Модели федеративного устройства: закономерности политической трансформации

Панкевич, Наталья Владимировна

Полный текст автореферата диссертации по теме "Модели федеративного устройства: закономерности политической трансформации"

На правах рукописи

Панкевич Наталья Владимировна

МОДЕЛИ ФЕДЕРАТИВНОГО УСТРОЙСТВА: ЗАКОНОМЕРНОСТИ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ

23.00.02 - Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и

технологии

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Пермь - 2005

Диссертационная работа выполнена в Пермском филиале по исследованию политических институтов и процессов Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук.

Научный руководитель:

кандидат философских наук, доцент Константин Викторович Киселев

Официальные оппоненты: доктор политических наук, профессор

Ирина Станиславовна Семененко

Ведущая организация

кандидат политических наук, доцент Ярослав Юрьевич Старцев

Негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования Гуманитарный университет (г. Екатеринбург)

Защита диссертации состоится 21 декабря 2005 г. в 15 часов на заседании диссертационного совета К 212.189.04 при Пермском Государственном Университете по адресу: 614990, г.Пермь, ул.Букирева, 15, зал Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Пермского Государственного Университета

Автореферат разослан « /Ь » ноября 2005 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат исторических наук, доцент

Андрей

Александрович Борисов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования

Федеративные отношения в современной РФ отличаются высокой степенью динамики. Трансформации государственного устройства, осуществление которых заняло у других государств десятилетия, в России оказались «спрессованными» во времени.

Центробежные тенденции начала 1990-х, которые ранее привели к диссоциации СССР, во многом определяли специфику развития РФ в момепт ее конституирования в качестве суверенного государства и на начальном этапе развития федеративных отношений. Комплексный характер трансформации единого политического пространства РФ, поступательное перераспределение властных полномочий в пользу субъектов Федерации, рост политической и экономической независимости регионов уже к середине 90-х породил ряд пессимистических прогнозов относительно того, сможет ли РФ развиваться как единое федеративное государство, или же его распад неизбежен.

Однако уже конец 90-х годов XX века в Российской федерации ознаменован вступлением страны в новый этап государственного строительства. Тенденции, которые определяли направление развития государственной системы в течение предыдущего десятилетия и часто воспринимались как необратимые, в течение кратчайшего периода сменяются прямо противоположными. Децентрализация и фрагментация политической системы страны сменяются курсом на восстановление вертикали управления и единства государственной власти, как в федеральном центре, так и в регионах.

По сути, и децентрализация 1990-х, и восстановление властной вертикали в 2000-х наглядно демонстрируют тот факт, что, нормативно сохраняя федеративное устройство в формате, закрепленном конституционно в 1993 году, в реальном политическом процессе российское государство в течение не более чем десятилетия многократно и полностью меняет его содержание.

В ходе структурной эволюции разрабатываются, внедряются или, напротив, элиминируются новые структуры и практики, формирующие и опосредующие взаимодействие федеральных и региональных органов и институтов государственного управления, трансформирующие формат распределения полномочий и ресурсов между ними.

Подобная динамика, несомненно, требует своего осмысления. Помимо теоретической значимости, поиск ответа на вопрос о факторах, критическим образом определяющих направление структурной трансформации и вектор эволюции моделей федеративного устройства в ходе реального политического процесса, имеет важное прикладное значение. Реализовав в начале 1990-х годов принцип государственного суверенитета, Россия

закономерно столкнулась с проблемой построения стабильной, эффективно функционирующей системы государственного устройства, системы управления обширной территорией, разными по юридическому статусу, экономическому и социальному развитию регионами.

Такая постановка проблемы неизбежно поднимает вопрос о создании адекватной актуальным общественным потребностям модели распределения ресурсов, их закрепления в ведении определенных уровней и институтов управления, а также разграничения государственных полномочий. Ответ на этот вопрос далеко не однозначен. В зависимости от конкретных политических условий, оптимальными могут признаваться и получать законодательное обеспечение совершенно разные и даже противоположные по структуре и политическим эффектам модели. Адекватная и стабильная в одной политической системе федеративная модель в иных условиях может оказаться совершенно неприемлемой.

Спецификой российской ситуации является то, что в отсутствие понимания факторов, влияющих на определение, становление и стабилизацию конкретных моделей организации федеративных отношений, нормативное закрепление той или иной модели, внедрение комплексов, характерных для одной модели, в структуру другой, приводящее к нефункциональности последней, приобретает либо форму заимствования чуждого зарубежного опыта, либо непрекращающегося социально-политического эксперимента.

Результатом дефицита осмысления факторов федеративного процесса становится перманентный передел ресурсов и полномочий между уровнями управления. Последнее увеличивает нагрузку на государственную систему, что требует значительных средств на осуществление передачи полномочий, создание и ликвидацию структур, выполняющих соответствующие функции на том или ином уровне, обеспечение выполнения функции кадровым составом и т.д. В итоге, нестабильный формат распределения функций между уровнями управления ведет к существенному удорожанию процесса государственного управления и делегити-мации всей политической системы.

Вышеизложенные обстоятельства указывают на необходимость восполнить очевидный пробел в отечественных исследованиях факторов, детерминирующих вектор федеративного процесса, структурную динамику федеративных моделей, критическим образом определяющих их выбор, становление и стабилизацию. Представляется, что в результате исследования появится возможность не только адекватной оценки соответствия конкретной федеративной модели актуальным условиям политического процесса, но и возможность прогнозирования направлений структурной эволюции федеративной системы.

Объект и предмет исследования

Объектом исследования являются модели федеративного государственно-территориального устройства, характеризующиеся качественно различным форматом распределения функций и полномочий между уровнями управления. Предметом исследования являются закономерности процесса структурной эволюции и трансформации моделей федеративного устройства, и, прежде всего, характеристики этого процесса в современной РФ, во взаимосвязи с параметрами субъектного состава федеративного процесса.

Источники

В данном исследовании в качестве источников использовались в первую очередь, конституционные и законодательные акты национального и субнационального уровней, определяющие характер функционирования федеративных систем в различных государствах, поправки и комментарии к ним, включая определения и решения судебных органов. Особое внимание в ходе исследования было уделено конституциям США, Швейцарской Конфедерации, Основному закону федеративной республики Германия, Конституциям СССР и РСФСР в ряде исторических редакций.

Важнейшим источником нормативного характера является законодательство современной Российской Федерации. Среди источников этой группы особую важность имеют Конституция РФ, принятая в 1993 году, федеральные конституционные законы, федеральные законы и нормативные акты, регламентирующие взаимодействие уровней управления в современной РФ, в том числе федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» №95-ФЗ от 4.07.2003; «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131-ф3 от 10.10.2003; Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации и др. При этом автором рассматривались различные редакции ряда законов и иных нормативных правовых актов, что позволило выявить существенные черты федеративного процесса в современной РФ на разных этапах.

Важную группу источников составляют нормативные правовые акты субъекюв Российской Федерации, в гом числе дейсхвующие конс1шуции и уставы субъектов федерации, региональные правовые акты, регламентирующие характер организации управления региональной собственностью, налоговым и бюджетным процессами, взаимодействие с выше и нижестоящими уровнями управления. Анализ законодательства субъектов федерации, обладающих различным правовым статусом, позволяет оценить специфику федеративного процесса в регионах различного типа.

Также источником, который был использован в ходе данного исследования, являются договоры и специальные соглашения, заключенные между федеральным центром и регионами по вопросам разграничения полномочий и предметов ведения.

Наконец, важным источником являются постановления Конституционного Суда РФ по вопросам федеративного устройства РФ, соответствия региональных норм федеральному законодательству, включая решения об отмене региональных норм, противоречащих федеральному законодательству.

Важную группу источников по указанному кругу проблем составляют статистические данные по вопросам межбюджетных отношений и бюджетного федерализма, специфики налоговых и бюджетных систем федеративных государств. Особое значение в этой группе имеют данные Отчетов об исполнении консолидированного бюджета РФ и бюджетов субъектов Российской Федерации в период до 2005 года. Также в ходе исследования были использованы данные электоральной статистики.

Степень разработанности проблемы

Актуальность изучения проблем федеративного процесса, становления и функционирования федеративных систем, порождает значительный исследовательский интерес на протяжении длительного времени. Объем научной литературы, посвященный анализу различных аспектов федеративного процесса действительно огромен. Всю совокупность источников, рассмотренных автором в ходе подготовки настоящего исследования, можно разделить на несколько больших групп.

Во-первых, это исследования общетеоретического характера, посвященные изучению специфики феномена федерализма в качестве основополагающего принципа организации общественных отношений в неоднородных обществах. Большое количество исследований из данной группы стали частью научной традиции и интегрировались в качестве неотъемлемой части в политическую идеологию и практику современных государств. Работы Дж. Мэдисона, А.Гамильтона, Д Джея, Д.Элазара, А.Лейп-харта, В.Рикера1 и др., ставшие научной классикой, концептуализируют федеративные отношения как способ преодоления многочисленных социальных расколов, механизм общественной интеграции и преодоления конфликтов.

Вторая группа исследований посвящена анализу функционирования федеративных систем в отдельных политических системах на разных этапах их становления и развития. Большинство из них ставят перед собой задачу максимально полного и подробного описания отдельных случаев: функционирования федеративных отношений, их эволюции в конкретных

1 Hamilton A., Madison J. Jay J. The Federalist Papers. Bantam books, 1982; Elazar D. Federalism and the Way to Peace, Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University, Kingston, Canada, 1994 Burgess M. Federalism and Federation // Gagnon A. (ed) Comparative Federalism and Federation. Harvester: Wheatsheaf. 1993; Riker W. Federalism: Origin, Operation, Significance, Boston, 1964; Лейпхарт А. Многосоставные общества и демократические режимы // Полис, 1992, №1,2.

политических системах. Обширный фактологический материал и глубокий анализ федеративных отношений в США представлен работами Дж. Циммермана и Дж. Донахью, Т.Дая1 и др. Обзор различных аспектов федеративных отношений в Германии дан в работах И.Бусыгиной и С.Леванского2, Канадский институт межправительственных взаимодействий публикует значительное количество работ, посвященных анализу федеративных отношений в Канаде3. Ценность подобных источников состоит в привлечении обширного страноведческого материала.

Значительное количество работ посвящено исследованиям отдельных аспектов функционирования федеративных систем. Среди них наибольший объем составляют работы, посвященные рассмотрению проблем соотношения федерального и регионального законодательства в федеративных системах, а также проблем бюджетного федерализма. В работах Б.Хербера, В.Оатса, П.Петерсона и др. собран и систематизирован значительный объем материала по проблемам бюджетного федерализма4. Среди отечественных авторов большого внимания заслуживают работы А.Лаврова, В.Христенко5 и др.

Важную группу работ представляют кросс-региопальные сравнительные исследования, посвященные созданию классификаций федеративных систем. Абсолютное большинство исследователей, работающих в рамках данного подхода, - Г.Смит, П.Кинг, И.Чиркин, Э.Лебедева6 и другие,-

1 Zimmerman J. Contemporary American Federalism. The Grows of National Power. Leicester and London: Leicester University Press, 1992; Donahue J. Disunited States, Basic Books, 1997; Dye T. American Federalism: Competition Among Governments., Lexington, Massachusetts, Toronto, 1990;

2 Леванский С. Германия: федерализм в мононациональном государстве // Полис,-95.- Ка 5.- с. 57-68; Бусыгина И. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // Полис.-2000.-№5.-С.117.

3 Lazar Н. (ed.) Canada: The State of the Federation 1999/2000. Toward a New Mission Statement for Canadian Federalism, Queen's University (Kingston, Ontario): Institute of Intergovernmental Relations, 2000.

4 Herber B. Fiscal Federalism in the United States, 1985; Oates W. Fiscal Federalism. N.Y.: Harcourt Brace Jovanovich, 1972; Peterson P., Rabe В., Wong K. When Federalism Works, Washington D.C.: the Brookings Institution, 1986

5 Лавров А. Асимметрия бюджетного устройства РФ: проблемы и решения // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение.-1999.-№1.- с40-50; Лавров А., Литвак Д., Сазерленд Д., Межбюджетные отношения в России: необходимость налогово-бюджетной автономии субнациональных властей. М.: Организация экономического сотрудничества и развития, 2001; Христенко В. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. - М.: Дело, 2002,- 608 с.

6 Smith G. (ed) Federalism: The Multiethnic Challenge. London and New York: Longman, 1995; King P. Federalism and Federation, Baltimore, Maryland: the John Hopkins University Press, 1982, Кинг П. Классифицирование федераций //Полис.-№5.-с.6-19; Чнркин В. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство

уделяют значительное внимание изучению объективных факторов, определяющих параметры конкретных федеративных систем, таких как особенности коне гиту ционно-правового закрепления моделей, уровень экономического развития федерированных единиц, степень открытости их экономики, различия в форматах партийных систем, этническом составе и пр.

Следует также отметить особое значение таких источников как актуальные и исторические конституционные и законодательные акты, формализующие федеративные модели в различных государствах, а также работы, посвященные нормативно-юридическому анализу корпуса законо-дательстна, регулирующего совокупность федеративных отношений в различных системах. В этом аспекте наиболее изучаемыми проблемами и в зарубежной, и в отечественной литературе стали вопросы равноправия субъектов федерации, симметрии и асимметрии федеративных системы, проблемы конституционно-правового статуса федерированных единиц, а также путей совершенствования законодательства в сфере федеративных и региональных отношений. Анализ данного аспекта федеративных отношений представлен работами Н.Варламовой, В.Иванова, А.Кондрашева, Г.Марчепко, Ю.Тихомирова1 и т.д.

Несмотря на то, что исследованию специфики и сравнительному анализу федеративных систем и социальных политических, правовых условий, в которых они существуют, посвящен значительный объем литературы, можно зафиксировать недостаточный уровень исследовательского внимания к проблемам поиска факторов, определяющих причины структурных различий между отдельными федеративными системами. Абсолютное большинство работ останавливаются на проблеме фиксации различий, но не на поиске ответа на вопрос о том, что является фактором или факторами, определяющими начальный структурный и институциональный дизайн федеративной модели и факторами, запускающими процесс структурной трансформации ранее стабильной модели.

Иными словами, большинство классических и современных исследований ориентировано на статическое исследование федеративных структур При этом исследования динамической компоненты федеративных систем представлены исключительно хронологической фиксацией

и право.- 94.- №8/9.- 150-159; Бусыгина И. Формирование и развитие федеральных систем на Востоке и Западе //МЭиМО.-94.- №11.- с. 166-170. Лебедева Э. Опыт федерализма в третьем мире // МЭиМО,- 95.- №2.- С. 74-89.

Варламова Н. Конституционная модель российского федерализма// Конституционное право: восточноевропейское обозрение.-1999.-№4.-с. 113-122; Иванов В. Сложносоставные субъекты РФ: конституционная реальность и проблемы peí улиро-вания, Красноярск, 1998; Коидрашев А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации, Красноярск, 1999; Марченко Г. Региональные проблемы становления новой российской государственности М.1996; Тихомиров Ю. Государственно-правовые аспекты федерализма// Федерализм.-1999.-№2.-с.23-37

изменений, которые происходят с конкретными моделями в течение их существования.

Представляется, что значительный прогресс в изучении данного спектра проблем может дать дополнение проблематики структурного анализа федеративной модели анализом субъектного состава федеративного процесса, выявлением социальных агентов функционально «ответственных» за осуществление структурной эволюции федеративных систем. Последнее предполагает включение в поле исследования разработок зарубежных и отечественных исследователей, изучающих проблематику социальных субъектов, политически значимых групп, элит общества.

Достаточно интересными в этой связи являются результаты работы научного коллектива под руководством Э.Пейджа и М.Голдсмита, посвященные исследованию взаимодействия между уровнями управления в унитарных системах стран Западной Европы1. Программа указанного исследования помимо нормативного анализа предполагает анализ коммуникации между социальными группами, вовлеченными в федеративный процесс. Применение подобной методологической установки вносит в исследование элемент динамического анализа и позволяет осуществить более глубокую интерпретацию становления и структурной эволюции управленческих моделей. Однако исследование принципиально сужает круг исследуемых единиц до унитарных систем, не претендуя на анализ межуровне-вых отношений в федерациях.

Влияние субъектного состава на специфику и направления федеративного процесса обычно оказывается связанным с исследованиями стратегий и деятельности региональных политически значимых i pyrin. В указанной группе работ особого внимания заслуживают работы М.Маколи2, посвященные анализу политических изменений в российских регионах через призму деятельности региональных элит, работы О.Крьшп ановской, А.Магомедова, М.Тарасова, М.Фарукшина3 и др. В указанных работах дан анализ конкретных механизмов генезиса элитных группировок, рассмотрение преемственности и изменений в процессе циркуляции правящих групп.

Среди работ, в которых получила освещение проблематика становления, рекрутирования, политического потенциала и политических

1 Page Е., Goldsmith М. (eds) Central and Local Relations: A comparative Analyses of West European Unitary States, London: Sage, 1987

2 McAuley M. Russia's Politics of Uncertainty, Cambridge University Press, 1497

3 Крыиггановская О. Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту// ОНС.-1995.- №1; Магомедов А. Мистерия регионализма. Pei иональные правящие элиты и региональные идеологии в современной России М.- МОНФ, 2000.; Тарасов Ю. Правящая элита Якутии: штрихи к портрету// Полис .-1993.-Ж5; Фарукшин М. Политическая элита в Татарстане: вызовы времени и трудности адаптации// Полис.-1994.-№6.

стратегий элитных групп, следует выделить публикации Р.Галлямова, О.Гаман-Голутвиной, В.Гельмана, И.Дискина, В.Елизарова, Н.Лапиной, А.Чириковой, И.Семененко1 и др. В этих работах политическое развитие России и ее регионов рассматривается в свете дискуссии о перспективах формирования «сообщества элит», особенностей коммуникации и стратегий политического действия различных элитных групп.

Важной составляющей изучения политического влияния элит является характер межэлитных связей, внутренней мобильности и дифференциации различных властвующих групп. Глубокий анализ взаимоотношений внутри элитных групп и между элитами внутри регионального сообщества в рамках клиентелистских подходов представлен работами М.Афанасьева и И.Куколева2. Исследования процесса становления и механизмы влияния различных типов функциональных эдит представлены работами Е.Охот-ского, С.Перегудова, А.Понеделкова, А. Старостина3 и др.

Очевидной особенностью, характеризующей основной объем работ, выполненных в данном ключе, является преимущественно социологическая операционализация понятия субъекта политического действия. Предметом этого класса исследований является деятельность реальных политически значимых групп и индивидов в процессе реализации своих значимых интересов. Достоинства таких работ одновременно являются их недостатками: привлечение обширного эмпирического материала позволяет изучать и обобщать условия структурной трансформации федеративных моделей в конкретных регионах, в конкретные периоды, но в то же время не дает

1 Галлямов Р. Политические элиты российских республик: Особенности трансформации в постсоветский период// Полис.-1998.-№2-с.108-115; Гаман-Голутвина О. Политические элиты. Вехи исторической эволюции, М.1998; Гельман В. Сообщество элит и пределы демократизации: Нижегородская область// Полис.-1999,-с.79-98; Региональные режимы: завершение трансформации?// Свободная мысль. 1996. №9; Шахматные партии российской элиты// Pro et Contra. 1996. T.l. №1; Дискнн И. Реформы и элиты: институциональный аспект // Общественные науки и современность.- 1995.- № 5,- с. 29-42; Елизаров В. Элитистская теория демократии и российский политический процесс// Полис.-1999-№1.-с.72-79, Лапина Н., Чирико-ва А. Стратегии региональных элит- экономика, модели власти, политический выбор, М.2000; Семененко И. Группы интересов на Западе и в России Концепции и практика, М.: ИМЭИМО РАН, 2003

2 Афанасьев М. Клиентелизм и российская государственность. М., 1997; Изменения в механизме функционирования правящих региональных элит// Полис. 1994. №6. Куколев И. Трансформация политических элит в России// ОНС.-1997.-№4.-с.82-91

3 Охотский Е. Политическая элита: сущность, структура, проблемы. М. 1995 Паппе Я. Отраслевые лобби в правительстве России (1992 - 1996) //Pro et Contra. 1996. T.l. №1; Перегудов С. Организованные интересы и российское государство// Полис.-1994.-№5; Перегудов С., Лапина Н., Семененко И. Группы интересов и российское государство. М. 1999; Понеделков А., Старостин А. Региональные элиты: тенденции и перспективы развития. Ростов-на-Дону, 2000

возможности выявить более широкие закономерности и факторы, критическим образом детерминирующие эволюцию федеративных моделей.

Таким образом, несмотря на обилие и кажущуюся избыточность материалов, проблема структурной эволюции федеративных систем, а также ее субъектной составляющей до сих пор остается малоисследованной.

Цель и задачи исследования

Целью данного исследования является выявление теоретических основ и практических закономерностей процесса становления, стабилизации и структурной эволюции конкретных моделей федеративного устройства, определение критических факторов, детерминирующих направления федеративного процесса, установление форм и механизмов влияния, а также реализации их трансформационного потенциала в контексте реального федеративного процесса.

Для реализации цели исследования определены следующие исследовательские задачи:

1. Осуществить теоретико-методологическое конструирование и обоснование факторов, определяющих структурную динамику моделей федеративного устройства.

2. Определить спектр, структуру и иерархию факторов, критическим образом детерминирующих специфику процесса структурной эволюции федеративных моделей, в том числе оценить влияние субъектного состава федеративного процесса на структурную эволюцию федеративных моделей.

3. На основе анализа выявленных факторов создать типологию моделей федеративного устройства, формирующихся в реальном федеративном процессе, выявить их принципиальные характеристики, осуществить их сравнительный анализ.

4. Оценить структурную специфику модели федеративного устройства в зависимости от динамики субъектного состава федеративного процесса. Произвести корреляционный анализ соответствия структуры моделей федеративного устройства основным параметрам субъектного состава федеративного процесса.

5. Выявить основные направления, формы структурной эволюции моделей федеративного устройства, а также раскрыть особенности их производства и трансформации в ходе реального федеративного процесса.

6. Произвести анализ выявленных закономерностей в динамике реального федеративного процесса на примере современной РФ.

7. Проанализировать влияние критических факторов в процессе структурной динамики модели федеративного устройства РФ на разных этапах становления и развития современной российской государственности.

8. Осуществить прогноз дальнейшей структурной эволюции федеративного устройства РФ в кратко- и среднесрочной перспективе.

Теоретико-методологическая основа исследования

Поскольку центральной проблемой настоящего исследования является определение закономерностей, детерминирующих эволюцию федеративных моделей в ходе федеративного процесса, концептуальной основой настоящего исследования является синтез методологических подходов, выработанных в рамках системного и структурно-функционального подходов, а также теорий политического действия. Подобный синтез позволяет снять некоторые ограничения, характерные для отдельных методологических установок.

Системный анализ является одной из наиболее распространенных методологических установок в отечественных социальных и политических исследованиях. Указанный подход глубоко укоренен в отечественной и зарубежной научной традиции и связан с именами А.Богданова, Л.Берта-ланфи, Н.Винера, Н.Лумана, У.Эшби. Значительный вклад в разработку методологического аппарата в рамках системного подхода внесли такие отечественные исследователи как И.Блауберг, В.Василькова, И.Пригожин, В.Садовский, Э. Юдин. В области социальных наук методы системного анализа успешно применяли Ю.Левада, Б.Грушин и др. Классическую интерпретацию политической системы во взаимосвязи со средой в рамках данного методологического подхода создал Д.Истон.

В рамках классического системного подхода процесс структурной эволюции и трансформации объясняется необходимостью адаптации системы к меняющимся условиям среды.1 При этом система рассматривается в качестве самодетерминируемой и саморегулируемой, что в радикальной интерпретации определяет эффект достижения системой одного и того же конечного состояния вне зависимости от начальных условий и специфики протекания процессов трансформации.2 Таким образом, при изолированном использовании этого подхода действия социальных субъектов, вовлеченных в политический и в частности, в федеративный процесс, сведены к выполнению того, что требует логика системы. Независимо от действий социальных субъектов, агентов, система приходит в состояние равновесия со средой, адаптируется к ее требованиям и условиям. При этом каждый из элементов системы оказывается подчиненным логике ее трансформации. Таким образом, стратегическое трансформирующее действие социальных субъектов фактически становится невозможным.

Концептуально противоположным является подход, в рамках которого общественная система и ее развитие детерминируются социальными субъектами. Д.Мид, Д. Кули, Г.Зиммель концептуализируют общество как

1 Богданов A.A. Всеобщая организационная наука. М.-Л.: Книга, 1925. Easton D. The Political System: An Inquiry into the State of Political System. N.Y., 1953, Easton D. A Framework for Political Analysis, N.Y.,1965;

2 Bertalanffy L. General System Theory: Foundation, Development, Applications. London, 1971.

результат социального взаимодействия. Г.Блумер уделяет большое внимание аспекту коллективного поведения, совместного действия. Подобный подход позволяет осуществить содержательный анализ политического процесса как упорядоченной деятельности социальных субъектов. Одним из наиболее продуктивных направлений в целях данного исследования являются разработки, сделанные в рамках группового подхода, и, прежде всего, теории элит. Классиками данного направления в политической науке являются Г.Моска, В.Парето, В.Михельс, В.Ропке, С.Келлер, О.Штаммер, Д.Рисмен и др. Значительный вклад в разработку теории элит внесли Р.Даль, Р.Дарендорф, Л.Коузер, Р.Коллинз, Р.Миллс, Д.Сартори, Т.Дай, Х.3иглер, М.Паренти, В.Домхоф и др.

Однако при изолированном использовании подхода, основанного исключительно на примате социального действия, концептуализация структурной эволюции федеративной системы возможна только как результат взаимодействия социальных и политических акторов, реализующих индивидуальные интересы, что представляется нецелесообразным.

Выявить существенные черты федеративных моделей, характер взаимодействия отдельных элементов, составляющих федеративные системы, специфику их функционирования в полной мере позволяет структурно-функциональный подход. Традиции данного подхода связаны с именами Т.Парсонса, Р.Мертона, П.Штомпка и др. Значительным достижением данного подхода является выявление взаимосвязи и дуализма структуры и социального действия, структуры и агента. Социальная структура в рамках подхода концептуализируется как внутренняя составляющая социального действия, определяющая правила взаимодействия социальных субъектов и характер распределения ресурсов между ними В то же время, субъекты социального действия рассматриваются в качестве способных к трансформации наличных обстоятельств, структур, институтов в соответствии со своими стратегическими интересами. Значительный вклад в развитие указанного подхода внесли идеи Ю.Хабермаса, который осуществил синтез акторного и системного подходов.

Синтез указанных методологических подходов позволяет исследовать процесс струк1 урной эволюции федеративных моделей одновременно в двух направлениях. С одной стороны - концептуализировать его как производную от нарастания несистемных элементов и практик в рамках исходной системы, с другой - как результат деятельности социальных акторов на всех этапах структурной дифференциации.

Значительную ценность для данного исследования имеет нормативный подход, который широко используется в работах конституционалистов. Среди них наиболее весомый вклад внесли работы Г. Еллинека, Г. Вайтца, Г.Геллера, М. фон Зейделя и др. Также в рамках нормативного подхода значительный вклад в исследование федеративных систем внесли В.Остром, П.Кинг, Д.Элейзер и др. В настоящем исследовании нормативный подход,

используемый при построении формальных эталонных федеративных моделей, сочетается с дескриптивным, который применяется для эмпирического обоснования моделей, наблюдаемых в реальном федеративном процессе. Подобная стратегия позволяет достичь эффективного синтеза аналитических возможностей нормативного подхода в построении системы критериев, индикаторов, характеризующих отдельные типы федеративных моделей с возможностями эмпирической верификации каждого из них. Методы типологического сравнения также использовались для анализа федеративных моделей, формирующихся и функционирующих в различных социально-политических и экономических контекстах.

Также в ходе исследования широко применяется метод теоретического моделирования, а для построения типологии федеративных моделей -методы компаративного и корреляционного анализа. Диахронный сравнительный метод использовался для анализа структурной динамики федеративных моделей, их трансформаций в ходе реального федеративного процесса.

Для построения и обоснования гипотез относительно тенденций развития федеративных моделей использовался прогностический метод.

На защиту выносятся следующие основные положения исследования, содержащие научную новизну:

1. В результате анализа концептуальных и методологических подходов выявлено отсутствие единой теоретической базы и единых методологических подходов к анализу процесса структурной эволюции моделей федеративного устройства, установлена необходимость осуществления методологического синтеза наиболее продуктивных подходов: нормативного и акторного анализа.

2. На основании произведенной теоретической интерпретации федеративного процесса как механизма комплексной организации дистрибутивных отношений между субъектами политического процесса в социальном, территориальном, экономическом и правовом пространстве установлено, что структурная трансформация исходной модели федеративного устройства является институциональной стратегией политических акторов. Доказан субъектный характер процесса структурной эволюции и трансформации моделей федеративного устройства.

3. Определена структура субъектного состава федеративного процесса, установлены акторы, критическим образом определяющие направление эволюции федеративной модели, а также выявлен трансформационный потенциал субъектов федеративного процесса: установлено, что детерминирующими субъектами структурной эволюции моделей федеративного устройства являются государственная административная и экономическая элиты.

4. На основании анализа корреляций между субъектным составом федеративного процесса и процессом выбора, становления и структурной

эволюции федеративных моделей показано, что критическими факторами структурной динамики федеративных моделей являются показатели территориальной и функциональной интеграции между субъектами федеративного процесса, а также показатель степени конкурентности в распределении ресурсов между ними.

5. На основании критериев субъектного состава федеративного процесса, специфики организации распределения и циркулирования политически значимых ресурсов между детерминирующими субъектами в социальном и территориальном пространстве произведена классификация статичных нормативных моделей федеративного устройства: выявлены субъектные закономерности формирования четырех структурных моделей федеративного устройства: включительной, сецессионной, кооперативной и дуалистической. Установлена высокая степень производности федеративных моделей от субъектного состава и характеристик интеграции между субъектами федеративного процесса.

6. На основании исследования реального федеративного процесса на разных этапах развития современной российской государственности подтверждена производность динамики структурной эволюции модели федеративного устройства от динамики субъектного состава федеративного процесса.

7. Установлено, что на каждом из этапов становления федеративных отношений в современной РФ конституционно заданная модель федеративного устройства трансформировалась до структурного оптимума, соответствующего параметрам субъектного состава, характеристикам интеграции и конкурентности между государственной административной и экономическими элитами.

Апробация результатов исследования

По данной тематике автором подготовлено 8 публикаций общим объемом 6,5 п.л. Материалы диссертации были использованы автором при подготовке учебного пособия и методических материалов «Модели государственно-территориального устройства стран мира» (в соавторстве с преподавателем Уральского государственного университета Стариковой Н.Ю.), а также при разработке одноименного учебного курса.

Положения диссертации апробированы на международных конференциях: «Взаимодействие политической науки с органами государственной власти в формировании политических процессов в РФ и Новых Независимых Государствах» (Екатеринбург, 2002г.), «Переходный период в Восточной Европе» (Будапешт, Венгрия, 1998г.), «Трансформации в Центральной и Восточной Европе» (Вена, Австрия, 1995г.), «Трансформационный процесс в России» (С.Петербург, 1995г.), «Социальные перемены и правовые реформы» (Тюмень, 1998г.); на конгрессе Американской Ассоциации Политических Наук Среднего Запада (Чикаго, США, 1999г.), конгрессах ECPR Joint

Sessions of Workshops (Гренобль, 2000г., Эдинбург 2003г.). А также при подготовке семинаров в Южно-Иллинойском университете (Карбондейл, США, 1999г.), Саутгемптонском университете, (Великобритания, 2001г.), семинара «Политико-административные отношения» (Братислава, Словакия, 2002г.).

Научно-практическая значимость работы

Теоретические положения и выводы диссертации могут быть использованы в политической деятельности с целью совершенствования федеративной структуры современной РФ, оптимизации системы распределения ресурсов и полномочий между уровнями управления, параметров межбюджетных отношений, а также прогнозирования направления структурной эволюции федеративных систем. Также результаты работы могут быть использованы в учебной работе при подготовке курсов для студентов, обучающихся по специальностям «политология», «государственное и муниципальное управление».

Структура и объем работы

Диссертация состоит из введения, первой и второй глав, включающих по два параграфа, третьей главы, состоящей из трех параграфов, заключения, списка литературы. Список литературы включает 276 наименований. Общий объем работы - 198 страниц.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются объект и предмет исследования, дается оценка степени разработанности темы исследования, формулируются цель и задачи работы, указываются методологические основания, представляется научная новизна и практическая значимость исследования.

В первой главе «Проблема динамики и факторы структурной трансформации моделей федеративного устройства: теоретический анализ» производится теоретическая интерпретация федеративного устройства как дистрибутивного механизма, организующего распределение и циркуляцию ресурсов в социальном, территориальном, экономическом пространствах политических систем при непосредственном участии и под контролем социальных субъектов.

В параграфе 1 первой главы «Модели федеративного устройства: проблема теоретической интерпретации» производится анализ основных методологических подходов к определению феномена федеративного устройства и критериев теоретико-методологического конструирования моделей федеративного устройства.

В общем виде существующие методологические подходы к теоретическому конструированию понятия модели федеративного устройства

можно разделить на две доминирующие группы. С одной стороны, федеративные модели конструируются социологически в качестве формы государственного устройства, отвечающей потребностям различных по критерию стратегических интересов социальных групп, составляющих конкретное общество, и в этом плане рассматриваются как механизм гармонизации социального взаимодействия.

С другой стороны, федеративное устройство определяется как децентрализованная форма государственного управления, а специфика, опыт функционирования и структурной эволюции его моделей связывается преимущественно с разработкой и применением различного рода правовых инструментов и институтов регулирования.

Несмотря на чрезвычайную распространенность указанных методологических подходов, можно указать и на ограничения, которые возникают в ходе ее использования. Во-первых, их очевидным недостатком, является ориентация преимущественно на ретроспективный анализ моделей федеративного устройства. Федеративные системы в рамках указанных подходов статичны, их специфика определяется преимущественно историческими обстоятельствами, в которых формировались генерирующие федеративное устройство сегменты общества.

Оба подхода базируются на том допущении, что в основании моделей федеративного устройства лежат стабильные, чрезвычайно плотные и ригидные социальные структуры. Федеративное устройство фиксирует социальный или территориальный раскол, институционализирует, и, в конечном итоге, консервирует его в однажды сформировавшемся виде. Соответствующим образом, существующие в современном мире федеративные системы являются продуктом констелляции ряда уникальных исторических обстоятельств, что, однако, не определяет возможностей их эволюции и структурной трансформации в изменяющихся исторических и социальных условиях.

Во многом это определяет слабую степень пригодности социологического подхода для анализа современных политических процессов, когда ускорение социальных процессов приводит к тому, что традиционные социальные структуры играют все меньшую роль в формировании идентич-ностей. Социальные расколы в возрастающей степени становятся фрагмен-тированными, временными и нестабильными, не имеющими значительного влияния на структурную трансформацию системы. Концепция федеративной модели, понимаемой как механизм согласования взаимодействий крупных статичных социальных сегментов, теоретически не соответствует обществам с высокой степенью мобильности.

С другой стороны, конструирование моделей федеративного устройства в качестве децентрализованной формы государственного управления существенно расширяет исследовательское пространство и очевидно идеологизирует его. Как децентрализация, так и централизация управления

не представляют собой явлений с константными положительными свойствами. Восприятие их в таком качестве во многом связано с идеологической позицией, необходимостью защиты или изменения существующей системы распределения властных полномочий.

В итоге, хотя указанные индикаторы и правомерны для конкретных исследований, они недостаточны для теоретического конструирования моделей распределения властных полномочий, недостаточно четко определяют круг задач и процессов, к которым они применяются, и не позволяют, таким образом, создать классификацию моделей федеративного устройства.

Очевидным методологическим выходом, разрешающим указанную проблему, является формализация критериев, позволяющих отнести ту или иную государственную систему к классу федеративных. Иными словами, методологическая недостаточность осмысления федеративных моделей как способа организации децентрализованного территориального управления преодолевается за счет использования нормативного подхода. В этом случае возникновение, существование федеративных систем и их классифицирование связывается с выработкой и законодательным закреплением определенных институтов, процедур и практик. Несмотря на кажущуюся комплиментарность, использование данного подхода позволяет сузить исследовательское поле до определенного класса государственных систем, а также позволяет создать их классификацию на основе следующих объективных признаков:

• Законодательное распределение государственных полномочий, с учетом объема, содержания и характера осуществления функций каждого из уровней управления,

• степень автономии каждого из уровней управления,

• механизмы взаимного влияния уровней управления.

Несмотря на все достоинства подобного метода теоретического конструирования федеративных моделей, у него есть несколько принципиальных ограничений. И, прежде всего, следует отметить, что этот метод по сути своей дескриптивен. Для этого метода характерны слабые объяснительные и прогностические возможности в исследовании динамики федеративных систем.

Обобщая существующие разработки можно констатировать, что основная масса исследователей концентрирует усилия в направлении поиска объективных факторов, объясняющих динамику федеративных систем. Среди подобных факторов - неравномерность экономического, социального развития отдельных единиц в рамках федерации, открытость региональных экономик, наличие социальных расколов и т.д.

Рассмотренные в ходе анализа эмпирические исследования позволяют сделать важное теоретическое обобщение. Федеративные модели являются не столько формой организации территориальной структуры государственной системы, сколько дистрибутивным механизмом, опреде-

ляющим характер циркулирования в этой системе социально, политически и экономически значимых ресурсов. Федеративные модели специфическим образом организуют и социальное, и территориальное, и правовое, и экономическое пространства, в которых существует политическая система. В этом случае достижение контроля над ее структурными трансформациями или обеспечение их стабильности может рассматриваться инструментально -в качестве институциональной стратегии во взаимодействии политических акторов. Таким образом, при теоретическом конструировании федеративных моделей в качестве дистрибутивного механизма, становится очевидно, что факторы динамики федеративных моделей следует искать не в объективных характеристиках национальных и субнациональных единиц, не в правовом поле, а в субъективном составе политических акторов, стратегически участвующих в конкурентном процессе распределения ресурсов.

Во втором параграфе первой главы «Субъекты структурных трансформаций модели федеративного устройства» рассматривается субъектный состав федеративного процесса, группы, способные реализовать функцию структурной трансформации исходной модели федеративного устройства, а также их трансформационный потенциал.

При определении круга субъектов, групп, способных стать агентами структурной трансформации модели федеративного устройства, следует опираться на вполне традиционные критерии, разработанные в рамках исследований группой политики, эффективности коллективного действия и пр. Для того чтобы стать эффективным участником политического процесса, группа должна быть, во-первых, организована, во-вторых, ресурсно обеспечена, в-третьих, на постоянной основе функционально включена в политический процесс, иными словами институционализирована. Таким образом, круг субъектов политического действия, определяющих перспективы трансформации модели федеративного устройства, можно сузить до изучения дистрибутивных стратегий политических элит.

Существует весьма ограниченное число типов элит, которые возможно рассматривать в качестве субъектов структурных трансформаций системы государственного управления. Иными словами, внутри управляющей системы общества существует достаточно строгая иерархия элитных групп, выполняющих роль субъектов структурных трансформаций моделей федеративного устройства. Выявление этой иерархии позволяет изучать структурные трансформации системы не как набор ситуативных контактов, взаимодействий и трансакций внутри совокупности политически влиятельных групп, но как упорядоченный процесс взаимодействия элитных групп соответствующе! о типа.

С этой точки зрения наибольшим потенциалом влияния на структурные трансформации системы государственного управления обладают два типа элитных групп. Это, во-первых, государственные административные элиты всех уровней управления, непосредственно занятые подготовкой, экспертизой, принятием политических решений относительно общественного распределения

материальных благ и ценностей нормативного характера, и, во-вторых, экономические элиты, деятельность которых определяет характер частного и корпоративного производства и распределения ресурсов.

Специфика деятельности и взаимодействия между данными группами как субъектами структурных изменений представляет первоочередной интерес, поскольку именно они задают условия вхождения и участия в политическом процессе других элит вплоть до их полного устранения из политического поля.

Политические партии получают доступ к участию в избирательном процессе при соблюдении формальных условий, законодательно заданных действующей административной элитой и при организационной и финансовой поддержке спонсирующих экономических элит, и только при успешном завершении избирательного цикла получают возможность активно влиять на политический процесс, превращаясь в страту государственной административной элиты. Деятельность элит силовых структур в норме жестко регламентируется административной элитой. За представителями силовых структур в большинстве стабильных политических систем не признается права на собственную политическую активность и политическую субьектность. Обычно они могут участвовать в политических партиях и парламентской деятельности лишь в качестве гражданских лиц, оставив свой пост в силовой структуре. Доминирование силовой элиты в политическом процессе в собственном качестве становится возможным только в чрезвычайных условиях. При этом элита силовых структур неизбежно меняет качество - также трансформируется в государственную административную элиту.

Наконец, элиты, связанные с существованием в рамках единого государства различных первичных групп, объединенных собственной этнонациональной, языковой, конфессиональной, культурной идентичностью, также способны выступать в качестве субъектов структурной трансформации модели федеративного устройства лишь в ограниченном числе ситуаций. Во-первых, когда этноконфессиональные элиты приобрели атрибуты легитимных системных (по крайней мере, в среде определенного социального сегмента) государственных административных или экономических элит, когда они контролируют легитимные органы и институты управления и принуждения соответствующего уровня, или большие объемы экономических ресурсов, иными словами, когда они должным образом встроены в существующую систему властной коммуникации. И, во-вторых, когда они превратились в альтернативные контр-элиты, способные сформировать самодостаточные структуры управления. В этих случаях, контроль над первичными социальными группами и идентичностями превращается в мощный мобилизационный механизм и дает этноконфессиональным элитам возможность действительно осуществить трансформацию институтов управления. В любой другой ситуации, они могут аккумулировать лишь ситуативный социальный протест политически слабых, дезадаптированных групп, который не имеет значи-

тельных системных последствий и не ведет к структурной трансформации системы1.

Таким образом, основными субъектами структурной трансформации институтов государственного управления являются, во-первых, государственные административные элиты и, во-вторых, экономические элиты. Иные типы элит являются субъектами структурных трансформаций ситуативно. Их деятельность в этом аспекте эффективна в той мере, в которой они способны привлечь ресурсы и интегрировать в свою практику функции, характерные для государственной административной и экономической элит. Иными словами, их возможности к структурной трансформации системы государственного распределения ресурсов прямо зависят от их способности к эффективному взаимодействию, интеграции или замещению на персональном (но не функциональном) уровне двух основных типов элит, от способности к конвертации в другие типы элит при сохранении преимущественного контроля над специфическими ресурсами.

Во второй главе «Дистрибутивные процессы и модели федеративного устройства: корреляционный анализ» на основании теоретической интерпретации федеративного устройства как механизма, организующего дистрибутивный процесс и организацию циркуляции ресурсов в политической системе, осуществляется классификация моделей федеративного устройства. В качестве факторов, детерминирующих становление определенной модели федеративного устройства, рассматриваются субъектный состав, конкурентность распределения ресурсов между элитами-субъектами федеративного процесса, а также критерии вертикальной интеграции внутри функциональных элит одного типа, определяющей характер конкурентного распределения ресурсов в территориальном аспекте, а также межэлитной диффузии, свидетельствующей о характере взаимодействия между функциональными элитами различного типа, а также о возможностях их функциональной интеграции, субординирования и слияния.

В первом параграфе второй главы «Модели федеративного устройства в политических системах с неконкурентным распределением ресурсов» рассматриваются дуалистическая, основанная на вертикальной и функциональной автономии элитных групп, и включительная, основанная на вертикальной и функциональной интеграции элит, модели федеративного устройства.

Во втором параграфе второй главы «Модели федеративного устройства в политических системах с конкурентным распределением ресурсов» рассматриваются кооперативная, основанная на вертикальной и интеграции при сохранении функциональной автономии элитных групп, и сецессионная, основанная на функциональной интеграции элит верти-

1 Lipskv M. Protest as a Political Resourse// Malecki E. and Mahood H. Group Politics a new Emphasis. N.Y.82, pp. 158-162

кальной в условиях ее территориального раскола, модели федеративного устройства.

Анализируя теоретически сконструированные модели и их реальные репрезентации, можно констатировать достаточно высокую степень зависимости в формировании различных моделей от фактора конкурентности в распределении ресурсов. Однако в изоляции от факторов структуры межэлитного взаимодействия он недостаточен. Структурно противоположные модели - нормативно закрепляющая автономию уровней управления модель дуалистического федерализма и максимально интегрирующая уровни управления инклюзивная модель, оказываются построенными на основе неконкурентного распределения ресурсов. В то же время, модель кооперативного федерализма и сецессионная модель, демонстрируют высокую степень конкуренции между элитами в процессе распределения ресурсов. Таким образом, степень конкурентности в процессе распределения ресурсов, которая часто рассматривается как отличительный признак и условие для существования систем федеративного типа, оказывается недостаточным основанием для выделения конкретных федеративных моделей и их анализа.

Критическим фактором для образования структурно различных моделей является специфика функциональной и территориальной интеграции элитных групп. Сочетание указанных факторов формирует матрицу возможностей для формирования институционального дизайна моделей федеративного устройства.

Включительная модель формируется в политических системах, характеризующихся высокой степенью межэлитной диффузии и вертикальной интеграции элитных групп. Сецессионная модель коррелирует с субъектным составом федеративного процесса, интегрированным функционально при отсутствии вертикальной интеграции между национальными и региональными элитами. Кооперативной модели соответствует высокая степень вертикальной интеграции элитных групп при высокой степени их функциональной автономии. Наконец, дуалистическая модель федеративных отношений формируется в условиях автономии элит.

В рамках рассматриваемой типологии обращает на себя внимание тот факт, что две модели нестабильных федеративных отношений, имеющих тенденцию к трансформации по направлению к построению альтернативных систем государственного устройства, оказываются в одном сегменте. А именно включительная и сецессионная модели базируются на высокой степени межэлитной диффузии. При этом они различаются по степени проявления критерия конкурентности в распределении ресурсов между элитными группами, который определяет вектор трансформации этой группы моделей. Включительная модель, не предполагающая конкуренции между автономными элитами, имеет тенденцию к постепенному замещению комплексов и политических практик, характерных для федеративных систем на пракгики унитарных систем при сохранении территориальной

государственной целостности. В то же время конкурентная сецессионная модель демонстрирует тенденцию к выделению из состава федеративной системы обособленных государственных единиц, формированию конфедеративных образований, ассоциированных государств и пр.

Таким образом, можно констатировать, что интенсивная межэлитная диффузия, совмещение и интеграция функциональных элит создает все условия для вырождения федеративных моделей, делает их нефункциональными в отношении управления циркуляцией ресурсов и соответствующим образом, является главным фактором, который приводит к упадку федеративных систем. Способ территориальной интеграции элит оказывается важным для оценки динамики модели, которая утрачивает свою федеративную природу.

Равным образом, диверсификация, автономия функциональных элит стабилизирует федеративные модели, независимо от того, является ли распределение ресурсов между ними конкурентным или паритетным.

В свою очередь это позволяет подтвердить базовую теоретическую интерпретацию федеративных отношений в качестве дистрибутивного механизма, обеспечивающего циркуляцию ресурсов между функциональными элитными группами. Федеративное устройство, таким образом, не способ коммуникации территориально организованных элит центра и регионов, а способ реализации интересов функциональных элит в территориальном, экономическом и социальном пространствах политической системы.

Стабильность моделей федеративного устройства определяется их соответствием динамике межэлитных взаимодействий. Федеративные системы, структурно соответствующие выделенным параметрам межэлитной коммуникации, демонстрируют значительную степень стабильности во времени При этом изменения в субъектном составе и структуре коммуникации между основными субъектами имеют практически немедленные последствия в трансформациях федеративных моделей. Такая трансформация может и не потребовать конституционного изменения в распределении полномочий между уровнями управления. Модель может достраиваться до других за счет комплиментарных практик, выстраивания альтернативных механизмов дистрибуции ресурсов, изначально размещенных и закрепленных за определенным уровнем управления. Причем, учитывая возможность сосуществования различных форматов элитных структур и способа организации взаимодействий с федеральным центром различных регионов в составе федерации, отдельные федерированные единицы могут придерживаться различных стратегий в процессе адаптации существующих федеративных конструкций к своим стратегическим интересам.

Третья глава «Трансформация модели федеративного устройства в РФ» решает задачу соотнесения формата субъектного состава федеративного процесса, и модели, теоретически производной и оптимальной для него, с параметрами федеративной модели реально формирующейся в ходе

политического процесса в современной РФ. Таким образом, произведен анализ корреляций динамики модели федеративных отношений и параметров межэлитной коммуникации в рамках конкретной политической системы на разных этапах ее развития.

Первый параграф третьей главы «Федеративный процесс в РФ в 1990-92 гг.: преодоление сецессионной модели» рассматривает федеративный процесс в следующих условиях: доминирование территориально расколотых, но функционально интегрированных элит центра и регионов при конкурентном характере распределения ресурсов между ними. Теоретически производной моделью федеративного устройства для этих субъектных условий является сецессионная модель. В ходе анализа эмпирического материала подтверждается соответствие теоретически обоснованной модели федеративного устройства модели, реально сформированной в указанный период становления федеративных отношений в РФ.

Во втором параграфе третьей главы «Федеративный процесс в РФ в 1993-1998гт.: автономизацня элит и становление дуалистической модели федеративного устройства» рассматривается эволюция федеративного устройства в условиях дифференциации элитной структуры, политического процесса, определяемого функционально автономными элитами, действующими независимо в федеральном и региональном пространстве при неконкурентном характере распределения ресурсов между ними. Теоретически производной моделью для указанных субъектных условий является дуалистическая модель федеративного устройства. При рассмотрении федеративного процесса на данном этапе установлено, что за счет ряда внеконституционных практик, в том числе заключения договоров и соглашений о разграничении полномочий между федеральным центром и регионами, в реальной политической практике существующая модель федеративных отношений была достроена до дуалистической.

В третьем параграфе третьей главы «Федеративный процесс в РФ в 1999-2005гг.: элитная интеграция и восстановление включительной федеративной модели» рассмотрен современный этап развития федеративных отношений. В условиях сокращения числа субъектов федеративного процесса, нарастании фактора функциональной межэлитной диффузии при вертикальной интеграции элитных групп происходит очередная трансформация модели федеративного устройства по направлению к включительной с доминированием федерального центра во всех аспектах федеративного процесса.

Федеральная экспансия осуществляется за счет одновременного осуществления нескольких типов процессов. Во-первых, происходит прямой передел ресурсов и полномочий между уровнями управления и производится его нормативное обеспечение. Во-вторых, осуществляется комплексная структурная реформа территориального управления, затрагивающая все уровни, начиная от местного самоуправления до создания новых структур надрегионального уровня. В-третьих, происходит усиление федерального центра в процессе распределения бюджетных ресурсов.

Таким образом, для каждого из рассмотренных этапов характерна высокая степень корреляции формирующихся моделей субъектному составу участников федеративного процесса. В каждом из рассмотренных периодов реально формирующаяся модель совпадает с теоретически производной и оптимальной для данного состава участников. Причем даже для периодов, когда формат федеративной системы уже был закреплен конституционно, характерен отход от нормативной модели за счет разработки и внедрения целых комплексов комплиментарных практик, приводящих реальный формат модели федеративного устройства к структурному оптимуму для каждого состава участников федеративного процесса. Последнее позволяет подтвердить тезис о производности динамики модели от состава, статуса и стратегий основных субъектов реального федеративного процесса и осуществить прогнозирование дальнейшей эволюции модели федеративного устройства в РФ.

Очевидно, что формирование централизованных и централизующих конструкций в российской модели федеративных отношений обеспечено коренными изменениями в российской экономике, стабилизирующими новый формат взаимодействия государственной административной элиты с элитами экономическими. Совпадение стратегических интересов этих двух функциональных групп привело к фактическому устранению из федеративного процесса соответствующие автономные группы регионального уровня. Это делает маловероятным построение в современной РФ модели дуалистического федерализма, основанного на функциональной и территориальной автономии элитных групп.

Кроме того, сегодня наблюдается усиление диффузии элитных групп разного типа - административной элиты, экономической и политической. Распространяются практики совмещения функциональных статусов представителями разных групп, что в перспективе формирует единую инте-грировашгую элитную группу. Сохранение функциональной автономии элитных групп при интенсификации их вертикальной интеграции сегодня не представляется очевидной. Таким образом, в РФ также минимизируются условия для формирования модели кооперативного федерализма.

В краткосрочной перспективе наиболее вероятна возможность структурной трансформации модели федеративного устройства по направлению к восстановлению включительной модели. При этом в средне- и долгосрочной перспективе вопрос о сохранении федеративной структуры РФ оказывается далеко неоднозначным. Опыт функционирования федераций в формате включительной модели, показывает, что в среднесрочной перспективе они оказываются нефункциональными, а в долгосрочной перспективе - нестабильными, имеющими тенденцию к трансформации в нефедеративные формы государственного устройства.

Стабилизация включительной модели в среднесрочной перспективе возможна за счет возврата значительного объема государственных полномочий на региональный уровень. Но в условиях, когда центр

доминирует в правовом и экономическом пространствах, в определении персонального состава корпуса регионального руководства, передача функций и полномочий регионам может означать скорее деконцентрацию включительной модели, но не ее трансформацию в качественно другие форматы. Последнее означает, что в долгосрочной перспективе, даже при сохранении значительного объема административных полномочий по осуществлению государственных функций на региональном уровне, возможны последовательные трансформации государственного устройства РФ, включая возможность дальнейшего снижения политической значимости регионального уровня управления.

В Заключении диссертации сформулированы основные результаты и намечены пути дальнейшего исследования процессов эволюции и трансформации федеративного устройства.

Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях:

1. Панкевич Н.В. Федерализм и корпоративное разделение властей: выбор модели государственного устройства // Российский федерализм: проблемы и перспективы дальнейшего развития. Сб. научных статей.- Екатеринбург,-2001.- с. 60-73.

2. Панкевич Н.В. Роль информационных и элитных ресурсов в губернаторской кампании в Свердловской области// Выборы и проблемы гражданского общества на Урале. М.:Московский центр Карнеги.- 2001.- №4,- с. 45-53

3. Панкевич Н.В. Методология построения моделей государственного территориально! о устройства в сравнительных политологических исследованиях // Взаимодействие политической науки с органами государственной власти в формировании политических процессов в Российской Федерации и Новых Независимых Государствах: Сборник научных статей. Часть 1. Екатеринбург: «УралНАУКА», 2002. — С. 200—210.

4. Бурнасов A.C., Коробельников М.А., Маликова H.H., Панкевич Н.В. Самые влиятельные люди России - 2003 в Свердловской области. Комментарий по результатам экспертного опроса // Самые влиятельные люди России - 2003. М.: ИСАНТ, 2004,- С. 572-580.

5. Панкевич Н.В., Старикова Н.Ю. Модели государственно-территориального устройства стран мира. Методические материалы. Екатеринбург, Уральский государственный университет, 2004.-30с.

6. Панкевич Н.В. Модели федеративного государственного устройства: становление, эволюция, структурная трансформация. Екатеринбург: Издательство Уральского Государственного Университета,- 2005,- 32с.

7. Панкевич Н.В. Эволюция федеративного государственного устройства в современной РФ. Екатеринбург: Издательство Уральского Государственного Университета, 2005.-30с.

8. Панкевич Н.В. Федеративные отношения в современной РФ... // Регаоны России,- 2005.- №3.-с.34-36

Подписано в печать 09.11.2005. Формат 60x84 1/16 Бумага офсетная. Объем 1,6 п. л. Тираж 100 экз. Заказ Ш^УС

Отпечатано в ИПЦ «Издательство УрГУ» 620083, г. Екатеринбург, ул. Тургенева, 4.

»23090

РНБ Русский фонд

2006-4 25964

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Панкевич, Наталья Владимировна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ПРОБЛЕМА ДИНАМИКИ И ФАКТОРЫ СТРУКТУРНОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ МОДЕЛЕЙ ФЕДЕРАТИВНОГО УСТРОЙСТВА: ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ

АНАЛИЗ.

§1.1. Модели федеративного устройства: проблема теоретической интерпретации.

§ 1.2. Субъекты структурных трансформаций модели федеративного устройства.

ГЛАВА 2. ДИСТРИБУТИВНЫЕ ПРОЦЕССЫ И МОДЕЛИ ФЕДЕРАТИВНОГО УСТРОЙСТВА: КОРРЕЛЯЦИОННЫЙ

АНАЛИЗ.

§ 2.1. Модели федеративного устройства в политических системах с неконкурентным распределением ресурсов.

§ 2.2. Модели федеративного устройства в политических системах с конкурентным распределением ресурсов.

ГЛАВА 3. ТРАНСФОРМАЦИЯ МОДЕЛИ ФЕДЕРАТИВНОГО

УСТРОЙСТВА В РФ.

§ 3.1. Федеративный процесс в РФ в 1990-92 гг.: преодоление сецессионной модели.

§ 3.2. Федеративный процесс в РФ в 1993-1998гг.: автономизация элит и становление дуалистической модели федеративного устройства.

§ 3.3 Федеративный процесс в РФ в 1999-2005гг.: элитная интеграция и восстановление включительной федеративной модели.

Введение диссертации2005 год, автореферат по политологии, Панкевич, Наталья Владимировна

Актуальность исследования

Федеративные отношения в современной РФ отличаются чрезвычайно высокой степенью динамики. Трансформации государственного устройства, осуществление которых заняло у других государств десятилетия, в России оказались «спрессованными» во времени.

Центробежные тенденции начала 1990-х, которые ранее привели к полной диссоциации СССР, во многом определяли специфику развития РФ в момент ее конституирования в качестве суверенного государства и на начальном этапе развития федеративных отношений. Комплексный характер трансформации единого политического пространства РФ, поступательное перераспределение властных полномочий в пользу субъектов Федерации, рост политической и экономической независимости регионов к уже середине 1990-х породил ряд пессимистических прогнозов относительно того, сможет ли РФ развиваться как единое федеративное государство, или же его распад неизбежен. Требования децентрализации управления выдвигали не только те регионы, которые уже в советский период обладали статусом субъектов федерации, не только национальные автономии, но и традиционно «русские» территории. Требования Чечни о выходе из состава РФ, этапного повышения правового статуса Татарстана, демарш Калмыкии, выступившей за приобретение статуса ассоциированного с Россией суверенного государства, перестают восприниматься как отклоняющиеся от общей тенденции развития системы государственного устройства РФ всплесками регионального сепаратизма, если вспомнить близкие по сути хотя и менее радикальные требования перераспределения властных полномочий и ресурсов в пользу регионов, получившие признание во многих краях и областях России.

Однако уже конец 90-х годов XX века в Российской федерации ознаменован вступлением страны в новый этап государственного строительства. Тенденции, которые определяли направление развития государственной системы в течение предыдущего десятилетия и часто воспринимались как необратимые, в течение кратчайшего периода сменяются прямо противоположными. Децентрализация и фрагментация политической системы страны сменяются курсом на восстановление вертикали управления и единства государственной власти, как в федеральном центре, так и в регионах.

Этот процесс становится определяющим в последние годы и ведет к складыванию нового баланса сил и к появлению новой модели взаимодействий между федеральным центром и регионами. По сути, и децентрализация 1990-х, и восстановление властной вертикали в 2000-х наглядно демонстрируют тот факт, что, нормативно сохраняя федеративное устройство в формате, закрепленном конституционно в 1993 году, в реальном политическом процессе российское государство в течение не более чем десятилетия многократно и полностью меняет его содержание.

В ходе структурной эволюции разрабатываются, внедряются или, напротив, элиминируются новые структуры, и практики, формирующие и опосредующие взаимодействие федеральных и региональных органов и институтов государственного управления, трансформируют формат распределения полномочий и ресурсов между ними.

Подобная динамика, несомненно, требует своего осмысления. Помимо чисто теоретической значимости, поиск ответа на вопрос о факторах, критическим образом определяющих направление структурной трансформации и вектор эволюции моделей федеративного устройства в ходе реального политического процесса, имеет важное прикладное значение. Реализовав в начале 90-х годов принцип государственного суверенитета, Россия закономерно столкнулась с проблемой построения стабильной, эффективно функционирующей системы государственного устройства, системы управления обширной территорией, разными по юридическому статусу, экономическому и социальному развитию регионами.

Такая постановка проблемы неизбежно поднимает вопрос о создании адекватной актуальным общественным потребностям модели распределения ресурсов, их закрепления в ведении определенных уровней и институтов управления, а также разграничения государственных полномочий. Ответ на этот вопрос далеко не однозначен. В зависимости от конкретных политических условий, оптимальными могут признаваться и получать законодательное обеспечение совершенно разные и даже противоположные по структуре и политическим эффектам модели. Адекватная и стабильная в одной политической системе федеративная модель в иных условиях может оказаться совершенно неприемлемой.

Спецификой российской ситуации является то, что в отсутствие понимания факторов, влияющих на становление и стабилизацию конкретных моделей организации федеративных отношений, нормативное закрепление той или иной модели, внедрение комплексов, характерных для одной модели в структуру другой, приводящее к нефункциональности последней, приобретает либо форму заимствования чуждого зарубежного опыта, либо форму непрекращающегося социально-политического эксперимента.

Результатом дефицита осмысления факторов федеративного процесса становится перманентный передел ресурсов и полномочий между уровнями управления. Последнее увеличивает нагрузку на государственную систему, что требует значительных средств на осуществление передачи полномочий, создание и ликвидацию структур, выполняющих соответствующие функции на том или ином уровне, обеспечение выполнения функции кадровым составом и т.д. В конечном счете, нестабильный формат распределения функций между уровнями управления ведет к существенному удорожанию процесса государственного управления и делегитимации всей политической системы.

Вышеизложенные обстоятельства указывают на необходимость восполнить очевидный пробел в отечественных исследованиях факторов, детерминирующих вектор федеративного процесса, структурную динамику федеративных моделей, критическим образом определяющих их выбор, становление и стабилизацию. Представляется, что в результате исследования появится возможность не только адекватной оценки соответствия конкретной федеративной модели актуальным условиям политического процесса, но и возможность прогнозирования направлений структурной эволюции федеративной системы.

Объект и предмет исследования

Объектом исследования являются модели федеративного государственно-территориального устройства, характеризующиеся качественно различным форматом распределения функций и полномочий между уровнями управления. Предметом исследования являются закономерности процесса структурной эволюции и трансформации моделей федеративного устройства, и, прежде всего, характеристики этого процесса в современной РФ, во взаимосвязи с параметрами субъектного состава федеративного процесса.

Источники

В данном исследовании в качестве источников использовались в первую очередь, конституционные и законодательные акты национального и субнационального уровней, определяющие характер функционирования федеративных систем в различных государствах, поправки и комментарии к ним, включая определения и решения судебных органов. Особое внимание в ходе исследования было уделено конституциям США, Швейцарской Конфедерации, Основному закону федеративной республики Германия, Конституциям СССР и РСФСР в ряде исторических редакций.

Важнейшим источником нормативного характера является законодательство современной Российской Федерации. Среди источников этой группы особую важность имеют Конституция РФ, принятая в 1993 году, федеральные конституционные законы, федеральные законы и нормативные акты, регламентирующие взаимодействие уровней управления в современной РФ, в том числе федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» №95-ФЗ от 4.07.2003; «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131-Ф3 от 0.10.2003; Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации и др. При этом автором рассматривались различные редакции ряда законов и иных нормативных правовых актов, что позволило выявить существенные черты федеративного процесса в современной РФ на разных этапах.

Важную группу источников составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, в том числе действующие конституции и уставы субъектов федерации, региональные правовые акты, регламентирующие характер организации управления региональной собственностью, налоговым и бюджетным процессами, взаимодействие с выше и нижестоящими уровнями управления. Анализ законодательства субъектов федерации, обладающих различным правовым статусом, позволяет оценить специфику федеративного процесса в регионах различного типа.

Также источником, который был использован в ходе данного исследования, являются договоры и специальные соглашения, заключенные между федеральным центром и регионами по вопросам разграничения полномочий и предметов ведения.

Наконец, важным источником являются постановления Конституционного Суда РФ по вопросам федеративного устройства РФ, соответствия региональных норм федеральному законодательству, включая решения об отмене региональных норм, противоречащих федеральному законодательству.

Важную группу источников по указанному кругу проблем составляют статистические данные по вопросам межбюджетных отношений и бюджетного федерализма, специфики налоговых и бюджетных систем федеративных государств. Особое значение в этой группе имеют данные Отчетов об исполнении консолидированного бюджета РФ и бюджетов субъектов Российской Федерации в период до 2005 года. Также в ходе исследования были использованы данные электоральной статистики.

Степень разработанности проблемы

Актуальность изучения проблем федеративного процесса, становления и функционирования федеративных систем, порождает значительный исследовательский интерес на протяжении длительного времени. Объем научной литературы, посвященный анализу различных аспектов федеративного процесса действительно огромен. Совокупность научной литературы и публикаций, рассмотренных автором в ходе подготовки настоящего исследования, можно разделить на несколько больших групп.

Во-первых, это исследования общетеоретического характера, посвященные изучению специфики феномена федерализма в качестве основополагающего принципа организации общественных отношений в неоднородных обществах. Большое количество исследований из данной группы стали частью научной традиции и интегрировались в качестве неотъемлемой части в политическую идеологию и практику современных государств. Работы Дж. Мэдисона, А.Гамильтона, Д.Джея, Д.Элазара, А.Лейпхарта, В.Рикера1 и др., ставшие научной классикой работы, концептуализируют федеративные отношения как способ преодоления многочисленных социальных расколов, механизм общественной интеграции и преодоления конфликтов.

Вторая группа исследований посвящена анализу функционирования федеративных систем в отдельных политических системах на разных этапах их становления и развития. Большинство из них ставят перед собой задачу максимально полного и подробного описания отдельных случаев: функционирования федеративных отношений, их эволюции в конкретных политических системах. Обширный фактологический материал и глубокий анализ федеративных отношений в США представлен работами Дж. Циммермана и Дж.Донахью, Т.Дая2 и др. Обзор различных аспектов федеративных отношений в Германии дан в работах И.Бусыгиной и С.Леванского', Канадский институт межправительственных взаимодействий

1 Hamilton A., Madison J. Jay J. The Federalist Papers. Bantam books, 1982; Elazar D. Federalism and the Way to Peace, Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University, Kingston, Canada, 1994 Burgess M. Federalism and Federation // Gagnon A. (ed) Comparative Federalism and Federation. Harvester: Wheatsheaf. 1993; Riker W. Federalism: Origin, Operation, Significance, Boston, 1964; Лейпхарт А. Многосоставные общества и демократические режимы // Полис.-1992.- №1,2. Zimmerman J. Contemporary American Federalism. The Grows of National Power. Leicester and London: Leicester University Press, 1992; Donahue J. Disunited States, Basic Books, 1997; Dye T. American Federalism: Competition Among Governments, Lexington, Massachusetts, Toronto, 1990;

3 Леванский С. Германия: федерализм в мононациональном государстве // Полис.-1995.- №5.- с.57-68; Бусыгина И. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // Полис,-2000.-№5.-С. 117. публикует значительное количество работ, посвященных анализу федеративных отношений в Канаде1. Ценность подобных источников состоит в привлечении обширного страноведческого материала, что позволяет проводить эмпирическую верификацию нормативных моделей федеративных систем.

Значительное количество работ посвящено исследованиям отдельных аспектов функционирования федеративных систем. Среди них наибольший объем составляют работы, посвященные рассмотрению проблем соотношения федерального и регионального законодательства в федеративных системах, а также проблем бюджетного федерализма. В работах Б.Хербера, В.Оатса, П.Петерсона и др. собран и систематизирован значительный объем материала по проблемам бюджетного федерализма2. Среди отечественных авторов о большого внимания заслуживают работы А.Лаврова, В.Христенко и др.

Важную группу работ представляют кросс-региональные сравнительные исследования, посвященные созданию классификаций федеративных систем. Абсолютное большинство исследователей, работающих в рамках данного подхода, - Г.Смит, П.Кинг, И.Чиркин, Э.Лебедева4 и другие,- уделяют значительное внимание изучению объективных факторов, определяющих параметры конкретных федеративных систем, таких как уровень экономического развития федерированных единиц, степень открытости их экономики, различия в форматах партийных систем.

Следует также отметить особое значение таких источников как актуальные и исторические конституционные и законодательные акты,

1 Lazar Н. (ed.) Canada: The State of the Federation 1999/2000. Toward a New Mission Statement for Canadian Federalism, Queen's University (Kingston, Ontario): Institute oflntergovernmental Relations, 2000. Herber B. Fiscal Federalism in the United States, 1985; Oates W. Fiscal Federalism. N.Y.: Harcourt Brace Jovanovich, 1972; Peterson P., Rabe В., Wong K. When Federalism Works, Washington D.C.: the Brookings Institution, 1986

3 Лавров А. Асимметрия бюджетного устройства РФ: проблемы и решения // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение.-1999.-№1.- с40-50; Лавров А., Литвак Д., Сазерленд Д., Межбюджетные отношения в России: необходимость налогово-бюджетной автономии субнациональных властей. М.: Организация экономического сотрудничества и развития, 2001; Христенко В. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. - М.: Дело, 2002,- 608 с.

4 Smith G. (ed) Federalism: The Multiethnic Challenge. London and New York: Longman, 1995; King P. Federalism and Federation, Baltimore, Maryland: the John Hopkins University Press, 1982, Кинг П. Классифицирование федераций //Полис.-2000.-№5.-с.6-19; Чиркин В. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право.-1994,- №8/9.-150-159; Бусыгина И. Формирование и развитие федеральных систем на Востоке и Западе //МЭиМО.-1994.-№11.-е. 166-170. Лебедева Э. Опыт федерализма в третьем мире // МЭиМО,- 1995.- №2,- С.74-89. формализующие федеративные модели в различных государствах, а также работы, посвященные нормативно-юридическому анализу корпуса законодательства, регулирующего совокупность федеративных отношений в различных системах. В этом аспекте наиболее изучаемыми проблемами и в зарубежной, и в отечественной литературе стали вопросы равноправия субъектов федерации, симметрии и асимметрии федеративных системы, проблемы конституционно-правового статуса федерированных единиц, а также путей совершенствования законодательства в сфере федеративных и региональных отношений. Анализ данного аспекта федеративных отношений представлен работами Н.Варламовой, В.Иванова, А.Кондрашева, Г.Марченко, Ю.Тихомирова1 и т.д.

Несмотря на то, что исследованию специфики и сравнительному анализу федеративных систем и социальных политических, правовых условий, в которых они существуют, посвящен значительный объем литературы, можно зафиксировать недостаточный уровень исследовательского внимания к проблемам поиска факторов, определяющих причины структурных различий между отдельными федеративными системами. Абсолютное большинство работ останавливаются на проблеме фиксации различий, но не на поиске ответа на вопрос о том, что является фактором или факторами, определяющими начальный структурный и институциональный дизайн федеративной модели и факторами, запускающими процесс структурной трансформации ранее стабильной модели.

Иными словами, большинство классических и современных исследований ориентировано на статическое исследование федеративных структур. При этом исследования динамической компоненты федеративных систем представлены исключительно хронологической фиксацией изменений, которые происходят с конкретными моделями в течение их существования.

1 Варламова Н. Конституционная модель российского федерализма// Конституционное право: восточноевропейское обозрение.-1999.-№4.-с.113-122; Иванов В. Сложносоставные субъекты РФ: конституционная реальность и проблемы регулирования, Красноярск, 1998; Кондрашев А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации, Красноярск, 1999; Марченко Г. Региональные проблемы становления новой российской государственности М.1996; Тихомиров Ю. Государственно-правовые аспекты федерализма// Федерал изм.-'1999.-№2.-с.23-37

Представляется, что значительный прогресс в изучении данного спектра проблем может дать дополнение проблематики структурного анализа федеративной модели анализом субъектного состава федеративного процесса, выявлением социальных агентов функционально «ответственных» за осуществление структурной эволюции федеративных систем. Последнее предполагает включение в поле исследования разработок зарубежных и отечественных исследователей, изучающих проблематику социальных субъектов, политически значимых групп, элит общества.

Достаточно интересными в этой связи являются результаты работы научного коллектива под руководством Э.Пейджа и М.Голдсмита, посвященные исследованию взаимодействия между уровнями управления в унитарных системах стран Западной Европы1. Программа указанного исследования помимо нормативного анализа предполагает анализ коммуникации между социальными группами, вовлеченными в федеративный процесс. Применение подобной методологической установки вносит в исследование элемент динамического анализа и позволяет осуществить более глубокую интерпретацию становления и структурной эволюции управленческих моделей. Однако исследование принципиально сужает круг исследуемых единиц до унитарных систем, не претендуя на анализ межуровневых отношений в федерациях.

Влияние субъектного состава на специфику и направления федеративного процесса обычно оказывается связанным с исследованиями стратегий и деятельности региональных политически значимых групп. В указанной группе работ особого внимания заслуживают работы М.Маколи2, посвященные анализу политических изменений в российских регионах через призму деятельности региональных элит, работы О.Крыштановской, А.Магомедова, о

М.Тарасова, М.Фарукшина и др. В указанных работах дан анализ конкретных

1 Page Е., Goldsmith М. (eds) Central and Local Relations: A comparative Analyses of West European Unitary States, London: Sage, 1987

2 McAuley M. Russia's Politics of Uncertainty, Cambridge University Press, 1997

Крыштановская О. Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту// ОНС.-1995.- №1; Магомедов А. Мистерия регионализма. Региональные правящие элиты и региональные идеологии в механизмов генезиса элитных группировок, рассмотрение преемственности и изменений в процессе циркуляции правящих групп.

Среди работ, в которых получила освещение проблематика становления, рекрутирования, политического потенциала и политических стратегий элитных групп, следует выделить публикации Р.Галлямова, О.Гаман-Голутвиной, В.Гельмана, И.Дискина, А.Дуки, В.Елизарова, Н.Лапиной, А.Чириковой, И.Семененко1 и др. В этих работах политическое развитие России и ее регионов рассматривается в свете дискуссии о перспективах формирования «сообщества элит», особенностей коммуникации и стратегий политического действия различных элитных групп.

Важной составляющей изучения политического влияния элит является характер межэлитных связей, внутренней мобильности и дифференциации различных властвующих групп. Глубокий анализ взаимоотношений внутри элитных групп и между элитами внутри регионального сообщества в рамках клиентелистских подходов представлен работами М.Афанасьева и И.Куколева . Исследования процесса становления и механизмы влияния различных типов функциональных элит представлены работами Е.Охотского, С.Перегудова, о

А.Понеделкова, А. Старостина и др. современной России М.: МОНФ, 2000.; Тарасов Ю. Правящая элита Якутии: штрихи к портрету// Полис.

1993.-№3; Фарукшин М. Политическая элита в Татарстане: вызовы времени и трудности адаптации// Полис.

1994.-№6.

1 Галлямов Р. Политические элиты российских республик: Особенности трансформации в постсоветский период// Полис.-1998.-№2-с. 108-115; Гаман-Голутвина О. Политические элиты. Вехи исторической эволюции, М.1998; Гельман В. Сообщество элит и пределы демократизации: Нижегородская область// Полис.-1999.-с.79-98; Региональные режимы: завершение трансформации?// Свободная мысль.-1996.-№9; Шахматные партии российской элиты// Pro et Contra.-1996.-T.I.-№1; Дискин И. Реформы и элиты: институциональный аспект // Общественные науки и современность.- 1995,- № 5.- с. 29-42; Дука А. Институционализация политико-административной элиты в С.Петербурге// Полития.- 2003.-№2.-с. 126-150 Елизаров В. Элитистская теория демократии и российский политический процесс// Полис.-1999.-№1.-с.72-79; Лапина Н., Чирикова А. Стратегии региональных элит: экономика, модели власти, политический выбор, М.2000; Семененко И. Группы интересов на Западе и в России. Концепции и практика, М.: ИМЭИМО РАН, 2003 Афанасьев М. Клиентелизм и российская государственность. М.,1997; Изменения в механизме функционирования правящих региональных элит// Полис.-1994.-№6. Куколев И. Трансформация политических элит в России// ОНС.-1997.-№4.-с. 82-91

3 Охотский Е. Политическая элита: сущность, структура, проблемы. МЛ995 Паппе Я. Отраслевые лобби в правительстве России (1992 - 1996) //Pro et Contra.-1996.-T. 1.-№1; Перегудов С. Организованные интересы и российское государство// Полис.-1994.-№5; Перегудов С., Лапина Н., Семененко И. Группы интересов и российское государство. М. 1999; Понеделков А., Старостин А. Региональные элиты: тенденции и перспективы развития. Ростов-на-Дону, 2000

Очевидной особенностью, характеризующей основной объем работ, выполненных в данном ключе, является преимущественно социологическая операционализация понятия субъекта политического действия. Предметом этого класса исследований является деятельность реальных политически значимых групп и индивидов в процессе реализации своих значимых интересов. Достоинства таких работ одновременно являются их недостатками: привлечение обширного эмпирического материала позволяет изучать и обобщать условия структурной трансформации федеративных моделей в конкретных регионах, в конкретные периоды времени, но в то же время не дает возможности выявить более широкие закономерности и факторы, критическим образом детерминирующие эволюцию федеративных моделей.