автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Федеративная демократия в современной России

Полный текст автореферата диссертации по теме "Федеративная демократия в современной России"

0034Ьизо" !,а "Равахрукописи

АБДУЛАТИПОВ Джамал Рамазанович

Федеративная демократия в современной России

Специальность 23.00.02 - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание учёной степени кандидата политических наук

Москва - 2008

0 П Я.ЧЭ 2009

003460998

Работа выполнена на кафедре национальных и федеративных отношений Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный руководитель: доктор исторических наук, профессор

Михайлов Вячеслав Александрович

Официальные оппоненты: доктор политических наук, профессор

Столяров Михаил Венедиктович

кандидат политических наук Жамсуев Баир Баясхаланович

Ведущая организация: Российский университет дружбы народов

Защита состоится «25» декабря 2008 года в 13.00 часов на заседании диссертационного совета Д-502.006.14 при ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119609, Москва, пр. Вернадского, д.84, корп. 1, ауд. 3304.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан «25» ноября 2008 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

кандидат политических наук, доцент

С.А. Пистрякова

1. Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы исследования. Проблема федерализма и демократии в современную эпоху бесспорна, так как федерализм и демократия стали поистине мировым явлением, которое охватывает теорию и практику государственного строительства, всю практику жизнедеятельности общества.

После распада Советского Союза перед Россией стала проблема кардинальных перемен системы государственного устройства на принципах демократии и федерализма. Советская модель федерализма и федеративных отношений не удовлетворяла интересы территорий и народов, в том числе и находящихся в составе РСФСР, и реально угрожала ее целостности. Всё это диктовало необходимость обновления «старого федерализма». Важно было точно определить пути гармонизации общегосударственных и региональных (местных) интересов, исключая при этом, с одной стороны, чрезмерную централизацию, с другой стороны -конфедерализацию, разрыхление государственности, которые были равно опасны"для сохранения России.

В целях решения этих вопросов в русле демократических реформ был согласован и подписан Федеративный договор (1992г.), а Конституция Российской Федерации (1993г.) закрепила новую федеративную модель российской государственности, коренное отличие которой от прежней «советской федерации» состоит в том, что эта новая модель органично соединяет демократию и федерализм.

В данной связи безусловный интерес представляет более глубокое изучение как демократического содержания, так и в целом феномена федеративной демократии в современной России.

Развитие российского федерализма обусловливает необходимость переосмысления многих представлений о власти как таковой, о государственной власти, о распределении властных полномочий по горизонтали и по вертикали, о внутренних механизмах связи власти и демократии, о суверенитете, в том числе и в новой его терминологии «суверенной демократии». Как нам представляется, по сути, все эти моменты заложены и непосредственно вытекают из логики Конституции Российской Федерации. «В наши дни, уже на новом этапе развития, российское общество подтверждает приверженность демократическим

ценностям Конституции. Оно в основном освоило навыки, практику и процедуры демократии»1 - подчеркивается в Послании Президента Российской Федерации Д. А. Медведева Федеральному Собранию РФ.

Федеративную демократию мы понимаем как приближение власти и управления непосредственно к местным сообществам, к гражданам страны, как способ их вовлечения в государственное и муниципальное управление.

Вместе с этим федеративная демократия - важнейший инструмент развития институтов гражданского общества в системе федеративных отношений, механизм активного подключения к решению важнейших государственных проблем «постоянно действующих негосударственных организаций, которые могли бы осуществлять независимую экспертизу важнейших нормативных актов».2

Таким образом, смысл федеративной демократии - это стимулирование активного подключения институтов гражданского общества к власти и управлению, без чего «государство не должно или не способно эффективно выполнять те или иные функции в развитии общества».3

В современной России концепция демократии всё более увязывается с принципами федерализма. И по мере развития демократических институтов активнее идёт процесс расширения полномочий субъектов федерации и местных сообществ, а значит и расширение возможностей федеративной демократии. В этом смысле федеративная демократия выступает и как эффективный инструмент защиты национальных интересов страны, народа, граждан на всех уровнях функционирования общества и государства. В то же время мы говорим о демократии и федерализме для России, адаптированной к российской национальной культурной специфике.

Названные обстоятельства предопределили выбор темы исследования, имеющей как большое теоретическое, так и практическое значение.

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию //Российская газета. 6 ноября 2008, с.З.

2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Стенограмма выступления. М. 2002. с.12.

3 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О положении в стране и основных направлениях внешней и внутренней политики государства»//Российская газета. 26.05.2004.

Степень научной разработанности проблемы.

Мысли, идеи Аристотеля, Платона, Аль-Фараби, П. Аббеляра, Ф. Аквинского, Дж. Локка, Ш. Монтескье, А. Токвиля, Д.Ф. Кокошкина, А. Ященко и других имеют методологическое значение для исследования темы диссертации.

Фундаментальными и важными для становления федеративной демократии считается и целая серия статей «Федералиста», в которых разрабатывались основы федеративного устройства Соединённых Штатов Америки. Это К. Джефферсон, А. Гамильтон, Дж. Джею и Меттисон Джеймс, которые обосновывали необходимость объединения США на принципах демократии и федерализма. Для анализа становления и развития федерализма используются работы Д.Дж. Элейзера, П. Кинга, Р. Даниэльса, В. Острома, X. Линца, А. Лейпхарта и др.1

Федеральную теорию с народным суверенитетом соединял в своих работах ещё Иоханнес Альтузиус (1561-1638гг). Он разрабатывал «федеральную теорию народного суверенитета» на основе принципа союза, согласно которой федерация утверждалась в результате иерархического возвышения новообразованного союза над меньшими по размеру союзами, начиная с семьи вплоть до государства.' Федералистские идеи России мы находим в исследованиях А.Н. Радищева, который предполагал объединения федерации городов с вечевыми собраниями, как наиболее гибкий вариант государства.3 Идеи федерализма выдвигали декабристы. В частности Н.М. Муравьёв полагал, что федерация как союз держав, областей должна носить не договорный, но децентрализованный характер.4 Одним из известных теоретиков проблем федерализма в царской России был A.C. Ященко, который утверждал, что «суверенитет

1 Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М. 1993.; Линих Степан А. Государственность, национализм и демократия. Полис. 1995. № 7.; Кинг П. Классифицирование федераций. Полис. 2000. № 5.; Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм. М. 1995.; Лейпхарт А. Демократия в многослойных обществах. 1997.

" Федерализм. Энциклопедический словарь. Москва. 1997. с. 247.

3 Юридические произведения прогрессивных русских мыслителей. М. 1954. с. 497.

4 Дружинин Н.М., декабрист Муравьёв Н. Избранные труды. М. 1965. с. 61.

не принадлежит ни союзам, ни отдельным штатам, а осуществляется совместно властью союзов и штатов».1

А. И. Герцен, подвергая критике существующую государственную систему, призывал к «утверждению федерально-коммунного самоуправления как организационную основу будущего социального устройства и касаемого суверенитета личности».2 Н.Г. Чернышевский указывал, что прогрессивной является модель организации государства на принципах федерализма и соединённости приоритетов народной демократии и местных инициатив, т.е. самоуправлении.3 Бакунин М.А. подчеркивал, что федерация свободных общин наиболее подходящая для России, ибо она может позволить преодолеть авторитарное насилие и включает в себя признание права каждой нации на полную автономию.4

В своё время известный анархист П.А. Кропоткин даже возглавлял лигу федералистов, полагая, что именно федерализм это есть тесный союз свободных областей и народов на основе федеративного договора при отказе русского народа от стремлений к преобладанию над окружающими его народами.5 Это всё были попытки адаптировать российскую имперскую государственную систему к принципам федерализма и демократии.

После Октябрьской революции сталкиваются точки зрения за и против федерализма. Известна позиция В.И. Ленина, который говорил, что для рабочего класса важно иметь крупное централизованное государство. В это же время и И.В. Сталин выступил со статьёй, которая называлась «Против федерализма» (март 1917г.) Он писал - «не ясно ли, что федерализм в России не решает и не может решать национального вопроса, что он только запутывает и усложняет его...».6 Примерно таких же взглядов придерживались большевики, но ситуация изменилась после гражданской войны, когда многие «национальные окраины» и регионы стали самостоятельными государствами и невозможно было собрать развалившееся российское государство на старых подходах, не применив

1 Ященко A.C. Философия права Владимира Соловьёва. Тория федерализма, опыт стратегической теории права и государства. Ященко A.C. С.-Петербург. 1912. с. 187.

2 Герцен А.И. Полное собрание сочинений в 30 томах, т. 7. Москва. 1954. с. 170.

3 Чернышевский Н.Г. Собрание сочинений в 5 томах, т. 4. М. 1974. с, 321.

4 Бакунин. Философия, социология, политика. Составитель В.Ф. Пустарников. М. 1989. с.425.

5 См. Кропоткин П.А. Анархия её философия и идеалы. МЛ 999. с. 117.

6 Сталин И.В. Сочинения. М., 1951. т.З. с. 27.

принцип федерализма. Поэтому в ответ на попытки Сталина «к автономизации» народов и территорий внутри РСФСР возникает идея Ленина о создании «ещё одного этажа» федерации - Советского Союза, как способа соединения различных, уже самостоятельных государственных образований как Грузия, Армения, Азербайджан, Белоруссия, Украина и другие.

Фундаментальный анализ проблем развития федерализма в современной России даётся в работах Абдулатипова Р.Г., Автономова

A.C., Аринина А.П., Барцица И.Н., Болтенковой Л.Ф., Валентея С.Д., Власова В.И., Герасимова В.Н., Гаджиева Г.А., Гоптарёвой И.В., Дахина

B.Н., Дробижевой Л.М., Зорина В.Ю., Лысенко В.Н., Мацнева A.A., Медведева Н.П., Михайловой Н.В., Паина Э.А., Соловьёва А.И., Столярова М.В., Умновой И.А., Чиркина В.Е., Марченко Г.В., Зубова А.Б., Пастухова В.Б., Саликова Н.С., Салмина A.M., Эбзеева Б.С., Яковлева А.Н,1 и

1 Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М. 2001. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России в трёх книгах. М. 1992-96., Атаманчук Г.В., Емельянов P.A. Государственное и муниципальное управление. Актуальные проблемы государственного муниципального управления. Сборник статей. М. Изд-во «РАГС». 2004. Болтенкова Л.Ф. Учение о федерализме и его реализации в развитии государств. М. 2006. Барциц И.Н. Правовое пространство России, вопросы конституционной теории и практики. М. 2000. Герасимов В.Н. Разграничение предметов ведений и полномочий. М. 2002. Голтарёва И.Б. Политическая концепция федерализма: теоретические аспекты и современность. Диссертация на соискание учёной степени доктора политических наук. М. 2003. Крылов B.C. Разграничение предметов ведений и полномочий Российской Федерации, поиск оптимальных путей. Журнал «Российского права». 1997. №. 1. Лысенко В.Н. Российская Конституция: проблемы совершенствования в книге «Российский федерализм: опыт, становление и стратегия перспектив. М. 1998. Михайлова Н.В. Российский федерализм в контексте мирового опыта. М. 2002. Мацнев A.A. Регион в системе федеративных отношений, вопросы национальных и федеративных отношений. М. 2000. Медведев Н. П. Политическая регионалистика. Учебное пособие. М. 2005. Столяров М.В. Россия в пути, новые федерации и Западная Европа. М. 1998. Столяров М.В. Теория и практика федерализма. Учебно-методический комплекс. М. 2008. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М. 1998. Чиркпн В.Е. Современное федеративное государство. М. 1997. Аринин А.П. Между империей и нацией: традиционшшстская альтернатива в национальной политике России. М. 2003. Дробижева Л.М. В книге «Гражданские, этнические, религиозные идентичности в современной России. М. 2006. Аринин А.П. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М. 1999. Валентей С.Д. Федерализм российская история, российская реальность. М. 1998. Зубов А.Б. Советский Союз: из империи в ничто. Полис. 1992. № 1-2. Ильченко М.С. Трансформация федеративной системы России: институциональный аспект. Демократия и федерализм в России. М.

других. Интересно издание коллектива авторов «Демократия и федерализм в России», в котором анализируются проблемы взаимодействия федерализма и демократии. Проблематика федерализма и демократии большое место занимает в исследованиях учёных Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

По утвердившемуся мнению исследователей-федерологов, федерализм это система, которая удовлетворяет, должна удовлетворять и государство в законах своего развития, и региональные местные сообщества, и гражданское общество, и гражданина, т.е. таким образом, объединяя эти разные уровни отношений через достаточно развитые системы народовластия и демократии. Поэтому федерализм и демократия рассматриваются как неразрывно связанные друг с другом явления. В этом плане интересна методологически формула Элейзера Д. Дж. о том, что «Федерализм есть территориальное выражение демократии».1

В то же время при анализе работ по федерализму выявляется большой дефицит тех исследований, которые рассматривали бы проблемы федерализма и демократии с точки зрения перспектив и эффективности реформирования современного российского федерализма на основе традиций самоуправления, хотя издано много интересных исследований по проблемам местного самоуправления2.

2007. Пастухов В.Б. Российский федерализм: политическая и правовая практика, общественная наука и современность. 2003. № 3. с. 55, 66. Петров В.А. Россия, кризис федерации: прошлое настоящее и будущее. М. 1999. Саликов Н.С. Сравнительно-правовое исследование федеративных систем России и США. Диссертация на соискание учёной степени доктора юридических наук. Екатеринбург. 1998. Салмин

A.M. Союз после союза. Полис. 1992. № 1-2. с. 65, 81. Яковлев А.Н. Перестройка, замыслы, результаты. Грибанова Г. И. Федерализм и демократия в современной России. Книга «Демократия и федерализм в России». М. 2007. с. 193, 2004. Черникова

B.В. Устойчивость федерации в контексте демократического развития. Там же. с. 204215. Ковалёв В.А. Федерализм и российская политика в рамках «управляемой демократии». «Демократия и федерализм в России» М. 2007. с. 234-249. и др.

1 Элейзер Д. Дж. Сравнительный федерализм. Полис. 1995. № 5. с. 106, 115.

2 Вазоновскии М.И. Теория местного самоуправления. М. 1993. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритании). М. 1971. Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. Новосибирск. 1997. Шапсугов Д.Ю. Местные власти в России и Германии: вопрос теории, истории, нормативного регулирования в 2-х книгах. Ростов на Дону. 1994-95. Куфин O.E., Фадеев Д.И. Муниципальное право России. Учебник. М. 2003. Абдулатипов Р.Г. Федерология. С.-Петербург. 2004. Автопомов A.C. У истоков гражданского общества и местного самоуправления. М. 2002. Атаманчук

Объектом исследования является система федеративных отношений и демократии в мировой практике федеративных государств.

Предмет исследования: политологический анализ особенностей федеративной демократии в современной России.

Методологические и теоретические основы исследования. Методологической основой исследования является всеобщий (универсальный) дналектико-материалистический метод анализа, синтеза, индукции, дедукции, аналогии, моделирования и другие его основания. Вместе с тем автор применяет методы системного исследования и компаративного подхода. В диссертации освещаются вопросы, лежащие на стыке теории государства и права, государственного и муниципального управления, политологии, этнополитологии и социологии. В связи с этим теоретической основой работы послужили фундаментальные труды отечественных и зарубежных авторов, посвященные проблемам федерализма и, в особенности, развитию федеративной демократии.

Целью и задачами исследования является:

- формулирование комплексных обобщений современных тенденций в развитии федерализма и демократии в Российской Федерации;

- обоснование идеи федеративной демократии как одной из перспективных и развитых форм в регулировании отношений между федерацией и субъектами федерации, между государственными органами власти и органами власти местного самоуправления, а также в формировании гражданского общества и реализации прав и свобод граждан на всех уровнях функционирования российского государства и общества;

выявление закономерностей в становлении и развитии федеративной демократии на базе законодательных и управленческих мер воздействия на процесс реформирования российского государства;

- анализ исторической специфики в формировании федеративной демократии в России, с учетом, прежде всего, традиций местного самоуправления, государственного строительства, социокультурных моментов в реализации прав и свобод местных сообществ, этнических общностей;

Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М. 1996. Круглое Б.С. Российский федерализм - гарантии демократии и прав человека. Журнал российского права 2000. №1. Лысенко В.Н. Что строим мы в России: симметричную или ассиметричную федерацию? Журнал «Федерализм». 1998. №1 и др.

обоснование роли федеративной демократии как стержневого механизма в укреплении федеративных отношений, российской государственности в современных условиях.

Источниковедческой базой исследования стали: Федеративный договор, Конституция Российской Федерации, Федеральные Законы, Указы и Послания Президента Российской Федерации, Постановления Конституционного Суда, материалы парламентских слушаний в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, мониторинговые материалы правоприменительной практики.

Гипотеза исследования: упрочение российского федерализма обеспечивается развитием его демократических основ, выявлением дальнейших критериев федеративной демократии.

Научная новизна диссертации заключается, прежде всего, в том, что она является одним из первых комплексных исследований сущности и содержания федеративной демократии, нового понятия, которое рассматривается автором как самостоятельный предмет федерологии -науки о федерализме.

Обосновывая взаимосвязь между принципами федерализма и принципами демократии, автор рассматривает проблему федеративной демократии как самостоятельный предмет исследования теории и практики федерализма, исследует её управленческий потенциал в государственном строительстве, в государственном управлении и развитии российского общества. Речь идёт о поиске политического механизма, который позволяет народу эффективно реализовать своё право на верховную власть.

В диссертации на примере анализа тенденций развития российского федерализма выявляются наиболее эффективные и рациональные управленческие механизмы функционирования современного российского государства на основе тесного взаимодействия принципов федерализма и демократии.

В работе раскрывается мощный потенциал федеративной демократии как важного рычага преодоления стихийности и несбалансированности государственного строительства и управления, а также крайностей децентрализации и жёсткой централизации.

Автор по-новому рассматривает роль местного самоуправления как составной части федеративной демократии, здоровой основы развития федеративных отношений, позволяющей диалектически сочетать

централистские и децентралистские методы управления государством, всей системой взаимоотношений как по вертикали, так и по горизонтали, цементируя единство страны.

Основные положения, выносимые на защиту.

• Федерализм как многоаспектное явление теснейшим образом связан по своей сути с процессами демократизации в современной России, выявлением тенденций демократического совершенствования системы федеративных отношений, соотношением механизмов централизации и децентрализации российского государства с точки зрения эффективного его функционирования.

• Федерализм как территориальная форма демократии содержит в себе демократические механизмы регулирования отношений между уровнями власти, а как демократическая форма государственного строительства обеспечивает соучастие и солидарность всех составных частей государственного и общественного организма и выработку на этой основе общей стратегии управления государством на основе развития самоуправленческих начал, участия граждан на всех уровнях его функционирования.

• Федеративная демократия - это чёткое распределение полномочий, выполнение каждым из субъектов федеративных отношений обязательств и прав, не допускающее как чрезмерной централизации, так и разрыхления государства, ослабления общегосударственного потенциала.

• Обоснование понятия «федеративная система» как систематизированного единства теории и практики государственного строительства, его институтов, знаний и опыта государственного управления. Базисное значение для понимания «федеративной системы» имеет познание сущности такого феномена как государство.

Теоретическая и практическая значимость исследования основывается на научной новизне постановки проблемы федеративной демократии, комплексном раскрытии особенностей становления института федеративной демократии как на уровне федеративного государства в целом, так и на уровне региона и местного самоуправления. Диссертация раскрывает специфику федеративной демократии в пересекающихся, но отнюдь не тождественных измерениях, через институт народовластия и местного самоуправления, действующего в рамках государства, как механизма сдерживания от излишне центробежных и центростремительных тенденций.

Даётся обоснование местного самоуправления как системы, заинтересованной в укреплении государственности и в поддержании динамики отношений между различными уровнями власти и, особенно в диалоге с местным сообществом и гражданином в комплексе мер, направленных на эффективное функционирование российского государства, обеспечение целостности Российской Федерации.

Материалы диссертации могут быть использованы в практике совершенствования федеративных отношений и местного самоуправления, при подготовке к лекционным и семинарским занятиям по курсам «История России», «Государственное и муниципальное управление», «Политическая история России», «Политология», «Федеративные и национальные отношения».

Апробация основных положений диссертации. Диссертация подготовлена и обсуждена на заседании проблемной группы кафедры федеративных и' национальных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. По результатам исследований опубликованы две статьи в научных журналах и издана брошюра.

Ряд положений диссертации был освещен в выступлениях на научно-практических конференциях.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, и заключения, а также списка использованных источников и литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются степень и состояние научной разработанности проблемы федеративной демократии, объект и предмет исследования, его теоретико-методологические основы, формулируются цель, задачи и гипотеза исследования, раскрываются его научная новизна и теоретико-практическая значимость, основные положения, выносимые на защиту, дается структура диссертационной работы.

В первой главе «Теоретико-методологические вопросы федеративной демократии» автор рассматривает данную проблему, исходя из постановки вопроса о путях совершенствования российского федерализма в контексте теоретико-методологического анализа

особенностей становления и осмысления феномена федеративной демократии, с учётом понимания внутренней связи между тенденциями развития федерализма и демократии в современной России, а также накопленного за последние десятилетия исследовательского потенциала.

В первом параграфе «Теоретические основы исследования процесса демократизации федеративной системы» в ретроспективном плане рассматриваются принципы федерализма и понятие «федеративная система». Федеративную систему автор оценивает как систематизированное единство теории и практики государственного строительства, его институтов, функционирующих на основе принципов федерализма.'

Основные элементы федеративной системы, как показывает диссертант, довлеют к целостности при соблюдении принципов федерализма и ценностей демократии в государственном строительстве и управлении. И таким образом, утверждение в России федеративной модели государственного устройства и управления - это объективная потребность демократического обустройства территорий, народов и граждан в составе единого государства. При этом обращается внимание на работы российских и зарубежных учёных, в частности, И.Г. Коптарёвой, М.С. Сапикова, Л.Ф. Болтенковой, Б.С. Эбзеева и других,2 в которых прослеживается непосредственная, сущностная связь между федерализмом и демократией, раскрываются составляющие элементы федеративной системы, которые могут быть различными в федеративных государствах.

Методологически важно, что федеративная система выстраивает структуру отношений между различными частями и в целом с государством как совокупность элементов единой системы, находящихся в функциональной связи друг с другом, воспроизводя функции каждого элемента и обеспечивая их целостность так, чтобы не ущемлять свободу самоорганизации каждого, иерархично выстраивая их отношения по

' Ильченко М.С. Трансформация федеративной системы России: институциональный аспект. Демократия и федерализм в России. М. 2007.

2 Гоптарёва И.Г. Политическая концепция федерализма: теоретические аспекты и современность. Диссертация на соискание учёной степени доктора политических наук. М. 2003. с. 45. Саликов М.С. Сравнительно-правовые исследования федеративных систем России и США. Автореферат диссертации на соискание учёной степени доктора юридических наук. Екатеринбург. 1998. с. 17. Болтенкова Л.Ф. Развитие федерализма в России: вопросы теории и социально-политической практики. М. 2004. с. 25. Эбзеев Б.С. Конституционное право. Учебное пособие. М. 1999. с. 270.

вертикали. В этом плане федеративная система, кажущаяся неустойчивой изначально, по сравнению с жесткой унитарной системой государственного устройства, оказывается более «живучей» в сложных обстоятельствах и в большей степени сохраняет способность даже к самосохранению и самовосстановлению. Это важная функция федеративной системы, которая позволяет преодолеть свойственную всякой власти, в том числе и российской, тенденцию к абсолютизации.

В диссертации подчёркивается, что принципиально важно для федеративной системы сохранение в государстве и в обществе механизмов единства и многообразия, соединяя воедино цели и средства достижения самобытности и целостности всей системы и отдельных её элементов. Привычный и традиционный подход, когда соотношение интересов внутри государства по вертикали и по горизонтали обеспечивается исключительно административными мерами из одного центра без учета всего их многообразия, снижает жизнеспособность федеративной системы как демократической модели государства.

При этом важно учитывать, что не существует абсолютно универсальных моделей федерации. Централизованная и децентрализованная модели федерации при разграничении полномочий в пользу центра или регионов показывают не кризис, а гибкость модели федеративной системы. Искусственно настраиваемая модель децентрализации без учета объективных процессов развития общества и государства нежизнеспособна. Поэтому методологически важен анализ состояния федеративных отношений и степени их адекватности конкретным потребностям и возможностям общественного развития. В этом смысле, укрепление вертикали власти и централизация управления, осуществленные Президентом В.В. Путиным в начале 2000-х годов, было ничем иным, как вынужденной мерой по восстановлению управляемости страной, не выходящей за пределы федерализма.

Политическая и общественная практика современной России показывает, что даже при жесткой централизации управления политика центральных властей все же ориентируется на мнение регионов, многовариантность и гибкость в отношениях с местной властью, позволяя тем самым преодолевать кризисы, не расслабляя управляемости страной.

Методологически важно соединить на практике два положения: первое то, что федерализм - это территориальная форма демократии, и

второе - значимость местного самоуправления для становления федеративной демократии (Алексис де Токвиль).1

Во втором параграфе «Политико-правовые основы демократизации федеративных отношений» автор анализирует поиск путей становления федеративной демократии в России, доказывая, что принципы федерализма на деле используются как способ минимизации различных кризисов и противоречий в функционировании государственной власти, согласования отношений между государственной властью и гражданами.

При анализе генезиса российской федеративной системы рассматривается несколько этапов:

Первый - этап суверенитетов (начало 90-х годов XX века). Этот этап в практике федеративных отношений достаточно нестабильный, когда имели место договорное и конституционное разграничение полномочий одновременно. Подписание Федеративного договора в марте 1992 года лишь установило хрупкий баланс в государственно-территориальной организации российской власти.

Следующий этап - 1993 - 1999гг. Это, прежде всего, всенародное принятие Конституции и наличие целой массы двусторонних договоров между Российской Федерацией и её субъектами по разграничению полномочий. Основные принципы законодательных и управленческих механизмов федерализма в этот период исходили из принятой на референдуме Конституции Российской Федерации, её раздела о федеративном устройстве, хотя слабость власти, отсутствие ресурсов у центра приводило к необходимости поиска согласования с различными силами влияния в центре и в регионах.

Третий этап - с начала 2000 года и по настоящее время. Это период упорядочения федерации и перевод на конституционно-правовую основу развития всей системы федеративных отношений, в том числе и законодательства субъектов федерации, приведение его в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами. В этот период на практике реализуются, прежде всего, централистские механизмы разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, а также между органами

1 А. де Токвиль. Демократия в Америке. М.: Прогресс, 1992.

государственной власти субъектов федерации и органами власти местного самоуправления. То есть единство демократического правового государства было достигнуто главным образом использованием возможностей централизации.

На этом этапе был в большой мере «выжат» демократический потенциал федерализма из системы государственного строительства и управления. Но принятие целого ряда федеральных законов, и, прежде всего, нового закона о местном самоуправлении показывает возможность достижения необходимого равновесия между централизацией и децентрализацией в государственном управлении и федеративном строительстве1.

Во второй главе «Федеративная демократия и полшпика федеративных отношений» прослеживаются тенденции развития российского федерализма, обосновывается объективность постепенного перехода Российской Федерации к децентрализации предметов ведения и полномочий, передачи целого ряда функций на региональный уровень и на уровень местного самоуправления. Диссертант рассматривает федерализм не только как базовую основу федеративного государственного устройства, но и как принцип политической организации общества, как принцип конституционно-правового регулирования отношений между федерацией и ее субъектами, как форму и режим государственного устройства, наконец, как управленческую модель развития государства и общества в условиях демократии.

Этой проблеме посвящен первый параграф «Демократические механизмы федерализма и принцип разграничения полномочий». Как подчеркивал В.В. Путин, разграничение полномочий - это «потенциально конфликтное поле, которое следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где субъектов федерации, иначе эта ситуация будет порождать новые споры, будет использоваться противниками курса на укрепление федерации».'

Сегодня процесс федерализации российского государства и укрепления местного самоуправления фактически идёт как явление одного

1 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. Л° 131-ФЭ //Российская газета. 2003. 8 октября.

2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2001 года. О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства. М. 2001. с. 6-7.

порядка в общем контексте развития демократических процессов. И оба они нужны как способы функционирования государства и реализации возможностей общественной самостоятельности граждан в рамках огромного российского государства.

В настоящее время наметилось несколько тенденций в области развития федеративных отношений за рубежом: усложнение конструкций разграничения компетенций, распространение их не только на вертикальные, но и на горизонтальные властные отношения; принцип субсидиарности; направленность на партнёрство и солидарность между всеми ветвями и уровнями власти; стремление к справедливому и разумному выравниванию доходов.

Мировой опыт федерализма свидетельствует о том, что субъекты федерации не могут быть одинаковыми, ибо как правило, каждый из них своеобразен. Некая асимметрия в структуре федерации допустима, иначе государство и общество будут подвержены постоянным конфликтам. В параграфе подчеркивается, что симметричность или асимметричность федераций надо оценивать исходя из характеристик равноправия и неравноправия субъектов федерации в отношении с федеральными органами власти. Проблема асимметричности Российской Федерации незаслуженно преувеличивается, ибо объём полномочий, делегированных центром субъектам федерации, примерно одинаков для всех.

Российской Федерации в большей степени подходит не дуалистический федерализм, который исходит из двойственности природы суверенитета, а в большей степени кооперативный тип федерализма. Принцип субсидиарности для участников федеративных отношений не столько определяется Конституцией, сколько проходит своё становление в процессе управления и реализации тех или иных полномочий. Более идеальной специалисты считают именно нецентрализованную субсидиарную модель федерализма. И такая модель рассматривается как «высший уровень федерализма». Такое понимание наиболее близко к концепции федеративной демократии. Насколько она является достижимым идеалом, вопрос открытый, но для реализации интересов всех уровней и организации сотрудничества и кооперации интересов всех участников, субъектов федеративных отношений, это очень важно.

Как правило, в различных моделях федерации присутствуют различные формы разграничений предметов ведения и полномочий. В Российской Федерации применяется совмещённый способ разграничения

компетенции в рамках, предусматривающих достаточно чёткие границы между сферой совместного ведения и сферой ведения субъектов федерации. Отличительная черта такого способа разграничения состоит в том, что в его рамках очень сложно провести чёткие границы между сферами совместного ведения и исключительного ведения субъектов федерации. Но во многих случаях получается, что при усилении федерального центра эти совместные полномочия переходят в большей степени к федеральным органам власти, при усилении же субъектов федерации, они могут перетекать в другую сторону. И эта «дрейфующая» модель разграничения полномочий при кажущейся гибкости может быть достаточно опасна и тяжела для урегулирования вопросов компетенции. Поэтому развитое федеральное законодательство призвано преодолеть крайности такого «дрейфа».

Во втором параграфе «Федеративная практика местного самоуправления» обосновывается важная роль местного самоуправления в системе федеративных отношений.

Без чёткого правового разграничения полномочий между

органами государственной власти субъектов федерации и органами власти местного самоуправления принцип федерализма не будет доведен до местных сообществ, до гражданина, а значит, не будет реализован и потенциал федеративной демократии, ибо в результате в государственной политике и управлении неучтенными останутся интересы конкретных местных сообществ и общин, населения районов, городов, сельских поселений, а значит и конкретных граждан. А неурегулированность целого ряда местных, общинных, территориальных, этнонациональных и иных проблем может стать фактором нестабильности государства и общества. При этом в диссертации делается вывод, что «правоприменительная практика пока не использовала возможности, которыми Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство наделили органы местного самоуправления, в том числе и государственными полномочиями, с передачей им необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств».

Одним из серьезных недостатков современной системы местного самоуправления является то, что оно не стало органом публичной власти, т.е. институтом гражданского общества, все ещё в большей степени обеспечивая кооперативные и личные интересы должностных лиц и

приближённых к ним коммерческих структур, что, собственно, искажает его демократическую природу1.

Новый федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» призван обеспечивать единство федерального, регионального и местного уровней властей, от которых в конечном итоге зависит эффективность управления и стабильность государства. Иначе будет происходить фрагментация российского правового и управленческого пространства.

В третьем параграфе «Гражданин в системе федеративных отношений» автор обосновывает тезис о том, что система федеративных отношений будет эффективной, если полномочия федерации, её субъектов и органов местного самоуправления будут доведены до гражданина.

Диссертант исходит из учёта того положения, что Конституция Российской Федерации, полномочия по «регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина» одновременно закрепляет в перечне как исключительных полномочий Российской Федерации (ст. 71. п.в.), так и совместных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72. п.б.)."" Таким образом, защита прав и свобод человека и гражданина является фундаментальной основой российского федерализма, а значит и федеративной демократии.

Федеральному центру удалось в последние годы обеспечить территориальную целостность страны, но защиту прав и свобод человека и гражданина во всех сферах общественной и государственной жизни ещё предстоит обеспечить. Нужна система реализации прав и свобод человека и гражданина, охватывающая всю федерацию, создание условий по достижению экономических свобод, социальной справедливости, сочетания личных, общественных и иных интересов. И качественное обновление механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина - это задача всей политической системы. Активность и ответственность граждан, способных контролировать власть и отстаивать свои права в рамках закона, имеет огромное значение. И в этом плане нужна достаточно гибкая политика, в том числе в отношениях между федеральным центром и субъектами федерации. Много было проведено согласительных

1 Доклад. «Местные самоуправления Российской Федерации: проблемы и перспективы развития» Государственный совет Российской Федерации. Рабочая группа по вопросам развития местного самоуправления в Российской Федерации. М. 2002. Конституция Российской Федерации. М. 1995. с. 17.

процедур, но их предметом опять-таки не стали права и свободы российских граждан.

В Заключении диссертации подводятся итоги исследования, формулируются выводы и рекомендации.

При этом особо подчеркивается, что Российская Федерация занимает своё место в развитии общемирового федерализма, и именно в самые тяжёлые моменты своей истории Россия прибегает к федерализму как к способу, который сохраняет государственность и способствует гармонизации государственного строительства и повышению эффективности развития самого государственного управления. Внедрение в российскую практику федеративных принципов, как правило, осуществляется на почве, которая исторически «подогнана» под унитаристскую систему и обусловлена страхами дезинтеграции Российской Империи и Советского Союза. Но при этом важен и другой вывод: жёсткая централизованная система государственной власти и государственного управления фактически не подошла России. Всё это говорит в пользу развития федерации. Диссертант поддерживает точки зрения тех авторов, которые считают что пока российскому законодательству «...удалось лишь приблизиться, но не добиться необходимых мер к организации формальной и юридической модели федерализма и фактических действующих отношений, составляющих правовые основы разделения государственной власти между федерацией и её субъектами, снять существенные противоречия в теоретических и политических взглядах на проблемы стабильной, эффективной, демократической государственности»1.

Обеспечение единства государства и многонационального народа Российской Федерации, создание условий для нормального функционирования власти на разных уровнях, для развития местного самоуправления и защита прав и свобод граждан на всех уровнях в конечном итоге сегодня определяет смысл и перспективы развития российского федерализма.

В российском федерализме, по мнению диссертанта, неминуемо обозначится рост демократических, самоуправленческих отношений внутри федерации, тенденций децентрализации многих функций и полномочий, которые можно делегировать ниже, кооперация и развитие

1 См. И.А. Конюхова Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М. 2006.

партнёрских отношений, проявление ответственности сторон, контроль народа за осуществлением власти, что и соответствует требованиям федеративной демократии.

Список научных публикаций

Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных перечнем ВАК:

1. Абдулатипов Дж.Р. Федеративная демократия: вопросы теории и практики //Социология власти. - 2008. - №4. - 0,5 п.л.

Научные публикации в иных изданиях:

2. Абдулатипов Дж.Р. Федеративная система: методология и политика //Федерализм. - 2008. - №1. - 0,5 п.л.

3. Абдулатипов Дж.Р. Федеративная практика местного самоуправления. Брошюра. М.-2008. - 1,5 п.л.

Объем научных публикаций автора по теме исследования -2,5 п.л.

Автореферат диссертации на соискание учёной степени кандидата политических наук

АБДУЛАТИПОВ Джамал Рамазанович

Тема диссертационного исследования: «Федеративная демократия в современной России»

Научный руководитель: Михайлов Вячеслав Александрович

Изготовление оригинал-макета Абдулатипов Джамал Рамазанович

Подписано в печать 20.11.2008 г. Тираж 80 экз. Усл. п.л 1,0.

Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 545. 119606 Москва, пр-т Вернадского, 84.