автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Местное самоуправление в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации

Полный текст автореферата диссертации по теме "Местное самоуправление в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации"

На правах рукописи

РАДОМСКАЯ Ирина Николаевна

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ЮЖНЫХ ДАЛЬНЕВОСТОЧНЫХ СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (1990-2003 гг.)

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Хабаровск 2006

Работа выполнена на кафедре истории и культуры Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Дальневосточная академия государственной службы»

Научный руководитель: доктор исторических наук, профессор

ШЕЙКО ЭММА МИХАЙЛОВНА

Официальные оппоненты: доктор исторических наук, профессор

ЦИПКИН ЮРИЙ НИКОЛАЕВИЧ

кандидат исторических наук, доцент НЕЧИТАЙЛОВ СЕРГЕЙ МАКСИМОВИЧ

Ведущая организация: Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Тихоокеанский государственный университет»

Защита состоится 4 мая 2006 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 212.293.02 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Дальневосточный государственный гуманитарный университет» по адресу: 680000, г. Хабаровск, ул. К. Маркса, 68, корп. I, ауд. 311.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Дальневосточный государственный гуманитарный университет»

Автореферат разослан 3 апреля 2006 г.

Ученый секретарь диссертационного совета у^.

кандидат исторических наук, доцент <у//Яу^^Л Дордус

ДообА

иг о

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования

Местное самоуправление является основой демократического устройства страны, составляет базовую территориальную основу государства и отражает систему общественных отношений и ценностей. Любое демократическое государство ставит своей целью защиту прав человека, признание главенства закона и формирование гражданского общества, в котором граждане не только желают, но и могут участвовать в процессе принятия решений на муниципальном и государственном уровнях. Местное самоуправление - это управление гражданами своей территорией и возможность влияния на решения, принимаемые на государственном уровне. Поэтому эффективное развитие системы местного самоуправления является приоритетной задачей любого демократического государства. Президент России В.В. Путин в своих выступлениях неоднократно подчеркивал, что вопросы местного самоуправления носят «...системный, концептуальный характер...»1.

В южных дальневосточных субъектах Российской Федерации созданы и функционируют более тысячи муниципальных образований. Органы местного самоуправления несут ответственность за создание условий для реализации гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод граждан в таких важных сферах жизнедеятельности, как: здравоохранение, образование, оказание жилшцно-бытовых, торговых, транспортных, коммунальных услуг, трудоустройство и социальная защита населения и др.2.

Принятие в октябре 2003 г. нового Федерального закона № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» означает, что начатая в 90-х гг. XX в. в регионах страны реформа местного самоуправления еще далека от завершения. Поэтому вопрос о дальнейших перспективах его развития является сегодня одним из самых актуальных и значимых. Необходимо научное изучение и обобщение исторического опыта реформ.

Актуальность избранной темы обусловлена также тем, что в условиях экономической и политической децентрализации на первый план вышла проблема учета региональных интересов. В этой связи требуется глубоко изучить как предпосылки и закономерности реформирования органов местного самоуправления, так и провести сравнение опыта его организации в различных субъектах Российской Федерации. Обращение к процессам реформирования местного самоуправления в краях и южных областях Дальнего Востока России в период 1990 - 2003 гг. позволяет выделить как общероссийские закономерности этого процесса, так и его региональные особенности.

1 Путин, В.В Выступление на заседании Госсовета Российской Федерации по реформе местного самоуправления 23 октября 2002 года / В.В. Путин // Муниципальная власть. -М.,2002. - №11.-С.З. ' _

2 Конституция Российской Федерации. - М., 1996. - С. 5. . '¡,ос ндпилндлчив'!

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА

Тема исследования актуальна не только в научном, но и в практическом отношениях. Результаты исследования могут способствовать дальнейшему совершенствованию правовой базы функционирования органов местного самоуправления, а также определению подходов к разрешению проблем, с которыми ныне сталкивается местное самоуправление в регионах России. Выявление и обоснование местных интересов позволит вести более продуманную региональную политику, в том числе и в осуществлении реформы местного самоуправления.

Степень научной разработанности темы. Становление и развитие современной системы местного самоуправления недостаточно разработано в отечественной исторической науке. Гораздо полнее изучен опыт самоуправления в дореволюционной России, особенно земства.

Российскую историю изучения местного самоуправления условно можно разделить на три периода: дореволюционный (XIX В.-1917 г.), советский (1917 - вторая половина 80-х гг. XX в.) и постсоветский (конец 80-х гг. XX в.- по н.в.).

В отечественной дореволюционной науке вопросам теории и практики местного самоуправления уделялось достаточно много внимания. В центре внимания ученых находился вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления. Были сформулированы принципы общественной (А.И. Васильчиков) и государственной (В.П. Безобразов, А.Д. Градовский) теории самоуправления3, однако в то время понятия «местное управление» и «местное самоуправление» не имели четкого разграничения. До 1917 г. историками был собран огромный фактический материал, дан детальный анализ состава и хозяйственно-культурной деятельности земств4. В целом земства оценивались как прогрессивный институт, с их развитием связывалось реформирование российского государства.

На Дальнем Востоке земства были введены только в 1917 г. Отдельные аспекты организации и деятельности местного самоуправления Приамурского генерал-губернаторства, введения на востоке России земств нашли отражение в ряде работ дальневосточных авторов. Среди этих изданий необхо-

2 См.: Васильчиков, А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских учреждений / А.И. Васильчаков - СПб., 1869 - 1971; Безобразов, В.П. Земские

учреждения и самоуправление / В.П. Безобразов - М , 1874; его же. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть / В.П. Безобразов - СПб., 1882; Градовский, А.Д. История местного самоуправления в России / А.Д. Градовский // Собр. соч. Т.2. - СПб., 1899.

4 См.: Авинов, H.H. Местное самоуправление / H.H. Авинов - М., 1913; Белоконский, И.П. Земское движение / И.П. Белоконский. - СПб., 1914; Всселовский, Б.Б. Какое местное самоуправление нужно народу? / Б.Б. Веселовский. - СПб., 1906; его же. История земства за 40 лет / Б.Б. Веселовский. - СПб, 1909-1911; его же. Земство и его новое устройство / Б Б Веселовский. - Пг., 1917.

димо отметить оригинальный исторический очерк Н.П. Матвеева о Владивостоке и публикации С. Скоробогатова и A.M. Бодиско о Хабаровске5.

Опыт деятельности Советов депутатов трудящихся с 1917 по 1985 гг. в отечественной исторической науке изучен также достаточно подробно. Историография этого периода чрезвычайно обширна. Но до начала 1990-х гг., когда начался общий пересмотр истории советского периода и возобладал критический взгляд на самоуправленческие возможности Советов депутатов трудящихся в строго централизованном монопартийном государстве, работы по истории советской системы управления носили в основном пропагандист-ско-апологетический характер. Основное внимание в трудах этого периода ученые уделяли пропаганде ленинского учения о Советах как высшей форме власти народа и принципов советского самоуправления6.

Советский период историографии проблемы на региональном уровне несравненно беднее как по количеству публикаций, так и в качественном их отношении. Для 30-40-х годов XX в. характерны лишь небольшие газетные заметки и пропагандистские брошюры, посвященные местному самоуправлению на восточной окраине страны. В конце советского периода появляются публикации, в которых вопросы управления на Дальнем Востоке рассматриваются достаточно подробно и более объективно7.

Во второй половине 80-х гт. XX в. в связи с политическим курсом руководства СССР на перестройку начинается период переосмысления сущности, статуса, функций и ресурсов местной власти. Наблюдается массовое обращение исследователей к понятию «социалистическое самоуправление», которое характеризовалось как высшая форма демократии8. Наиболее развернутое определение этому термину дали в своих работах Б.М. Лазарев и Ю.И. Скуратов9.

Отдавая предпочтение теории, исследователи обычно останавливались на показателях демократизации Советов депутатов трудящихся (сокращение

5 Матвеев, Н.П. Краткий исторический очерк г. Владивостока / Н.П. Матвеев. - Владивосток, 1910, Скоробогагов, С. Чем и как живег город Хабаровск / С. Скоробогатов. - Хабаровск, 1912, Бодиско, А М Из жизни Хабаровска / A.M. Бодиско. - Хабаровск, 1913.

Банков, П И. Ленин о Советах / П.И. Банков - М.,1926; Крыленко, Н.В. Советы депутатов трудящихся - политическая основа СССР / Н.В. Крыленко - М., 1937; Трайнин, И.П. Местные органы государственной власти в СССР и «самоуправление» в капиталистических странах / И.П. Трайнин. - М.,1947 и др.

7 Владивосток: Штрихи к портрету. - Владивосток, 1985; Востриков, Л.А.Востоков, З.В. Хабаровск и хабаровчане: очерки о прошлом / Л.А. Востриков, З.В. Востоков. - Хабаровск, 1991; История Дальнего Востока СССР в эпоху феодализма и капитализма (ХУ11 в. -февраль 1917г.).- М., 1991 идр.

8 Бутенко, А.П Власть народа посредством самого народа: О социалистическом самоуправлении / А.П Бутенко. - М., 1988; Ильинский, И.П. Социалистическое самоуправление народа / И.П. Ильинский. - М., 1987.

9 Лазарев, Б.М Государственное управление на этапе перестройки / Б.М. Лазарев. - М. 1988; Скуратов, Ю.И. Система социалистического самоуправления советского народа < Ю.И. Скуратов. - Свердловск, 1987.

аппарата, расширение альтернативности выборов, гласности в работе'0), но глубокого метрического исследования проблемы проведено не было В целом, исследования 1985-199 h г., поднимая множество новых вопросов, использовали социально-классовый подход к изучению проблемы.

Определенный интерес представляют выступления видных государственных и общественных деятелей этого периода", в которых отражена проблема становления демократии и самоуправления в России.

Разработки по вопросам теории и практики местного самоуправления в современном его понимании появились в России после 1991 г. и связи с развитием законодательства о самоуправлении. В качестве наиболее основательного исторического исследования проблемы следует отметить монографию Н.В. Постового12, в которой автор анализирует институт местного самоуправления от его истоков до наших дней с позиции актуальности исторических традиций. Новой отрасли законодательства - муниципальному праву -посвящены работы В.И. Фадеева13, разъясняющие современные законы о местном самоуправлении и процесс их реализации на практике.

В монографиях и статьях В.Ф. Абрамова, C.B. Вобленко, JI.B. Гильчен-ко, А.Г. Гладышева, З.М. Зотовой, И.А. Исаева, Л.А. Лаптевой, Т. Самолето-вой и др.14 проводится анализ теории и истории самоуправления в России, поднимаются вопросы современного его реформирования. Несмотря на различие подходов, авторов объединяет идея значимости скорейшего создания современной концепции местного самоуправления.

Из современных работ дальневосточных ученых региональному опыту местного самоуправления посвящены работы О.И. Сергеева, С.И. Лазаревой,

10 Самоуправление: от теории к практике / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М., 1988; Авакь-ян, С.А. Принципиальный шаг вперед / С.А. Авакьян // Советы народных депутатов. -1989. - №2.

" См.: Горбачев, М.С. Избранные речи и статьи / М.С. Горбачев. - М., 1985; ею же. Доклад / Материалы ХХУ11 съезда КПСС. - М.,1986; Ельцин, Б.Н. Исповедь на заданную тему / Б.Н Ельцин. - Л., 1990; его же. Россия: человек, семья, общество, государство: Программа действий на 1996-2000 годы / Б.Н Ельцин - М., 2000; Сахаров, А.Д. Иного не дано / А.Д. Сахаров. - М , 1988; Солженицин, А.И Как нам обустроить Россию: Посильные соображения / А.И. Солженицин. - Л., 1994 и др.

12 Постовой, Н.В. Местное самоуправление- История, теория, практика / Н.В. Постовой. -М., 1995.

13 Фадеев, В.И. Гарантии прав местного самоуправления в Российской Федерации / В.И. Фалеев. - М , 1994; его же. Муниципальное право России / В.И Фадеев - М , 1994; ею же Представительные и исполнительные органы власти в системе местного самоуправления РФ / В.И. Фадеев. - М., 1994.

14 Абрамов, В.Ф. Российское земство: экономика, финансы, культура / В.Ф. Фадеев. - М., 1996; Гильченко, Л.В. Становление самоуправления в России / Л.В. Гильченко // Городское управление. - 1995. - №1; Гладышев, А.Г. Правовые основы мес1ного самоуправления / А.Г. Гладышев. - М., 1996; Зотова, З.М. Политические аспекты государственного управления, региональный опыт / З.М. Зотова // Политические аспекты государственного управления- федеральный и региональный опыт - М , 1997; Лаптева, Л А Земские учреждения в России / Л.А Лаптева - М., 1993; Самолетова, Т Городское самоуправление- отечественный и зарубежный опыт / Т. Самолетова //Политика - 1998 - №2 и др.

Г.Я. Тригуба, Е.С Скрабневской и др.,s. В научных публикациях этих авторов анализируются условия формирования системы местного самоуправления и основные направления его деятельности на российском Дальнем Востоке в дореволюционный период

Важную роль для понимания особенностей социально-экономического и политического развития Дальнего Востока в дореволюционные годы имеют также работы Н.И. Дубининой, Т.Я. Иконниковой, A.A. Белоусова и др.16 Реформирование местного самоуправления в России во второй половине 90-х гг. XX в. вызвало большой научный интерес. Местные исследовагели неоднократно обращались к разным сторонам этой проблемы. Различные конкретные аспекты реформирования местного самоуправления в дальневосточных субъектах Российской Федерации рассмотрены в статьях В.М. Кор-даса, Н.М. Байкова, В.Н. Шияна и др.17

В публикациях Н.М. Горбунова, Ю.Б. Кравченко и др. |8. нашли отражение отдельные теоретические вопросы местного самоуправления, такие как: природа, назначение и сущность самоуправления, принципы взаимодействия исполнительных и представительных органов местного самоуправления.

15 Сергеев, О.И. Из истории местного самоуправления на Дальнем Востоке России / О.И. Сергеев, С.И. Лазарева, Г.Я. Тригуб, А.Д. Иванов., А.Ю. Баев. - Владивосток, 2000; Скрабневская, Е С Городское самоуправление на Дальнем Востоке России (конец XIX -начало XX вв.): Автореф канд. дисс./ Е.С. Скрабневская - Хабаровск, 2004 .

16 Дубинина, Н.И. Генерал-губернаторская власть, ее особенности / Н.И. Дубинина // Материалы межрегиональной научно-практической конференции 5-6 декабря 1998г - Хабаровск, 1998; Иконникова, Т.Я. Хабаровская городская дума в годы первой мировой войны 1914-1917 гг.) / Т.Я. Иконникова // Власть и управление на Востоке России. - Хабаровск,

1997. - № 1; Белоусов, А А. На алтарь Отечества: из истории меценатства и благотворительности в России / A.A. Белоусов. - Владивосток, 1996; Вежновец, A.B., Крадин, Н.П Записки краеведов / А В. Вежновец, Н.П. Крадин. - Хабаровск, 2000.

17 Кордас, В.М Становление местного самоуправления: трудности адаптации к новым социально-историческим условиям / В.М. Кордас // Формирование органов местного самоуправления на Дальнем Востоке: опыт, проблемы, перспективы: Материалы регион, науч.-практ. конфер. - Хабаровск, 1997; Банков, Н.М., Курлович, В.М., Шиян, В.Н. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями / H M Байков, В М. Курлович, В.Н Шиян // Власть и управление па Востоке России - Хабаровск

1998,-№4.

18 Горбунов, Н.М. Органы местного самоуправления: формы, их взаимодействие, направления развития / Н.М. Горбунов // Формирование органов местного самоуправления на Дальнем Востоке' опыт, проблемы, перспективы. Материалы регион, науч.-практ. конфер. - Хабаровск, 1997, Кравченко, Ю.Б. Правовые основы деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации / Ю.Б Кравченко. - Хабаровск, 1998; его же О правовых основах деятельности органов местного самоуправления в Хабаровском крае / Ю.Б. Кравченко // Проблемы нормотворческой деятельности Хабаровского края и других субъектов РФ на Дальнем Востоке: Сб материалов межвузовской науч.- практ конфер -Хабаровск, 1997, его же Краевое законодательство о местном самоуправлении / Ю.Б. Кравченко // Проблемы местного самоуправления в Хабаровском крае Сб. материалов межвузовской науч.-практ. конфер. - Хабаровск, 1997.

В работах В.П. Канищева, В.А. Лихобабина, В.М. Курловича19 исследованы вопросы конституционно-правовых гарантий местного самоуправления в дальневосточных субъектах Российской Федерации.

Вопросам реформирования институтов власти на Дальнем Востоке России посвящены работы Е.В. Буянова. В монографии «Государственное строительство на юге Дальнего Востока России в 1990 - 1997 гг.» он исследовал процессы реформирования органов государственной власти в Приморском и Хабаровском краях, Амурской области и Еврейской автономной области в период нарастания кризиса политической власти, охарактеризовал проблемы функционирования и взаимодействия исполнительных, представительных и судебных органов в указанный период. В другой работе «Органы государственной власти дальневосточных субъектов Российской Федерации: история и итоги реформирования (конец 1980-х-1990-е гг.) Е.В. Буянов систематизировал историографию истории реформирования органов государственной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации. В докторской диссертации он обобщил результаты своих исследований и подвел итоги реформирования органов государственной власти на Дальнем Востоке в постсоветский период2. Вопросы реформирования местного самоуправления Е.В. Буянов в своих работах не рассматривает.

Интерес представляет также диссертационное исследование Р.В. Го-лощапова, объектом которого являются органы власти на Дальнем Востоке в период 90-х гг. XX в.. В отношении местного самоуправления в работе Р.В. Голощапова исследованы в основном только особенности избирательного процесса его представительных органов21.

Принципы законодательной деятельности дальневосточных субъектов Российской Федерации по формированию институтов местного самоуправления охарактеризовал в своих работах Б.Г. Хачатурян. Позиция автора в от-

19 Канищев, В.П. Конституционно-правовые гарантии деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. канд. дисс./ В.П. Канищев - Хабаровск, 2000; Лихобабин, В.А Изменение конституционно-правовых представлений о смысле и содержании местного самоуправления в постсоветской России / В.Л. Лихобабин // Проблемы местного самоуправления в Хабаровском крае Сб материалов межвузовской науч.-практ конфер - Хабаровск, 1997; Курлович, В.М. Проблемы законодательного обеспечения становления института местного самоуправления в Дальневосточном регионе / В.М. Курлович // Восток России: Проблемы и опыт преобразований: Материалы межрегиональной научн -практ. конф. 17-18 февр. 2000 г. Вып.2. - Хабаровск, 2000; и др.

0 Буянов, Е В. Государственное строительство на юге Дальнего Востока России в 19901997 гг. / ЕВ. Буянов. - Благовещенск., 1998; его же Органы государственной власти дальневосточных субъектов Российской Федерации- история и итоги реформирования (конец 1980-х - 1990-е гг.) Историография проблемы / Е.В. Буянов. - Благовещенск, 2001, его же. «Органы государственной власти дальневосточных субъектов Российской Федерации. история и итоги реформирования (конец 80-х - 90-е гг. XX в : Автореф докт дисс / Ь.В. Буянов - Владивосток, 2003.

21 Голощапов, Р.В История реформирования органов власти на Дальнем Восюке России (1990-2000 гг)- I олощапов. Автореф канд дисс / Р.В Голощапов. - Хабаровск, 2002.

ношении современного местного самоуправления заключается в убеждении, что в современной России оно не имеет под собой социальной базы22.

Ценные сведения по различным аспектам организации и функционирования органов местного самоуправления содержатся в материалах межрегиональных, региональных и межвузовских научно - практических конферен-ций23.

Анализ опубликованных работ позволяет сделать вывод о том, что дальневосточными учеными (историками, юристами, политологами) проделана значительная работа по изучению проблем государственного строительства на российском Дальнем Востоке. В то же время по дальневосточной проблематике современной реформы местного самоуправления опубликованные работы имеют некоторую ограниченность в освещении поставленных вопросов, а также хронологических рамок. Ряд составных частей и аспектов темы требуют дальнейшего исследования и разработки.

Таким образом, можно сделать вывод, что сегодня существует потребность в создании целостной картины процесса реформирования местного самоуправления в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации в 1990-2003 гг.

Недостаточная изученность проблемы, отсутствие обобщающего труда по истории реформирования органов местного самоуправления в краях и южных областях Дальнего Востока России и были приняты во внимание при выборе темы диссертационного исследования.

Актуальность темы диссертационной работы, степень её научной разработанности определили основную цель диссертационного исследования.

Целью работы является исследование процесса и обобщение итогов реформирования местного самоуправления в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации в 1990-2003гг.

Исходя из актуальности и недостаточной изученности обозначенной темы, автор ставит перед собой следующие исследовательские задачи:

-обобщить практический опыт самоуправления в России и на примере регионального материала выявить его характерные черты;

-определить исторические факторы современной реформы местного самоуправления в регионах Российской Федерации;

22 Хачатурян, Б Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации (1990-1997 гг): Автореф. канд. дисс./ Б.Г. Хачатурян - Хабаровск, 2000; его же. Особенности и проблемы местного самоуправления на Дальнем Востоке России в XX веке/ Б Г. Хачатурян // Власть и управление на Востоке России - Хабаровск, 2003 - № 3. его же. Исторические особенности развития местного самоуправления на российском Дальнем Востоке в XX веке / Б.Г. Хачатурян // Государственная служба - Хабаровск, 2004 - N2 1

23 См.: Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации Москва 17 февраля 1995 года. - М, 1995; Концепция реформы местного самоуправления в современной России. - Екатеринбург, 1995, Сборник материалов по проблемам становления местного самоуправления в Российской Федерации. - М , 1995, и др.

-исследовать правовую базу, обеспечивающую функционирование местного самоуправления в российских регионах;

-проанализировать особенности организации местного самоуправления в краях и южных областях Дальнего Востока России;

- изучить степень эффективности деятельности и общественного доверия к органам местного самоуправления;

- показать пути возможной оптимизации деятельности органов местного самоуправления в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации на современном этапе.

Объектом диссертационного исследования является государственная политика в области местного самоуправления в Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования стал процесс реформирования местного самоуправления в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации в период 1990-2003 гг..

Территориальные рамки исследования включают Приморский и Хабаровский края, Амурскую область и Еврейскую автономную область как регионы с общей историей освоения и сходным социально-политическим укладом и условиями жизнедеятельности населения. На территории данных субъектов Российской Федерации проживает почти 70% населения Дальневосточного федерального округа, что обеспечивает репрезентативность исследования применительно к федеральному округу в целом.

Хронологические рамки диссертационного исследования определяются спецификой развития политических реформ в стране. В 1990 году с принятием закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» начался процесс реформирования советской системы управления на местах, основным содержанием которого стало отделение местного самоуправления от государственной власти.

С принятием в 1993 г. Конституции Российской Федерации и в 1995 г. Федерального закона № 154 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в регионах России во второй половине 90-гг. XX в. была создана современная система местного самоуправления, принципиально отличная от прежней советской модели. Вместе с тем на практике возникло множество вопросов, без решения которых невозможно успешно продолжить развитие этого важного института гражданского общества. Поэтому в октябре 2003 г. был принят новый Федеральный закон № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», направленный на существенные изменения сложившейся системы местного самоуправления. Это дает возможность подвести определенные итоги проведенной реформы.

Методологической основой диссертационного исследования послужила теория научного познания, главными принципами которой являются объективность, историзм, связь с общественно - политической практикой.

Объективность исследования состоит в точном учете всех исторических фактов, выявлении основных тенденций развития местного самоуправления в различные исторические периоды. Все рассуждения и выводы по-

строены на конкретных фактах, документальных первоисточниках, официальных справочниках.

Принцип историзма позволил рассмотреть и проанализировать развитие местного самоуправления в динамике, тесной связи с современными социально - экономическими процессами. Историческая методология предполагает также конкретность, которая была обеспечена за счет комплексного и синтетического подхода к пониманию объективных исторических процессов. Использование таких частных методов, как: сравнительный, проблемно-хронологический, статистический, системно-функциональный, ретроспективный способствовало изучению местного самоуправления с различных сторон, в динамике, с выходом на обобщение как регионального, так и общегосударственного уровня.

С помощью ретроспективного взгляда выявлены истоки современных явлений и событий. Современная организация местного самоуправления в регионах раскрыта не только в статике, но и в ее эволюции, что позволило понять характер и спрогнозировать направленность развития, его перспективу.

Проблемное построение материала сочетается с раскрытием временной эволюции системы местного самоуправления в России и на юге Дальнего Востока.

Теоретико-методологическая основа исследования также включает ряд положений социальной и политической философии, теории политических систем, теории государства и права, что позволило проанализировать местное самоуправление в системной взаимосвязи и избежать фрагментарности его научного анализа.

В условиях теоретико - методологического плюрализма автор использовал разнообразный теоретический инструментарий. При анализе исторических явлений использован формационно - цивилизационный подход, основным принципом которого является признание объективной обусловленности сущностных характеристик и связей предмета исследования.

Главными методами исследования явились конкретно - исторический, сравнительно-исторический и проблемно - хронологический методы. Для обобщения данных социологических исследований и статистических данных были применены конкретно - социологический анализ и статистический метод исследования.

Исторический характер работы определяется тем, что при ее написании были применены историко - ситуационный и историко - ретроспективный подходы. Это позволило отказаться от упрощенчества и идеологизации при анализе проводимой в регионах России современной реформы местного самоуправления. Синтез различных методологических принципов и обширный познавательный инструментарий позволили глубоко проанализировать различные аспекты местного самоуправления в контексте исторической реальности.

Источниковая база исследования включает комплекс опубликованных и неопубликованных источников. Условно их можно разделить на несколько групп.

Основную группу источников составили официальные документы и материалы. Это- Конституции Российской Федерации, Федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы и постановления Съезда и Верховного Совета народных депутатов Российской Федерации (до октября 1993 г.), правовые акты Государственной Думы и Совета Федерации Российской Федерации, а также правовые документы, принятые в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации (краевые и областные законы, уставы муниципальных образований, постановления и распоряжения глав администраций). Официальные документы дали автору возможность изучить и сравнить подходы к формированию института местного самоуправления в различных субъектах, выявить их особенности.

В процессе исследования были также использованы конституции и другие основные законодательные акты различных стран мира, посвященные как определению их политического устройства вообще, так и регламентации самоуправленческих начал в этих странах. Источники этой группы опубликованы как отдельными изданиями, так и в самых различных сборниках24.

Особого внимания заслуживают материалы центральных и местных государственных архивов. В процессе исследования были изучены фонды Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Государственного архива Приморского края (ГАПК), Государственного архива Хабаровского края (ГАХК), Государственного архива Амурской области (ГААО), Государственного архива Еврейской автономной области (ГАЕАО) 5. В этих архивах

24 См.: Италия: Конституция и законодательные акты. - М , 1988; Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты - М , 1991; Французская Республика. Конституция и законодательные акты - М., 1989; Решетников, ФМ. Правовые системы стран мира / Ф.М. Решетников. - М., 1993; Маклаков, В.В. Иностранное конституционное право / В.В. Маклаков М., 1996; Местное самоуправление в зарубежных странах. Информационный обзор. - М., 1996, Местное самоуправление. Опыт Дании. - М., 1995 и др.

25 Российский центр хранения и изучения документов новейшей истории. Фонд 372. Государственная Дума Российской Федерации, Государственный архив Амурской области. Фонд Р-114. Амурский областной Совет депутатов трудящихся и его исполнительный комитет; Там же. Фонд Р-481 Амурский губернский исполком Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов; Государственный архив Хабаровского края. Фонд 442 Партийный архив Хабаровско! о крайкома КПСС; Там же. Фонд 904. Хабаровский городской Совет народных депутатов. Исполком Хабаровского городского Совета депутатов трудящихся; Там же Фонд Р-2039. Хабаровский краевой Совет народных депутатов, Там же. ФОНД 137. Исполком Хабаровского краевого Совета депутатов трудящихся (с крайисполкомом); Там же Фонд Р-1971. Администрация города Хабаровска; Там же. Фонд Р-2070 Хабаровская городская Дума; Государственный архив Приморского края Фонд Р-26. Исполком Приморского краевого Совета народных депутатов; Там же Фонд Р-85 Исполком Владивостокского городского совета депутатов трудящихся, Государственный архив Еврейской автономной области Фонд Р-101 Постановления, решения пленумов, сессий областного Совета народных депутатов и его исполкома; и др

автор изучил протоколы и стенограммы заседаний Государственной Думы Российской Федерации, протоколы, стенограммы, постановления и решения заседаний президиумов, пленумов и сессий областных (краевых) Советов депутатов трудящихся, их исполкомов, документы городских (районных) исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся, их постоянных комиссий, отчеты депутатов перед избирателями. Архивные материалы позволили расширить круг источников, отражающих процессы реформирования органов местного самоуправления.

Неопубликованные материалы, отражающие функционирование органов местного самоуправления, обнаружены автором также в текущих архивах органов государственной власти и органов местного самоуправления. В исследовании использовались документы текущих архивов администрации Приморского края (ТАГГК), Думы Приморского края (ТАДПК), Правительства Хабаровского края (ТАПХК), Законодательной Думы Хабаровского края (ТАЗДХК), администрации Амурской области (ТАААО), Амурского областного Совета народных депутатов (ТААОСНД). Именно в них помещены подлинники постановлений и решений, на основе которых происходило реформирование органов местного самоуправления.

Документальные материалы по дореволюционному периоду развития местного самоуправления на юге Дальнего Востока представлены сборниками официальных документов и статистических сведений о регионе, Всеподданнейшими отчетами генерал - губернаторов, военных губернаторов, областными обзорами. Уникальные материалы о полномочиях органов самоуправления и проблемах их реализации содержат также сборники постановлений, отчеты, обзоры деятельности городских дум и управ Владивостока, Хабаровска, Благовещенска26.

При исследовании также был использован большой объем фактических и информационно - аналитических материалов, опубликованных в региональных изданиях периодической печати: газетах «Амурские вести», «Амурская правда», «Владивосток», «Тихоокеанская звезда» и др. Материалы местной прессы позволили оценить социально - политические особенности регионов и проанализировать проблемы формирования и развития местного самоуправления в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации в динамике исторического развития последнего десятилетия.

26 Пространство и население Восточной Сибири // Сборник историко - статистических сведений о Сибири и сопредельных ей странах. - СПб., 1875 -1876. - Т.1; Документы по главнейшим мероприятиям, совершенным в Приамурском крае // Сборник главнейших официальных документов по управлению Восточной Сибирью. - Иркутск, 1884. - Т.8, Всеподданнейший отчет Приамурского генерал-губернатора Гродекова 1898 - 1900 гг. -Хабаровск, 1901; Приложение к всеподданнейшему отчету. - Владивосток, 1899; Приложение к всеподданнейшему отчету военного губернатора Амурской области за 1914 г-Благовещенск, 1915; Приамурье Цифры. Факты Наблюдения: Приложение к отчету Общеземской организации за 1908 год. - М., 1909; Земское хозяйство в связи с общественным и административным устройством и управлением в Амурской и Приморской областях //Труды командированной по Высочайшему повелению Амурской экспедиции. - СПб.. 1911; и др.

Научная новизна работы определяется самой постановкой проблемы, кругом исюрических источников, вводимых в научный оборот впервые, а также методами междисциплинарного анализа, которые использовались автором в данном исследовании.

На основе применения общепринятой в отечественной историографии методики выявлены типичные черты российского опыта, присущие всем историческим этапам развития нашего государства:

- местное самоуправление в России всегда создавалось государством;

- государство стремилось держать самоуправление под контролем, политическим и финансовым;

- присутствовало постоянное стремление к усилению исполнительной власти по сравнению с представительной;

- существовал запрет на участие органов местного самоуправления в активной политической жизни.

На основе анализа современных форм организации местного самоуправления, созданных в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации во второй половине 90-х гг. XX в., выделено три типовых модели, которые автор определил как территориальную, поселенческую и смешанную, а также показал преимущества и недостатки каждой из них.

Для определения степени эффективности деятельности местного самоуправления на примере административных центров субъектов исследования применена специальная методика интегральной оценки уровня социально-экономического развития территорий. Данная методика разработана министерством экономического развития и внешних связей Хабаровского края при непосредственном участии автора и позволяет объективно оценить уровень и качество жизни населения любого муниципального образования.

В научный оборот введены новые документальные источники, хранящиеся в текущих архивах Полномочного представителя Президента Российской Федерации по Дальневосточному федеральному округу. Изучение материалов постоянно действующих Межведомственных комиссий по поддержке развития местного самоуправления позволило определить круг общих проблем, препятствующих успешному функционированию местного самоуправления на Дальнем Востоке, обосновать необходимость и определить возможные пути дальнейшего совершенствования организации местного самоуправления в регионах России.

Часть предложений, которые автор в 2000-2003 гг. неоднократно высказывал в научных публикациях и как работник органов местного самоуправления направлял в вышестоящие органы, была учтена в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Это: определение различного перечня вопросов местного значения для городских округов, муниципальных районов и поселений, законодательное разграничение функций и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, закрепление соответствующей схемы их финансового обеспечения, а также порядок

наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей соответствующих финансовых ресурсов.

Выводы и предложения диссертационного исследования о возможных подходах к дальнейшей оптимизации деятельности местного самоуправления можно использовать в других регионах Российской Федерации для организации эффективного функционирования всех уровней власти и управления.

Научно-практическая значимость исследования. Материалы и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть полезны работникам органов государственной власти и местного самоуправления дальневосточных регионов в практической деятельности по оптимизации организационных структур местного самоуправления и повышению эффективности деятельности его органов.

Собранный и обобщенный в диссертации материал можно также использовать в преподавании истории государственного управления, отечественной истории, политологии, государственного строительства, муниципального управления, спецкурсов по истории Дальнего Востока в вузах и на курсах переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

Апробация результатов исследования. Положения диссертационного исследования нашли отражение в 7 работах общим объемом 2,1 печатного листа. Они были изложены автором в докладах и сообщениях на трех межрегиональных научно - практических конференциях молодых исследователей, аспирантов и соискателей, на заседании межкафедральной проблемной группы ДВАГС по научной специальности 07.00.02 - Отечественная история.

Структура работы. Диссертация состоит из Введения, двух глав, Заключения, Списка источников и литературы, Приложений.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.

Во Введении обосновывается актуальность темы, ее научная новизна, представлен историографический обзор и анализ степени ее разработанности в научной литературе, определены цель, задачи, объект и предмет исследования, хронологические и территориальные рамки.

В первой главе «Эволюция местного самоуправления: исторические особенности его функционирования в России в дореволюционный и советский периоды» анализируются наиболее известные формы и модели организации местного самоуправления, рассмотрена эволюция теоретических взглядов на его сущность и на основе обобщения практического опыта самоуправления в России выявлены его исторические особенности в сравнении с мировой практикой. На примере регионального материала рассматриваются структура, организация, основные сферы деятельности органов местного самоуправления, их правовое и материальное обеспечение, взаимоотношения с центральными органами власти на юге Дальнего Востока.

Исторический опыт показывает, что в России многие аспекты уклада общественной жизни носили специфический характер. «Демократия малых пространств веками существовала в России», отмечал А И. Солженицин27.

В дореволюционной России разными формами территориального самоуправления было охвачено подавляющее большинство населения. Можно выделить следующие типичные черты российского самоуправления: значительная экономическая самостоятельность, создаваемая наличием собственности и денежных средств; правовая обеспеченность деятельности; отдаленность от государственного центра; наличие общественно - государственных функций в сочетании с реальной властью на местах; определенный контроль со стороны государства, прежде всего - судебной власти,

В результате Октябрьской революции 1917 г. в России победила концепция власти, согласно которой все представительные органы сверху - донизу входили в единую систему государственной власти. Организация местного самоуправления в СССР в научной литературе определена как «советская» модель. Ее основой являлось отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов (Советов) на соответствующей территории. «Советскую» модель характеризовала также довольно жесткая иерархическая соподчиненность входящих в нее звеньев.

Советы как модель демократического правления отличались от представительной демократии двумя чертами: соединением, а не разделением властей и правом отзыва депутатов по решению избирательных коллективов. Но при этом реальная власть принадлежала после установления монопартийной системы, партийным организациям (РКП(б), ВКП (б), КПСС), функционировавшим на различных уровнях административно - территориального деления и принимавшим все сколько - нибудь важные решения.

Переход политических полномочий от государства к правящей партии означал отстранение населения от прямого участия в формировании высшей власти, а значит и контроля над ней. Оборотной стороной этого явления было отчуждение народа от власти. В этих условиях идеи и практика самоуправления не имели реальной почвы.

На Дальнем Востоке России в силу его особой специфики центральная власть была вынуждена отступать от общегосударственной структуры местного самоуправления. Отдаленность, обширность, малонаселенность и слабая освоенность дальневосточной территории, особое геополитическое положение, социально-этническая разнородность населения Дальнего Востока, а также отсутствие необходимых трудовых ресурсов затрудняли управление этим регионом. Характер государственного и общественного управления на Дальнем Востоке во многом предопределялся не только местными условиями, но и политической целесообразностью.

Дореволюционный период развития местного самоуправления на Дальнем Востоке имеет значительные отличия от его организации в цен-

27 Солженицин, А.И. Как нам обустроить Россию ? Посильные соображения / А.И. Солженицин. - Л., 1994. -С.48.

тральных районах России. Если первые городские думы появились в регионе в последней четверти XIX в., то земские учреждения, в отличие от европейской части России, только во втором десятилетии XX в.. Многие местные административные и хозяйственные функции на Дальнем Востоке в условиях отсутствия земского самоуправления были возложены на соответствующие государственные структуры.

В то же время городское самоуправление было введено на востоке России в середине 70-х годов XIX в. одновременно с европейской территорией страны, поскольку сложность городского управления требовала создания низовых структур. Компетенция городского самоуправления включала такие полномочия, как: установление, увеличение и уменьшение городских сборов и налогов; принятие в пользу города пожертвований; определение и утверждение городских расходов; предоставление льгот по сборам; установление общих правил заведования городским имуществом и сооружениями.

Особую категорию населения Дальневосточного региона составляют представители коренных малочисленных народов Севера. Общественное самоуправление у аборигенных народов возникло до создания структур колониальной власти. К началу освоения русскими дальневосточных земель коренные народы Севера находились на стадии первобытно - общинного строя или в процессе начала разложения родоплеменных отношений. Этим были обусловлены обычаи, практика военной демократии, патриархальный род, правила перераспределения материальных ресурсов и т.д.

Советское избирательное законодательство было унифицировано и не признавало специфики отдельных регионов в определении способа формирования представительных и исполнительных органов. Краевые, областные и окружные органы власти законодательством относились к местным органам власти, а потому, несмотря на наличие в названии страны слова «федерация», для краев, областей и автономных округов не предусматривалось наличие региональной избирательной системы и избирательного права.

В то же время для районов традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера были созданы родовые Советы. В 1925 г. на первом съезде туземных народов Дальнего Востока был поднят вопрос о родовых общинах, полном закреплении за ними всех угодий и земель, на которых исконно проживали все эти народы. Официально это положение никто не отменял. Тем не менее, аборигенное население было объединено в колхозы, реорганизованные затем в совхозы. Несмотря на некоторые положительные моменты, партийно-советская форма управления привела к отчуждению народов от их исконных территорий, лишила их среды традиционного обитания, значительно сократила объемы традиционных отраслей хозяйства.

В целом, опыт функционирования местного самоуправления в южных регионах Дальнего Востока до революции 1917 гг. имел много положительных моментов Несмотря на сложности финансово - экономического характера, органы самоуправления дальневосточных городов во второй половине XIX - начале XX вв. внесли существенный вклад в развитие городской жизни, прежде всего в области городского хозяйства, благоустройства, образова-

ния, здравоохранения, благотворительности, призрения нуждающихся слоев городского населения и др. В то же время геополитические особенности региона способствовали формированию местного самоуправления в сельской местности дальневосточных регионов как чисто государственного (властного) инсштута, что было вызвано экономической целесообразностью.

Вместе с тем отмечалось недостаточное внимание центральных властей к социально - экономическому развитию своих восточных окраин и, как следствие этого, отсуклвие у месгных органов достаточных финансовых ресурсов и административной самостоятельности для выполнения своих обязанностей. Эта проблема актуальна и в настоящее время.

В главе ¡акже проведен сравнительный анализ наиболее известных мировых теорий и современных моделей местного самоуправления с целью возможного использования отдельных элементов мировой практики в современной организации местного самоуправления в России.

Учение о местном самоуправлении представлено в науке тремя наиболее влиятельными теориями: «свободной общины», «общественной теории» и «государственной общины». В основе всех этих теорий присутствуют два основных постулата: либо противопоставление местного самоуправления государству, либо возложение государством на местное самоуправление части государственных задач. В данном вопросе (является ли система самоуправления подсистемой государства, либо независимой от государства подсистемой общества, или чем-то принципиально иным) мнения специалистов расходятся и в настоящее время.

Несмотря на принятие в 90-х гг. XX в. Европейской Хартии о местном самоуправлении и закрепление основ местного самоуправления в законодательстве многих стран до настоящего времени понятие «местное самоуправление» не имеет вполне точного и единого научного значения.

Основной причиной отсутствия единства во взглядах на сущность самоуправления является неоднозначность самой природы местного самоуправления. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общенародного формирования, что нашло свое отражение в современных трактовках этого понятия.

Наибольшую теоретическую разработку и практическое распространение в XX в. получили две модели местного самоуправления: общественная и государственная.

Проведенный структурно- функциональный анализ современных моделей местного самоуправления позволил выделить как их общие элементы, так и принципиальные различия. В частности, для первой модели характерны автономия местных представительных органов и отсутствие прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим; выборность не только представительных органов, но и части должностных лиц; наделение значительными полномочиями постоянных и временных комитетов или комиссий представительных органов. Другая модель сочетает прямое государственное управление на местах и местное самоуправление, характеризуется определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим. Объем и содержание

полномочий местных органов в государственной модели обуславливаются остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено государственным органам Общими существенными элементами обеих моделей являются обязательное наличие выборных представительных органов, разделение представительной и исполнительной властей местного самоуправления, а также наличие практически идентичной компетенции.

В настоящее время наблюдается процесс сближения, «конвергенции» общественной и государственной моделей местного самоуправления. В ряде государств создаются смешанные («гибридные») формы управления на местах, специфическая особенность которых состоит в том, что самоуправление развивается, как правило, только на низовом уровне территориальных делений, а на вышестоящих уровнях осуществляется государственное управление.

В ходе исследования мировой практики местного самоуправления автор пришел к выводу о том, что выбор той или иной модели местного самоуправления зависит не столько от оценки их эффективности, сколько от исторических традиций, ментальности общества, целей и задач, которые оно перед собой ставит.

В отличие от мировой практики основной специфической особенностью российского опыта местного самоуправления является преобладающая роль государства в его организации: все инициативы по созданию и изменению системы управления на местах шли «сверху». В основе государственной власти в нашей стране на всех этапах ее развития присутствовало местное самоуправление, которое создавалось государством и государство стремилось держать самоуправление под контролем, политическим и финансовым.

Организационные структуры местной власти значительно менялись на протяжении российской истории. Тем не менее, общей тенденцией всех создаваемых систем было стремление к усилению исполнительной власти по сравнению с представительной. Местная администрация всегда играла большую роль, направляя деятельность других органов. Законодательное обеспечение местного самоуправления не ставило целью четко определить компетенцию местных органов. Пределы их полномочий были довольно расплывчатыми, а перечень обязанностей - намного тире списка прав.

Еще одной особенностью российской традиции местного самоуправления являлся запрет на участие органов местного самоуправления в активной политической жизни. Российское местное самоуправление в большей мере реализовывалось как механизм хозяйствования и управления в отличие от Европы, где оно изначально формировалось как социальный механизм, гарантирующий демократический характер власти. Считалось, что главной задачей органов местной власти является удовлетворение первоочередных потребностей населения. Деятельность местных органов обычно не выходила за рамки решения насущных социально - экономических вопросов развития подчиненных им территорий, но результаты их работы оценивались по степени выполнения государственных повинностей и государственных планов.

Очень серьезной проблемой, которая всегда стояла перед органами местного самоуправления в России, являлось отсутствие или недостаток финансовых средств.

В конце первой главы автор делает вывод, что для России полезным могло бы оказаться применение таких общепринятых и апробированных практикой аспектов зарубежного опыта как формирование полной легитимности ор] анов местного самоуправления и их реальной самостоятельности за счет обеспечения достаточными финансовыми и материальными ресурсами, а также юридическими полномочиями. Это позволит избавиться на местах от «иждивенческой» позиции по отношению к центральным властям и эффективно решать повседневные вопросы жизнедеятельности населения.

Для регионов Дальнего Востока России (с учетом малочисленности населения и депрессивности многих территориальных образований) особое значение могли бы иметь такие элементы зарубежного опыта, как: укрупнение муниципальных образований; четкое распределение функций и компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления; полное финансовое обеспечение функций и компетенции местного самоуправления с использованием системы государственных дотаций и субсидий; осуществление эффективного государственного и общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления; оптимизация числа управленческих звеньев и их структуры.

Во второй главе «Процесс реформирования местного самоуправления в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации (1990-2003 гг.)» рассмотрены исторические условия и процесс реформирования местного самоуправления в указанный период в Приморском и Хабаровском краях, Амурской и Еврейской автономной областях на основе новой правовой базы, проведен анализ организационных форм местного самоуправления в краях и южных областях Дальнего Востока России с выявлением как общих черт, так и специфических особенностей, исследована степень эффективности деятельности органов местного самоуправления и общественного доверия к ним.

В главе в первую очередь рассмотрены объективные факторы для современной реформы местного самоуправления в регионах Российской Федерации. Еще на этапе «перестройки» в СССР обнаружились не только потребности в радикальной «модернизации» нашего общества, включая управление им, но и основные подходы к содержанию и методам осуществления этой модернизации. Фактический отказ государства от решения социальных вопросов в связи с полномасштабным политическим и экономическим кризисом потребовал постепенного перемещения центра тяжести в этой сфере к органам местной власти.

Началом новейшей истории местного самоуправления в России послужило, как считает автор, принятие 6 июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном

самоуправлении в РСФСР», который объединил советскую систему и отдельные элементы организации местной власти развитых стран28.

После августа 1991 г. в южных дальневосточных субъектах России, как и по всей стране, начался процесс создания новой президентской вертикали исполнительной власти путем назначения на должности глав администраций и представителей Президента России. В соответствии с новым российским законодательством за период с августа 1990 по 1993 гг. были упразднены исполнительные комитеты Советов и сформированы самостоятельные органы исполнительной власти - местные администрации. В гораздо меньшей степени перемены коснулись органов представительной власти. Краевые и областные Советы за этот период так и не стали законодательными учреждениями, а оставались рудиментом старой модели общественного устройства.

Возникли многочисленные конфликты депутатов Советов различных уровней с представителями соответствующих администраций. Одной из основных причин трений между представительными и исполнительными органами, которые позже вылилось в ожесточенную политическую борьбу, явились недостатки действующего законодательства по вопросам разделения предметов ведения между органами власти. В условиях институциональной неурегулированности законодательная власть часто вторгалась в сферу конкретного управления, поэтому сбалансированности функций и властных полномочий всех государственных органов и учреждений достичь не удалось.

В стране фактически отсутствовала нормативная правовая база, регулирующая компетенцию органов власти различных уровней и их отношения менаду собой.

Положение изменилось после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г., которая закрепила общие принципы организации и деятельности местного самоуправления, а также гарантии его деятельности29. В то же время Конституция наметила только основные контуры его устройства.

Впоследствии роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления были детализированы в Федеральном законе № 154 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом Государственной Думой РФ 12 августа 1995 г.

В названном законе местное самоуправление определено как «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»30.

28 См.. Авакьян, С.А Практика российской государственности / С.А. Авакьян // Вестник Моск. ун-та. Серия 18. - 1997. - № 1. - С.35.

29 Конституция Российской Федерации. Ст 3, 12 - М , 1996. - С.5, 8

50 Федеральный закон от 12 08.1995. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ст 1

Суть последующей «муниципальной революции», свершившейся в субъектах Российской Федерации, заключалась практически в двух основных положениях. Местное самоуправление было отделено от государева и определен неадминистративный тип подчинения муниципальных образований субъектам Федерации. В то же время, как в предыдущие периоды отечественной истории, местное самоуправление в его современном качестве, явилось порождением федеральной власти.

Во втором параграфе главы рассмотрен процесс формирования правовой базы функционирования местного самоуправления, как на федеральном уровне, так и применительно к каждому из исследуемых дальневосточных субъектов Российской Федерации. Процесс законотворчества в регионах шел неравномерно, подходы к вопросам местного самоуправления отличались крайним разнообразием. Причиной тому явилось отсутствие в российском законодательстве единого концептуального подхода к формированию данного института власти. В результате законодательные акты в субъектах Российской Федерации формировались в значительной мере на основе эмпирического опыта участников законодательного процесса. Региональные системы нормативного правового обеспечения функционирования местного самоуправления были сформированы в краях и южных областях Дальнего Востока России в основном к 2000 г..

Особенности организации органов местного самоуправления в краях и южных областях Дальнего Востока во второй половине 90-х гг. XX в. анализируются в третьем параграфе. В этот период система местных органов власти была существенно изменена по сравнению с предшествующей системой Советов депутатов трудящихся.

Несмотря на общую историческую традицию, сопоставимость географических условий и уровня социально - экономического развития в этом регионе было сформировано три различных формы организации местного самоуправления, которые можно определить как территориальную, поселенческую и смешанную. В Хабаровском крае и Амурской области местное самоуправление было организовано по типу «матрешки», т.е. муниципальные образования были созданы на уровне юрода, района, города с районом (первый территориальный уровень) и одновременно в него вошли муниципальные образования сел, поселков и т.д. (второй территориальный уровень). Такой подход нарушил принцип недопустимости подчиненности муниципальных образований друг другу и ограничил самостоятельность органов местного самоуправления нижнего территориального уровня.

В отдельных районах Приморского края муниципальные образования были созданы только на уровне района, при этом в поселках и селах муниципальных образований предусмотрено не было. В Еврейской автономной области на уровне города, района, села вместо органов местного самоуправления были созданы органы государственной власти.

Многие вопросы организации местного самоуправления должны решаться непосредственно самими муниципальными образованиями. Ясно, что население в целом, особенно в крупных поселениях, не может прямо осуще-

ствлять текущее управление местным хозяйством. Для решения этих задач во всех муниципальных образованиях субъектов исследования было создано два вида органов - выборные представительные и исполнительные (административные). В этой связи рассмотрена проблема «оптимальной» численности и «профессионализма» как представительных, так и исполнительных органов местного самоуправления.

Определить необходимую количественную меру представительства населения в органах местного самоуправления достаточно сложно. Понятно лишь, что в представительном органе должны быть представлены интересы достаточно широких слоев местного населения и сформированный орган не должен быть легко «управляемым» отдельными лицами или группами лиц. В то же время он должен быть и достаточно компактен, чтобы его деятельность была направлена на выработку и принятие конструктивных решений, а не превращалась в бесконечную дискуссию.

Анализ количественных и качественных показателей кадрового потенциала исполнительных органов местного самоуправления в условиях размытости его нормативной и статусной определенности, определенная фальсификация данных отечественной статистики позволяет обосновать лишь векторную направленность его количественных изменений. Автор пришел к выводу, что численность местного чиновничества независимо от политического режима имеет тенденцию к росту.

В диссертации рассматривается перечень проблем, входящих в исключительную компетенцию представительных и исполнительных органов местного самоуправления, их роль и задачи в решении вопросов местного значения.

Организационные реформы отражали стремление политической власти повысить управляемость сложными социальными процессами за счет увеличения численности чиновников, чтобы компенсировать недостаточный уровень их профессионализма и компетентности. Как следствие, реорганизации органов местного самоуправления носили перманентный характер и не всегда способствовали достижению целей оптимизации деятельности реформируемых структур. Организационные изменения структуры местного самоуправления при этом неизбежно вели к воспроизводству сложившейся в нем социально-корпоративной культуры в противовес профессиональной.

Автор полагает, что в 90-е гг. XX в. организационные и кадровые изменения местных органов власти не имели рационального обоснования. Неуверенность и непоследовательность действий федеральных и региональных органов власти в осуществлении реформы, попытки переложить всю их тяжесть на органы местного самоуправления создали в обществе потенциал недоверия по отношению к организационным мерам, которые способствовали бы улучшению дел непосредственно на местах.

Для того, чтобы местное самоуправление вошло в практику жизни, необходимо не просто желание «верхов» насадить его сверху. В этом плане особый интерес представляет вопрос о том, какова степень эффективности деятельности созданных органов местного самоуправления и насколько она

отвечает общественным ожиданиям. Данная проблема исследована в четвертом параграфе.

Как показали результаты исследования, проведенного в 2003 г. по заказу Института экономики города на тему «Граждане оценивают местное самоуправление», это выражение «знают» или «слышали» от 68% до 76% респондентов. Среди административных центров субъектов нашего исследования наибольшую информированность проявили жители г. Хабаровска и г. Биробиджана (по 86%), наименьшую - жители г. Владивостока (76%).

Во многих городах значительная доля граждан затруднилась определить степень своего доверия к местному законодательному органу. Очевидно, население слабо информировано о деятельности городских Советов (городских Дум). Например, в г. Владивостоке на вопрос о доверии затруднилась ответить почти половина участников опроса (47%). Во-вторых, уровень доверия городским Советам и Думам в большинстве городов, где проводились опросы, оказался довольно низок. Местный законодательный орган пользуется бесспорным доверием населения лишь в г. Биробиджане (64% доверяющих и 11% не доверяющих). В г. Хабаровске и г. Благовещенске процент доверяющих был лишь немногим выше доли не доверяющих. Можно предположить, что в крупных городах местные органы законодательной власти в большей степени «отчуждены» от населения, что и определяет низкий уровень информированности и доверия к ним со стороны граждан.

Уровень доверия граждан к законодательным органам власти местного и регионального уровня (городским и областным думам) в целом оказался ниже уровня доверия к исполнительным органам. В отношении вопроса доверия граждан к исполнительным органам управления городского и областного (краевого) уровня в разных городах анализ показал следующее - губернаторы пользуются большим доверием, чем мэры городов. Таким образом, реальная система органов местного самоуправления видится значительной частью населения скорее в образе официальной (и отчужденной) власти, нежели в форме народовластия, созданного по инициативе граждан.

На основании проведенного конкретно - социологического анализа автор пришел к выводу о том, что за период реформ в массовом сознании так и не сформировалось четкого и однозначного понимания сущности и принципов местного самоуправления. Для очень многих граждан грань между государственным и негосударственным управлением не осознается и до настоящего времени, что позволяет сделать вывод о том, что социальный эффект реформы местного самоуправления, проведенной в регионах России в 19902003 гг. оказался невелик.

В заключении диссертации подведены итоги исследования реформы местного самоуправления в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации в период 1990-2003 гг. и сформулированы конкретные предложения по возможной оптимизации деятельности органов местной власти. Они сводятся к следующему.

С началом демократических преобразований в России прежняя советская система общественного самоуправления подверглась коренной реорга-

низации. Господствовавший прежде принцип унификации был признан деструктивным Началось строительство системы реального самоуправления, как неотъемлемой части гражданского общества.

Однако постсоветский опыт оказался не во всем удачным. Уже спусы первые годы после начала действия российской Конституции обнаружилось, что выбранная система (тип) местного самоуправления не согласуется ни с практикой дореволюционной России, ни с его своеобразным проявлением в советский период.

Процессы формирования системы местного самоуправления в южных дальневосточных субъектах России в исследуемый период протекали неравномерно и весьма противоречиво, что было обусловлено отсутствием серьезной концептуальной основы, существенными ((пробелами» в федеральном законодательстве и неизбежностью сохранения в сознании политических элит и самого населения регионов значительной роли традиций, психологических установок, идеологических факторов советского периода.

В основу построения системы местного самоуправления был положен территориальный принцип. При этом законодательно не было сделано различий между понятиями «территория местного самоуправления» и «территория муниципального образования», а также между основными типами муниципальных образований - городскими и сельскими. Тем самым были проигнорированы объективно существующие отличия между городскими и сельскими формами местного самоуправления. Кроме того, система территориального устройства местного самоуправления не была разведена с административно-территориальной системой. Фактическое создание муниципальных образований в прежних границах административно-территориальных единиц создало значительные трудности в дальнейшем реформировании системы местного самоуправления и системы административно-территориального устройства в субъектах Российской Федерации. В итоге, прежнее административно-территориальное деление, построенное под систему Советов народных депутатов, вошло в противоречие с новой системой местного самоуправления, при которой не допускается соподчинение муниципальных образований.

Попытка подогнать отечественную действительность под европейские стандарты привели к тому, что местной власти были переданы значительные государственные полномочия без какого - либо существенного материального и финансового обеспечения при отсутствии у местных органов власти опыта их самостоятельного осуществления. При этом население в основной своей массе своей не поняло и не приняло мер по разграничению полномочий между разными ветвями власти, разделению сфер ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

С вступлением в силу нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации начался новый этап реформирования системы местного самоуправления. Он подразумевает четкое разграничение компетенции и собственности муниципальных образований с органами государственной власти

субъектов Федерации. Этот этап по его сущностному содержанию можно назвать «экономическим» и успех его будет зависеть от осознания региональными элитами того, что конечная цель реформы местного самоуправления -необходимость делиться не только властными полномочиями (а значит, и ответственностью), но и вполне конкретными материальными и финансовыми ресурсами.

Общие выводы исследования дополнены автором конкретными предложениями, которые могут быть использованы всеми ветвями власти для организации эффективного местного самоуправления.

Местное самоуправление в краях и южных областях Дальнего Востока России организовано и развивается в рамках регионального законодательства, которое регламентирует состав его полномочий и компетенции. В соответствии с закрепленной компетенцией органы местного самоуправления должны быть наделены самостоятельными ресурсами в виде доходных источников, муниципальной собственности, бюджета, муниципальных земель Нужны не новые «формулы власти», а реальная бюджетная независимость для местного самоуправления.

Местное самоуправление является одним из основных элементов децентрализации власти и предполагает использование ресурсов самоуправления дополнительно к государственным. Для четкого разделения сфер ответственности различных уровней власти представительным органам южных дальневосточных субъектов Российской Федерации целесообразно законодательно разграничить совокупную компетенцию местного самоуправления на конституционную, переданную государственную, собственную обязательную (установленную законом) и собственную дополнительную, исполняемую муниципальными образованиями в объеме имеющихся средств. Целесообразно также определить примерный перечень государственных функций и полномочий, которые могут и должны передаваться на соответствующий уровень местного самоуправления (городской или сельский).

При этом схема финансового обеспечения полномочий может выглядеть следующим образом:

вопросы местного значения должны решаться органами местного самоуправления за счет собственных доходных источников, рассчитанных и закрепленных на постоянной основе за органами местного самоуправления;

вопросы совместного ведения должны исполняться органами местного самоуправления совместно с органами государственной власти за счет долевого финансирования из соответствующих бюджетов;

отдельные государственные полномочия должны выполняться органами местного самоуправления под непосредственным контролем органов государственной власти за счет целевого финансирования (субвенций) из федерального и регионального бюджетов.

Важным фактором эффективной работы органов местного самоуправления является установление обратной связи, т.е. создание системы действенного контроля со стороны населения за реализацией предоставленных

муниципальной власти полномочий и распоряжением переданными под эти полномочия материальными ресурсами.

Особое внимание представительным органам самих субъектов и органам местного самоуправления краев и южных областей Дальнего Востока следует уделять изучению общественного мнения. Это позволит перейти от существующего режима «самооценки» местной власти к реальной и. следовательно, объективной оценке ее деятельности непосредственно населением, которое источником этой власти и является.

Для решения перечисленных задач необходимы не только политическая воля и практические усилия на местах, но и дальнейшее развитие федерального законодательства в развитие отдельных положений и норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В этой связи автором также сформулированы конкретные предложения.

I [режде всего, необходимо внести изменения в Налоговый кодекс РФ с целью расширения местной налоговой базы и совершенствования системы налоговых льгот. Право установления местных налогов, предоставленное муниципальным образованиям вышеназванным Федеральным законом, должно осуществляться под контролем государства с необходимыми ограничениями на федеральном уровне. К числу таких ограничений можно отнести:

- ограничение суммарного налогового бремени на соответствующей территории;

- одобрение населения муниципальных образований на введение местного налога или сбора и т. п.

Налоги должны передаваться на тот уровень бюджета, где они наиболее эффективно могут быть собраны и обеспечен их максимальный учет. Например, эффективность сбора налога на имущество, на землю, с продаж, на уборку территории и др. зависит от деятельности местных органов власти. И, напротив, налог на недра и другие природные ресурсы, акцизы должны быть федеральными, т. к. происхождение этих доходов не связано напрямую с деятельностью органов местного самоуправления на соответствующей территории. Налоговая политика должна строиться по принципу «справедливое перераспределение богатых ресурсами территорий в пользу других территорий, имеющих бедные ресурсы».

Целесообразно также усилить прямую заинтересованность органов местного самоуправления в развитии на его территории предпринимательской деятельности, а для этого следует перераспределить в пользу местных бюджетов налоговые поступления от малого бизнеса. Совершенствование системы местных налоговых льгот позволит решить задачу создания благоприятной среды для привлечения инвестиций.

При закреплении за муниципальным образованием регулирующих доходных источников более эффективно было бы передавать в местные бюджеты не доли от разных налогов, а в целом определенный вид налога, который может быть наиболее эффективно собран на территории при участии органов местного самоуправления.

Для укрепления властной вертикали целесообразно провести законодательную унификацию системы органов местного самоуправления, которая может решить две задачи. Во-первых, предотвратить анархию на муниципальном уровне и дикта! со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении органов местного самоуправления. Во-вторых, укрепить положение федеральных органов государственной власти в условиях российского федерализма.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Радомская, И.Н. Становление и развитие местного самоуправления в дореволюционной России: поучительные уроки истории / И.Н. Радомская // Сборник материалов первой межрегиональной научно-практической конференции молодых исследователей, аспирантов и соискателей. Часть 2. Хабаровск: ДВАГС, 2003. С. 60 -65 (0,38 пл.).

2. Радомская, И.Н. Взаимодействие государства и местного самоуправления / И.Н. Радомская // Власть и управление на Востоке России. Хабаровск, 2003. № 4. С.41-43 (0,22 пл.).

3. Радомская, И.Н. Местное самоуправление как институт управления обществом в контексте мировой теории и практики / И.Н. Радомская // Власть и управление на Востоке России. Хабаровск, 2004. № 1. С. 18 -21 (0,32 пл.).

4. Радомская, И.Н. Научные принципы и подходы к формированию эффективной структуры исполнительных органов местного самоуправления / И.Н. Радомская // Сборник материалов второй межрегиональной научно-практической конференции молодых исследователей, аспирантов и соискателей. Часть 2. Хабаровск ДВАГС, 2004. С.86-92 (0,29 пл.).

5. Радомская, И.Н. Организационные модели местного самоуправления в зарубежных странах / И.Н. Радомская // Власть и управление на Востоке России. Хабаровск, 2005. № 1. С. 109 - 112 (0,26 пл.).

6. Бартошук, Л.А., Радомская, И.Н. Специфические особенности местного самоуправления как политического института власти / Л.А. Бартошук, И.Н. Радомская // Сборник материалов третьей межрегиональной научно-практической конференции молодых исследователей, аспирантов и соискателей. Часть 1. Хабаровск: ДВАГС, 2005. С.29 -34 (0,28 пл.).

7. Радомская, И.Н. Полномочия и сущность муниципального управления / И.Н. Радомская // Сборник материалов второй межрегиональной научно-практической конференции молодых исследователей, аспирантов и соискателей. Часть 2. Хабаровск: ДВАГС, 2005. С.107 - 112 (0,34 пл.).

Радомская Ирина Николаевна

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ЮЖНЫХ ДАЛЬНЕВОСТОЧНЫХ СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (1990-2003 гг.)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Подписано в печать с оригинал-макета март 2006 г.

Формат издания 60x80 1/16

Усл. печ. л. -1,6

Тираж - 100 экз.

Заказ 55

Печатно-множительное бюро ГОУ ВПО «Дальневосточная академия государственной службы» 680682, г. Хабаровск, ул. Муравьева-Амурского,33

Лоо 7-f 2_0

p-7120

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата исторических наук Радомская, Ирина Николаевна

Введение

Глава 1. Эволюция местного самоуправления: исторические особенности его организации и функционирования в России в дореволюционный и советский периоды.

Глава 2. Процесс реформирования местного самоуправления в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации (1990-2003 гг.).

§ 1. Исторические условия реформирования местного самоуправления в регионах Российской Федерации (начало 90 гг. XX в.).

§2. Формирование правовой базы функционирования органов местного самоуправления в краях и южных областях Дальнего Востока в 90-х гг. XX в.

§3. Особенности организации органов местного самоуправления в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации (вторая половина 90х гг. XX в. - начало XXI в.).

§4. Выявление степени эффективности деятельности органов местного самоуправления и ее оценка населением.

Введение диссертации2006 год, автореферат по истории, Радомская, Ирина Николаевна

Актуальность темы исследования. Любое демократическое государство ставит своей целью защиту прав человека, признание главенства закона и формирование гражданского общества, в котором граждане не только желают, но и могут участвовать в процессе принятия решений на муниципальном и государственном уровнях. Местное самоуправление является основой демократического устройства страны, составляет базовую территориальную основу государства и отражает систему общественных отношений и ценностей.

Переход России в 90-х гг. XX в. к новым общественно - политическим и социально - экономическим отношениям закономерно требует формирования более совершенной системы управления обществом. Одной из важнейших проблем современного политического реформирования России является создание эффективной системы местного самоуправления - необходимого института любого демократического государства. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на государственном уровне при централизации материальных и финансовых ресурсов (обеспечение территориальной целостности и независимости государства, решение вопросов международной и внутренней политики, создание единой правовой базы). Но обеспечение достойного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных местах компактного проживания граждан -муниципальных образованиях. Поэтому условия для успешной реализации гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод граждан в таких важных сферах жизнедеятельности, как: здравоохранение; образование; личная безопасность; жилищно-коммунальное, торговое, бытовое и транспортное обслуживание; трудоустройство, социальная защита и др. обеспечивают непосредственно органы местного самоуправления.

Будучи, согласно Конституции РФ определенной формой власти, местное самоуправление максимально приближено к населению, а потому должно обеспечивать решение многих жизненно важных вопросов, в том числе и политических1. Так, по утверждению А. Токвиля: «Муниципальные учреждения составляют силу свободных наций. Нация может создать систему свободного управления, но без муниципальных институтов она не может сохранить дух свободы» .

Новейший период российской истории характеризуется как переходный. До сих пор на государственном уровне не существует единого мнения не только о стратегии развития местного самоуправления, но и о сущности и целесообразности этого общественного института как такового. В научной литературе и публицистике не стихают острые дискуссии о месте и роли местного самоуправления в государственном устройстве России, отражая разные позиции теоретиков и практиков. По мнению ряда специалистов, эффективное функционирование местного самоуправления вообще нереально, пока в стране не будет создана необходимая финансово - экономическая база. С такой позицией не соглашаются другие исследователи, которые считают, что государство и общество нуждаются в функционировании местной власти и ее органов управления в сложные периоды своего развития не в меньшей степени, чем в благоприятные годы. Преодолеть кризис и восстановить утраченное можно быстрее, особенно в современных условиях, только опираясь на органы местного самоуправления, а через них на местные сообщества3. При этом власть располагает не только богатым отечественным, но и полезным зарубежным опытом, которым следует распорядиться самостоятельно и квалифицированно - с учетом российских особенностей и условий.

Актуальность избранной темы обусловлена также тем, что в условиях экономической и политической децентрализации, начавшейся в России в начале 90-х гг. XX в., на первый план вышла проблема учета региональных интересов. Каждый регион имеет свою специфику социально - экономического и политического развития, свои исторические традиции и особые проблемы. Процессы формирования современной системы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации еще далеки от завершения. Первые результаты показали, что на практике существует много неясных, противоречивых, несогласованных вопросов, не всегда правильно понимается суть местного самоуправления и роль этого института в жизни страны.

Чтобы обеспечить поступательность, преемственность развития и эффективное функционирование местного самоуправления в будущем научное исследование современных его проблем возможно, по нашему мнению, только в совокупности с исследованием и обобщением целостного процесса его развития в исторической ретроспективе, с учетом специфики российской исторической традиции и региональных особенностей субъектов Российской Федерации.

Репрезентативным в этом случае является изучение опыта группы регионов как конкретных базовых сущностей местного самоуправления. Обращение к анализу процесса реформирования местного самоуправления в южных дальневосточных субъектах России в период 90-х гг. XX в. позволяет выделить как общероссийские закономерности этого процесса, так и региональные особенности.

Нельзя сказать, что поднятая нами проблема не привлекала внимания российских, и в том числе дальневосточных ученых. Проблемы местного самоуправления изучают политологи, социологи, юристы и др. Обращение же к этой теме историков представляет новое направление в науке, так как особенностью современного этапа социального познания является междисциплинарный характер изучения такого специфического общественного явления как власть. Местное самоуправление является одним из властных институтов, поэтому его оценка в конкретно-историческом проявлении составляет одну из важнейших граней комплексного подхода к данному феномену. Принципиально важным в плане исследования проблем системы местного самоуправления, сформировавшейся в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации в постсоветский период, является ретроспективный подход. Необходимо «вписать» современный этап его развития в историческую традицию местного управления на Дальнем Востоке России, чтобы увидеть связь времен, логику многочисленных реформ и, в конечном итоге, выбрать правильную стратегию дальнейшего развития местного самоуправления. Это также определяет научную актуальность темы исследования.

Тема исследования актуальна не только в научном, историческом плане, но в практически - политическом значении. Проведенный анализ, как мы полагаем, может способствовать дальнейшему совершенствованию нормативной правовой базы на региональном и местном уровнях, а также разрешению отдельных организационных, финансово - экономических, правовых и других проблем, с которыми ныне сталкивается местное самоуправление в регионах России. Выявление и обоснование региональных интересов позволит вести более продуманную региональную политику, в том числе и в осуществлении дальнейшей реформы местного самоуправления на долговременную историческую перспективу.

Степень научной разработанности темы. Становление и развитие современной системы местного самоуправления недостаточно разработано в отечественной исторической науке. Гораздо полнее изучен опыт самоуправления в дореволюционной России, особенно земства.

Российскую историю изучения местного самоуправления условно можно разделить на три периода: дореволюционный (XIX в. - 1917 г.), советский (1917 - конец 80-х гг. XX в.) и постсоветский (начало 90-х гг. XX в.- по н.в.).

В отечественной дореволюционной науке вопросам теории и практики местного самоуправления уделялось достаточно много внимания. В центре внимания ученых находился вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления. Были сформулированы принципы общественной и государственной теории самоуправления, однако в то время понятия «местное управление» и «местное самоуправление» не имели четкого разграничения4. До 1917 г. историками был собран огромный фактический материал, дан детальный анализ состава и хозяйственно-культурной деятельности земств5. В целом, земства оценивались как прогрессивный институт, с их развитием связывалось реформирование российского государства.

На Дальнем Востоке земства были введены только в 1917 г. Отдельные аспекты организации и деятельности местного самоуправления Приамурского генерал-губернаторства, введения на востоке России земств нашли отражение в ряде работ дальневосточных авторов. Среди этих изданий необходимо отметить оригинальный исторический очерк Н.П. Матвеева о Владивостоке и публикации С. Скоробогатова и A.M. Бодиско о Хабаровске6.

Опыт деятельности Советов депутатов трудящихся с 1917 по 1985 гг. в отечественной исторической науке изучен также достаточно подробно. Историография этого периода чрезвычайно обширна. Но до начала 1990-х гг., когда начался общий пересмотр истории советского периода и возобладал критический взгляд на самоуправленческие возможности Советов депутатов трудящихся в строго централизованном монопартийном государстве, работы по истории советской системы управления носили в основном пропагандист-ско - апологетический характер. Основное внимание в трудах этого периода ученые уделяли пропаганде ленинского учения о Советах как высшей формы власти народа и принципов советского самоуправления7.

Советский период историографии проблемы на региональном уровне несравненно беднее как по количеству публикаций, так и в качественном их отношении. Для 30-40-х годов XX в. характерны лишь небольшие газетные заметки и пропагандистские брошюры, посвященные местному самоуправлению на восточной окраине страны. В конце советского периода появляются публикации, в которых вопросы управления на Дальнем Востоке рассмато риваются достаточно подробно и более объективно .

Во второй половине 80-х гг. XX в. в связи с политическим курсом руководства СССР на перестройку начинается период переосмысления сущности, статуса, функций и ресурсов местной власти. В это время наблюдается массовое обращение исследователей к понятию «социалистическое самоуправление», которое характеризовалось как высшая форма демократии9.

Наиболее развернутое определение этому термину дали в своих работах Б.М. Лазарев и Ю.И. Скуратов10.

Отдавая предпочтение теории, исследователи обычно останавливались на показателях демократизации Советов депутатов трудящихся (сокращение аппарата, расширение альтернативности выборов, гласности в работе11), но глубокого исторического исследования проблемы создано не было. В целом, исследования 1985-1991гг., поднимая множество новых вопросов, сохраняли социально-классовый подход к проблеме.

Определенный интерес представляют публикации этого периода выступлений видных государственных и общественных деятелей, в которых так или иначе отражена проблема становления демократии и самоуправления в России12.

Разработки по вопросам теории и практики местного самоуправления в современном его понимании появились в России после 1991 г. в связи с развитием законодательства о самоуправлении. В качестве наиболее основательного исторического исследования проблемы следует отметить монографию Н.В. Постового, в которой автор анализирует институт местного самоуправления от его истоков до наших дней с позиции актуальности исторических традиций13. Новой отрасли законодательства - муниципальному праву -посвящены работы В.И. Фадеева, разъясняющие современные законы о местном самоуправлении и процесс их реализации на практике14.

В монографиях и статьях В.Ф. Абрамова, C.B. Вобленко, JT.B. Гильчен-ко, А.Г. Гладышева, З.М. Зотовой, И.А. Исаева, JT.A. Лаптевой, Т. Самолето-вой и др. проводится анализ теории и истории самоуправления в России, поднимаются вопросы современного его реформирования15. Несмотря на различие подходов, авторов объединяет идея значимости скорейшего создания современной концепции местного самоуправления.

Из современных работ дальневосточных ученых региональному опыту местного самоуправления посвящены работы О.И. Сергеева, С.И. Лазаревой, Г.Я. Тригуба, Е.С. Скрабневской и др. 16. В научных публикациях этих авторов анализируются условия формирования системы местного самоуправления и основные направления его деятельности на российском Дальнем Востоке в дореволюционный период

Важную роль для понимания особенностей социально-экономического и политического развития Дальнего Востока в дореволюционные годы име

17 ют также работы Н.И. Дубининой, Т.Я. Иконниковой, A.A. Белоусова и др.

Реформирование местного самоуправления в России во второй половине 90-х гг. XX в. вызвало большой научный интерес. Местные исследователи неоднократно обращались к разным сторонам этой проблемы. Различные конкретные аспекты реформирования местного самоуправления в дальневосточных субъектах Российской Федерации рассмотрены в статьях В.М. Кор-даса, Н.М. Байкова, В.Н. Шияна и др.18

В публикациях Н.М. Горбунова, Ю.Б. Кравченко и др. нашли отражение отдельные теоретические вопросы местного самоуправления, такие как: природа, назначение и сущность самоуправления, принципы взаимодействия исполнительных и представительных органов местного самоуправления19.

В работах В.П. Канищева, В.А. Лихобабина, В.М. Курловича исследованы вопросы конституционно-правовых гарантий местного самоуправления

9П в дальневосточных субъектах Российской Федерации .

Вопросам реформирования институтов власти на Дальнем Востоке России посвящены работы Е.В. Буянова. В монографии «Государственное строительство на юге Дальнего Востока России в 1990 - 1997 гг.» он исследовал процессы реформирования органов государственной власти в Приморском и Хабаровском краях, Амурской области и Еврейской автономной области в период нарастания кризиса политической власти, охарактеризовал проблемы функционирования и взаимодействия исполнительных, представительных и судебных органов в указанный период. В другой работе «Органы государственной власти дальневосточных субъектов Российской Федерации: история и итоги реформирования (конец 1980-х-1990-е гг.) Е.В. Буянов систематизировал историографию истории реформирования органов государственной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации. В докторской диссертации он обобщил результаты своих исследований и подвел итоги реформирования органов государственной власти на Дальнем Востоке

91 в постсоветский период . Вопросы реформирования местного самоуправления Е.В. Буянов в своих работах не рассматривает.

Интерес представляет также диссертационное исследование Р.В. Го-лощапова, объектом которого являются органы власти на Дальнем Востоке в период 90-х гг. XX в. В отношении местного самоуправления в работе Р.В. Голощапова исследованы в основном только особенности избирательного процесса его представительных органов22.

Принципы законодательной деятельности дальневосточных субъектов Российской Федерации по формированию институтов местного самоуправления охарактеризовал в своих работах Б.Г. Хачатурян . Позиция автора в отношении современного местного самоуправления заключается в убеждении, что в современной России оно не имеет под собой социальной базы24.

Ценные сведения по различным аспектам организации и функционирования органов местного самоуправления содержатся в материалах межрегиональных, региональных и межвузовских научно - практических конференций25.

Анализ опубликованных работ позволяет сделать вывод о том, что дальневосточными учеными (историками, юристами, политологами) проделана значительная работа по изучению проблем государственного строительства на российском Дальнем Востоке.

В то же время по дальневосточной проблематике современной реформы местного самоуправления опубликованные работы имеют некоторую ограниченность в освещении поставленных вопросов, а также хронологических рамок. Ряд составных частей и аспектов темы требуют дальнейшего исследования и разработки.

Таким образом, можно сделать вывод, что сегодня существует потребность в создании целостной картины процесса реформирования местного самоуправления в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации в 1990-2003 гг.

Недостаточная изученность проблемы, отсутствие обобщающего труда по истории реформирования органов местного самоуправления в краях и южных областях Дальнего Востока России и были приняты во внимание при выборе темы диссертационного исследования.

Актуальность темы диссертационной работы, степень её научной разработанности определили основную цель диссертационного исследования.

Целью работы является исследование процесса и обобщение итогов реформирования местного самоуправления в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации в 1990-2003гг.

Исходя из актуальности и недостаточной изученности обозначенной темы, автор ставит перед собой следующие исследовательские задачи:

-обобщить практический опыт самоуправления в России и на примере регионального материала выявить его характерные черты;

-определить исторические факторы для современной реформы местного самоуправления в регионах Российской Федерации;

-исследовать правовую базу, обеспечивающую функционирование местного самоуправления в российских регионах;

-проанализировать особенности организации местного самоуправления в краях и южных областях Дальнего Востока России;

- изучить степень эффективности деятельности и общественного доверия к органам местного самоуправления;

- показать пути возможной оптимизации деятельности органов местного самоуправления в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации на современном этапе.

Объектом диссертационного исследования является государственная политика в области местного самоуправления в Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования стал процесс реформирования местного самоуправления в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации в период 1990-2003 гг.

Территориальные рамки исследования включают Приморский и Хабаровский края, Амурскую область и Еврейскую автономную область как регионы с общей историей освоения и сходным социально-политическим укладом и условиями жизнедеятельности населения. На территории данных субъектов Российской Федерации проживает почти 70% населения Дальневосточного федерального округа, что обеспечивает репрезентативность исследования применительно к федеральному округу в целом.

Хронологические рамки диссертационного исследования определяются спецификой развития политических реформ в стране. В 1990 г. с принятием закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» начался процесс реформирования советской системы управления на местах, основным содержанием которого стало отделение местного самоуправления от государственной власти.

С принятием в 1993 г. Конституции Российской Федерации и в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в регионах России во второй половине 90-гг. XX в. была создана современная система местного самоуправления, принципиально отличная от прежней советской модели. Вместе с тем на практике возникло множество вопросов, без решения которых невозможно успешно продолжить развитие этого важного института гражданского общества. Поэтому в октябре 2003 г. был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», направленный на существенные изменения сложившейся системы местного самоуправления. Это дает возможность подвести определенные итоги проведенной реформы.

Методологической основой диссертационного исследования является теория научного познания, главными принципами которой являются объективность, историзм, связь с общественно - политической практикой.

Объективность исследования состоит в точном учете всех исторических фактов, выявлении основных тенденций развития местного самоуправления в различные исторические периоды. Все рассуждения и выводы построены на конкретных фактах, документальных первоисточниках, официальных справочниках.

Принцип историзма позволил рассмотреть и проанализировать развитие местного самоуправления в динамике, тесной связи с современными социально - экономическими процессами. Историческая методология предполагает также конкретность, которая была обеспечена за счет комплексного подхода к пониманию объективных исторических процессов.

С помощью ретроспективного взгляда выявлены истоки современных явлений и событий. Современная организация местного самоуправления в регионах раскрыта не только в статике, но и в ее эволюции, что позволило понять характер и спрогнозировать направленность развития, его перспективу.

Проблемное построение материала сочетается с раскрытием временной эволюции системы местного самоуправления в России и на юге Дальнего Востока.

Теоретико-методологическая основа исследования также включает ряд положений социальной и политической философии, теории политических систем, теории государства и права, что позволило проанализировать местное самоуправление в системной взаимосвязи и избежать фрагментарности его научного анализа.

В условиях теоретико - методологического плюрализма автор использовал разнообразный теоретический инструментарий. При анализе исторических явлений использован формационно - цивилизационный подход, основным принципом которого является признание объективной обусловленности сущностных характеристик и связей предмета исследования.

Главными методами исследования явились конкретно - исторический, сравнительно-исторический и проблемно - хронологический методы. Для обобщения данных социологических исследований и статистических данных были применены конкретно - социологический анализ и статистический метод исследования. Это способствовало изучению местного самоуправления с различных сторон, в динамике, с выходом на обобщение как регионального, так и общегосударственного уровня.

Исторический характер работы определяется тем, что при ее написании были применены историко - ситуационный и историко - ретроспективный подходы. Это позволило отказаться от упрощенчества и идеологизации при анализе проводимой в регионах России современной реформы местного самоуправления. Синтез различных методологических принципов и обширный познавательный инструментарий позволили глубоко проанализировать различные аспекты местного самоуправления в контексте исторической реальности.

Источниковая база исследования включает комплекс опубликованных и неопубликованных источников. Условно их можно разделить на несколько групп.

Основную группу источников составили официальные документы и материалы. Это Конституции Российской Федерации, Федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы и постановления Съезда и Верховного Совета народных депутатов Российской Федерации (до октября 1993 г.), правовые акты Государственной Думы и Совета Федерации Российской Федерации, а также правовые документы, принятые в южных субъектах Дальневосточного региона России (краевые и областные законы, уставы муниципальных образований, постановления и распоряжения глав администраций). Официальные документы дали автору возможность изучить и сравнить подходы к формированию института местного самоуправления в различных субъектах Дальневосточного региона России, выявить их особенности.

В процессе исследования были также использованы конституции и другие основные законодательные акты различных стран мира, посвященные как определению их политического устройства вообще, так и регламентации самоуправленческих начал в этих странах. Источники этой группы опубликованы как отдельными изданиями, так и в самых различных сборниках26.

Особого внимания заслуживают материалы центральных и местных государственных архивов. В процессе исследования были изучены фонды Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Государственного архива Приморского края (ГАПК), Государственного архива Хабаровского края (ГАХК), Государственного архива Амурской области (ГААО), Государственного архива Еврейской автономной области (ГАЕАО) . В этих архивах автор изучил протоколы и стенограммы заседаний Государственной Думы Российской Федерации, протоколы, стенограммы, постановления и решения заседаний президиумов, пленумов и сессий областных (краевых) Советов депутатов трудящихся, их исполкомов, документы городских (районных) исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся, их постоянных комиссий, отчеты депутатов перед избирателями. Архивные материалы позволили расширить круг источников, отражающих процессы реформирования органов местного самоуправления.

Неопубликованные материалы, отражающие функционирование органов местного самоуправления обнаружены автором также в текущих архивах органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления. В исследовании использовались документы текущих архивов администрации Приморского края, Думы Приморского края, Правительства Хабаровского края, Законодательной Думы Хабаровского края, администрации Амурской области, Амурского областного Совета народных депутатов. Именно в них помещены подлинники постановлений и решений, на основе которых происходило реформирование органов местного самоуправления.

Документальные материалы по дореволюционному периоду развития местного самоуправления на юге Дальнего Востока представлены сборниками официальных документов и статистических сведений о регионе, Всеподданнейшими отчетами генерал - губернаторов, военных губернаторов, областными обзорами. Уникальные материалы о полномочиях органов самоуправления и проблемах их реализации содержат также сборники постановлений, отчеты, обзоры деятельности городских дум и управ Владивостока, Хабаровска, Благовещенска28.

При исследовании также был использован большой объем фактических и информационно - аналитических материалов, опубликованных в региональных изданиях периодической печати: газетах «Амурские вести», «Амурская правда», «Владивосток», «Тихоокеанская звезда» и др. Материалы местной прессы позволяют оценить социально - политические особенности регионов и проанализировать проблемы формирования и развития местного самоуправления в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации в динамике исторического развития последнего десятилетия.

Научная новизна работы определяется постановкой проблемы, кругом исторических источников, вводимых в научный оборот впервые, а также методами междисциплинарного анализа, которые использовались автором в данном исследовании.

На основе применения общепринятой в отечественной историографии методики выявлены типичные черты российского опыта, присущие всем историческим этапам развития нашего государства:

- местное самоуправление в России всегда инициировалось и создавалось государством;

- государство стремилось держать самоуправление под контролем, политическим и финансовым;

- присутствовало постоянное стремление к усилению исполнительной власти по сравнению с представительной;

- существовал запрет на участие органов местного самоуправления в активной политической жизни.

На основе анализа современных форм организации местного самоуправления, созданных в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации во второй половине 90-х гг. XX в., выделено три типовых модели, которые автор определил как территориальную, поселенческую и смешанную, а также показал преимущества и недостатки каждой из них.

Для определения степени эффективности деятельности местного самоуправления на примере административных центров субъектов исследования применена специальная методика интегральной оценки уровня социально-экономического развития территорий. Данная методика разработана министерством экономического развития и внешних связей Хабаровского края ^ при непосредственном участии автора и позволяет объективно оценить уровень и качество жизни населения любого муниципального образования.

В научный оборот введены новые документальные источники, хранящиеся в текущих архивах Полномочного представителя Президента Российской Федерации по Дальневосточному федеральному округу. Изучение мате-^ риалов постоянно действующих Межведомственных комиссий по поддержке развития местного самоуправления позволило определить круг общих проблем, препятствующих успешному функционированию местного самоуправления на Дальнем Востоке, обосновать необходимость и определить возможные пути дальнейшего совершенствования организации местного самоуправления в регионах России. ^ Часть предложений, которые автор в 2000-2003 гг. неоднократно высказывал в научных публикациях и как работник органов местного самоуправления направлял в вышестоящие органы, была учтена в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это определение различного перечня вопросов местного значения для городских округов, муниципальных районов и поселений, законодательное разграничение функций и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления и закрепление соответствующей схемы их финансового обеспечения, а также порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей соответствующих финансовых ресурсов.

Выводы и предложения диссертационного исследования о возможных подходах к дальнейшей оптимизации деятельности местного самоуправления можно использовать в других регионах Российской Федерации для организации эффективного функционирования всех уровней власти и управления.

Научно-практическая значимость исследования. Материалы и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть полезны работникам органов государственной власти и местного самоуправления дальневосточных регионов в практической деятельности по оптимизации организационных структур местного самоуправления и повышению эффективности деятельности его органов.

Собранный и обобщенный в диссертации материал можно также использовать в преподавании истории государственного управления, отечественной истории, политологии, государственного строительства, муниципального управления, спецкурсов по истории Дальнего Востока в вузах и на курсах переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

Апробация результатов исследования. Положения диссертационного исследования нашли отражение в 7 работах общим объемом 2,1 печатного листа. Они были изложены автором в докладах и сообщениях на трех межрегиональных научно - практических конференциях молодых исследователей, аспирантов и соискателей, на заседании межкафедральной проблемной группы ДВАГС по научной специальности 07.00.02 - Отечественная история.

Структура работы. Диссертация состоит из Введения, двух глав, Заключения, Списка источников и литературы, Приложений.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Местное самоуправление в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Обращение к итогам реформирования местного самоуправления в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации в период 1990-2003 гг. позволяет сделать ряд актуальных выводов и обобщений.

В начале 90-х гг. XX в. с началом демократических преобразований в России прежняя советская система общественного самоуправления подверглась коренной реорганизации. Господствующий прежде принцип унификации был признан деструктивным. Встал вопрос о строительстве институтов реального самоуправления, как неотъемлемой части гражданского общества. Суть местного самоуправления - в праве населения (местного сообщества), признаваемом и закрепляемом государством, самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Местное самоуправление позволяет демократизировать систему управления и решать местные вопросы с гораздо меньшей степенью бюрократизации и большей эффективностью по сравнению с централизованной системой управления, лучше сочетать интересы и права человека и малых сообществ с региональными и государственными интересами. Возникли новые идеи и концепции организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Наиболее важные и общепринятые нормы местного самоуправления как институционального образования определила Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, а основные общие принципы его организации - соответствующий Федеральный закон, принятый в августе 1995 года. При этом впервые в истории России субъекты Российской Федерации получили право на абсолютно новую для себя сферу деятельности - нормотворчество, в том числе и в сфере местного самоуправления.

Процессы реформирования местного самоуправления в южных дальневосточных субъектах России в исследуемый период протекали неравномерно и весьма противоречиво, что по нашему мнению было обусловлено отсутствием серьезной концептуальной основы и неизбежностью сохранения в сознании политических элит и самого населения регионов значительной роли традиций, психологических установок, идеологических факторов советского периода.

Реформирование системы местного самоуправления в регионах России прошло в несколько этапов. март 1990 - апрель 1991 гг. - попытки создать новую модель местных органов Советской власти в связи с упразднением руководящей и направляющей роли органов КПСС; май 1991 - март 1992 гг. - в соответствии с новым российским законодательством ликвидация исполнительных комитетов Советов и формирование самостоятельных органов исполнительной власти - местных администраций. В местных Советах реформировались президиумы и создавались новые органы - малые Советы; апрель 1992 - октябрь 1993 гг. - системный кризис политической власти в стране, завершившийся ликвидацией системы местных органов Советской власти, как на Дальнем Востоке, так и в других регионах России;

1996 - 2003 гг. - становление новой системы органов местного самоуправления. В это время была создана соответствующая федеральная и региональная нормативная правовая база функционирования местного самоуправления, определены территории муниципальных образований, сформирована система органов местного самоуправления (представительных и исполнительных), создан механизм их взаимодействия с государственной властью.

Подходы законодательных органов краев и южных областей Дальнего Востока к созданию новой системы местного самоуправления отличались разнообразием. В результате, несмотря на общую историческую традицию, сопоставимость географических условий и уровня социально - экономического развития в этом регионе сформировалось три, совершенно различных, формы организации местного самоуправления: территориальная, поселенческая и смешанная. В Хабаровском крае и Амурской области местное самоуправление было организовано по типу «матрешки», когда муниципальные образования создаются на уровне города, района, города с районом (первый территориальный уровень) и одновременно в него входят муниципальные образования сел, поселков и т.д. (второй территориальный уровень). В отдельных районах Приморского края муниципальные образования были созданы только на уровне района, при этом никаких муниципальных образований в поселках и селах не предусмотрено. В Еврейской автономной области на уровне города, района, села были создали органы государственной власти.

Различие подходов в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации к организации управления на местах было обусловлено, по нашему мнению, существенными «пробелами» в федеральном законодательстве. В частности, в Федеральном законе от 12.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы территориальной организации местного самоуправления в зависимости от типа поселений не получили должного регулирования, вследствие чего крупные города и небольшие сельские поселения, по сути, оказались наделенными одинаковым объемом полномочий.

При внедрении двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления в Хабаровском крае и Амурской области требования федерального законодательства о необходимости разграничения региональными законами полномочий, объектов собственности и доходных источников между муниципальными образованиями разного уровня остались невыполненными. Это привело к нарушению принципа недопустимости подчиненности среди муниципальных образований и ограничило самостоятельность органов местного самоуправления нижнего территориального уровня.

На процессы формирования региональной нормативной правовой базы местного самоуправления в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации, как и в других российских регионах, значительное влияние оказал идеологический фактор. В советский период истории страны феномен местного самоуправления не получал самостоятельного внимания со стороны науки по идеологическим мотивам, поскольку он считался элементом буржуазной системы общественного управления. В постсоветский период широкое внимание, напротив, получили модели местного самоуправления западных стран, принятые весьма не критически по отношению к российским условиям и исторической традиции.

Радикальные преобразования в структуре органов власти происходили в условиях борьбы различных групп политических элит за основные ресурсы власти на фоне полномасштабных и стремительных изменений общегосударственной системы политических и социально - экономических отношений.

Многие управленцы, пришедшие в органы государственной власти и местного самоуправления на волне демократических преобразований начала 90-х гг. XX в., были охвачены вполне понятным революционным романтизмом. Отсюда попытки забежать вперед, ускорить процессы общественного переустройства. Это имело место и на Дальнем Востоке. Руководство страны настойчиво пыталось поскорее вывести Россию на новые рубежи, сделать ее открытым обществом, провести в жизнь принцип разделения властей, свободы слова, независимости местного самоуправления. На пути к базовым демократическим ценностям реформаторы отрывались от российской почвы, и тогда намеченные цели повисали в воздухе. Так получилось с местным самоуправлением. Будучи отделено от государственных органов, лишенное финансовой поддержки местное самоуправление стало лишь чем-то напоминающим власть. Но власть без силы - это не власть. Именно бессилие местного самоуправления породило в стране многочисленные проблемы социального и экономического порядка, заниматься которыми в конечном итоге пришлось государственной власти.

Таким образом, противоречивость процессов организации местного самоуправления в регионах России на новых принципах была обусловлена объективным наличием в тот период следующих несоответствий:

- между общественными потребностями развития и имеющимися в наличии правовыми, финансовыми, кадровыми ресурсами;

- между потребностями осуществления функций взаимодействия населения с органами местного самоуправления и реальным качественным составом населения, а так же качественным составом муниципальных служащих.

Данные противоречия имели и продолжают иметь объективные и субъективные формы выражения в конкретных муниципальных образованиях. Поэтому основным итогом исследуемого периода явилось завершение только «организационного» этапа реформы местного самоуправления.

В целом опыт постсоветских реформ местного самоуправления в России нельзя назвать вполне удачным. Как и все предыдущие реформы, они являлись «революцией сверху», провозглашаемой федеральной властью. В результате, уже спустя первые годы после принятия Конституции Российской Федерации обнаружилось, что выбранная для России система местного самоуправления не согласуется ни с практикой дореволюционной России по вопросам организации и функционирования данного института публичной власти, ни с его своеобразным проявлением в советский период. Основными причинами, во многом определившими результаты реформирования местного самоуправления в регионах, явились по нашему мнению следующие общероссийские закономерности.

Главная из них заключается в том, что в России в силу исторических, экономических, территориальных, социальных, политических и др. условий сложилась традиция развития государственной модели самоуправления. В рамках этой модели государству принадлежит ведущая роль в формировании местного самоуправления. Эта зависимость проявляется в решающей роли государства и его органов власти при определении ценностного содержания, правовых норм, кадровых структур и ресурсного обеспечения местного самоуправления.

С учетом российской исторической традиции местного самоуправления и ментальности нашего общества на современном этапе России нужна была не англо-саксонская система с её признанием автономии местных сообществ, а континентальная модель организации местной власти через обеспечение государственного контроля за решением вопросов местного значения.

В соответствии же с принятым федеральным законодательством в России во второй половине 90-х гг. XX в.- начале XXI в. утвердилась иная концепция местного самоуправления. Являясь основой конституционного строя, модель местной власти не может быть изменена без кардинальной корректировки самой Конституции. Поэтому организационная обособленность системы органов местного самоуправления от системы органов государственной власти существенно предопределяет характер взаимоотношений между обоими уровнями публичной власти и повседневно заставляет либо поступаться привычными методами управления в отношении местных сообществ в пользу их конституционно гарантированной самостоятельности, либо, напротив -вторгаться в эту сферу и тем самым - идти на неизбежные нарушения конституционных установлений.

Не случайно, что обе попытки (1991 и 1995гг.) организовать российское местное самоуправление «сверху» - создать нормативную правовую базу и систему органов местного самоуправления в каждом муниципальном образовании, хотя и привели к решению этих задач, но не смогли стимулировать реальные самоуправленческие процессы: население слабо откликается на инициативы, идущие «не снизу». Возможно, причиной этого является недостаточный учет в процессе муниципального строительства исторического опыта регионов и традиций местного населения.

Поэтому, несмотря на определенные успехи, которые отмечались экспертами Совета Европы, другими экспертами, конституционное право населения Российской Федерации на осуществление местного самоуправления в 90-х гг. XX в. — начале XXI в. так и не было в полной мере реализовано. Федеральный закон 1995г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при всей своей демократичности, при соответствии Европейской Хартии местного самоуправления, не смог реализовать основные гарантии осуществления местного самоуправления, гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления. Попытка распределить доходы так, чтобы обеспечить достаточные финансовые источники для местного самоуправления, показала, что сделать это было невозможно в связи с тем, что не были разграничены полномочия и предметы ведения.

Попытка подогнать отечественную действительность под европейские стандарты привели к тому, что на местную власть были сброшены значительные государственные полномочия без какого - либо существенного материально - финансового обеспечения, при отсутствии у местных органов власти опыта их реального самостоятельного осуществления. При этом население в основной своей массе своей не поняло и не приняло разграничение полномочий между разными ветвями власти, разделение сфер ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

На деятельность местного самоуправления в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации, наряду с общероссийскими закономерностями, определенное влияние оказала и геополитическая специфика Дальнего Востока. Отдаленность от центра, огромная малозаселенная территория (большая часть которой располагается в зоне сурового климата), обилие ресурсов, расположенных в основном в труднодоступных для освоения районах, неравномерное размещение экономического потенциала и населения, растянутость транспортных коммуникаций являются причиной существенного отставания юга Дальнего Востока в уровне социально - экономического развития от европейских регионов страны. В результате, как сами южные дальневосточные субъекты России, так и подавляющая часть их муниципальных образований являются дотационными, что порождает многие региональные проблемы и служит постоянным фоном для функционирования местного самоуправления. Из-за финансовых проблем отношения между местным самоуправлением и государственными органами регионов нельзя назвать даже партнерскими.

С вступлением в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации начался новый этап реформирования системы местного самоуправления. Он подразумевает четкое разграничение компетенции и собственности муниципальных образований с органами государственной власти субъектов Федерации. Этот этап по его сущностному содержанию можно назвать «экономическим» и успех его, по нашему мнению, будет зависеть от осознания региональными элитами того, что конечная цель реформы местного самоуправления - необходимость делиться не только властными полномочиями (а значит, и ответственностью), но и вполне конкретными материальными и финансовыми ресурсами.

Дальнейшее развитие местного самоуправления в регионах России должно осуществляться, по нашему мнению, в направлении практического наполнения конституционного принципа народовластия реальным содержанием, обеспечения института местного самоуправления реально действующими механизмами. В этой связи общие методологические выводы исследования необходимо дополнить конкретными предложениями.

1. Деятельность органов местного самоуправления в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации осуществляется в рамках регионального законодательства и подчиняется всем процедурам закона. Это подразумевает обязательное наличие строго очерченного законом состава его полномочий, в рамках которых решение органов местного самоуправления окончательно и может быть опротестовано лишь судом. Под эту выделенную компетенцию органы местного самоуправления должны быть наделены самостоятельными ресурсами в виде доходных источников, муниципальной собственности, бюджета, муниципальных земель. Возможно, следует уйти от практики межбюджетных отношений на региональном уровне, от выделения средств вышестоящими органами власти нижестоящим. Это ставит органы местного самоуправления в подчиненное положение. Нужны не новые «формулы власти», а реальная бюджетная независимость для местного самоуправления.

2. Для четкого разделения сфер ответственности различных уровней власти перед населением представительным органам южных краев и областей Дальнего востока целесообразно:

- законодательно разграничить совокупную компетенцию местного самоуправления на конституционную, переданную государственную, собственную обязательную (установленную законом) и собственную дополнительную, исполняемую муниципальными образованиями в объеме имеющихся средств;

- определить перечень предметов ведения для различных типов муниципальных образований (городских, районных, поселковых и сельских).

Необходимо определить примерный перечень государственных функций и полномочий, которые могут и должны передаваться на соответствующий уровень местного самоуправления (городской или сельский). При этом схема финансового обеспечения полномочий может выглядеть следующим образом:

- вопросы местного значения решаются органами местного самоуправления за счет собственных доходных источников, рассчитанных и закрепленных на постоянной основе за органами местного самоуправления;

- вопросы совместного ведения решаются совместно с органами государственной власти и местного самоуправления за счет долевого финансирования из соответствующих бюджетов; органам местного самоуправления на эти цели передаются регулирующие доходные источники от федеральных и региональных налогов, закрепленные на долговременной основе на срок не менее 3 лет;

- отдельные государственные полномочия выполняются органами местного самоуправления под контролем органов государственной власти за счет целевого финансирования (субвенций) из федерального и регионального бюджетов.

3. Местное самоуправление в его современном качестве - власть, принадлежащая местному населению, со своим кругом обязанностей и полномочий. Это, прежде всего, органы, учреждения, осуществляющие власть на местах. Именно с ними сталкиваются повседневно граждане, и опыт своего общения (нередко отрицательный) они затем переносят на отношения к власти вообще, и особенно к центральной власти. Все это делает необходимым формирование уже на местном уровне положительного и уважительного отношения к власти.

Для дальнейшего развития местного самоуправления необходимо серьезное внимание уделить совершенствованию его ценностно-нормативного компонента, а именно: повысить качество деятельности органов представительной и исполнительной власти местного самоуправления, обеспечить рост профессионализма депутатов представительных органов муниципальных образований и муниципальных служащих местных администраций, а также внедрять и развивать демократические формы взаимодействия с населением.

4. Для обеспечения функционирования представительных и исполнительных органов местного самоуправления на основе проверенных общемировой исторической практикой научных принципов, методов и форм управления необходимо дальнейшее совершенствование системы подготовки и отбора кадров нового типа, профессионально владеющих финансами, методами экономического управления, психологией работы с людьми и т.п. И обязательно честных.

5. Местное самоуправление только тогда способно эффективно и в полной мере выполнять свои задачи и функции, когда, оно возникает как результат взаимодействия экономических, социальных, социокультурных и других процессов. Образно говоря, местное самоуправление нельзя ввести «сверху», оно должно «созреть».

Для ускорения этого процесса необходима значительная активизация самого населения краев и южных областей Дальнего Востока по вопросам его включения в разнообразные формы территориального общественного самоуправления, качественного участия в формировании представительных органов местного самоуправления и осуществления социального контроля. В этой связи необходимо оказывать всемерную поддержку развитию территориального общественного самоуправления как важнейшей формы самоорганизации населения, особенно в микрорайонах крупных городов и сельских поселениях, не являющихся муниципальными образованиями.

6. Для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления важным фактором может стать установление эффективной обратной связи между гражданами и избираемыми ими органами местного самоуправления, создание системы действенного контроля со стороны населения за эффективностью реализации предоставленных муниципальной власти полномочий и распоряжением переданными под эти полномочия материальными ресурсами.

Формы социального контроля могут быть самыми разными: встречи работников органов местного самоуправления с населением, регулярные публичные отчеты руководителей органов местного самоуправления, образование различных общественных комиссий по решению вопросов местного самоуправления и пр. Это позволит перейти от существующего режима «самооценки» местной власти (которая не может быть объективной и, как правило, является завышенной), к реальной и, следовательно, объективной оценке ее деятельности непосредственно населением, которое источником этой власти и является.

Для решения перечисленных задач необходимы не только политическая воля и практические усилия на местах, но и дальнейшее совершенствование федерального законодательства в развитие отдельных положений и норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Прежде всего, необходимо внести изменения в Налоговый кодекс РФ с целью расширения местной налоговой базы и совершенствования системы налоговых льгот. Право установления местных налогов, предоставленное муниципальным образованиям вышеназванным Федеральным законом, должно осуществляться под контролем государства с необходимыми ограничениями на федеральном уровне. К числу таких ограничений можно отнести: ограничение суммарного налогового бремени на соответствующей территории; одобрение населения муниципальных образований на введение местного налога или сбора и т. п.

Налоги должны передаваться на тот уровень бюджета, где они наиболее эффективно могут быть собраны и обеспечен их максимальный учет. Например, эффективность сбора налога на имущество, на землю, с продаж, на уборку территории и др. зависит от деятельности местных органов власти. И, напротив, налог на недра и другие ресурсы, акцизы должны быть федеральными, т. к. происхождение этих доходов не связано напрямую с деятельностью органов государственной власти или местного самоуправления на соответствующей территории. Налоговая политика должна строиться по принципу «справедливое перераспределение богатых ресурсами территорий в пользу других территорий, имеющих бедные ресурсы».

Целесообразно также усилить прямую заинтересованность органов местного самоуправления в развитии на его территории предпринимательской деятельности, а для этого следует перераспределить в пользу города налоговые поступления от малого бизнеса. Совершенствование системы местных налоговых льгот позволит решить задачу создания благоприятной среды для привлечения инвестиций.

При закреплении за муниципальным образованием регулирующих доходных источников более эффективно было бы передавать в местные бюджеты не доли от разных налогов, а в целом определенный вид налога. Для городских муниципальных образований это может быть налог на землю, налог на недвижимость, налог с продаж и другие налоги, которые могут быть наиболее эффективно собраны на территории города при участии органов местного самоуправления.

С точки зрения укрепления властной вертикали целесообразно провести законодательную унификацию системы органов местного самоуправления. Отсутствие законодательно закрепленного принципа разделения властей на уровне местного самоуправления делает возможным создание малоэффективных и недемократических моделей организации власти на уровне местного самоуправления, а также закрепляет традиционно сложившийся перекос в сторону полномочий, а значит доминирования местных администраций, которые формируются, как правило, одним, пусть даже выборным лицом.

Отсутствие принципа разделения властей может привести в будущем к еще одной негативной тенденции. А именно, к усилению или полному доминированию представительного органа местного самоуправления, совмещающему исполнительные и контрольные функции. Унификация системы органов местного самоуправления может решить две задачи: предотвратить анархию на муниципальном уровне и диктат со стороны субъектов РФ в отношении органов местного самоуправления, а также укрепить положение федеральных органов государственной власти в условиях российского федерализма.

Подводя итог вышесказанному, можно сказать, что в функциональном аспекте местное самоуправление является важным элементом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ. Цели и возможности местного самоуправления сводятся к пяти основным функциям: поддержанию политической демократии, разделению властей, обеспечению социальной стабильности, демократическому контролю и практическому управлению. Поэтому создание эффективного местного самоуправления в России - необходимое условие построения демократического государства. В реализации этой задачи нам в первую очередь следует ориентироваться на особенности российского общества: политическую культуру, традиции, менталитет, используя при этом мировой опыт демократического строительства.

Список научной литературыРадомская, Ирина Николаевна, диссертация по теме "Отечественная история"

1. Опубликованные документальные материалы11 .Всеподданнейший отчет Приамурского генерал-губернатора Гро-декова 1898-1900 гг. Хабаровск, 1901. - 96 с.

2. Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Москва. 17 февраля 1995 года. М.: Известия, 1995. - 115 с.

3. Документы по главнейшим мероприятиям, совершенным в Приамурском крае // Сборник главнейших официальных документов по управлению Восточной Сибирыо.Том 8. Иркутск, 1884. - 786 с.

4. Европейская хартия о местном самоуправлении // Муниципальная власть. 1997. - № 1.- С. 52 - 54.

5. Земское хозяйство в связи с общественным и административным устройством и управлением в Амурской и Приморской областях //Труды командированной по Высочайшему повелению Амурской экспедиции. -СПб., 1911.-890 с.

6. Итоги выборов и состав депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР. 1987 г. / Статистический сборник. М., 1987. - 342 с.

7. Конституция Российской Федерации. М.: Известия, 1996. - 62 с.

8. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических республик. М.: Политиздат, 1988. - 84 с.

9. Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. М.: Политиздат, 1987. - 67 с.

10. Конституции зарубежных стран. Сборник. М.: Изд. «Юрлитин-форм», 2000. - 366 с.

11. Краевой информационный бюллетень. Хабаровск. - № 6 (71) (нояб. - дек. 1991 г.). - 1991. - 134 с.

12. Краевой информационный бюллетень. Хабаровск. - № 19 (февраль 1994 г.). - 1994.- 126 с.

13. Краевой информационный бюллетень. Хабаровск. - № 5 (17) (сент.- окт. 1993г.). - 1993. - 112 с.

14. Летопись Амурской области: (Хроника событий с древнейших времен до Октября 1917 г.). Том 1.- Благовещенск, 1998. 346 с.

15. Материалы ХХУ11 съезда КПСС. М.: Политиздат, 1986. - 234 с.

16. О местном самоуправлении в РСФСР: Закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1. Москва // Российская газета. 1991. - 1 августа, № 134.

17. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики: Закон Российской Федерации // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. - № 20. - Ст. 1084.

18. О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов: Закон РСФСР от 05.12. 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. М.: изд.-ие офиц. - 1991. -№ 51. - Ст.1794.

19. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 12 августа 1995 года № 154-ФЗ. // Собрание законодательства Российской Федерации.- М.: изд.-ие офиц. 1995. - № 35. - Ст.3506.

20. Об основах муниципальной службы в Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 8 января 1998 года № 8-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. М.: изд.-ие офиц. - 1998. - № 2. - Ст. 224.

21. О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР: Указ Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. № 75. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. М.: изд.-ие офиц. - 1991. - № 34. - Ст. 1146.

22. О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 года № 1617. // Российская газета. 1993. - 12 октября. - № 190.

23. Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. № 1723. // Собр. Актов Президента и Правительства РФ. М., 1993. - № 43. - Ст. 4089.

24. О реформе местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года № 1760. // Российская газета. 1993. - 29 октября - № 210.

25. О деятельности КПСС и КП РСФСР: Указ Президента России от 6 ноября 1991 г.// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. М.: изд.-ие офиц. - 1991. - № 45. - Ст.1537.

26. О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года № 2265. // Российская газета. 1993. - 25 декабря. - № 237.

27. О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления: Указ Президента Российской Федерации от 21 марта 1994 года № 557. // Российская газета. 1994. - 23 марта. - № 54.

28. О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления: Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 года № 1251. // Собрание законодательства Российской Федерации. М., 1996. - № 2. - Ст. 121.

29. Об общих принципах организации местного самоуправления в Амурской области: Закон Амурской области от 19.10.1995 № 33-03. // Текущий архив администрации Амурской области.

30. О местном самоуправлении в Приморском крае: Закон Приморского края «» от 26 декабря 1995 г. № 28-КЗ. // Ведомости Думы Приморского края. Владивосток. - 1996. - № 16.

31. Оптимизация структуры и системы управления Центрального района г. Хабаровска. Научный отчет. Текущий архив администрации г. Хабаровска, 1998.-232 с.

32. Отчет по научно-исследовательской работе «Оптимизация структуры и системы управления г. Хабаровска». Хабаровск: ДВАГС, 1997.- 124 с.

33. Приамурье. Цифры. Факты. Наблюдения: Приложение к отчету Общеземской организации за 1908 год. М., 1909. - 960 с.