автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Местное самоуправление в Российской Федерации: концептуальные принципы, механизмы и перспективы развития в условиях модернизации

Полный текст автореферата диссертации по теме "Местное самоуправление в Российской Федерации: концептуальные принципы, механизмы и перспективы развития в условиях модернизации"

На правах рукописи

Балуева Ирнна Владимнропнл

Местное самоуправление в Российской Федерации: концептуальные принципы, механизмы и перспективы развития в условиях модернизации

Специальное п, 23.00.02. - Политические институты.

процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

28 ОКТ

кандидата политических па\к

005563820

Работа выполнена мл кафедре истории и теории международных огмошемий Института международных отношений и мировом истории Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Нижегородский государственный университет им. H.H. Лобачевского».

Научный руководитель: доктор исторических наук, профессор. зав. кафедрой истории и теории международных отношений ИМОМИ ИНГУ, заслуженный деятель науки РФ Ко.тоГнт Олег Алексеевич

Официальные оппоненты: Дамш Андреи Насильевнч

Доктор философских на> к. профессор, заведующий кафедрой философии и политологии. Факультет магистратуры и аспирантуры Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. Нижегородский институт управления. Семенов Евгений Евгеньевич

Кандидат политических паук, доцент, генеральный директор Центра социально - консервативной политики в Приволжском Федеральном Окру ге

Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Государственный университет управления».

Зашита состоится «II» декабря 2(115 г. в 15:00 часов на заседании Диссертационного совета Д.212.166.10 при ФГЛОУ ВО «Нижегородский государственный университет им. H.H. Лобачевского» но адресу : 603005. г. Нижний Новгород, уд. Ульянова, д.2. Институт международных отношений и мировой истории, конференц -зад.

С диссертацией можно ознакомиться в Фундаментальной библиотеке ФГЛОУ ВО «Нижегородский госу дарственный университет пм. 11.11. Лобачевского» по адресу: 603950, г. Нижний Новгород, пр. Гагарина, д.23. корпус 1. а также на официальном сайте llntp://Jiss пиит).

Автореферат разослан «10» октября 2015 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета, кандидат исторических наук, доцент

Семенов О.К).

[. оыцля хлрлк' п.пк тшч'л гл1;оты

^^-^^Актуалыюсть темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью и важностью изучения и анализа процесса становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе в постсоветский период в условиях модернизации.

Со вступлением с конца 80-х годов XX века российского общества в процесс глубокой системной трансформации, когда крупномасштабные преобразования всей системы публичной власти были направлены на повышение эффективности и ответственности всех уровней власти, особое значение отводится местному самоуправлению (МСУ), которое рассматривается как первичный уровень публичной власти, максимально приближенный к населению, когда граждане имеют возможность принимать непосредственное участие в процессе разработки и, что более существенно, реализации общественно - значимых решений. Местному самоуправлению, как важному общественно — политическому институту, отводится определяющая роль в реализации одной из главных задач современности — соединение в единое целое интересов государства, общества, личности. Опыт реализации муниципальной реформы оказался противоречивым. С одной стороны в её рамках была проведена модернизация органов местного самоуправления, определены их права и полномочия, направленность в сторону приближения к гражданам; с другой стороны необеспеченность полномочий местного самоуправления необходимой финансовой базой, пробелы в законодательстве, недостаточный уровень профессионализма и ответственности некоторой части муниципальных кадров, давление со стороны органов государственной власти серьезно снизили эффект от её проведения. Как сдерживающий фактор отмечена тенденция в сторону усиления централизации управления, круг принятия решений на местном уровне постепенно сужается. Периодические конфликты между региональным и местным уровнями власти в связи с распределением полномочий приводят к социальной нестабильности. Серьезной проблемой является «разрыв» между местной властью и народом, проблема низкой социальной активности граждан. Несовершенство некоторых форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении отрицательно отражается на происходящих демократических процессах. Местный референдум, как инструмент народовластия сведен в своей реализации к «пассивному» механизму в части процедурных правил по инициированию вопросов. Такие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления, как правотворческая инициатива, опрос граждан на практике применяются редко или вообще не применяются, голосование по отзыву депутата на местном нижегородском уровне было отменено в 2011 году. Рекомендательный характер в принятии решении органами местного самоуправления в области

3

градостроительной деятельности на публичных слушаниях можно оценить как формальный, много критических замечаний к проведению процедуры муниципальных выборов. Полномочия в значительной степени сосредоточены у институтов представительной демократии, население, как субъект местного самоуправления осуществляет публичную власть не в полной мере, ему отводится роль пассивного участника.

Становление и развитие местного самоуправления, как сложного противоречивого и многогранного процесса, ход реформы местного самоуправления и целый комплекс мер, связанный с реформированием системы управления в постсоветский период заставляют обратить особое внимание на особенности этого процесса и связанные с ним проблемы, требующие поиска и выработки эффективных мер и путей их решения для дальнейшего поступательного развития. Комплекс проблем реформирования местного самоуправления на современном этапе требует изучения и анализа форм, методов, принципов, примененных в ходе модернизации, определения новых подходов, касающихся перспектив развития местного самоуправления на современном этапе, что делает процесс научного исследования актуальным и позволяет определять пути дальнейшего совершенствования.

Вместе с тем в деятельности органов местного самоуправления появились новые эффективные формы и методы, заслуживающие внимания, изучения, анализа, что также подтверждает актуальность диссертационного исследования. Политика нижегородских органов местной власти, основанная на принципах социального партнерства, позволила выстраивать и совершенствовать единую систему взаимодействия с общественными объединениями, средствами массовой информации и социально — ответственным бизнесом. Данная система в частности включает реализацию проектной деятельности, применение на практике грантовой системы, информационную и кадровую политику, создание условий для деятельности общественных организаций. Формирование института старших позволяло местной власти решать проблемы реформирования системы ЖКХ. Заслуживает внимания опыт развития территориального общественного самоуправления в городе Нижнем Новгороде. В нижегородской системе местного самоуправления свою особую нишу стала занимать общественная приемная депутата, осуществляющая свою деятельность на низовом наиболее приближенном к населению уровне, являясь организационным, информационно - методическим, юридическим, координационным Центром по работе с населением избирательного округа, решая вопросы местного значения, являясь связующим звеном между жителями и органами местного самоуправления, осуществляя депутатский контроль за исполнением ■решений исполнительной власти, являясь необходимым и важным в работе депутата инструментом для осуществления депутатской

4

деятельности. Опыт приемной депутата заслуживает внимания и применения. Накопленный и апробированный опыт нижегородского местного самоуправления представляет ценность для муниципальных образований Российской Федерации, его исследование и анализ представляет интерес для дальнейшего перспективного развития местного самоуправления. Ценность предопределена введением новой модели местного самоуправления в условиях модернизации, произошли коренные преобразования в структуре местной власти, изменились принципы, функции, подходы, наметились новые тенденции формирования и развития общественно -политических институтов на местном уровне. Актуальность диссертационного исследования состоит в возможности практического применения его результатов, в частности для повышения эффективности системы местного самоуправления, роста социальной активности населения и т.д.

Степень научной разработанности проблемы

Многогранность, многоаспектноеть феномена местного самоуправления, как уникального явления общественно — политической жизни вызывает повышенный интерес. В общей сложности научных трудов, исследований, материалов и работ различных авторов на тему местного самоуправления значительное количество. Многообразие взглядов по проблемам местного самоуправления отражено в многочисленных концепциях, теориях ученых и специалистов этой области знаний, иногда неоднозначных и противоречивых.

В XVII - XVIII веках о местном самоуправлении написано в трудах французских просветителей и английских либералов, а затем, в XIX - XX веках и в других странах эта тема находит широкое обсуждение. Среди наиболее известных авторов, следует отметить М. Вебера, Р. Гнейста, Д. Диллона, Р. Моля, Ж.-Ж. Руссо и др. Либеральная концепция, которая формировалась в конце XVIII - первой половине XIX веков отражена в работах Ф. Гизо, А.Смита, И. Канта, А. Токвиля. Основоположниками государственной теории самоуправления стали Л. Штейн и Р. Гнейст. В России серьезные исследования местного самоуправления начались во второй половине XIX века. Среди наиболее значимых следует выделить работы ученых: В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, М.М. Ковалевского, М.А. Курчинского, В.Н. Лешкова, Н.И. Лозаревского, II.В. Коркунова, Б.Н. Чичерина и др. Вопросам нижегородского местного самоуправления в дореволюционный период посвящены работы Ф.А. Селезнева, Н.И. Куприяновой, A.A. Савельева. Среди исследователей советского периода особенно следует отметить автора работ по местному самоуправлению Л.А. Велихова, который большое внимание уделял изучению хозяйственной функции местного самоуправления. С началом перестройки в начале 90 -х г.г. в

связи с формированием в России политической системы демократического типа активизируются исследования по теме местного самоуправления.

Вопросам местного самоуправления посвящены исследования Н.П. Медведева, В. Мокрого, И.И. Санжаревского, В.А. Титаренко, С.Н. Гараева, B.JI. Глазычева, М.А. Краснова, Е. Гриценко, В.В. Еремяна, Н.Н Перетокиной, C.B. Королёва, Е.М. Ковешникова, В.А. Сивицкого, Н. Мироновой, Н.В. Постового Э.О. Шульца, О.Б. Алексеева и др. Вопросам деятельности органов местного самоуправления уделяется серьезное внимание ученых и специалистов: С.А. Марченко, Н.В. Шубиной, A.M. Баженова, Т.М. Мартыновой и др. Современный процесс развития местного самоуправления рассматривается нижегородскими исследователями: A.B. Дахиным, A.C. Макарычевым, В.Н. Нефедовым, А. Прудником, С. Кочеровым, Д. Стрелковым, Комяковой и др.

Вместе с тем, несмотря на значительное количество исследований по различным аспектам местного самоуправления, эта тема далеко не исчерпана, что требует дальнейшего изучения и осмысления. Имеющиеся исследования не в полной мере раскрывают всю многогранность проблематики местного самоуправления. В дальнейшей разработке нуждаются теоретико -методологические основы изучения процессов, связанных с деятельностью органов местного самоуправления, формированием гражданского общества, участия жителей в управлении местными общественными делами, их непосредственного участия в осуществлении местного самоуправления. Имеются пробелы в научном и практическом освоении форм и методов, связанных с внедрением новых моделей местного самоуправления на современном этапе реформирования, особенности взаимодействия между ветвями и уровнями власти, власти и общества. Не полностью изучены и раскрыты особенности местного самоуправления в период реформирования в нижегородском регионе. В связи с этим, материалы диссертации, могут стать дополнением к тому, что было создано ранее специалистами и учеными в данной области научных знаний. Автором представлено исследование процесса становления и развития нижегородского местного самоуправления, как части общегосударственной системы управления на современном этапе в период реформирования; проанализированы особенности деятельности органов местного самоуправления и формирования муниципального сообщества. В связи с этим, данное научное исследование, его выводы и предложения могут представлять определенный научный и практический интерес.

Объект исследования — система местного самоуправления как общественно - политический институт на современном этапе реформирования.

Предметом исследования являются основные тенденции, особенности, механизмы процесса модернизации местного самоуправления, особенности

6

внедрения новых форм, методов, подходов и их влияние на формирование и развитие гражданского демократического общества. Рассматриваются общественные отношения, взаимосвязи, складывающиеся в процессе осуществления местного самоуправления в общей системе государственного управления.

Целью диссертационной работы является политологический анализ процесса становления и развития системы местного самоуправления в Российской Федерации, на местном нижегородском уровне в период реформирования общегосударственной системы управления на современном этапе в условиях модернизации. Цель диссертационного исследования определила постановку и решение следующих задач:

1. Проанализировать основные положения научно-правовой доктрины местного самоуправления, исследовать и определить природу, сущность, роль и значение местного самоуправления.

2. Изучить п проанализировать особенности процесса и результаты реформирования местного самоуправления на современном этапе на общегосударственном и местном нижегородском уровне.

3. Выявить особенности, тенденции и закономерности формирования системы органов местного самоуправления, а также определить способы, пути и механизмы совершенствования их деятельности.

4. Рассмотреть и проанализировать статус, структуру, состав, функции и полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления, раскрыть характер и содержание основных направлений их деятельности, выявить положительные и отрицательные характеристики, определяющие их деятельность, исследовать характер и раскрыть особенности взаимоотношений различных уровней и ветвей власти.

5. Разработать и представить авторскую концепцию местного самоуправления.

6. Представить модель общественной приемной депутата.

7. Изучить и проанализировать формы участия нижегородцев в местном самоуправлении, предложить механизмы совершенствования.

8. Изучить и проанализировать опыт реализации муниципальных программ, грантовой, проектной и конкурсной деятельности с точки зрения повышения активности нижегородцев.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1991 года до 2014 года. Нижний предел связан с принятием первого базового Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 06.07.1991. Верхний предел совпадает с

20 — летнем местного самоуправления в городе Нижнем Новгороде (1994 г. — начало работы городской Думы Нижнего Новгорода, I созыв).

Эмпирическая база исследования представлена несколькими группами источников:

Первая группа: международно-правовые акты, законодательные документы и нормативно-правовые акты Российской Федерации: Конституция Российской Федерации1993 года; Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 06.07.1991; Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный закон от 6.10.2003 г. №131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др.

Муниципальные правовые акты: Устав города Нижнего Новгорода; Регламент городской Думы города Нижнего Новгорода; Постановления городской Думы города Нижнего Новгорода; Решения городской Думы города Нижнего Новгорода; Постановления администрации города Нижнего Новгорода и другие нормативно - правовые акты органов местного самоуправления и др.

Официальные источники: Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации; Доклад Общественной палаты Российской Федерации по местному самоуправлению и жилищной политике к пленарному заседанию Общественной палаты Российской Федерации по вопросу «Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития»; Отчет о деятельности администрации города Нижнего Новгорода и др. .

Вторая группа: материалы научно - практических конференций; круглых столов: парламентских слушании, форумов: Материалы серии круглых столов Института современного развития по проблемам развития местного самоуправления в 2008 г.; Материалы доклада на Форуме «Развитие гражданской инициативы в городе Нижнем Новгороде» 6 ноября 2013 г.; Стенограмма общественных слушаний «Эффективное местное самоуправление - опора гражданского общества». - Красноярск, 4 июня 2008 г.; Материалы научно-практической конференции «Роль территориального общественного самоуправления в становлении городского сообщества», Тверь, 26-27 октября 1999 г.; Материалы Парламентских слушаний на тему: «Вопросы законодательного обеспечения и совершенствования разграничения полномочий между уровнями публичной власти» 26 апреля 2012 г., Москва и др.

Третья группа: периодические издания (тематические журналы и газеты): газета «Город и горожане»; «Вестник городской Думы Нижнего Новгорода»; еженедельник городской жизни «День города»; научно - монографический материал, публикации по проблемам местного самоуправления.

8

Четвертая группа: электронные и интернет ресурсы: Информационное агентство "НТА-Приволжье"; hlip:/,'i)c\\s.iK,\Miii.rii/: официальный сайт администрации города Нижнего Новгорода // admgor.nnov.ru.; официальный сайт городской Думы города Нижнего Новгорода gorduma.nnov.ru.; официальный сайт депутата городской Думы города Нижнего Новгорода В.Е. Агафонова; официальный сайт администрации Нижегородского района города Нижнего Новгорода // nizhraion.nnov.ru. и др.

Пятая группа: информационно - методические материалы и документы общественной приемной депутата; результаты исследований организации территориального общественного самоуправления: отчеты Советов TOC, Совета старших микрорайона «Звездинка», общественных организаций ветеранов, инвалидов, молодежных объединений; данные опросов и интервью экспертов, в частности депутатов, руководителей общественных организаций и объединений, председателей Советов TOC, председателей Советов многоквартирных домов; личные наблюдения автора в качестве помощника депутата городской Думы г. Нижнего Новгорода.

-ÎL3

Г Теоретике - методологической основой диссертационного исследования является методология научного познания, основывающаяся на общенаучных принципах: диалектики, историзма, научной объективности, системности, гносеологии.

Системный подход позволил рассматривать местное самоуправление как систему, развивающуюся во взаимосвязи всех её элементов, как совокупность органов власти, общественных организаций и объединений, форм, методов, подходов, взаимодействий и взаимовлияний; позволил автору выстроить концепцию местного самоуправления, а также представить модель общественной приемной депутата. Историко — системный подход дал возможность автору выделить совокупность исторических факторов, оказавших влияние на развитие местного самоуправления в определенные исторические периоды. Автором была предпринята попытка комплексного рассмотрения процесса развития местного самоуправления. Конструктивистский подход имел важное значение для исследования роли и значения человеческого фактора в процессе развития местного самоуправления.

Автором был использован междисциплинарный подход, предполагающий комплексное применение политологических, исторических, социологических, психологических методов. Использование совокупности методов обусловлено комплексностью темы диссертационного исследования на стыке научных дисциплин: политологии, истории, социологии, правоведения, муниципального управления.

Диссертационное исследование основано на совокупности общенаучных, специальных, политологических и междисциплинарных методов.

Диалектический метод позволил автору проследить эволюцию взглядов на развитие местного самоуправления, проанализировать характер, особенности процесса реформирования местного самоуправления. Анализ и синтез дали возможность получить комплексное представление о предмете исследования, сделать теоретическое обобщение, провести анализ значительного количества источников и литературы, осуществить систематизацию информации, выработку наиболее общих подходов. Индукция и дедукции применялись при изучении теорий, концепций, при обработке фактического материала. Синтез и индукция были применены при выработке авторской концепции местного самоуправления, дедукция и анализ при рассмотрении отдельных признаков явлений процесса реформирования, особенностей деятельности органов местного самоуправления, общественной приемной депутата.

Компоративный подход (метод сравнительного анализа) применялся для сравнения сходств и отличий взглядов и концепций ученых на развитие местного самоуправления; для исследования деятельности органов различных ветвей власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, в применении ими форм, методов, подходов, как на городском уровне, так и на уровне избирательного округа депутата, что позволило выявить особенности функционирования как органов власти, так и других социально - политических институтов. Метод сравнительного анализа использовался при изучении законодательных и нормативно — правовых документов на уровне федерации и иа местном уровне, метод позволил выявить основные направления реформирования системы местного самоуправления, её особенности и тенденции. Метод проблемного анализа позволил определить сущность и причины возникновения проблем местного самоуправления. Также автором были применены: метод статистического анализа, системного анализа. В рамках системного анализа был применен общенаучный метод - наблюдение. Наблюдение осуществлялось за различными событиями в определенный период исследования, когда и сам автор исследования являлся непосредственным участником происходящих событий. Одновременно с наблюдением автора, события освещались в фото и видиоматериалах, размещались на информационных ресурсах, что повышало уровень достоверности исследования. В диссертации автором использовался также метод описания и обобщения.

Среди политологических методов были применены: нормативно -ценностный метод, структурно - функциональный подход. С помощью критически - диалектического метода осуществлялся критический анализ и дается оценка результатов деятельности органов местного самоуправления, органов

государственного и регионального уровней власти. Исторический и логический методы позволили изучить явления и процессы в их непрерывном развитии в различные исторические периоды. С помощью логического метода было рассмотрено поэтапное развитие местного самоуправления, определены причинно - следственные связи. Сравнительно — исторический метод позволил изучить и проанализировать процесс становления, формирования и преобразования местного самоуправления как на общегосударственном, так и на местном нижегородском уровне в различные периоды, использовался для выявления сходств и различий в деятельности государственных органов управления и органов местного самоуправления, для выявления общих принципов и особенностей выстраивания взаимоотношений между различными ветвями и уровнями власти на различных этапах исторического развития. Конкретно - исторический метод позволил проследить эволюцию развития местного самоуправления от стадии формирования до настоящего времени. С помощью проблемно - хронологического метода автором осуществлялось последовательное рассмотрение событий в динамике.

А V

Научная новизна исследования

1. Представленная работа — это комплексное инновационное исследование системы местного самоуправления на современном этапе в условиях модернизации.

2. Автором введен в научный оборот широкий круг источников по проблемам местного самоуправления, который не рассматривался ранее.

3. На основе теоретического анализа, использования апробированных в отечественной и зарубежной науке методов исследования, обобщения современной практики местного самоуправления, личного опыта, связанного с деятельностью органов местного самоуправления, должностных и выборных лиц местного самоуправления города Нижнего Новгорода представлена авторская концепция местного самоуправления.

4. На основе анализа источников, собственных наблюдений автором раскрыты суть и особенности процесса преобразования системы местного самоуправления, выявлены основные принципы, изучены проблемы, их влияние; отмечены факторы, препятствующие позитивному развитию местного самоуправления на нижегородском уровне, сделан ряд выводов, определены подходы и механизмы, предложены конструктивные способы их решения с целью

дальнейшего совершенствования системы местного самоуправления, содержащие в себе элементы научной новизны.

5. Изучены, проанализированы формы непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления на местном нижегородском уровне, выявлены существенные недостатки их практического применения и предложены пути совершенствования.

6. Обобщен уникальный опыт деятельности органов территориального общественного самоуправления в городе Нижнем Новгороде, дана оценка деятельности и определена роль нижегородских общественных объединений и организаций, нижегородских СМИ в формировании гражданского общества, выявлены проблемы и предложены пути и механизмы их решения.

7. Автором разработана и представлена модель общественной приемной депутата, опыт деятельности которой был эффективно применен на практике. Автором разработаны и представлены: «Положение об общественной приемной депутата 21 избирательного округа г. Нижнего Новгорода», «Инструкция по организации и совершенствованию деятельности общественной приемной депутата (рекомендации деятельности)», «Формула успеха депутата», механизм взаимодействия между депутатом - представителем местной власти, выборным лицом и жителями - избирателями. Предложения автора могут способствовать активизации граждан по решению вопросов местного значения, снижению уровня социальной напряженности, как на уровне избирательного округа, так и в целом на муниципальном уровне, повышению эффективности взаимодействия между депутатом и избирателями.

8. Предложен комплекс мер по укреплению взаимодействия между властью и народом, повышению социальной активности нижегородцев с целью дальнейшего развития местного самоуправления.

9. Научная новизна исследования и личный вклад автора заключаются в том, что материалы научной работы в первую очередь основаны на практическом опыте её автора, который являлся не только свидетелем происходящих событий, но и их участником, организатором социально - значимых программ и проектов, что позволяет говорить об их уникальности.

Положения, выносимые на защиту:

1. Предложенная автором концепция местного самоуправления

заключается в следующем: местное самоуправление - сложная многофункциональная общественно - политическая система, которая представляет собой совокупность организационных форм и институтов гражданского участия,

12

выборных и других органов местного самоуправления, посредством которых реализуются принципы и функции местного самоуправления, развивающаяся во взаимосвязи всех её элементов, обладающая комплексом специфических подходов, методов, механизмов. Потенциал местного самоуправления в решении вопросов местного значения высок, но не до конца востребован. Важное значение в развитии местного самоуправления отводится человеческому фактору, инициативам, формам самоорганизации, вместе с тем значительное, а во многом и определяющее влияние на этот процесс оказывает государственная политика и федеральное законодательство. Одним из основополагающих подходов к осуществлению местного самоуправления является принцип социального партнерства, предполагающий взаимодействие, сотрудничество, соуправление — необходимый в деятельности органов всех ветвей и уровней власти, в отношениях власти и жителей, в деятельности общественной приемной депутата, общественных организаций и объединений.

2. Особенностью научно - правовой доктрины местного самоуправления является многообразие точек зрения, взглядов, теорий, концепций о местном самоуправлении, отсутствие единой позиции по вопросу истоков местного самоуправления, в ряде случаев противоречивость взглядов, различие мнений по одним и тем же аспектам. Местное самоуправление рассматривается учеными и специалистами этой области знаний, как уровень публичной власти в общей системе государственного управления, как механизм реализации общегосударственных задач, как один из важнейших институтов современного общества - как социально — политический институт, как форма народовластия, как институт гражданского общества, как основа демократического государства, как форма самоорганизации, как производственное самоуправление.

3. Процесс реформирования местного самоуправления на современном этапе в постсоветский период происходил достаточно медленно и не совсем эффективно вследствие объективных и субъективных причин. Признавая, что реформа местного самоуправления имеет важное значение в общегосударственной системе реформирования общества на демократических принципах, что произошедшие изменения носят необратимый характер, следует также отметить, что на современном этапе реформа не реализована в полном объеме, что предполагает комплекс мер с целью дальнейшего развития и совершенствования системы местного самоуправления. При общей позитивной оценке замысла реформы, под которым понималось приближение власти к населению, упорядочение системы публичной власти, более четкое разграничение полномочий между её уровнями, к практической реализации реформы накопилась масса критических замечаний.

4. Причинами, замедляющими развитие местного самоуправления являются: недостаточность финансовых средств у муниципалитетов,

13

несовершенство законодательства, попытки государства переложить ответственность на муниципальные органы, ограничение муниципальной автономии. Серьезным сдерживающим фактором в реформировании системы местного самоуправления стало сопротивление со стороны региональной власти и давление на местную власть, неготовность самих жителей к преобразованиям, низкая социальная активность, недостаточный уровень взаимодействия между властью и народом. Реформирование «сверху» и дефицит гражданских инициатив «снизу» замедлили процесс развития местного самоуправления.

5. Положение о том, что на сегодняшний момент назрела серьезная необходимость поиска оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра, регионов и муниципалитетов, в совершенствовании механизмов взаимодействия всех уровней и ветвей власти; потребность в совершенствовании законодательно - правовой базы в области местного самоуправления как на федеральном, так и на местном уровне; в совершенствовании финансовой и налоговой автономии; в повышении уровня профессионализма муниципальных кадров, в совершенствовании системы обучения и подготовки кадров, активистов - общественников; в совершенствовании форм и методов, направленных на укрепление взаимодействия органов местного самоуправления с жителями и повышение активности граждан, повышение уровня ответственности и контроля.

6. Укреплению взаимодействия органов местного самоуправления с жителями и повышению активности граждан будет способствовать создание комплексной инновационной программы мероприятий, включающей систему общественных дискуссий, консультаций, семинаров, встреч, «круглых столов», тренингов, издание методических материалов; совместное конструирование общезначимых проблем на уровне местного сообщества. Важным направлением, способным консолидировать местное сообщество и местную власть, является разработка планов социально - экономического развития, разработка и обсуждение специализированных программ, касающихся благоустройства, содержания и ремонта жилых помещений, развития инфраструктуры и реализация их. На укрепление взаимодействия власти и общества была направлена информационная политика органов местного самоуправления.

7. Утверждение о том, что несовершенство форм непосредственного осуществления местного самоуправления гражданами является серьезным тормозом в развитии местного самоуправления. Анализируя участие нижегородцев в местном самоуправлении и применение ими некоторых форм непосредственного осуществления местного самоуправления, автор отмечает, что на практике эти возможности не осуществляются в полной мере: местный референдум на практике применяется редко или почти не применяется;

14

муниципальные выборы, как форма местного самоуправления, до настоящего времени пока так и не стали по- настоящему эффективно реализуемой гражданами; правотворческая инициатива практически не осуществляется; публичные слушания по вопросам землепользования и застройки носят формальный характер; отменена процедура голосования по отзыву депутата; практически не применяется форма опроса; есть существенные замечания к работе с обращениями граждан. И это связано не только с недостаточным уровнем социальной активности нижегородских граждан, что имеет место, в значительной степени причиной является несовершенство законодательства. Вместе с тем, на местном нижегородском уровне отмечается существенная роль н значение такой формы непосредственного осуществления местного самоуправления, как территориальное общественное самоуправление.

8. Особенностью формирования местного самоуправления как ранее, так и сейчас, является формирование его как «сверху», так и «снизу». Наиболее реальными и подлинными формами местного самоуправления, организованными «снизу» на современном этапе являются общественные организации и объединения, Советы территориального общественного самоуправления, ТСЖ, Советы многоквартирных домов. Формами самоорганизации являются клубы по интересам, социальные центры, в качестве примера можно назвать Центр социальной активности микрорайона «Гребешковский», Совет старших микрорайона «Звездинка». Автор обращает внимание на то, что в целях эффективного развития местного самоуправления ростки «снизу» должны обязательно поддерживаться органами местной власти.

9. Положение о том, что с целью эффективного осуществления реформирования системы ЖКХ на местном нижегородском уровне необходима муниципальная программа поддержки Советов многоквартирных домов, развитие института старших, внесение поправок в Жилищный Кодекс.

10. В ходе преобразования системы местного самоуправления начался процесс формирования гражданского общества, который сопровождался образованием общественных организаций и объединений, созданием гражданских институтов на местном нижегородском уровне. Такую форму, как конкурсно -грантовый подход можно рассматривать, как путь к укреплению взаимодействия власти и общества, решению конкретных проблем через проектную деятельность. С целью укрепления взаимодействия с общественностью города и повышения социальной активности нижегородцев были созданы Общественный Совет при администрации города Нижнего Новгорода, Молодежная палата при городской Думе, отмечена важная роль нижегородских СМИ в информировании, воспитании и формировании активной гражданской позиции нижегородцев; в осуществлении взаимодействия власти и общества. Признавая важную роль общественных организаций в формировании гражданского общества и дальнейшем развитии

15

местного самоуправления, необходимо стимулирование деятельности общественных организаций и объединений, создание благоприятных условий для их работы. Важной составляющей является поддержка со стороны органов местной власти (решение вопросов, связанных с арендой помещений, содержанием и ремонтом помещений, использованием ими технических средств в работе, информационно - методическая помощь), поддержка в форме поощрений и наград за достижения и заслуги. Говоря о финансовой проблеме, с которой сталкивается практически каждая общественная организация, по мнению автора, главное призвание и назначение общественных организаций (также, как и Советов TOC) является объединение людей, привлечение их к решению проблем местного значения через добровольчество, но не зарабатывание ими денег. Сегодня, когда рынок услуг переполнен, это представляет большую сложность. Необходима помощь и поддержка, как со стороны государства, так и со стороны органов местной власти в виде грантов (целевых средств, выделяемых на конкурсной основе для реализации социальных проектов), проектная деятельность.

11. На защиту выносится авторская модель общественной

приемной депутата. Общественная приемная депутата рассматривается в общей системе местного самоуправления как особая форма территориального общественного самоуправления. Деятельность общественной приемной осуществляется на территории избирательного округа в рамках городского округа. В нижегородской системе местного самоуправления она занимает свою особую нишу, осуществляя деятельность на низовом наиболее приближенном к населению уровне, являясь организационным, информационным, методическим, юридическим, координационным Центром по работе с населением избирательного округа, решая вопросы местного значения, являясь важным связующим звеном в цепи взаимодействия между жителями и органами местного самоуправления, осуществляя депутатский контроль за исполнением решений исполнительной власти. Весь комплекс мероприятий, проводимых депутатом и его общественной приемной, был направлен на совершенствование взаимодействия и сотрудничества депутата, как члена представительного органа власти местного самоуправления и нижегородских граждан - избирателей для решения вопросов местного значения, что способствовало развитию и повышению социальной активности граждан, формированию их гражданской позиции, что имеет большое значение для развития местного самоуправления в городе Нижнем Новгороде. L

Научно - теоретическая и практическая значимость исследования 1. Научно — теоретическая и практическая значимость

диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем, возникающих на современном этапе реформирования местного самоуправления, внесением конкретных предложений по совершенствованию форм участия и осуществления местного самоуправления.

16

Представленные в диссертации идеи дополняют научно - практические знания в области развития местного самоуправления. Обобщенный и проанализированный материал способствует продолжению изучения процесса становления и развития местного самоуправления в России, городе Нижнем Новгороде, нижегородском регионе, а также актуализации основных проблем современного состояния местного самоуправления.

2. Результаты и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в развитии теории политических систем, теории политических изменений; в области научного познания политических процессов на местном уровне, для дальнейшей теоретической разработки подходов к решению проблем преобразования системы местного самоуправления; при анализе закономерностей развития демократии и гражданского общества; для дальнейшего изучения роли органов местной власти, общественных организаций и объединений в условиях демократических преобразований. Авторская концепция местного самоуправления, как дополнение в общей системе научного познания будет способствовать развитию последующих исследований политических процессов, как на общероссийском, так и на местном уровне.

3. Сформулированные в диссертации выводы и рекомендации могут быть использованы в процессе практической выработки политических решений в области развития местного самоуправления; в практике муниципального строительства, в деятельности органов местного самоуправления; при анализе и разработке политики развития регионов; при выработке механизмов взаимодействия ветвей и уровней власти, в выработке рекомендаций по взаимодействию органов местной власти с населением; при разработке нормативно - правовой базы по местному самоуправлению; в деятельности политических организаций, общественных организации и объединений, депутатов, помощников депутатов, общественных приемных, деятельности Советов TOC, Советов многоквартирных домов.

4. Результаты, полученные в ходе исследования могут быть применены в учебном процессе, преподавательской и научно — исследовательской деятельности, в подготовке и переподготовке муниципальных кадров, активистов, общественников, в организации общественно - практической деятельности. В учебном процессе приемная депутата, опыт деятельности которой подробно описан и проанализирован в диссертации, может быть использована, как площадка -мастерская для обучения и прохождения практики студентов. Для инициативных жителей, старших домов, подъездов, председателей многоквартирных домов - это площадка для реализации идей и предложений, со временем преобразованных в проекты, направленные на решение проблем жилищно — коммунального хозяйства, для получения дополнительных знаний в области жилищной политики, правоведения и реализации этих знаний на практике.

17

Апробация результатов исследования

Диссертационная работа прошла обсуждение на заседании кафедры

истории и теории международных отношений ИМОМИ ННГУ им. Н.И. Лобачевского.

соискателя, опубликованных в периодических изданиях, включенных ВАК РФ в «Перечень ведущих научных журналов и изданий, выпускаемых в Российской Федерации, в которых должны быть опубликованы научные результаты диссертаций на соискание ученой степени кандидата и доктора наук», а также в монографии «Местное самоуправление в условиях модернизации (нижегородский опыт)».

обсуждались на семинарах, конференциях, заседаниях «круглых столов», на международном Форуме по проблемам общественного самоуправления, который проводился в Нижнем Новгороде в 2003 году. Некоторые данные диссертации были использованы при разработке нормативно — правовых документов: Положения о территориальном общественном самоуправлении в городе Нижнем Новгороде; при внесении изменений в Устав города Нижнего Новгорода; при внесении изменений в проект Генерального плана города Нижнего Новгорода; при подготовке предложений в проект «Управдом», при разработке и реализации некоторых муниципальных программ и социально - значимых проектов, применялись и до настоящего времени используются в деятельности общественной приемной депутата городской думы Нижнего Новгорода.

обусловлена значительным количеством использованных источников, их тщательным анализом, применением верифицированных методов политических и исторических наук при изучении поставленной проблемы в соответствии с поставленными целью и задачами, сопоставлением различных оценок и суждений по одним и тем же аспектам, комплексным подходом к изучению процессов развития местного самоуправления, проверкой фактов, полученных из различных источников, анализом выявленных закономерностей. Достоверность статистической информации подтверждена социологическими данными. Достоверность результатов исследования подтверждается эффективностью реализованных на практике социально - значимых программ и проектов органов местного самоуправления Нижнего Новгорода, общественной приемной депутата городской Думы Нижнего Новгорода.

Основные положения и выводы диссертации отражены в 4-х статьях

Данные, изложенные в научной работе, сообщались автором в докладах,

достоверность результатов исследования

^ ■'^ Соответствие содержания диссертации паспорту специальности

Диссертация соответствует паспорту специальности 23.00.02— Политические институты, процессы и технологии. Исследование местного самоуправления, как политической системы, рассматриваемой в рамках процесса социально - политической трансформации, изучение и анализ принципов и механизмов политического управления в диссертационном исследовании соответствует формуле специальности: «Политические институты, процессы и технологии».

Исследование автором природы, сущности, функций местного самоуправления, как уровня полшпчсскон власти, моделей организации, особенностей взаимоошошений уровней и ветвей власти в постсоветский период в условиях модернизации: аналп) проблем формирования гражданского общества в холе демокрашческнх преобразований в стране, проблем взаимодействия власти и общее г на. социальной акгшннацнп. осмысление роли общественных объединении. СМИ в общественно - нолшичсской жизни, особенностей и механизмов формирования общественного мнения в политике позволяют говорит!, о том. что диссертация соответствует областям исследований 1, 2, 6, 8 «Паспорта специальности 23.00.02 - Политические институты, процессы и технологии».

Структура диссертационного исследования включает: введение; 3 главы; заключение; список использованных источников и литературы, приложения и находится в соответствии с поставленными исследовательскими целью и задачами.

¿-Ь И. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Введение содержит актуальность темы диссертационного исследования, степень научной разработанности темы исследования, объект и предмет исследования, цель и задачи диссертационной работы. Были определены хронологические рамки исследования, эмпирическая и теоретико -методологическая база исследования, научная новизна и личный вклад автора, нау чно - теоретическая и практическая значимость работы, представлены основные научные положения, выносимые на защиту, апробация результатов исследования, обоснованность и достоверность результатов исследования, соответствие содержания диссертации паспорту специальности, а также структура диссертации.

Глава 1. «Научно - правовая доктрина местного самоуправления: предмет, истоки, особенности, проблемы» посвящена изучению и анализу научно - правового понимания местного самоуправления.

19

В разделе 1.1. Эволюция взглядов на развитие местного самоуправления. Научные концепции автор делает обзор и анализирует эволюцию взглядов на развитие местного самоуправления, начиная с периода появления терминологического обозначения местного самоуправления в XII веке в Англии, в XVI веке в Германии, охватывая период XVII - XVIII веков, когда о местном самоуправлении было написано в трудах французских просветителей и английских либералов и далее, отмечая внимание ученых к этой теме в XIX - XX веках. Исследуя и анализируя многочисленные научные концепции, обращаясь к историческому наследию, автор отмечает сложность и противоречивость эволюции взглядов на развитие местного самоуправления, в основании которой заложено соотношение государственного и общественного - власти и самоуправления; отмечается многообразие точек зрения в понимании местного самоуправления. В целом местное самоуправление рассматривается как уровень публичной власти в общей системе государственного управления, как механизм реализации общегосударственных задач, как один из важнейших институтов современного общества - как социально — политический институт, как форма народовластия, как институт гражданского общества, как основа демократического государства, как форма самоорганизации, как производственное самоуправление. Нет однозначных суждений по поводу зарождения местного самоуправления, различны оценки значимости местного самоуправления в различные исторические периоды. Многогранность, многофункциональность, противоречивость феномена местного самоуправления как явления общественно - политической жизни очевидна.

В разделе 1.2. Местное самоуправление в понимании населения

автор делает заключение на основе социологических данных и отмечает, что местное самоуправление рассматривается частью жителей, как деятельность непосредственно самих жителей; другие оценивают местное самоуправление исключительно как деятельность местной власти по решению проблем населения, отождествляя местное самоуправление с деятельностью местной власти, как низовое звено исполнительной власти; и часть жителей рассматривают местное самоуправление более широко - как совместную деятельность органов местной власти, которых избирают и деятельность самих жителей. Вместе с тем, большинство граждан осознают значимость местной власти, обусловленную непосредственной близостью к жителям и отмечают потенциал местного самоуправления в решении вопросов жизнеобеспечения.

В разделе 1.3. Современное правовое понимание местного самоуправления рассматриваются и анализируются законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации, которые определяются Конституцией РФ, ратифицированной РФ Европейской Хартией, 131 Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в

20

Российской Федерации» 2003 г. и другими федеральными законами, законами субъектов Федерации, а также муниципальными правовыми актами муниципальных образований. Законодательно местное самоуправление признается и гарантируется в качестве одной из основ конституционного строя, осуществляется на всей территории РФ, используя при этом разнообразные формы организации с учетом исторических, национальных, культурных и других сложившихся традиций и образа жизни, исходя из интересов всех жителей данной территории, обеспечивает участие населения в государственном и муниципальном строительстве.

Основной базовый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 131 — ФЗ определил общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления и был направлен на дальнейшие преобразования системы местного самоуправления. Автор подчеркивает вариативность порядка формирования и структуры муниципальных органов. В зависимости от специфических условий развития и собственных предпочтений муниципальные образования получили возможность выбора различных моделей построения системы органов местного самоуправления: модель «сильного мэра», когда глава муниципального образования избирается населением на прямых выборах и возглавляет местную администрацию. Эта модель была наиболее распространенной и единственной в большинстве регионов (в том числе в Нижнем Новгороде до 2010 г.); модель «3 в 1» - при которой, глава муниципального образования возглавляет и администрацию, и представительный орган, чаще используется в сельских поселениях; модель «сити - менеджера», когда глава муниципального образования избирается населением, или представительным органом из своего состава, возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту, является управляющим городским хозяйством. Автор представляет различные точки зрения специалистов в области местного самоуправления на вновь принятый в 2003 году 131 федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», таких как: доктор ю.н., профессор М.А. Краснов, Бабичев И.В. (к.ю.н., на тот период секретарь Конгресса муниципальных образований Российской Федерации), Сергеев A.A. (к.ю.н., в то время зам. председателя Совета директоров Независимового Института выборов), Е.В. Гриценко и др., где наряду с положительной оценкой звучит и критика с их стороны.

В разделе 1.4. автором делаются выводы о том, что местное

самоуправление представляет собой сложную многофункциональную систему,

включающую совокупность организационных форм и институтов прямого

21

волеизъявления, выборных и других органов местного самоуправления, посредством которых реализуются принципы и функции местного самоуправления.

Во второй главе «Возможности реформирования местного самоуправления Российской Федерации в процессе общественно — политических трансформации» автор рассматривает процесс реформирования местного самоуправления на современном этапе, выявляет его основные особенности и закономерности, проблемы, как на общегосударственном, так и на местном нижегородском уровне, обосновывается заключение о том, что как на этапе становления в начале 90-х годов XX века, так и в последующий период после принятия в 2003 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 131 - ФЗ процесс развития местного самоуправления происходил с большими трудностями, медленно и не совсем эффективно, реформирование сопровождалось многочисленными проблемами, что значительно замедлило процесс преобразований на местном уровне. Изначально реформа местного самоуправления предполагала создание эффективной самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня, однако, вследствие объективных и субъективных причин в полном объеме эти задачи не были реализованы. За годы реформирования удалось добиться того, что было достижимо в реальных российских условиях.

В разделе 2.1. Этапы, пути, проблемы и результаты реформы местного самоуправления уделяется внимание вопросу взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, который является одним из ключевых в проблематике местного самоуправления, речь идет о централизации и децентрализации. Под угрозой центробежных тенденций в России в начале 2000-х годов предпринимаются меры по усилению центральной власти. Реализуется идея укрепления «вертикали власти». Эти щаги не могли не оказать воздействие на местное самоуправление. В этой связи автор делает вывод о необходимости поиска разумного баланса между организационной самостоятельностью органов местного самоуправления и эффективной государственной политикой на всех уровнях власти, что должно отражаться в таких актах, как Концепция долгосрочного социально- экономического развития России на период до 2020 г. По мнению диссертанта конструктивной представляется позиция не противопоставления, а рассмотрение муниципальной власти, как части единой публичной власти в государстве, взаимодействующих между собой при условии разграничения полномочий. Отсутствие четкого разграничения полномочий является серьезной и трудно решаемой проблемой. Основываясь на мнениях экспертов, автор рассматривает в качестве пути решения данной проблемы исключение одинаковых или сходных полномочий за разными уровнями власти одновременно, для чего

22

необходимо проведение инвентаризации таких полномочий; исключение из компетенции субъектов РФ и муниципальных образований не свойственных им функций, и, наоборот, передачу на уровень местной власти вопросов местного значения; ограничение количества передаваемых на местный уровень государственных полномочий; приведение в соответствие финансовой поддержки полномочиям местного уровня.1

Отмечая комплекс проблем, связанных со становлением и развитием местного самоуправления, автор останавливается на проблеме взаимоотношений региональной и местной власти. Автор разделяет суждение В.Л. Глазычева о том, что: «и федеральная, и региональная власть на самом деле мечтают, чтобы никакого местного самоуправления не было. И этот тренд присутствует на всех территориях Российской Федерации».2 Вызванные различием интересов, разными экономическими подходами к развитию территорий, борьбой за право распоряжаться собственностью и землей на территории города противоречия между региональной и местной властью часто приводили к серьезным конфликтам, что в свою очередь вело к неэффективности и сбоям в системе управления.

Автор останавливается на острой проблеме финансирования местного самоуправления, необеспеченности полномочий местного самоуправления необходимой финансовой базой, ресурсами развития, отмечает недофинансирование муниципалитетов при передаче им государственных полномочий, зависимость местных бюджетов от финансовой помощи органов государственной власти - все это явилось серьезным тормозом в развитии местного самоуправления. Данный вывод подкрепляется статистическими данными бюджетной стратегии в Нижнем Новгороде: по расходной части бюджета на 2013 год оказалось, что потребность составила 47 млрд. рублей, а бюджет 2012 г. по доходной части был исполнен в размере 21 млрд. 890 млн. 600 тыс. рублей, что составило 98,9% от плана, то есть, фактический бюджет составляет меньше половины от тех средств, которые необходимы для решения жизненно важных вопросов местного значения.3 Одним из способов решения проблемы

' Материалы Парламентских слушаний на тему: «Вопросы законодательного обеспечения и совершенствования разграничения полномочий между уровнями публичной власти». Государственная Дума Российской Федерации. Москва, 26 апреля 2012 г. [Электронный ресурс].

URL:liup:'V\\« w.komilct4.knuluina.üP\ ru4ilc.MVH5<Hi56054l24055054055.hinil (дата обращения: 10.10.2014).

1 Глазычев В.Л. Российское местное самоуправление в его политическом измерении период 2006 - 2008 г.г. [Электронный ресурс]. URL: lttlp://milpcs.c\ilal.cpm-4locs/inclc\-56373').html (дата обращения:18.05.2014).

1 Отчет о деятельности администрации города Нижнего Новгорода за 2012 г.

Материалы отчета главы города Нижнего Новгорода о результатах деятельности за 2012

23

недофинансирования, по мнению автора, является софинансирование. Так в 2012 г. администрация города Нижнего Новгорода направила в федеральные органы власти заявки на участие города в 2013 году в 14 различных целевых программах на условиях софинансирования.

Серьезной проблемой реформирования местного самоуправления является и низкая активность граждан. О низком уровне социальной активности свидетельствуют результаты социологических исследований, отмеченные в докладе ВСМС «Повышение социальной активности граждан в решении местных проблем». За исключением участия в выборах, только 25 % граждан участвуют в других формах организации жизнедеятельности муниципальных образований, 3/4 граждан убеждены, что их активность ничего не изменит.4 Вместе с тем, по мнению автора, у российских граждан есть достаточный потенциал к осуществлению ими местного самоуправления на современном этапе, проявлению ими активности в решении вопросов местного значения. Об этом свидетельствуют данные социологических исследований, приведенные в работе. Сами граждане высказывают предложения о формах такого участия.5 Анализируя причины низкой активности граждан, автор отмечает объективные факторы, оказывающие влияние на развитие общественной активности и к их числу относит: экономическое развитие территории, уровень жизни населения, наличие (остроту) социально -экономических проблем на данной территории. Среди субъективных факторов, тормозящих общественную активность, отмечает социально-психологические установки граждан, выражающиеся в разочаровании и недоверии к власти, нежелание и неумение их принимать на себя ответственность, особенности исторического развития местного самоуправления. Причиной неактивности (пассивности), по мнению автора, отмечается и политическое несогласие людей с политикой, проводимой государством, отсутствие стимулов к развитию муниципальных образований, подконтрольность их ресурсов регионам, включение в региональные вертикали власти, подавление самоуправления - все это порождает психологию иждивенчества и безынициативности всего муниципального

г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт администрации города Нижнего Новгорода. URL: http://vwvvv.admgor.nnov.ru/vlast/administratsiya-goroda/ (дата обращения: 18.02.2014).

4 Доклад ВСМС «Повышение социальной активности граждан в решении местных проблем» (сокращенная версия для Общественной палаты РФ) [Электронный ресурс]. URL: lnip://insii-djiz.ni/pul'l/doklad \sins i|uoipovvshenie socialnoi aktiv nosti <jra/lklan v reshenii incstink I) proMenKinot/l-l-O-l (датаобращения: 27.02.2015).

5 Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования: Итоговый доклад / Институт современного развития. - М.: Экон-Информ, 2009. 524 с. [Электронный ресурс]. URL: lilln://\\w\\.iii4or-russia.ru/lllcs/lMial report MSI) pill' (дата обращения: 10.05.2015).

сообщества. Данные социологических исследований свидетельствуют, что пассивность населения может быть вызвана также неинформированностью его о своих правах и возможностях по решению местных вопросов.

Автор останавливается также на серьезной проблеме развития местного самоуправления - проблеме взаимоотношений между властью и обществом, обусловленной во многом деятельностью самой местной власти, ее неготовностью, неумением, а порой и нежеланием сотрудничать с населением. Отношение населения к органам местного самоуправления в большинстве случаев характеризуются отстраненностью от властей, неверием в их желание и возможности решать проблемы жителей, бескорыстие их руководителей. Отмечая наличие противоречий между ветвями власти в Нижегородском регионе, автор говорит о том, что в последнее время местной властью предпринимаются более активные попытки поиска форм и способов урегулирования противоречий.

В разделе 2.2. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, оценка их практического применения

рассматриваются определенные условия для формирования гражданского демократического общества, отмечается важная роль и значение территориального общественного самоуправления на местном нижегородском уровне.

В разделе 2.3. Формирование гражданского общества в ходе системного преобразования местного самоуправления Российской Федерации. Формы вовлечения нижегородцев в общественную жизнь города и способы повышения их социальной активности рассматривается взаимодействие процесса формирования гражданского общества и динамики преобразований местного самоуправления. Автор отмечает, что налаживание партнерских равноправных взаимовыгодных отношений между властью и общественными организациями, привлечение этих организаций к принятию управленческих решений на местном уровне, участие в разработке и реализации социально-значимых проектов и программ является важным для совершенствования гражданского общества. Поддержка со стороны государства и местных властей осуществляется на основании Федерального закона N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и отвечает коренным интересам обеих сторон. Раскрывается позитивный опыт общественных организаций по взаимодействию с населением. Отмечая значимость общественных объединений и организаций, обращается внимание и на то, что в общей сложности уровень их деятельности является пока недостаточным. НКО не всегда решают те задачи, которые они ставят перед собой в полной мере, что обусловлено как объективными, так и субъективными причинами. Существующая проблема непонимания между органами власти и

НКО, недостаточный уровень зрелости общественных организаций и объединений, низкий уровень социальной активности граждан являлись тормозом в построении гражданского общества. Автор представляет позитивный опыт деятельности органов нижегородского местного самоуправления по формированию гражданского общества. Важным условием эффективности общественных преобразований являлось укрепление взаимодействия власти и нижегородской общественности, путем осуществления координации и объединения различных общественных структур.

Раздел 2.4. включает в себя анализ причин и ряд выводов о том, почему потенциал местного самоуправления используется далеко не полностью. Справедливо признаётся, что этап в два десятилетия для такого сложного общественного процесса, как становление и развитие местного самоуправления -это достаточно не продолжительный период времени. Необходимость дальнейшего развития и совершенствование городского местного самоуправления очевидна.

В главе 3. Инновационная модель местного самоуправления: нижегородский вариант автор анализирует процесс преобразования местного самоуправления на местном нижегородском опыте и представляет новую модель местного самоуправления.

В разделе 3.1. Структура органов местного самоуправления города Нижнего Новгорода сделан анализ существующей модели органов местной власти города Нижнего Новгорода, способность её учитывать местные особенности и результативно решать проблемы, с действенной структурой органов управления, высоким уровнем управленцев - профессионалов, высокой степенью социальной активности граждан, использованием инновационных подходов и технологий. Эффективное развитие города возможно только в результате совместной работы всех структур власти и взаимодействия с населением - нижегородскими гражданами. Правильно выстроенная модель местного самоуправления, реализуемая на практике, позволит городу успешно развиваться.

В разделе 3.1.1. Особенности деятельности городской Думы Нижнего Новгорода - представительного органа местного самоуправления отмечен широкий круг полномочий городской Думы Нижнего Новгорода, охватывающий весь спектр деятельности по решению вопросов местного значения, что позволяет ей контролировать и определять правила осуществления властных полномочий муниципальным образованием, играть определяющую роль в деятельности органов местного самоуправления, в осуществлении городского местного самоуправления Нижнего Новгорода. Основной формой деятельности городской Думы являются её заседания, в числе наиболее важных вопросов, вынесенных на заседания были:

26

бюджет и Устав города, вопросы тарифов, правила землепользования и застройки, программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, вопросы реформирования ЖКХ, вопросы обеспечения жильем нижегородцев, с 2007 года ежегодно на заседания Думы выносится вопрос «Отчет главы города», важными были вопросы молодежной политики, территориального общественного самоуправления и др.

Автором рассматривается и анализируется вопрос количественного и качественного состава городской Думы. Характеризуя деятельность Нижегородской Думы на протяжении всего периода её работы в течение пяти созывов, автор говорит о сохранении традиций и преемственности, что способствовало тому, что многие разработанные, но еще не принятые документы, принимались депутатами следующих созывов. В то же время важным фактором является обновление состава представительного органа. По мнению автора исследования, наиболее приемлемой пропорцией обновления состава представительного органа является 50% - депутаты предыдущих созывов, 50% -вновь избранные депутаты, при котором сохраняется баланс преемственности и обновления. Срок депутатских полномочий одного депутата не должен превышать трех созывов (это 15 лет), так как впоследствии наблюдается тенденция снижения депутатской активности. Вместе с тем, уровень активности депутата определяется в первую очередь его человеческими и профессиональными характеристиками, его целями и задачами.

В разделе 3.1.2. Глава города Нижнего Новгорода — высшее должностное лнцо местного самоуправления рассматриваются и анализируются особенности деятельности главы города, его статус и полномочия. До 2010 года глава города Нижнего Новгорода избирался всенародно и исполнял функции главы администрации города. При такой модели, глава города осуществлял полное руководство городом, а администрация под его руководством являлась основным исполнительным органом для решения широкого спектра задач местного значения, в руках главы города были сосредоточены властные полномочия, позволяющие осуществлять реальный контроль. С введением новой модели, то есть при разделении функций главы города и главы администрации (сити - менеджера) произошло разделение представительной и исполнительной власти. Функции главы администрации города стали чисто хозяйственными, административными, но не политическими. Роль политического руководства стала принадлежать главе города, председателю городской Думы. По вопросу о внесении изменений в Устав города Нижнего Новгорода по форме избрания главы города (прямые выборы или выборы сту пенчатые) разгорелась острая борьба взглядов и мнений. Состоявшиеся публичные слушания по внесению изменений в Устав города Нижнего Новгорода, касающихся формы избрания главы города, подтвердили позицию большинства

27

нижегородцев, поддерживающих прямые всенародные выборы главы города. Однако, несмотря на результаты публичных слушаний, депутаты приняли решение о выборах главы города из числа депутатов, а также о введении нанимаемой по контракту должности сити - менеджера. К мнению большинства жителей Нижнего Новгорода не прислушались, общественное мнение было проигнорировано, что явилось показательным примером осуществления реального нижегородского местного самоуправления, когда публичные слушания превратились в формальность. По мнению автора диссертационного исследования, это нововведение ограничило права нижегородцев и лишило их возможности самим определять кандидатуру главы города - Высшего должностного лица местного самоуправления, как это было до 2010 года.

В разделе 3.1.3. Особенности деятельности исполнительного органа местного самоуправления. Модель сити-менеджера анализируется деятельность администрации города, рассматривается введенная с 2010 года модель сити-менеджера. Анализ структуры администрации города Нижнего Новгорода в течение исследуемого периода времени (1998 г. - 2014 г.) позволяет судить об особенностях, функциях, характере деятельности исполнительного органа нижегородского местного самоуправления. Отмечается четкость в построении структуры административного органа, затрагивающей все сферы жизнедеятельности города, взаимодействие структурных подразделений, определяющая роль руководящих кадров и разграничение обязанностей, что способствовало четкому распределению исполнительных функций и ответственности. Исследуя вопрос практической реализации решений исполнительного органа, отмечается, что одной из наиболее актуальных и острых проблем на протяжении всего периода деятельности всегда оставался вопрос качества исполнения решений, вопрос, требующий серьезного внимания и конструктивных подходов со стороны органов федеральной и местной власти. Качество оказываемых услуг по решению ряда вопросов местного значения во многих случаях не соответствует нормативам, что во многом определяется человеческим фактором и отсутствием должного контроля со стороны исполнительной власти.

Рассматривая направления деятельности администрации города, отмечается, что городская администрация уделяла серьезное внимание взаимодействию с жителями, что способствовало повышению результативности в решении вопросов местного значения. Особое внимание уделялось информационной политике администрации города, значительная роль была отведена интернет - сайту администрации города, который был признан одним из наиболее посещаемых сайтов в России, открытая электронная карта города позволила расширить объемы и повысить качество картографической информации,

28

предоставляемой общественности. Учет мнений жителей органами местной власти является важным и необходимым фактором позитивного развития местного самоуправления, повышения авторитета главы города. Выступления с отчетами являлись эффективной формой не только контроля, но и взаимодействия мэра с населением, что способствовало укреплению его позиций среди нижегородцев, использовались и другие формы взаимодействия с жителями, например, «горячая линия главы города», «горячие телефонные линии» с главами администраций районов, руководителями департаментов, прямые эфиры по радио и на телевидении. Важное значение имели личные встречи главы города с населением и приемы в микрорайонах, что позволяло быть ближе к населению, выявлять наиболее проблемные вопросы, и своевременно их решать. Постановлением № 2679 от 4 июля 2011 г. администрацией города Нижнего Новгорода была утверждена Концепция информационной политики администрации города6 с целью разработки системы информирования населения города Нижнего Новгорода и средств массовой информации о деятельности, о социально-экономических и общественно - политических процессах. Концепция была направлена на углубление взаимодействия органов местной власти и населения, принимая во внимание существующий разрыв между властью и населением. Администрацией города была поставлена задача формирования единой информационной инфраструктуры города, способствующей развитию социально-ориентированного информационного общества с высокой степенью открытости власти, действенным общественным мнением.

Одним из ключевых вопросов преобразования системы местного самоуправления был кадровый вопрос, которому администрация города также уделяла серьезное внимание. Администрацией проводится аттестация кадров, с 2005 года реализуется Программа повышения квалификации, была организована система дополнительного образования, внедрена система замещения должностей на конкурсной основе. Был также утвержден «Кодекс служебной этики муниципальных служащих муниципального образования города Нижнего Новгорода». Весь этот комплекс мер был направлен на повышение качества муниципального управления, вместе с тем, следует признать, что существующие подходы к повышению профессионализма муниципальных служащих требуют дальнейшего совершенствования.

6 Об утверждении концепции информационной политики администрации города Нижнего Новгорода [Электронный ресурс]: Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 04.07.2011 г. № 2679 URL: Imp: uw./akonnriisi.ru'enBieiil regional'44-1324247 (дата обращения: 17.05.2014).

29

Автором анализируется деятельность главы администрации города Нижнего Новгорода, сити — менеджера и обращается внимание на то, что первоначально, при формировании конкурсной комиссии по определению кандидатуры сити - менеджера, 2/3 её членов назначались городской Думой, 1/3 -Законодательным Собранием Нижегородской области по представлению Губернатора Нижегородской области. Впоследствии, в соответствии с изменениями в федеральном законодательстве правила были изменены; по новым правилам, половина членов конкурсной комиссии назначается городской Думой города Нижнего Новгорода, а половина - Губернатором Нижегородской области, что свидетельствует об усилении роли нижегородского губернатора в решении данного вопроса. Условия контракта для главы администрации города Нижнего Новгорода утверждаются городской Думой в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом Нижегородской области - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий. В отчете главы города за 2011 г. было отмечено, что с введением в Нижнем Новгороде новой модели местного самоуправления и назначением сити -менеджера, значительно возросла роль городской Думы в управлении городом и ответственность депутатов перед нижегородцами.7

Рассматриваются особенности деятельности районных администраций, которые в системе нижегородского местного самоуправления являются территориальными органами администрации города Нижнего Новгорода, действующими на территории соответствующего района.

Рассматривая систему органов местной власти, включающую в себя органы представительной и исполнительной власти, как основу нижегородского местного самоуправления, автор отмечает, что важным фактором для эффективности работы этих органов является их взаимодействие. Как было отмечено в отчете главы города за 2011 г. по его мнению: «между всеми уровнями власти были выстроены эффективные взаимоотношения, основанные на взаимопонимании, в формировании которых важную роль сыграла городская Дума».8

В разделах 3.2. Общественная приемная депутата в системе нижегородского местного самоуправления; 3.2.1. Цель, задачи, формы

7 Материалы отчета главы города Нижнего Новгорода о результатах деятельности за 2011 г. [Электронный ресурс]. URL: lntp://www.goriluiHa.nnox ,ru. (дата обращения: 18.04.2014).

* Материалы отчета главы города Нижнего Новгорода о результатах деятельности за 2011 г. [Электронный ресурс]. URL: hl1p:/7\\\\w.üorduma.nnov.ru. (дата обращения: 18.04.2014).

работы и паправлснпи деятельности депутата н общественной приемной депутата 3.2.2. Формирование соцналыю-прнвлекатслыюго образа (имиджа) депутата. Р11 - деятельность; 3.2.3. Особенности оргашпанпн и проведения выборной кампании анализируется деятельность общественной приемной депутата, представлен апробированный опыт деятельности общественной приемной, основанный на собственном опыте автора диссертационного исследования. Общественная приемная депутата занимает особое место в нижегородской системе местного самоуправления, осуществляя свою деятельность на низовом наиболее приближенном к населению уровне, являясь организационным, информационным, методическим, юридическим, координационным центром по работе с населением избирательного округа.

В разделе 3.3. представлены выводы:

Автор делает заключение, что реализуемый на практике многоплановый комплекс форм, методов, подходов, технологий, программ направлен на развитие местного самоуправления, формирование местного сообщества в городе Нижнем Новгороде, отмечен процесс позитивного развития нижегородского местного самоуправления. В настоящее время сформирована достаточно конструктивная, четко организованная система органов местного самоуправления, взаимодействующих между собой для совместного решения вопросов местного значения, где важная роль отводится представительному органу - городской Думе Нижнего Новгорода.

В Заключении представлены итоги исследования и выводы в соответствии с поставленными целью и задачами.

у™—- 1. Местное самоуправление рассматривается, как один из

важнейших социально - политических институтов современного общества, как сложная многофункциональная система. Суть современного понимания местного самоуправления состоит в том, что муниципалитет, как субъект местного самоуправления следует рассматривать не просто, как орган власти и управления, а как местный коллектив, население самоуправляющихся территориальных единиц, муниципальное сообщество.

2. Эффективность политики в области развития местного самоуправления в

Российской Федерации предполагает комплексный подход к решению проблем, поэтапное решение задач, определение приоритетных направлений, без чего невозможно создание эффективной системы взаимодействия населения, органов местного самоуправления и государственной власти. Можно прогнозировать, что функционирование этой системы позволит обеспечить: улучшение условий жизни населения; совершенствование гражданами навыков демократического

взаимодействия с органами местного самоуправления, а также навыков общественного контроля за эффективностью их деятельности.

3. Па сегодняшний момент назрела серьезная необходимость поиска наиболее оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра, регионов и муниципалитетов, в совершенствовании механизмов взаимодействия всех уровней и ветвей власти, что представляет собой серьезную задачу для законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти на всех уровнях, а также и для научной общественности. Основным вектором развития следует отметить усиление автономии и повышение самостоятельности муниципалитетов, вместе с тем крайне важна и необходима сбалансированность всех ветвей власти, как единой системы управления, где каждый уровень власти занимает свое важное место и, преодоление возникающих конфликтов между уровнями власти возможно путем грамотного смещения центра тяжести властных полномочий с одного уровня на другой, где низовому уровню власти - муниципальной власти - местному самоуправлению отводится важная роль.

4. В настоящее время назрела серьезная необходимость совершенствования законодательно - правовой базы в области развития местного самоуправления как на федеральном, так и на местном уровне. После принятия последнего базового закона о местном самоуправлении 131 — ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2003 г. прошло более десяти лет, внесено большое количество изменений, поэтому было бы разумно проработать вопрос о возможности разработки нового проекта закона о местном самоуправлении с учетом тех новых реальностей, которые возникли в системе управления в целом и системе местного самоуправления, в частности, за эти годы. С целью совершенствования правовой базы на местном уровне будет полезным более активное привлечение экспертов, юристов, экономистов, специалистов, работающих непосредственно с населением -инструкторов по работе с населением, председателей Советов TOC, руководителей общественных организаций, т.е. всех тех, кто непосредственно взаимодействует с населением на низовом первичном уровне, важен «голос из народа». Обязательным условием должно стать соблюдение и исполнение законов, усиление контроля за их исполнением.

5. С целью совершенствования государственной политики в области бюджетного регулирования помимо создания правовой основы местных финансов и прямого финансирования, к числу финансовых мер необходимо отнести и совершенствование практики межбюджетных отношений между федеральным и местными бюджетами; рассмотреть возможность привлечения других источников финансирования, благотворительных фондов; полезным станет применение

грантовой системы; предусмотреть возможность софинансирования из различных бюджетов разных уровней (федерального регионального, муниципального).

6. С целью повышении уровня профессионализма и ответственности муниципальных кадров, необходимо совершенствование системы обучения и подготовки кадров, усиление контроля деятельности чиновников в форме публичных отчетов; материальное и моральное стимулирование их деятельности: более активное внедрение конкурсных инструментов. С этой целью предлагается использовать систему отзывов, благодарственных писем, актов приемки. Принимая во внимание то, что городской властью уделяется серьезное внимание вопросу повышения профессионализма муниципальных кадров, есть необходимость в обучении не только муниципальных служащих, но и всех тех, кто имеет непосредственное отношение к системе местного самоуправления: депутатов, их помощников, руководителей общественных организаций и объединений, активистов - общественников. Должны быть разработаны и реализованы инновационные программы обучения, необходимо дальнейшее укрепление взаимодействия органов муниципальной власти с вузами. Важна аттестация муниципальных служащих, выборных и должностных лиц местного самоуправления, депутатского корпуса.

7. Укрепление взаимодействия органов местной власти с населением является важной задачей. Отмечая определенные достижения в области информационной политики органов нижегородского местного самоуправления, следует сказать, что и в дальнейшем необходимо совершенствование информационной инфраструктуры единого гражданского пространства, среды гражданского общения, обмена идеями и опытом с использованием современных технологий — то, что позволит развиваться гражданскому обществу. И в дальнейшем необходимо активнее предоставлять информацию жителям о принимаемых решениях, обеспечивать доступ гражданам на заседания органов местного самоуправления, к документам и материалам об их деятельности. В области информационного обеспечения, формирования муниципальной культуры значительная роль может принадлежать библиотечной системе, телевидению и радио. В укреплении взаимодействия власти с жителями положительное значение имеют семинары, «круглые столы», тренинги, консультации, издание методических материалов, совместная проектная деятельность. Включение населения в обсуждение общественно - значимых вопросов способствует формированию у граждан и представителей власти проектного мышления и проектной культуры, и что самое главное, это приводит к достижению конкретных результатов по решению местных проблем (ремонт дорог, благоустройство дворовых территорий, восстановление освещения и др.). На это нацелена технология сбора наказов избирателей депутату, которые можно рассматривать, как форму привлечения населения к решению общественно-значимых вопросов. Важным направлением,

33

способным консолидировать местные сообщества и местную власть, является участие в разработке планов социально - экономического развития, включая вопросы благоустройства микрорайонов, ремонта жилых помещений, развития инфраструктуры. Степень результативности таких планов в определенной степени будет подтверждать и степень согласия всех групп населения. Автор обращает внимание на один из действенных инструментов гражданского общества, с помощью которого народ может оперативно выражать свое доверие или недоверие различным уровням власти - это общественное мнение. Изучение, формирование и прогнозирование общественного мнения должно проводиться с помощью таких форм, как: местный референдум, через собрания граждан, публичные слушания, опрос, через обсуждение предложений в СМИ, в сети «Интернет». Практика подтверждает большое количество идей и предложений, поступающих от нижегородских граждан, поэтому создание Единого Банка нижегородских идей в городе Нижнем Новгороде будет способствовать укреплению взаимодействия власти и населения, повышению социальной активности нижегородских граждан, а вместе с тем развитию нижегородского местного самоуправления. 8. Человеческие ресурсы управления, которые на сегодняшний день не

являются до конца востребованными, должны стать основой повышения эффективности местного самоуправления, ресурсами развития гражданского общества и государства. Формирование нижегородских общественных организаций и объединений, через которые шло вовлечение населения в самоуправленческий процесс, образование слоя нижегородской общественности, готовых к взаимодействию и сотрудничеству с местной властью и рост внимания со стороны органов местной власти к общественным объединениям, что выражалось в реализуемых социально - значимых программах и проектах, конкурсах, увеличении размера фонда поддержки социальных проектов, все более регулярных совместных встречах органов местной власти, НКО, СМИ, бизнес -сообщества - все это может свидетельствовать о постепенном процессе формирования гражданского общества на городском уровне в ходе становления и развития нижегородского местного самоуправления. Вместе с тем следует справедливо отметить, что на сегодняшний день потенциал нижегородских общественных организаций используется не в полной мере, деятельность некоторых организаций носит формальный характер, ими не до конца выполняются поставленные задачи, актуальным является вопрос финансирования, хотя нет сомнений, что роль общественных организаций и объединений в развитии местного самоуправления, в формировании демократического гражданского общества значительна.

Для дальнейшего позитивного процесса развития, необходимо стимулирование деятельности общественных организаций и объединений,

создание благоприятных условий для их работы, поддержка со стороны органов местной власти (решение вопросов, связанных с арендой помещений, содержанием и ремонтом помещений, использованием ими технических средств в работе, информационно - методическая помощь), важное значение имеет система конкурсов и грантов (целевых средств, выделяемых на конкурсной основе для реализации социальных проектов). На местном уровне необходима поддержка ростков добровольчества, благотворительности, поддержка таких социальных Центров, как общественная библиотека имени М. Шолохова, создание новых социальных центров в микрорайонах, создание благоприятных условий для формирования ассоциаций, объединений, важна поддержка со стороны органов местной власти в форме поощрений и наград за достижения и заслуги. Что касается поддержки со стороны федеральных органов, то разработка единой государственной концепции формирования и поддержки «Третьего сектора» в России станет важным шагом в направлении к зрелому гражданскому обществу, о чем говорилось в материалах Доклада о развитии институтов гражданского общества в России «"Третий сектор" в России: текущее состояние и возможные модели развития» 15 марта 2013.4

9. Важным фактором эффективного развития местного

самоуправления является уровень социальной активности граждан. По мнению автора исследования, медленно, но в положительном направлении происходит рост социальной активности нижегородцев в последний период. Возросло количество участников семинаров, «круглых столов», особый интерес у жителей вызывают вопросы, связанные с реформированием системы ЖКХ, увеличилось количество вопросов к юристам и посещений общественных юридических консультаций, бюро и служб. В период с 2007 г. по 2010 г. были созданы Советы старших, которые впоследствии в период с 2012 г. начали преобразовываться в Советы председателей многоквартирных домов, в чем также проявилась активность нижегородцев; на практике были реализованы совместные социально - значимые программы и проекты, направленные на повышение благосостояния, повышение уровня жизни нижегородцев.

С целью дальнейшего развития местного самоуправления важно мотивировать население к более активному участию в процессе местного управления, поддерживать их инициативы. Для этого необходимо создание

g

"Третий сектор" в России: текущее состояние н возможные модели развития: Доклад о развитии институтов гражданского общества в России 15 марта 2013 г. [Электронный ресурс]. URL: liilp://ci\ ill'nnd г»mal 20 (дата обращения: 12.03.2015).

комплексной инновационной программы мероприятий, включающей в себя систему встреч, общественных дискуссий, консультаций, совместных проектов, семинаров, «круглых столов», тренингов, культурно - массовых мероприятий, направленных на повышение активности граждан. В качестве инструмента повышения активности населения должна активно использоваться система поощрений за активную работу, включающая проведение конкурсов, награждение благодарственными письмами, премиями, подарками, знаками отличия. 10. Практика применения форм непосредственного участия нижегородцев в местном самоуправлении заставляет обратить особое внимание на то, что на сегодняшний день возникла серьезная потребность в их совершенствовании. В связи с этим встает важный вопрос поиска путей совершенствования применения форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Необходимо усовершенствование процедуры муниципальных выборов. Восстановление графы «против всех» расширит для избирателей границы выбора, тем самым у них появится возможность более реально выражать свое отношение к предложенному списку кандидатов, высказывать протестные настроения; по результатам выборов и количеству проголосовавших «против всех» представители местной власти смогут оценить ситуацию, что станет индикатором в оценке взаимоотношений органов местной власти и нижегородских избирателей. Введение отмененного «порога явки» будет стимулировать деятельность местной власти к проведению разъяснительной работы среди избирателей, что в свою очередь будет влиять на повышение активности избирателей, и в целом будет направлено на совершенствование избирательной системы.

По мнению автора, на законодательном уровне нужно внести изменения в сторону упрощения условий осуществления «правотворческой инициативы», активнее применять такие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления, как местный референдум, опрос граждан. которые к сожалению, на практике применяются достаточно редко или вообще не применяется. Также необходимо восстановить процедуру «голосования по отзыву депутата», отмененную в 2011 году, более того, требуется упрощение данной процедуры по сравнению с предыдущим отмененным вариантом. Процедура голосования по отзыву депутата должна стать действенной формой контроля за деятельностью народного избранника и способствовать стимулированию его к более активной депутатской деятельности на благо избирателей. Новые подходы к практическому применению этих форм будут способствовать дальнейшему развитию местного самоуправления.

Необходимо совершенствование процедуры проведения публичных слушаний, с заменой рекомендательного характера для органов местного самоуправления при принятии решений в области градостроительной деятельности

на принятие и исполнение решений органами местной власти с учетом мнения жителей — участников данной процедуры по результатам голосования, так как рекомендательный характер данной процедуры можно оценить как формальный.

Территориальное общественное самоуправление, как форма непосредственного участия нижегородцев в местном самоуправлении занимает важное место в системе местного самоуправления города Нижнего Новгорода. Накоплен положительный опыт деятельности Советов TOC. С целью их дальнейшего развития необходимо предусмотреть возможность финансирования Советов TOC из бюджета города, принимая во внимание опыт города Арзамаса. Органам местной власти необходимо создать условия для регистрации Советов TOC в форме юридического лица, что позволит им решать финансовые проблемы, важным является создание Ассоциации Советов TOC. Важная роль отводится реализации программы «Муниципальная поддержка развития территориального общественного самоуправления в городе Нижнем Новгороде на 2013-2015 годы». направленной на поддержку и дальнейшее совершенствование системы территориального общественного самоуправления.

Существует серьезная необходимость в совершенствовании механизмов взаимодействия и поддержки Советов многоквартирных домов, которые являются тем самым начальным низовым звеном в цепи местного самоуправления, наиболее приближенным к жителям, если говорить о подлинном местном самоуправлении, сформированном «снизу». По мнению автора исследования, органами местного самоуправления города проделана серьезная работа по созданию института старших, что имеет место, как на уровне всего города, так и на территории округа депутата. На сформированной в городе базе института старших в настоящее время идет процесс создания Советов многоквартирных домов, определенный и закрепленный федеральным законодательством, правда, к сожалению, в некоторых случаях «сверху» и с оттенком формальности. Рассматривая Советы МКД, как важный механизм в реформировании ЖКХ, следует сказать, что необходимо создание благоприятных условий для их развития, которые нуждаются в финансовой и консультативно - методической помощи. Должна быть разработана целевая муниципальная программа по поддержке Советов МКД, включающая в себя элементы обучения и просвещения, особенно в области юридических знаний, необходимо проработать вопрос о юридической регистрации Советов МКД, а также вопрос стимулирования и поощрения председателей и членов Советов МКД.

Так как проблемы ЖКХ сегодня являются наиболее актуальными и острыми, во многом именно они создают социальную напряженность, органам местного самоуправления необходимо более активно включаться в решение этих серьезных проблем. Депутатам городской Думы необходимо контролировать

деятельность домоуправляющих компаний, так как их деятельность затрагивает интересы всех жителей города, несмотря на то, что это частные компании. Совместно с привлечением экспертов разработать Положение о заключении договора между управляющей компанией и собственниками в целях защиты прав граждан (так как, сегодняшний договор между ДУКом и собственниками имеет многочисленные нарушения интересов собственников).

Необходимо повысить качество работы органов местной власти с обращениями, усилить контроль за исполнением решений, принятых органами исполнительной власти, повысить ответственность чиновников, вплоть до административной ответственности; в случаях неоднократных нарушений возможно отстранение от должности по причине несоответствия должностным обязанностям. По мнению автора исследования, принятие более жестких мер, будет способствовать повышению качества выполнения социальных услуг, а в целом повышению уровня благосостояния нижегородцев. Предлагается включить в структуру Общественного Совета при администрации города Нижнего Новгорода, который был создан для усовершенствования механизмов эффективного участия муниципального сообщества по решению проблем местного значения на общественных началах и формирования предложений по решению местных вопросов и проблем, Комитет (или комиссию) по контролю за исполнением решений по обращениям граждан, что может способствовать повышению качества решенных вопросов местного значения и повышению активности и ответственности нижегородцев.

11. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления

Важным шагом в развитии местного самоуправления, по мнению автора исследования, должно было стать введение системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления на основе 131 — ФЗ (ст. 18.1 в ред. Федерального закона от 18.10.2007 N 230-ФЗ)'" и Указа Президента РФ от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Однако, внесенные изменения в законодательство, связанные с отменой статьи 18.1. ФЗ -131, сокращение количества показателей с 30 до 13 пунктов, определенных в Указе Президента РФ, размытость показателей снизили эффект от применения этой системы. По мнению автора, необходимо усовершенствование данной системы,

10 Федеральный закон от 06.10.2003 № 1Э1-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 18.10.2007 N 230-Ф3) Статья 18.1 131-Ф3 [Электронный ресурс]. URL: lillp://\vuуу.сопусппрпч.гиМЗ 1 -I/''.'icm=1S. 1 (дата обращения: 04.02. 2015).

38

так как именно оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления органами федерального уровня власти является наиболее эффективным способом повышения активности и совершенствования деятельности органов местного самоуправления. В пункт №13 «удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района)» с целью стимулирования органов местного самоуправления в их деятельности по укреплению взаимодействия с гражданами, повышения социальной активности населения, поддержки общественных организаций и объединений, развития территориального общественного самоуправления, по укреплению сотрудничества с другими уровнями и ветвями власти для решения проблем местного значения, повышения уровня профессионализма муниципальных кадров предлагается введение дополнительных критериев. Система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, что касается сферы муниципального управления, должна быть более детализированной. Единственный пункт, касающийся управления на местном уровне и определяющий удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района) по проценту от числа опрошенных, не учитывает все местные особенности и специфику муниципального образования, не дает объективной оценки деятельности органов местного самоуправления. Оценка состояния муниципального образования, эффективности деятельности органов местной власти - одна из важнейших задач органов федеральной власти. Органам исполнительной власти субъектов РФ в целях содействия достижению и поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов необходимо более активно применять грантовую систему, рекомендованную в Указе Президента РФ. С целью активизации и стимулирования деятельности органов местного самоуправления полезным может быть проведение цикла конкурсов на федеральном и региональном уровне на лучшую организацию работы представительного органа МСУ, на лучшего муниципального служащего, на лучшую организацию работы администраций муниципальных образований с гражданами. Такой опыт позитивен, должен внедряться и распространяться.

занимает общественная приемная депутата. Являясь необходимым и важным в работе депутата инструментом для осуществления депутатской деятельности, общественная приемная депутата, при условии активной деятельности, становится социально — значимым Центром, создающим благоприятные условия для развития местного самоуправления в первую очередь на территории избирательного округа,

12. Опыт общественной приемной депутата

В нижегородской системе местного самоуправления особое место

с дальнейшим распространением на территорию района и всего города, так как идеи, формы и направления работы общественной приемной становятся достоянием общественности города Нижнего Новгорода.

Общественная приемная депутата рассматривается автором как особая форма территориального общественного самоуправления, реализуемая на территории избирательного округа, как социально - политическая система, включающая муниципальное сообщество на территории избирательного округа, систему организаций, объединений, инициативных групп жителей, сложившихся взаимосвязей, взаимодействий, взаимоотношений, где определяющая роль отводится представителю власти, выборному лицу местного самоуправления -депутату. Апробированный опыт общественной приемной депутата, как инструмента деятельности депутата позволил автору предложить «формулу успеха депутата». Общественной приемной депутата накоплен уникальный опыт, представляющий собой комплексную систему по решению вопросов местного значения, с использованием эффективных форм и методов работы, успешно реализованных на практике. Стоит отметить, что этот опыт был применен на городском уровне. Многие инициативы и начинания общественной приемной депутата, инициативы жителей, поддержанные депутатом, со временем приобретали статус городских целевых Программ. В качестве положительного опыта можно отметить формирование единого плана социально - экономического развития округа, который впоследствии и становился основным планом деятельности депутата, важной особенностью которого являлось то, что он был основан на предложениях самих жителей. Принцип взаимодействия (партнерства) стал основным принципом в работе общественной приемной депутата, что способствовало формированию самоуправленческих качеств у жителей и повышению их социальной активности.

Механизм взаимодействия между депутатом и избирателями был нанравлен на развитие и совершенствование местного самоуправления, что способствует стабилизации общественно - политической жизни, снятию социальной напряженности, был применен при разработке «Положения о территориальном общественном самоуправлении в городе Нижнем Новгороде», неоднократно при внесении изменений в Устав города Нижнего Новгорода, разработке проекта нового генерального плана города Нижнего Новгорода, при создании документов, касающихся деятельности Советов многоквартирных домов и других правовых актов. Вместе с тем, следует отметить, что разработанный механизм на практике не всегда реализуется в полной мере, что в большинстве случаев связано с финансовыми проблемами. Важным результатом в работе общественной приемной стало создание на округе института старших, Совета общественности округа, положительной оценки заслуживает проектная

деятельность, реализация конкурса социальных проектов «Малые гранты». Комплексный подход к решению проблем позволял не только эффективно решать многие вопросы местного значения, но и способствовал формированию позитивного имиджа депутата, на что была направлена Р К — деятельность общественной приемной. Информационно - методические материалы общественной приемной депутата, разработанные в процессе деятельности, были использованы в работе старшими домов, подъездов, председателями Советов многоквартирных домов, Советов ТОС, нижегородскими общественными организациями и объединениями, в деятельности других депутатов городской Думы, общественных объединений и организаций города Нижнего Новгорода.

Отмечая важную роль в системе нижегородского местного самоуправления помощника депутата, осуществляющего свою деятельность в качестве руководителя общественной приемной депутата, следует обратить внимание на создание благоприятных условий для совершенствования его деятельности. Ресурс помощника депутата можно рассматривать, как достаточно серьезную общественную силу в формировании гражданского общества, в повышении активности населения, снятия социальной напряженности, а также как действенный информационный источник, способствующий информированию нижегородцев о деятельности органов местного самоуправления в соответствии с информационной политикой местной власти. С учетом обобщенного апробированного опыта работы общественной приемной депутата, автором предлагаются: Рекомендации по организации и совершенствованию деятельности общественной приемной депутата (Инструкция деятельности в помощь общественным приемным), представляется модель общественной приемной депутата, а также Положение об Общественной приемной депутата городской Думы Нижнего Новгорода по 21 избирательному округу.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:

Статьи в периодических изданиях, включенных в перечень российских рецензируемых научных журналов, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание учёных степеней доктора и кандидата наук:

1. Балуева И.В. Инновационные подходы к осуществлению местного самоуправления в условиях реформирования системы жилищно — коммунального хозяйства (на примере Нижнего Новгорода) // Власть. -2015.-№3. - С. 81-85.

2. Балуева И.В. Роль общественной приемной депутата в укреплении взаимодействия власти и общества и в повышении социальной активности граждан (Нижегородский опыт) // Гуманитарные, социально - экономические н общественные науки. — 2015. -№2. - С.61-64.

41

3. Балуева И.В., Колобов O.A. Вопросы совершенствования взаимодействия власти н общества в свете преобразований системы местного самоуправления на современном этапе (нижегородский опыт) //Историческая и социально -образовательная мысль. - 2015. - Т.7 №3. - С.82-86.

4. Балуева И.В., Колобов O.A. Эффективность применения форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления (нижегородский опыт) // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - Тамбов: Грамота. - 2015. -№ 4 (54): в 2-х ч. Ч. 2. - С. 26-31.

Монография

5. Балуева И.В., Колобов O.A. Местное самоуправление в условиях модернизации (нижегородский опыт): монография. — Нижний Новгород: Издательство «Универсальная Печатная Компания», 2015. - 195 с.

Подписано и печать 8 октяоря 2015г. Фор\»атб0\84 1/16. [>\мак1 офсетная. Печать офсетная. Усл. [ I еч. л.Зака ;а№34Ч Тир. 100.

С)Iпечатано с ютового оритнал-макега

В ОС К) Г К «УниПею». 603000л 11 Новгород.пер.Холодный д.4