовывается на местном территориальном уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением городских, сельских поселений и других муниципальный образований, территории которых устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации с учетом исторических и дру] их местных традиций

Таким образом, речь идет об отношениях, возникающих в границах городов, поселков, станиц, сельских округов - волостей, сельсоветов, районов, уездов и т п , во-вторых, эти отношения носят комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни - экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др Общность данных отношений, обуславливающая их объединение в рамках законодательной базы местною самоуправления, определяется его природой в самостоятельном решении населением вопросов местного значения

Как видно, местное самоуправление охватывает различные по своему конкретному содержанию и характеру общественные отношения -организационные, управленческие, имущественные, финансовые и т д Однако все эти отношения объединяет в самостоятельный вид общественных отношений общий признак: они возникают в процессе решения населением Российской Федерации вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления, в-третьих, обязательным субъектом муниципалыю-правовых отношений выступает либо население муниципального образования,

которое непосредственно, т е путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы месшого значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов

Таким образом, организационно-правовые отношения закрепляют и регулируют общественные отношения, которые возникают в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях

Известно, что организационно-правовые отношения играли и играют важную, основополагающую роль в развитии и укреплении местного самоуправления В этой связи автор доказывает, что до 2005 года местное самоуправление значительно активизировало свою деятельность на основе целою ряда законов, указов, положений и т д но многим направлениям его деятельности. Так, например, 2007 год характеризуется совершенствованием организационных, финансовых и правовых основ местного самоуправления. Позднее, по состоянию на 1 января 2008 года на территории Российской Федерации были утверждены границы 24 154 муниципальных образований, без учета образований Республики Ингушетии и Чеченской Республики, в том числе 523 городских округов, 1799 муниципальных районов, 1732 городских поселений, 19864 сельских поселений и 236 внутригородских муниципальных образований городов федерального значения

Одновременно, в 2007 году продочжалась работа по совершенствованию законодательной базы местного самоуправления В результате был принят весомый пакет федеральных законов, направченных на реализацию отношений и организацию местного самоуправления, содержащихся в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, провести в жизнь меры по обеспечению реформы местного самоуправления В рамках совершенствования законодательных основ местного самоуправления в 2007 году было принято 6 федеральных законов Этими законами были внесены изменения непосредственно в Федеральный закон от 6 октября 2003 юда «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Как было уже показано, они касались различных аспектов деятельности муниципальных образований и были направчены в основном на устранение недостатков, выявленных в ходе реформы местного самоуправления, а также устранение противоречий с другими федеральными законами

Серьезным шагом в сфере обеспечения единства основных принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы стало принятие Федерального закона от 2 марта 2007 года «О муниципальной службе в Российской Федерации» В новом Федеральном законе было предложено более детальное нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в системе организации муниципальной счужбы в субъектах Российской Федерации

Таким образом, как доказано в разделе, на федеральном уровне была сформирована организационно-правовая основа для создания эффективной

системы местного самоуправления в Российской Федерации В 68 субъектах Российской Федерации, в которых проживает более 100 миллионов человек, положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» реализуются в полном объеме В остальных субъектах Российской Федерации предстояло завершение перехода к новой системе местного самоуправления до 1 января 2009 года При этом, было бы целесообразным использовать опыт, накопленный в ряде муниципальных образований, в том числе опыт муниципальных образований, являющихся победителями во всероссийском конкурсе на звание «Лучшее муниципальное образование», «Лучший муниципальный служащий», который выявляет лучшие примеры деятельности местного самоуправления, лучшую его практику

Для этого, по мнению диссертанта, предстоит обеспечить завершение комплекса проводимых мероприятий, направленных на создание эффективной системе местного самоуправления в Российской Федерации Особого внимания при этом заслуживает вопрос сбалансированности местных бюджетов вновь образованных муниципальных образований Необходимы всесторонняя информационная поддержка реформы местного самоуправления, постоянное разъяснение широким слоям населения целей проводимых преобразований

При этом, субъектам Российской Федерации предстоит решить целый комплекс задач, связанных с нормативным обеспечением деятельности органов местного самоуправления, организационным и методическим сопровождением их деятельности, подготовкой муниципальных кадров, а также осуществлением контроля за исполнением возложенных на органы местного самоуправления отдельных полномочий субъекта Российской Федерации Все это имеет не только научное, но и практическое значение

В четвертом разделе «Роль организационно-правовых основ местного самоуправления в Москве в 1991-2005 гг » на основе многих источников автор показывает, что развитие местного самоуправления в Москве было во многом связано с переходом к рынку, с появлением новой нормативно-правовой базы, частью которой являлись принятые на федеральном уровне законы и указы Так, Президиум Верховного Совета РСФСР принял 1 июля 1991 года Постановление «О разграничении компетенции органов власти и управления в городе Москве», в котором речь шла об органах власти и органах общественного управления

После этого последовало несколько распоряжений Мэра г Москвы, одним из них от 5 июля 1991 года был утвержден перечень муниципальных округов, а также определены их границы. Другим распоряжением от 10 июля 1991 года был создан промежуточный территориальный уровень управления -административные округа По мнению диссертанта, целью принятия последнего распоряжения было укрепление и децентрализация исполнительной власти в Москве, создание условий для развития самоуправления Этим же распоряжением было утверждено временное положение об административном округе, префектуре и префекте Кроме этого административным округам был придан статус юридического лица

Позднее, как свидетельствует содержание раздела были принятые другие нормативные акты, которые в основном завершили оформление новой системы законодательной и исполнительной власти в г Москве В этих актах были закреплены новые формы и методы организации власти и управления, вводилась новая система подчинения во-первых, высшим представительным органом государственной власти в Москве являлся московский городской Совет народных депутатов, в функции которого входило утверждение московского бюджета и контроль за его исполнением, во-вторых, главой исполнительной власти объявлялся Мэр города Москвы, в основную компетенцию которого входило обеспечение выполнения законов и нормативно-правовых актов Российской Федерации, а также решений Московского городского Совета народных депутатов, принятие распоряжений, обязательных для всех городских и районных, в т ч муниципальных органов управления, органов самоуправления населения, предприятий, граждан

При этом представительным органом местного самоуправления, представительным и законодательным органом государственной власти Москвы являлась Московская городская Дума, состоящая из 35 депутатов, избираемых на четыре года и работающих на постоянной основе Исполнительным органом местного самоуправления и исполнительным органом государственной власти Москвы является Московская городская администрация (Мэрия) Ее возглавляет мэр города - высшее должностное лицо города и глава городской администрации, избираемый на четыре года Одновременно были установлены структуры и компетенция органов местного самоуправления, где был предусмотрен переход к самостоятельному формированию районных бюджетов, что снимало практически последние препятствия считать районные управы органами местного самоуправления

В этой связи в разделе подчеркивается, что местное самоуправление в Москве - это созданный ее жителями реальный институт с целью максимальною приближения органов власти к населению и решению вопросов местного значения под их контролем Местное самоуправление, как доказывает автор, необходимо для эффективного использования жителями Москвы местных ресурсов, как финансовых и материальных, так и человеческих - активности жителей, их гражданской ответственности, участия в подготовке, принятии и реализации решений и т д

Процесс создания территориального общественного самоуправления в Москве основан на законодательных актах юрода, которые в целом детально регламентируют эту сферу общественных отношений Так, например, в начале июля 1996 года был принят закон «О территориальном общественном самоуправлении в юроде Москва», основанный на Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставе города Москвы Вопросы организации и деятельности территориального общественного самоуправления нашли свое отражение также в Законе «О районной Управе в городе Москва», в Законах «О мэре и вице - мэре Москвы», «О контрольно - счетной палате

Москвы» и в некоторых других нормативно - правовых актах государственного и местного самоуправления

При этом, понятие территориального общественного самоуправления Москвы объясняется как добровольная, самоуправляемая, не имеющая фиксированного членства, некоммерческая организация, создаваемая по инициативе граждан по месту жительства для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения, непосредственно через территориальные объединения и создаваемые ими органы.

Исследуя проблему взаимоотношений местного самоуправления органами государственной власти, автор отмечает, что во-первых, законодательные акты Москвы гарантировали деятельность территориального общественного самоуправления, включали право граждан, достигших 18-летнего возраста, учреждать по собственной инициативе органы территориальной общины; во-вторых, право устанавливать порядок организации и деятельности территориального общественного самоуправления принадлежит законодательному органу Москвы - Московской городской Думе, а полномочия мэра юрода сводились к оказанию содействия деятельности территориальных общин в соответствии с законом и с учетом предложений граждан. Главе районной администрации отводилась роль координирующего органа согласующего интересы предприятий, учреждений, организаций и органов территориальных общин, без вмешательства в их деятельность, в-третьих, взаимоотношения территориальной общины при передаче органами государственной власти города или района полномочий по всему комплексу социально - экономической жизни строились на договорной основе, предусматривающей добровольное согласие сторон, в-четвертых, законодательно были регламентированы вопросы контроля и ответственности территориального местного самоуправления и т д

Таким образом, диссертант делает вывод, что действующие нормативно -правовые акты Москвы соответствовали законодательным актам Российской Федерации в сфере общественных отношений, были легитимны и создавали реальную возможность становления и развития этой важной формы народовластия Анализ показывает, что, в свою очередь, действующие нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации творчески развивали правовую базу местного самоуправления Москвы

Как свидетельствуют исследования, проведенные диссертантом, в этой работе были достигнуты хорошие результаты благодаря эффективной работе префектур, районных управ Наряду с решением концептуальных задач государственного и общественного управления развитием города, сотни сотрудников муниципальных органов местной власти рсализовывали в исследуемые годы программы по благоустройству дворов и наведению порядка в подъездах, весенней разметке дорог, ремонту фасадов зданий, озеленению скверов, переводу торговли из палаток в павильоны, строительству моек для легковых автомобилей и АЗС, приведению в порядок дворов и спортивных

площадок, освещению зданий и тд Большую работу в реализации этих задач проводили также административные комиссии управ, главы районных управ, административные комиссии префектур, управления Мэрии и т д

Об эффективной работе муниципальных органов Москвы свидетельствует опыт деятельности местного самоуправления в Юго-Западном административном округе - одном из крупнейших округов Москвы, который получил в разделе глубокий анализ

На большом фактическом материале диссертант анализирует разнообразную деятельность московского городского самоуправления, которая осуществлялась в исследуемые годы в следующих направлениях 1 защита прав и законных интересов жителей в органах власти города и района, 2 организация акций милосердия и благ отворителыюсти, содействие в проведении их органами власти, благотворительными фондами, гражданами и их объединениями, участие в распределении гуманитарной и иной помощи, 3 общественный контроль за выполнением условий впадения, распоряжения, пользования, приватизации и аренды муниципальной собственности, расположенной на территории общины; 4 содействие правоохранительным органам в поддержании общественного порядка, 5 общественный контроль за соблюдением предприятиями торговли и бытового обслуживания, закрепленных законодательством прав потребителей в порядке и формах, согласованных с районной управой, 6 работа с детьми и подростками, содействие в проведении культурных, спортивных, лечебно - оздоровительных и других мероприятий, 7 защита интересов жителей как потребителей коммунально-бытовых услуг в соответствующих службах района, административного округа и города, 8 содействие жителям в решении жилищной проблемы, подготовке соответствующих ходатайств, в проведении консультаций, 9 внесение предложений в районную Управу по вопросам, затрагивающим интересы жителей, 10 содействие мерам санитарного, эпидемиологического, экологического и пожарного контроля и безопасности, 11 организация общественного контроля за качеством уборки территории, вывозом мусора, за работой соответствующих служб по эксплуатации домовладений и устранению аварийных ситуаций, 12 содействие жителям в выполнении правил эксплуатации жилого фонда, участие в общественных мероприятиях по благоустройству территории, 13 информирование населения о решениях органов власти, принятых по предложению или при участии территориальных общин, 14 оказание помощи районной Управе в решении вопросов капитального ремонта (реконструкции) жилых помещений и связанного с этим отселения жителей, участие в разработке договоров на проведение указанных работ и т д

В целом закон «Об организации местного самоуправления в городе Москве», а также организационно-практические мероприятия, связанные с его реализацией, открывали новые перспективы развития местного самоуправления, которые позволяют гражданам Москвы иметь реальную возможность участия в местном самоуправлении по месту жительства

В завершении раздела подчеркивается, что современная структура городского самоуправления в Москве предполагает обязательность единства его

самостоятельности и ответственности Органы местного самоуправления, как свидетельствует опыт Москвы и других крупных городов РФ, получили свободу самостоятельно решать вопросы экономического, социального, культурного развитая своего территориального образования и проживающих в нем граждан, которые одновременно несут ответственность за положение дел на своей территории, за реализацию интересов горожан

В заключении диссертации сформулированы основные выводы проведенного исследования.

1. Выявлены исторические и социальные предпосылки формирования и становления местного самоуправления в российском государстве

2 Доказано, что организационно-правовые положения местного самоуправления, разработанные в пореформенной России явились основой его деятельности в Российской Федерации

3. Установлено, что особенности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в современной Российской Федерации позволили выйти на проблему «общество и Власть».

4 Сделан вывод о том, что основное содержание и результаты организационно-правового обеспечения местного самоуправления, в целом отвечало требованиям успешной его деятельности в 1991-2005 годах

5. Доказано, что главным достижением успешной деятельности московского городского самоуправления явилась постоянная забота о жителях Москвы, их активного участия в работе управ, всевозможных общественных комиссий, собраний и тд В результате, деятельность московского местного самоуправлений явилась в исследуемые годы наиболее эффективной в Российской Федерации

6. Сделан итоговый вывод о том, что сформулированные в работе выводы и предложения по совершенствованию деятельности приоритетных направлений местного самоуправления в Российской Федерации окажут практическую помощь заинтересованным органам в реализации имеющихся недостатков и просчетов в его работе

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ РАБОТЫ ИЗЛОЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ:

а) публикации в изданиях ВАК:

1 Белый А.В Некоторые вопросы правового обеспечения местного самоуправления // Вестник РУДН Серия «История России» - 2007. - № 1. (0,6 п л)

б)публикации в прочих изданиях:

2 Белый А В Некоторые правовые гарантии местного самоуправления России // Образ жизни в России история и современность Материалы IX Всероссийской научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых (15 апреля 2007 г) - М Изд-во РУДН, 2007 (0,4 п л)

3 Белый А В Некоторые вопросы нормативно-правового регулирования местного самоуправления // Актуальные вопросы социально-экономических и гуманитарных наук Материалы круглого стола (28-29 июня 2007 г ) - М Изд-во РУДН, 2007 (0,4 п л)

4 Белый А В. Некоторые аспекты правового обеспечения местного самоуправления //Молодежь в истории России духовные, нравственные и патриотические ориентиры. Материалы X Всероссийской научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых, посвященной 50-летию со дня образования РУДН (18 апреля 2008 г) - М Изд-во РУДН, 2008 (0,4 п л )

5 Белый А В Предпосылки формирования муниципальных образований в Российской Федерации // 50 лет РУДН интернациональный опыт подготовки специалистов для СССР, России и зарубежных стран Материалы XI Всероссийской научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых - М Изд-во РУДН, 2009 (0,4 п л)

Белый А.В Местное самоуправление в Российской Федерации в 1991-2005 гг.: история становления и развития

АННОТАЦИЯ

В диссертации на основе использования разнообразной источниковой базы изучены исторические и организационно-правовые предпосылки становления и развития местного самоуправления в России, особенности взаимоотношений государственной втасш и местного самоуправ тения в исследуемые юды, а также формирование нормативно-правовой базы местного самоуправления Российской Федерации и другие проблемы

Belii A.V. Local Government in the Russian Federation in 1991-2005: History of Formation and Development

ANNOTATION

In the dissertation on the basis of use various source base are studied historical and organizational-legal preconditions of formation and local government development in Russia, features of mutual relations of the government and local government in mvestigated years, and also formation of is standard-legal base of local government of the Russian Federation and other problems

Отпечатано в типографии ООО «Аведа» 117342, г Москва, ул Введенского, д 8, тел 9 (495)988-87-83

Подписано в печать 09 07 2009 г Формат 60*90 1/16 Тираж 100 iki 1 0 п л Бумага New SvetoCopy

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата исторических наук Белый, Антон Владимирович

ВВЕДЕНИЕ

Раздел I ИСТОРИЧЕСКИЕ И ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ

ПРЕДПОСЫЛКИ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ.

Раздел II ОСОБЕННОСТИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ИССЛЕДУЕМЫЕ ГОДЫ.

Раздел III ФОРМИРОВАНИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

Раздел IV РОЛЬ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ в МОСКВЕ в 1991-2005 гг.

Введение диссертации2009 год, автореферат по истории, Белый, Антон Владимирович

Актуальность темы исследования объясняется тем, что одной из приоритетных проблем современного государственного строительства является развитие системы местного управления, в частности, его правовой основы, которая вызывает у исследователей постоянный интерес и требует глубокого и всестороннего анализа. И проблематика, и фактическая её сторона, несмотря на имеющиеся работы, ещё далеко не исчерпаны. Кроме того, в отечественной историографии история местного самоуправления исследовалась, как правило, в отрыве от её организационно-правовой основы. В - историческом аспекте это серьёзная часть местного самоуправления почти не рассматривалась. Подобное обстоятельство значительно актуализирует тему нашего исследования.

В тоже время в процессе становления и развития местного самоуправления возникает немало трудностей, значительная часть которых связана с недостаточной изученностью организационно-правовой базы местного самоуправления, что обуславливает необходимость тщательного изучения исторического опыта, накопленного местным самоуправлением на всех этапах его существования, в том числе и в области его правового обеспечения.

Актуальность проблемы данной диссертации определяется также и тем, что после распада СССР российская историческая наука переживает качественно новый этап своего развития, связанного, прежде всего с концептуальным переосмыслением многих сторон отечественной истории, в которой история становления, развития и практической деятельности местного самоуправления, его организационно-правового обеспечения занимает одно из важных мест. В этом отношении изучение организационно-правовых основ местного самоуправления в условиях Российской Федерации способно не только привести к ликвидации "белых пятен" истории, но и выработать научные и практические выводы, рекомендации, как историкам, юристам, политологам, так и представителям государственной власти и местного самоуправления с учётом современных реалий российской действительности.

Объектом исследования являются организационно-правовые основы, принципы и формы местного самоуправления Российской Федерации, а также исторический анализ развития местного самоуправления, практика и роль его органов, должностных лиц в решении местных вопросов и их взаимоотношения с государственными органами в 1991-2005 годы.

Предметом исследования являются государственно-правовые аспекты становления, развития и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации с учётом новых исторических условий.

Цель и задачи исследования. Основная цель исследования состоит в том, чтобы с позиции современных требований российской исторической науки, с учётом степени разработки отдельных аспектов проблемы, провести комплексный анализ и дать обобщённую характеристику определению местного самоуправления, выявить особенности и недостатки законодательства в области местного самоуправления РФ в 1991-2005 годы.

Исходя из поставленной цели, автором были определены и решены следующие задачи:

-выявлены исторические и социальные предпосылки формирования и становления местного самоуправления в российском государстве;

-изучены организационно-правовые основы местного самоуправления в пореформенной России, рассмотрены основные направления их реализации в исследуемые годы;

-выявлены особенности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в современной Российской Федерации, выйдя на проблему "общество и власть";

-проанализированы содержание и результаты организационно-правового обеспечения местного самоуправления в 1991-2005 годы;

-исследованы роль и значение нормативно-правовой базы в развитии московского городского самоуправления в исследуемые годы;

-сформулированы выводы и предложения по совершенствованию правового регулирования российского местного самоуправления.

Хронологические рамки исследования охватывают насыщенный историческими событиями период отечественной истории, охватывающий 1991-2005 годы. Выбор нижних хронологических рамок связан с распадом СССР и прекращением деятельности разного уровня советов. Именно в это время начинается организационно-правовая работа по возобновлению деятельности местного самоуправления, которое, как известно, было приостановлено после победы Октябрьской революции 1917 года. Именно в этот период появляется ряд документов, направленных на восстановление и начало деятельности органов местного самоуправления.

Верхние хронологические рамки ограничены 2005 годом, то есть периодом, когда в большей степени удалось нормализировать работу местного самоуправления, создать его организационно-правовую основу, отрегулировать на основе ряда указов президента и правительственных правовых документов, взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления.

Методологическую основу исследования составляют принципы историзма и научной объективности, позволяющие рассмотреть исследуемую проблему как комплексную систему,- анализируя факты во всей их совокупности и взаимосвязи. В работе нашли применение общеисторические

- историко-типологический и историко-системный - методы. Основной. метод исследования — объективно-исторический анализ и обобщение материалов, опубликованных и неопубликованных источников, а также обобщение опыта предшествующих исследований.

Степень изученности темы. В отечественной историографии имеется немало работ по вопросам местного самоуправления. Интерес же к нему был обусловлен теми проблемами, которые обсуждались общественностью на 5 законодательном уровне. Ещё с 1860-х годов в исторической литературе шла дискуссия о месте органов городского самоуправления в системе государственного аппарата власти. В результате сложилось несколько концепций - наиболее значимые из которых общественно-хозяйственная и государственная теории. У истоков общественно-хозяйственной теории в России стоял князь А.И. Васильчиков.1 Под «самоуправлением» он понимал отношения, введенные земской, крестьянской и судебной реформами.

Сравнивая черты российского самоуправления с подобными учреждениями других стран он пытался связать задачи самоуправления- в более или менее стройную систему. Стержнем этой теории являлось утверждение, что интересы общества не всегда совпадают с интересами государства, а иногда и противопоставляются, поэтому за местными учреждениями отстаивалось право- самостоятельно заниматься всей совокупностью местно-хозяйственных и общественных дел.

Государственная теория в лице ее сторонников - Безобразова В.П., Свешникова М.И., Ивановского В.В.,, Корку нова Н.М., Казаревского В.Я., Лазаревского Н.И. и др. признавала подчиненность органов самоуправления государственным делам и задачам.2 Доказывалось, что одни и те же задачи выполняются государством и органами местного самоуправления. Поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления.

В этой связи надо отметить, что предметом критики многих авторов стали следующие законодательные положения: отсутствие четкого разграничения пределов полномочий между губернской администрацией и органами самоуправления,3 трехразрядная избирательная система,4

1 Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. - СПб., 1869-1871. Т. 1-3.

2 Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. - СПб., 1882; Свешников МИ. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. -СПб., 1892, 4.1,11; Ивановский В.В. Русское государственное право. - Казань, 1898. Т.1, вып. 6; Коркунов Н.М. Русское государственное право. 5-е изд. - СПб., 1904; Казаревский В.Я. Лекции по русскому государственному нраву. -СПб., 1910; Лазаревский НИ. Лекции по русскому государственному праву. -СПб., 1910. T.2 и др.

3 Головин К. Наше местное управление и местное представительство. - СПб., 1884. - С. 15.

4 Головачёв A.A. Десять лет реформ. 1861-1871. -СПб., 1872,- С. 228: Приклонский С.А. Очерки самоуправления земского, городского и сельского. - СПб., 1886; Дитятин И.И. Статьи по истории русского 6 соединение в лице городского головы председательства в думе и управе.5 Ряд исследователей полагал, что города получили даже излишнюю самостоятельность.6

В целом, в дореволюционной литературе изучение проблем местного самоуправления ограничивалось, как правило, освещением истории подготовки законов и сравнительным анализом Городовых положений 1870 и 1892 годов. К авторам этих работ относятся: Шрейдер Г.И., Данилов Ф.А., п

Волин Б.М. и др. Исключение представляют исследования И.И. Дитятина, М.П. Щепкина и В.А. Нардовой, где на широкой источниковой базе рассматриваются многие аспекты этой темы. Что касается вопросов практического воплощения этих законов и их влияния на деятельность местного самоуправления, то они до сих пор разработаны очень слабо.

В послереволюционный период российской истории исследование местного самоуправления вплоть до 1950 года осуществлялось с классовых позиций, что создавало довольно однобокую и одностороннюю картину их места и роли в общественной жизни страны. Тем не менее и при такого рода ограничениях были получены значительные научные результаты. Среди этого массива литературы следует выделить, в первую очередь, работы Наумова П.Ф., Погосского В.В., Каржанского Н.С., Степанова А.Н., Шеффера А.Л., Велихова Л.А.,- Ерошкина Н.П., Кручковской В.М.8 и др.

В 1950-1970-е годы появились исследования Б.Б. Веселовского, Б.В. Златоустовского, СП. Луппова, М.А. Горловского, Б.Г. Корягина и др., права. - СПб., 1895; Шрейдер Г.И. Город и Городовое положение 1870 года//История России в XIX веке,-СПб., б.г. ТА.

5 Крымский Е. Плоды городского и земского самоуправления (Чтение от скуки). - Звенигородка, 1886. - С.5; Джаншиев Г.А. Городскоесамоуправление//Эпоха великих реформ; Исторические справки. 7-е изд.-М., 1898 и др. бДемидов В.В. Недостатки нашего городского представительства й меры к их устранению. - СПб., 1884; Гурко АЛ. Наши выборы вообще и'московские городские в особенности. - М, 1889.

7Шрейдер Г.И. Город и Городовое положение 1870 года// История России в XIX в. - СПб., T.4. - С. 1-29; Данилов Ф.А. Взгляды социалистических партий на общественное управление. - М., 1906;-Волин Б.М. Интересы пролетариата в городском самоуправлении. - М., 1917 и др.

8Наумов П.Ф. Что такое демократическое самоуправление? - М., 1917; Погосский ВВ. Демократизация городского общественного управления. - М., 1917; Каржанский Н.С. Как избиралась и работала Московская городская дума. - М., 1947; Степанов А.Н, О Городском самоуправлении в России с 70-х гг. XIX в. до Октябрьской революции. - M., 1946; Шеффер А.Л. Органы самоуправления царской России. - Куйбышев, 1939; Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - M., 1928; Ерошкин Н.П. Самодержавие накануне краха. - M., 1975; Кручковская В.М. Центральная городская дума Петрограда в 1917 г. - М., 1986 и др. которые вызвали законный интерес у всех, кто интересуется проблемами городского самоуправления. С одной стороны, оно рассматривалось ими в масштабе всей страны, выявлялись общие тенденции. При этом акцентировалось внимание на таких аспектах, как место городской реформы 1870 года в ряду других преобразований Александра И, теория и практика городского самоуправления, взаимоотношение общества и власти, формирование гражданского общества и т.д. С другой стороны, авторов волновало региональное проявление процесса становления и развития органов городского самоуправления.9 В 1980-е годы появились новые исследования, которые получили большой научный и общественный резонанс.10

Заметной вехой в историографии проблемы стали также исследования Л.Ф. Писарьковой. Ею была разработана методика изучения социального состава гласных городских дум. Особый интерес представляет ее монография «Московская городская дума: 1863-1917 гг.»,11 в которой проводилась мысль, что реформа 1892 года не была реакционной, а повышение имущественного ценза и усиление государственного контроля над деятельностью городских дум способствовали ограничению бесконтрольности и самоуправства городских властей. С этим тезисом автор полностью согласен.

В 90-е годы прошедшего века в сферу научных интересов исследователей входят вопросы развития - взаимоотношений государственного управления и самоуправления, разделения полномочий

9 Златоустовский Б.В. Московское городское самоуправление в период буржуазных реформ 60-х гг. XIX в.:' Автореф. дис . канд. ист. наук. - М., 1953, Он же. Городское самоуправление // История Москвы. - М„ 1954 Т4. - С. 461-551; Веселовский Б Б , Шаров С И. Городское хозяйство // Там же. - С. 516-551; Луппов С.П. Городское управление и городское хозяйство //Очерки истории Ленинграда. — М.;Л., 1957, Т. 2.4; Горловский М.А. Из истории городского управления Екатеринбурга начала 70-х гг. XIX в. // Вопросы истории Урала Вып. 1. - Екатеринбург, 1958. - С 71-81; Корягин Б.Г Проведение буржуазных реформ 60-70-\ гг. XIX в. в Западной Сибири. Автореф. дис . канд. ист. наук. - Томск, 1965 и др.

10Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60 - начале 90-х годов XIX в. Правительственная политика - Л., 1984, Она же. Городское самоуправление в журналистике 70-80 гг. XIX в. (По страницам "Вестника Европы" и "Отечественных записок") // Труды института истории. Ленинское отд. Вып. 16. - Л., 1986 -С.159-180; Она же. Нарастание оппозиционности органов городского самоуправления в канун первой русской революции 1905-1907 гг.//Новое о революции 1905-1907 гг. в России.-Л., 1989идр.

Писарькова Л.Ф. Социальный состав городских гласных накануне контрреформы 1892 года// История СССР. 1989. № 6 - С. 152-160; Ее же- Московская городская дума 1863 - 1917. - М , 1998 и др между государством и городским самоуправлением, организационно-правовых и экономических основ городского самоуправления и др.

Повышению интереса к проблемам федерализма, государственного регионального управления, городского самоуправления способствовали социально-экономические и политические изменения, особенно интенсивно происходящие в последние годы. Это мотивирует издание ряда научных I работ, посвященных местному (городскому) самоуправлению, появившихся

I ^ в конце 1990-х годов. " В это время было написано значительное количество монографий о местном самоуправлении и его правовой базе.

1990-е годы отмечены возрастанием интереса' к вопросам местного самоуправления, которые стали активно изучаться историками, правоведами, политологами и социологами, что было связано с актуализацией идеи гражданского общества и становлением демократических институтов в

1 л нашей стране. Одновременно появилось много работ общего характера .

В 1990-е годы активизировалось также изучение истории регионального местного самоуправления14. В этих трудах, хотя и частично,

2Черкасов А И Сравнительное местное управление: теория и практика. — М , 1998; Бондарь Н.С. Местное самоуправление и права человека в Российской Федерации. - Ростов-на-Дону, 1998; Государственная власть п местное самоуправление: эффективность и ответственность (на примере Северо-Кавказского региона). -Ростов-на-Дону, 1998; Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы,- M., 1998; Гильченко Л В. Местное самоуправление: долгое возвращение. - М., 1998; Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. - М., 1998; Местное самоуправление в Российской Федерации (региональный аспект). — M., 1998; Игнатов В.Г. Становление государственного и муниципального управления в современной России. - Ростов-на-Дону, 1998; Эффективность государственной власти и управления в современной России. -Ростов-на-Дону, 1998; Тарасенко Н.В., Пономаренко В.Ф. Местное самоуправление как условие социально-экономического развития села. -Ставрополь, 1998; Правовое государство, личность, законность. - М., 1997; Прокофьева Т.Г. Вопросы самоуправления в программах и тактике политических партий России в начале XX века. - М., 1997; Емельянов Н А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Монография. - М., 1997; Власть и управление. Сб. тезисов, докладов и сообщений Всероссийской научно-практической конференции. -Ростов-на-Дону, апрель 1997 г.; Государственная власть: правовые проблемы учреждения и функционирования: материалы научно-практической конференции (8-9 октября 1997 г.). - Новосибирск; Граждане и власть. - М., 1997; Одинцова A.B. Местное самоуправление и государство // Федерализм. - 1997. - № 4; Судавцев Н.Д. Земское и городское самоуправление России в годы Первой мировой войны. - М., 2001; Заманова Г.Р. Влияние систем надзора и опеки на городское самоуправление (по Городовым положениям 1870 и 1892 гг.) - Казань, 2002: Дапина O.A. Деятельность III. Государственной думы в области городского самоуправления (1907-1912 гг.)// Вопросы гуманитарных наук. № 2. - М., 2004 и др.

13 Анимица Е.Г., Тертьшный А.Г. Местное самоуправление: история и современность. - Екатеринбург, 1998; Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. - М., 1999 и др.

14 Алкаримова Е.Ю. Городское самоуправление на Среднем Урале в последней трети XIX - начале XX века. (дис.канд.ист.наук). - Екатеринбург, 1999; Гусева Н.Б. Городское самоуправление Самаро-Саратовского Поволжья в 1892-1917 гг. (автореф. дис.канд.ист.наук). - Самара, 1996: Мерснкова Е.Ю. Организация, но освещаются вопросы организационно-правовых основ местного самоуправления.

Таким образом, важное достижение современного этапа состоит в том, что наметилась тенденция к исследованию проблем правового обеспечения местного самоуправления, в том числе и в Российской Федерации.

В зарубежной историографии российскому местному самоуправлению также уделено определённое внимание, хотя эта тема изучалась в контексте анализа его муниципальной деятельности. При этом авторами подчеркивалась важная роль местного самоуправления в общественной жизни России.13 Работу Р.Тарстона «Liberal City. Conservative State. Moscow and Russia's urban crisis!"16, посвященную деятельности Московской городской думы, отличает научная добросовестность, хотя написана она в популярном изложении.

Подводя итог обзору историографии можно отметить, что до настоящего времени не было написано специальных работ, посвященных организационно-правовому обеспечению местного самоуправления в 19912005 годы. Меры правительства в этой сфере более или менее изучены лишь до 1917 года.

Источниковая основа. Для достижения поставленной цели и решения вышеназванных задач диссертационного исследования были привлечены разнообразные источники. Прежде всего необходимо отметить, что основой для изучения настоящего исследования послужили материалы, хранящиеся в архивах РФ. Значительная часть архивных сведений вводится в научный оборот впервые. Особую ценность представляют Указы президента РФ и другие распорядительные правительственные документы, действующие полномочия и деятельность городского самоуправления в Западной Сибири в конце XIX - начале XX вв. автореф. дис.канд.ист.наук). - Омск, 2000; Писарькова Л.Ф. Указ соч. и др

15 См.: Sumner В.-Н. Survey of Russian History. London, 1966; Seton-Watson H. The russian empire: 1801-1917. Oxford 1967; Пайпс P. Россия при старом режиме. Кембридж, 1980; Weissman N.B. Reform in tsarist Russia/ The state bureaucracy and local government, 1900-1914. New Brunswick, New Jersey, 1981 идр.

16 См.: Thurston R. Liberal City. Conservative State. Moscow and Russia's Urban Crisis. 1906-1914. - Oxford University Press. 1987. нормативно-правовые акты. Российской' Федерации, постановления Конституционного £уда:и др.

Исследование . перечисленных источников позволило автору проанализировать исторические предпосылки и особенности организационно-правовых основ? местного самоуправления в> Российской Федерации^ 1991-2005 годы.

Наряду с обилием,документации, главным,образом: распорядительной-и информационной;, следует отметить недостаток: обобщённых документов о деятельности местного^ самоуправления и еш правового обеспечения в исследуемые годы.

Новизна диссертационного исследования определяется; прежде: всего в: постановке проблемы, не получившей до настоящего; времени комплексного анализа в, исторических: трудах. В этом отношении данная диссертация; одно из первых специальных- исследований; посвященного истории» создания? правового обеспечения; системы местного самоуправления- в 1991-2005 годы. Впервые в историческом аспекте рассматриваются такие вопросы, как особенности взаимоотношений государственной, власти и; местного самоуправления; исторические; "и организационно-правовые предпосылки становления; и развития российского; местного самоуправления, особенности организационно-правовой деятельности; местного самоуправления; в исследуемые годы. ■ : ■

Научная новизна диссертации^ состоит также в* определении нерешенных задач в области организационно-правового? обеспечения* местного самоуправления: 1991-2005 годы,- в наличии1 значительного справочного и библиографического материала, уточняющего ряд положений^ вопросов, аспектов, отдельных фактов и событий,, связанных с анализом исследуемой проблемы.

К научной новизне относятся- также сформулированные и обоснованные в работе новые теоретические . положения, выводы, предложения и рекомендации. •

Практическая значимость диссертации заключается в возможности использования результатов исследования для разработки фундаментальных проблем современного местного самоуправления, при написании различных учебников и учебных пособий, чтении лекций и проведения спецкурсов и спецсеминаров по проблемам местного самоуправления в целом, и его организационно-правовых основ, в частности.

Результаты исследования могут также учитываться при разработке и проведении реформ и совершенствовании местного самоуправления в перспективе.

Обобщения и выводы диссертации могут способствовать решению современных организационно-правовых основ российского местного самоуправления.

Апробация исследования. Научные выводы и практические рекомендации диссертации представлены в виде докладов и сообщений на различных научных конференциях и семинарах, в том числе на всероссийских, а также в дискуссиях на "круглых столах". Положения и выводы диссертации нашли отражения в публикациях автора, в том числе в "Вестнике РУДН", серии "История России", который входит в перечёт реферируемых журналов ВАК России.

Обсуждение диссертационной работы состоялось на заседании кафедры истории России Российского университета дружбы народов. Она была одобрена и рекомендована к защите.

Структура диссертации определяется её содержанием. Работа состоит из введения, четырёх разделов, заключения, списка источников и литературы.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Местное самоуправление в Российской Федерации в 1991-2005 гг."

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Основываясь на Российском и зарубежном опыте можно утверждать, что эффективная и плодотворная деятельность государства возможна лишь при наличии жизнеспособной структуры местного самоуправления. Не случайно одной из важнейших стратегических задач в рамках реформирования институтов государственного управления, осуществляемой Президентом Российской Федерации Д.Медведевым, является создание системы органов местного самоуправления, которая отвечала бы должным образом совместным потребностям и задачам Российского государства. В этой связи крайне актуальной становится проблема формирования механизма взаимодействия государственного управления с местным самоуправлением, обеспечения единства системы управления государственной и общественной жизнью страны, более точного определения места и роли органов местного самоуправления не только в системе управления государством, но и в процессе формирования гражданского общества.

Конституционно-правовой базой для формирования института местного самоуправления является Конституция Российской Федерации. В свою очередь, основой для закрепленных в ней принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации послужили нормы Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1998 году. Дальнейшее развитие, содержащееся в этих основополагающих документах, связано с принятием 28 августа 1995 года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но вступающего в силу лишь с 1 января 2006 года, а так же других федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации, иных нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под местным самоуправлением в Российской Федерации понимается «признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения, его исторических и иных местных традиций». Конституция Российской Федерации отнесла местное самоуправление к основам конституционного строя Российской Федерации как одну из форм проявления народовластия, гарантировав при этом в пределах полномочий его органов самостоятельность и независимость от органов государственной власти.

Такое закрепление статуса местного самоуправления, декларирование самостоятельности и независимости его органов имеет крайне важный практический аспект, так как «местное самоуправление - институт глубоко демократичный, поскольку оно приобщает граждан к участию в управлении и в значительной мере обеспечивает их политические права. Местное самоуправление направлено против неоправданного сосредоточения дел в руках государственных органов. Решение многих вопросов «внизу» - там, где обеспечивается наиболее полный учет местных условий и особенностей, существенно повышает эффективность управления делами общества и государства». Вместе с тем институт местного самоуправления не может осуществлять свою деятельность без активного взаимодействия с другой формой народовластия - органами государственной власти. Конституцией

Российской ' Федерации предусмотрено наделение органов местного самоуправления отдельными государственными функциями, при этом контроль за их исполнением возлагается на государственные органы. И здесь возникает ключевая проблема в процессе взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, а именно — каков механизм взаимодействия государственного управления с местным самоуправлением, обеспечивает ли такой механизм единство системы управления государственной и общественной жизнью страны. Так как единство трехуровневой организации публичной власти и системы управления: федерального, регионального (субъектов Федерации) и местного

124 самоуправления, - взаимосвязь и преемственность в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления - основное условие обеспечения управляемости государством и обществом. Более того, в этом заключается один из принципов действенности общегосударственной системы управления. Отсюда теоретическое и практическое знание анализа проблемы взаимодействия органов государственной власти с местным самоуправлением».

Закон во многом фиксирует уже сложившуюся на местах практику, а именно — перегружаемость местного самоуправления государственными полномочиями, «зажим» развития по поселенческому принципу и т.п. В нем предпринимается попытка повысить эффективность системы чисто утилитарными, технологическими способами, унифицировать ее, что бы было удобнее распределять финансовую помощь, передавать государственные полномочия. Вместе с тем имеются и другие оценки предлагаемых реформ местного самоуправления, их считают позитивным решением исследуемой проблемы.

Закон предполагает формирование двух уровней муниципальной власти в Российской Федерации (предусмотрено формирование муниципальных образований на уровне городских и сельских поселений, а также городских округов муниципальных районов). Однако при этом не понятно, как можно будет обязать население принять на себя ответственность за межселенные земли, на которых никто не проживает, а это, как известно, значительная часть территории Российской Федерации. Кроме того, передел границ муниципальных образований, который предусмотрен данным законом, может привести к переделу собственности и изменению хозяйствующих субъектов, что тоже нельзя отнести к позитивным сторонам задуманной реформы.

Усложняется и система образования органов местного самоуправления. Кроме прямых выборов представительного органа местного самоуправления в муниципальном районе, предусмотрена при его формировании и процедура делегирования. Такая система может окончательно запутать население муниципального образования, в глазах которого идея выборов и так во многом дискредитирована.

В данном законе присутствует ряд положений, которые как минимум являются спорными, поскольку не основаны на Конституции Российской федерации. К ним можно отнести следующие позиции закона: возможность непрямых выборов в муниципальном районе, регламентирование количества депутатов и т.п. Данные недоработки могут иметь крайне негативные последствия, так как они могут стать основаниями для обращения в Конституционный Суд, что скажется на стабильности всей системы управления государством. В законе также отсутствуют четкие критерии, которые могут послужить причиной для временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами власти субъектов Российской федерации, что может послужить основанием для произвольных действий последних в отношении субъектов страны.

В связи с вышесказанным, и соглашаясь с мнением, что «совсем не вмешиваться в вопросы правового регулирования местного управления могут себе позволить лишь центральные власти достаточно благополучных федераций с высоким уровнем развития экономики развитой политической культурой и сложившимся в обществе консенсусом относительно основных демократических ценностей, включая неотъемлемое право населения на местное самоуправление», необходимо в то же время отметить, что процесс огосударствления местного самоуправления в условиях России с ее огромными пространствами, недостатком связи и дорог, и другими всевозможными проблемами, может стать крайне неэффективным шагом.

В этой связи было бы целесообразнее зафиксировать в концепции реформирования системы местного самоуправления как принципиальное положение многообразие ее территориальных образований, с учетом исторических, национальных, экономических и других особенностей каждого региона. Такой же принцип, вероятнее всего должен быть закреплен

126 как при определении круга собственных полномочий и форм организации местного самоуправления - открытый список полномочий они могут делать в зависимости от своих ресурсов - так и при наделении органов местного самоуправления самостоятельными государственными полномочиями.

Однако их реализация осложняется неблагоприятной экономической ситуацией, не устоявшейся системой Российского федерализм, а ломкой культурных и гражданских традиций, резкого изменения политической ситуации, и как следствие - отсутствием ощущения стабильности непосредственного участника формирования органов местного самоуправления - населения. Современная модель организации местного самоуправления, представляется как система внешних взаимоотношений -между органами государственной власти и органами местного самоуправления и внутренних - между правительственными и исполнительными органами местного самоуправления. Форма современной организации местного самоуправления имеет следующие организационно-правовые основы для ее осуществления: во-первых, путем референдума, выборов и других форм волеизъявления граждан; во-вторых, через выборные и другие органы местного самоуправления; в-третьих, через территориальное общественное самоуправление; в-четвертых, через созданные союзы и ассоциации органов местного самоуправления и органы территориального общественного самоуправления.

Таким образом, современное местное самоуправление, при всем многообразии территориальных и организационных форм его осуществления представляет единую систему местного самоуправления и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Принципиальным отличием современной модели местного самоуправления от советской системы является его одноуровневый характер: местное самоуправление не входит в систему государственной власти и муниципальные образования не подчиняются друг другу. Этот принцип предопределяет отношения между муниципальными органами, органами

4 127 государственной власти и муниципальных образований между собой. Органам местного самоуправления предоставляется экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с предметом ведения этих органов. Уставами муниципальных образований определяются наименования местных органов, порядок их формирования, компетенция, сроки полномочий.

Современное местное самоуправление реализуется посредством следующих функций: 1. решением вопросов административно-территориального деления; 2. полномочиями в области экономики и финансов; 3. решением вопросов социального развития территории; 4. развитием культуры и искусства.

Эффективность и целесообразность местного самоуправления для населения предполагает необходимость развития муниципальной демократии, более действенных условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, поддержки инициатив и самодеятельности граждан.

Кроме этого, местное самоуправление проявляется в активности населения, осознании им ответственности за организацию своей жизнедеятельности. В этой связи важное значение имеет обеспечение подлинных гарантий прав и возможностей граждан на участие в самоуправлении, совершенствовании форм и методов организации местного самоуправления. Не менее важной проблемой является преодоление апатии и политической неграмотности граждан.

В силу сложившегося в современной России местного самоуправления, его деятельность тесно связана с различными формами прямого волеизъявления граждан. Современное местное самоуправление предполагает оптимальное сочетание институтов прямой и представительной демократии, формальных и неформальных структур, работы на профессиональной и общественной основе.

Организационно-правовое становление местного самоуправления в современной России является длительным и сложным процессом, который требует учета многих социальных, политических, экономических условий, степени готовности общественного сознания, темпов изменения менталитета российских граждан. Этим объясняется задержка с реализацией закрепленных Конституцией принципов местного самоуправления и соответствующих конституционных прав граждан.

Наше исследование показало, что недостаточно разработанными в концепции современного местного самоуправления в России является определение сущности природы местного самоуправления , как формы власти. С одной стороны, это общественная власть, с другой - ее решения являются обязательными для всех структур, расположенных на его территории. Современное самоуправление, как специфическая форма власти, имеет смешанную общественно-государственную природу.

Кроме того, современный период развития человеческого общества принес понимание того, что демократическое, правовое государство может решать основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления. Местное самоуправление, составляя одну из основ конституционного строя правового государства, позволяет демократизировать аппарат управления, эффективно решать местные вопросы и обеспечивать учет интересов местных сообществ при проведении государственной политики, оптимально сочетать интересы и права человека и интересы государства. Все это свидетельствует о том, что институт местного самоуправления играет значительную роль в процессе формирования гражданского общества, так как все гражданские права и массовые виды активности, различные внегосударственные проявления общественной жизни людей зарождаются и в конечном итоге реализуются в местных сообществах, образующих базу гражданского общества.

Однако, требует совершенствования система отчетности представительных органов и особенно глав муниципального образования,

129 избранных глав администраций, их замены в случае необходимости, определения пределов самостоятельности. Взаимоотношения представительных и исполнительных органов местного самоуправления необходимо строить на принципе единства целей и задач в обеспечении жизнедеятельности населения муниципального образования, а не политической борьбы. Серьезной проработки требует вопрос о регламентации процедур, связанных с использованием институтов прямой демократии. В муниципальных образованиях необходимо создание структур, позволяющих населению участвовать в управлении местными делами. Такими структурами могут стать постоянные комиссии для привлечения населения к решению таких дел. Так же требует реформирования и система взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления. Зачастую органы государственной власти, особенно субъектов федерации, перекладывают на органы местного самоуправления задачи государственного характера, не подкрепляя их соответствующими финансовыми средствами.

Кроме того, необходимо отметить, что Российская Федерация делает по сути первые шаги на пути внедрения различных правовых установлений, касающихся организации и деятельности местного самоуправления, органы которого все еще не обладают достаточными возможностями для реализации этих правовых установлений, хотя усилия, направленные на то, что бы право и способность его осуществления слились воедино, предпринимаются как федеральными, так и региональными органами государственной власти и самими органами местного самоуправления.

При этом особенно важно на современном этапе реформирования института местного самоуправления и определения его роли и места во взаимоотношениях с государством учитывать исторический опыт прошлого.

Роль местного самоуправления как стабилизирующего фактора в кризисные периоды развития государственности можно проследить на всем протяжении истории русской государственности. Становление России как единой и

130 великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо показывает тенденцию становления и развития местного самоуправления. В периоды разобщенности Российского государства самоуправление было одним из инструментов управления. При усилении центральной власти самоуправление было в значительной мере компромиссом между верховной властью и входящими в состав единого государства территориями.

Особенностью исследуемого периода в развитии местного самоуправления является то, что развитие этой системы имеет как бы два вектора. С одной стороны, налицо попытка вернуться к основам местного самоуправления дореволюционной России , с другой —желание перенять то лучшее в местном самоуправлении, что разработано в западной общественной науке и практике.

Несмотря на декларацию приверженности местного самоуправления со стороны Президента и государственных чиновников, до сих пор на государственном уровне не существует единого мнения не только по стратегии развития местного самоуправления, но по вопросу о целесообразности общественного института как такового. Среди противников местного самоуправления находятся, например, руководители органов государственной власти ряда субъектов РФ. Основой для разрешения спорных вопросов и выработки единой национальной стратегии развития может служить теоретическое и широко разделяемое понятие «местное самоуправление», его места и роли в системе общественно-политического устройства России. Местное самоуправление - одна из форм самоуправления как социальное явление. Как и многие термины в общественных науках оно не имеет единого толкования. В настоящее время местное самоуправление проходит трудный путь самоидентификации, поиска оптимальной структуры, которая позволит утвердиться в общественно-политической жизни современной России, эффективно взаимодействовать с органами государственной власти на региональном и федеральном уровне решения вопросов, входящих в его компетенцию.

Характерной чертой современного этапа развития Российской Федерации является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра, регионов и муниципалитетов. В этой связи фактор самоорганизации территорий становится важнейшим условием дальнейшего осуществления реформ Российской Федерации. В настоящее время в научной среде наблюдаются два основных подхода к реформированию и дальнейшему развитию института местного самоуправления в нашей стране. Один заключается в отделении местного самоуправления от государства, при котором исключается какое-либо влияние государства (естественно, кроме правового) на организацию местного самоуправления. Другой состоит в «огосударствлении» местного самоуправления, его жесткой привязке к государственной структуре и рассмотрении его как продолжения государственного управления на местах. Эти позиции во многом отражают объективный процесс становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, неоднозначность его современного правового регулирования, а также имеющиеся правовые пробелы, как на уровне федерального, так и регионального законодательства.

Нами доказано, что развитие местного самоуправления невозможно без поддержки государством, его политических решений, опирающихся на гражданские инициативы населения. В настоящее время развитие местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, связанных с несовершенством ныне существующей правовой базы, в том числе: отсутствием федерального нормативного правового регулирования, обеспечивающего четкую реализацию ряда норм Конституции Российской

Федерации о местном самоуправлении; отсутствием четкого нормативного правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; внутренней несогласованностью и бессистемностью законодательства Российской

132

Федерации о местном самоуправлении; неэффективностью законодательного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований; несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления.

Проведенный анализ организационно-правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации выявил необходимость и дальше совершенствовать эту работу, так как современное российское общество находится в начале пути становления местного самоуправления и, следовательно, исследования этой проблемы необходимо продолжать.

Список научной литературыБелый, Антон Владимирович, диссертация по теме "Отечественная история"

1. Конституция Российской Федерации. - М., 1993/

2. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». М.,1990.

3. Европейская Хартия о местном самоуправлении. М.,1990.

4. Указ Президента Российской Федерации «Гарантиями местного самоуправления» от 22.12.1993 / САПП Российской Федерации. №52, 1993. -Ст. 5071.

5. Указ Президента Российской Федерации «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления» от 09.101993 / САПП Российской Федерации. №41, 1993. Ст. 3944.

6. Указ Президента Российской Федерации «О поэтапной конституционной реформе РФ» от 21.09.1993 / САПП Российской Федерации. №44, 1993. Ст. 4188.

7. Указ Президента Российской Федерации «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» / САПП Российской Федерации. 1997. №42, 1993. Ст.4287.

8. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления» / Российская газета. 1993. - 3 ноября.

9. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993,№41. Ст. 3924.

10. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993,№44. Ст. 4188.

11. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993,№41. Ст. 3944.

12. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993,№52. Ст. 5071.

13. Конституция Российской Федерации. М., Юридическая литература, 1993.

14. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», №131-Ф3 от 06.10.2003, www.housmg.mos.ru.

15. Основные положения государственной политики в области развитая местного самоуправления в Российской Федерации. Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года №1370, СЗ РФ №42, 1999.

16. О федеральной программе государственной поддержке местного самоуправления: Постановление Правительства РФ, от 27.12.95г. // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, №2.

17. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под ред. Ю.А. Тихомиров -М., 1999.

18. Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, №15.1. НАУЧНАЯ ЛИТЕРАТУРА

19. Абдулатипов Р.Г. Местное самоуправление в РФ // Вестник Межпарламентской Ассамблеи, 1994, №6.

20. Авакъян С.А. Проблемы местного самоуправления на современном этапе. // Право. 1998. № 2-3/

21. Авакъян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1994.

22. Акмалова A.A. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. — М., 2003.

23. Актуальные проблемы политики и политологии в России: Сб. ст./ Под ред. B.C. Комаровского. М., РАГС, 2003.

24. Алейников Н.Я. Управленческое партнерство: Новый взгляд на концепты государственной властной вертикали. — М., 2003.

25. Алтынбаев Р., Нужен механизм самозащиты: Законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления». // Муниципальная власть. 2003. №1.

26. Артемов В., Органы местного самоуправления как субъекты гражданского права//Хозяйство и право. 2003. № 3.

27. Атаманчук Г.В. Нам не нужны виртуальные муниципальные образования // Российская Федерация сегодня. 2001. №6.

28. Бабичев В. Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра // Местное право. 2003. № 1-2/

29. П.Байрамов В. Местное самоуправление как политический институт // Человек и закон. №3.

30. Балытников В.В. Государственная природа местного самоуправления//Государственная власть и местное самоуправление. 1998, №1.

31. Барциц И.Н. России нужен институт федерального вмешательства // Федерализм. 2000, №3.

32. Берг О.В., Совершенствование взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. №5.

33. Бойцова B.B. Местное самоуправление как разновидность публичной власти // юридический мир, 2002, №4.

34. Братенков Б.Г., Как нам обусловить и возвысить Россию? Новая формула народовластия, эффективного государства, гражданского общества. -М., 2003.

35. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон и практика // Журнал российского права, 2001, №8.

36. Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал российского права, 2003, №3.

37. Волков А., Самоуправление практика без теории // Российская Федерация сегодня, 2003, №14.

38. Воротников А., Местная власть готова меняться // Наша власть: дела и -лица, 2003,№4.

39. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: современные проблемы // Российский юридический журнал. 2003. №1.

40. Гильченко JI.B. Из истории становления местного самоуправления в России // Государство и право, 1996, №2.

41. Глазырин М.В. Муниципальная самоорганизация: основное звено территориального хозяйствования и самоуправления. — М., 2003.

42. Государственная власть и самоуправление: взаимоотношения и проблемы: Материалы заседания круглого стола 27 окт. 2003 г.// Рос. гуманитар, науч. фонд. — Ставрополь, 2003.

43. Граждан В., Местное самоуправление в России: быть ему или не быть? // Власть, 2003, №1.

44. Грибанова Г.И. Местное самоуправление в Западной Европе. СПб., 1998.

45. Дементьев А.Н. Принципы двухуровневой организации местного самоуправления в Концепции разграничения полномочий органов публичной власти по вертикали // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, 2003, №1.

46. Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. -Саратов, 2003.

47. Жабин А., Матвеев Ю., Шалимов С. Место и роль муниципального образования в системе федеративных отношений в России // Федерализм, 2000.

48. Жабреев A.A. Оценка эффективности местного самоуправления // Государственная служба: организация, кадры, управление: сборник статей. -М, 2002.

49. Жерар Марку. Выступление на конференции по вопросам бюджетных отношений между государством, регионами и муниципальными образованиями в странах с федеративным устройством 5-7 октября 2000 года в городе Москве// Муниципальное право, 2000,№ 18-19.

50. Забелина Е.П., Соотношение функций местного самоуправления и функций его органов // Актуальные проблемы правотворчества и правоприменения. Омск, 2003.

51. Замотаев А. Может ли государственная власть руководить властью муниципальной? // Российская Федерация сегодня, 1998, №18-19.

52. Замотаев А., Вертикаль власти и местное самоуправление // Вертикаль власти. -2003.

53. Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России // Центр правовой поддержки местного самоуправления. -М., 2003.

54. Зотова З.М., Местное самоуправление и государственная власть // Актуальные проблемы политики и политологии в России: Сб. -М., 2003.

55. Игнатьева A.B. Земства в системе самоуправления в России: их функции и роль, растущее значение их исторического опыта в современных условиях // Местное самоуправление в России: Сборник статей // Под ред. В.Б Зотова.-М., 2003.

56. Игнатьев A.B., Закон о местном самоуправлении: история, механизмы и актуальные вопросы // Местное самоуправление проблемы и решения: Сб. ст.-М., 2003.

57. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. Под ред. И.П. Бачило. М., 1998.

58. Каких поправок требуют законопроекты о реформе региональной и местной власти? В. Гришин, В. Лысенко, А. Казаков и др. // Российская Федерация сегодня, 2003, №6.

59. Козак Д., Реформа не для чиновников, а для граждан: Накануне первого чтения проекта новой ред. Базового закона Д. Козак встретился с депутатом Комитета ГД по вопросам местного самоуправления // Муниципальная власть, 2003, №1.

60. Козлова Т.А. Укрепление вертикали власти и местного самоуправления // Журнал российского права, 2001, №7.

61. Кокин И., Примерный план действия органов государственной власти субъекта РФ по реализации новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Муниципальное право, 2003,№1.

62. Кокин И., Программа действий муниципалитета по реализации новой редакции ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Муниципальное право, 2003, №2.

63. Кочетков А., Эволюция системы государственной власти // Власть, 2003, №6.

64. Кочетков Н.В. Соотношение государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление, 2003, №1.

65. Кропачев Н., Проект Козака надо принять: Законопроекты о реформе государственной власти и местного самоуправления. // Российская Федерация сегодня, 2003, №3.

66. Кружков A.B. Роль местного самоуправления в российской системе власти // Форум-2003. Социум и власть. М., 2003.53. кружков A.B., Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: политические итоги, М.: Соврем, экономика и право, 2003.

67. Кузнецов С.П. О проекте закона «об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Государственная власть и местное самоуправление №3, 2003.

68. Кузнецов С.П., Местное самоуправление: новый этап становления: о проекте закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // Финансы, 2003, №1.

69. Кузьмин С. К становлению местного самоуправления: экономика и социальное развитие населения // Экономист, 2003, №3.

70. Лапин В. Становление местного самоуправления в Российской Федерации // Федерализм, 1999, №2.

71. Лаптева Л.Е., Принципы организации местного управления в Российской Империи // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, 2003 ,№1.

72. Леонтьев Г.К., Местное самоуправление ресурс государства для управления развитием // Муниципальный мир, 2003, №1.

73. Мамонов В.В., Некоторые конституционные аспекты реформы местного самоуправления/ В.В. Мамонов // Государственная власть и местное самоуправление, 2003, №2.

74. Марина Либоракина. Искушение однообразием // Эксперт, №40, 2003.

75. Мартынов М.Ю. Местное самоуправление в политической системе России. Сургут, 2003.

76. Машковцев М., Государственной власти с органами местного самоуправления сегодня нелегко взаимодействовать // Российская Федерация сегодня, 2003, №5.

77. Медведев В.Н. О взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации // Сборник статей аспирантов и стажеров Института государства и права Российской Академии Наук.-М., 2003.

78. Медведев Н.П. Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994.

79. Местное развитие: теория и практика: Материалы междунар. науч.-практ. конф., 4 июня 2002 г., г. Кемерово/ Отв. ред. Л.Л. Шпак. Кемерово, 2003.

80. Местное самоуправление проблемы и решения: Сб. ст./ Науч. ред. В.Б. Зотова.-М., 2003.

81. Местное самоуправление в Российской Федерации: Материалы "Круглого стола", 15 окт. 2003 г. // Фонд "Единство во имя России". М., 2003.

82. Местное самоуправление в условиях реформируемой России: опыт становления и проблемы развития: Материалы межрегион, науч.-практ. конф. Великий Новгород, 16-17 янв. 2003. - СПб., 2003.

83. Местное самоуправление: новая законодательная основа: Слушания в ГД // Журнал российского права, 2003, №6.

84. Местное самоуправление: Сборник нормативных актов. — М., 2003.

85. Миронов М.А., Обратная связь в системе власти и управления // Муниципальный мир, 2003, №1.

86. Михеев Е.В. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления // Муниципальный мир. 1999, №3.

87. Мокрый B.C. Безвластная местная власть // Парламентская газета, 20001,24 февраля.

88. Мокрый B.C. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. Самара, 2003.

89. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Справ. Пособие по Федеральному закону/ Авт. 2003.

90. Олейников Р.Н. К вопросу об ограничении в правах органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление, 2003, №2.

91. Ольга Савранская Благими намерениями.// Российская муниципальная газета. №1-2, 24.02.2003.

92. Парадоксы местного самоуправления // Служба кадров, 2000, №1.

93. Петухов O.A., органы местного самоуправления и некоммерческиеорганизации: некоторые аспекты взаимодействия // Местное самоуправление в контексте социального партнерства: Сб. ст. — М., 2003.

94. Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации: 16 мая 2003 года. — М., 2003.

95. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. -М., 1998.

96. Постовой Н.В. Финансовые основы местного самоуправления // Местное право, 2000, №1.

97. Путин В.В, Нужно вернуть престиж местного самоуправления. Российская газета 28 февраля 2001 г.

98. Радченко В.И., Публичная власть и обеспечение государственной целостности Российской Федерации (конституционно-правовые проблемы). -Саратов, 2003.

99. Салов О. Местное самоуправление в современном мире // Федерализм, 2000, №1.

100. Салов О. Уроки формирования экономической базы местного самоуправления // Федерализм, 2001, №1.

101. Симон Кордонский (начальник Экспертного управления Президента РФ). Самоуправление: право или почетная обязанность. Круглый стол // Отечественные записки, №3, 2003.

102. Собянин С.С., Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние перспективы развития // Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации. Практика. Мнения. Проблемы. -2003. -Вып. 1.

103. Соловьев С.Г., Проблема функционирования механизма ответственности глав муниципальных образований // Государственная власть и местное самоуправление, 2003, №4.

104. Тарасенко В., Под видом самоуправления: О проекте закон «Об обищих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // Российская Федерация сегодня, 2003, №4.

105. Трутнев Ю.П., Принципы практического взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправлении '// Россия на пути реформ: федеративный и региональный аспекты. Саратов, 2003.

106. Уваров A.A. Об особенностях местного самоуправления в системе политической власти в России // Государственная власть и местное самоуправление, 2001, №1.

107. Улиско А., Кулушева М. Некоторые аспекты наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Муниципальное право, 2001, №3.

108. Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Муниципальное право. Приложение. -М., 1997.

109. Федоров А., О некоторых проблемах проекта новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Муниципальное право, 2003, №1.

110. Хачатурян Б.Г., Дискуссионные вопросы российского местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право, 2003, №2.

111. Черников В.А. Действующее российское законодательство в сфере местного самоуправления: итоги 2000 и задачи 2001 года. // Муниципальное право, 2001, №2.

112. Щепетев В.И., История государственного правления в России: Учеб. Пособие. -М., 2003.

113. Юрий Звягин. Местное самоуправление новая законодательная основа // Журнал российского права, №6, 2003.