автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Организация системы земского самоуправления на юго-востоке России

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата исторических наук Адаменко, Олеся Вячеславовна

Введение С.

Глава I. Подготовка условий для введения земства

§1. Географические и социально-экономические особенности юго-восточных губерний России С.

§2. Разработка и принятие закона от 9 июня 1912 г. «О распространении действия Положения о земских учреждениях 1890 г. на Астраханскую, Оренбургскую и Ставропольскую губернии» С.

Глава II. Проведение выборов в земские собрания в юго-восточных губерниях России

§ 1. Выборы земских гласных в Ставропольской губернии С.

§2. Выборы земских собраний в Оренбургском крае С.

§3. Земские выборы в Астраханской губернии С

Глава III. Земство в системе государственного и местного управления

§ 1. Взаимоотношения земств и центральных органов власти на юго-востоке России С.

§2. Отношение к земству местной администрации С.

Введение диссертации2003 год, автореферат по истории, Адаменко, Олеся Вячеславовна

Актуальность. В условиях политической модернизации российского государства и на фоне возрастания интереса к истории местного самоуправления изучение деятельности земского самоуправления представляется важным направлением научных исследований отечественной истории.

Одной из сложных задач постсоветского развития является совершенствование местного самоуправления. Вызвано это прежде всего тем, что последнее десятилетие новейшей истории страны характеризовалось жесткой централизацией органов управления. В современных условиях необходимо создание многоуровневой системы не только исполнительной, но и представительной власти, наделение последней реальными правами. При этом проблема взаимодействия новой системы местного самоуправления с органами исполнительной власти требует первоочередного разрешения и четкой регламентации на законодательном уровне.

Наибольшую актуальность проблема местного самоуправления приобрела в последнее время в условиях, когда в стране выстраивается система взаимоотношений центра и субъектов Федерации. В послании Президента В.В. Путина Федеральному собранию РФ глава государства отметил, что законодателям необходимо определиться со структурой местного самоуправления.1 6 октября 2003 г. Президент РФ подписал новый закон «О местном самоуправлении», который вступит в силу с 1 января 2006 г. Вместе с тем в стране продолжает действовать земское движение во главе с Е. Паниной. Оно ставит своей целью проведение реформы местного самоуправления с учетом земского опыта.

Одновременно в средствах массовой информации идут острые дискуссии по вопросу о том, каким быть местному самоуправлению, какое место в жизни государства оно должно занимать, какие взаимоотношения должны быть между ним и органами местного государственного управления. Дискуссии свидетельствуют о том, что до окончательного решения этих вопросов еще далеко.

Объектом диссертационного исследования является процесс становления земского самоуправления в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях в 1912-1914 гг.

Предметом исследования выступают общественно-политические, социально-экономические условия складывания системы земского самоуправления в юго-восточных губерниях.

Цель исследования - проанализировать условия складывания предпосылок и особенностей эволюции земского самоуправления на юго-востоке России, выявить место и роль ставропольского, оренбургского и астраханского земств в системе государственного управления. Автор поставил следующие задачи:

• выяснить причины более позднего включения Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерний в общероссийскую земскую систему;

• проанализировать структуру и полномочия органов земского самоуправления на юго-востоке России согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. и закону от 9 июня 1912 г. «О распространении Положения о земских учреждений на Астраханскую, Оренбургскую и Ставропольскую губернии»;

• изучить процесс земских выборов, обобщить их результаты;

• исследовать принципы и характер взаимоотношений земств и органов государственной власти в политической, экономической сферах на этапе возникновения земств.

Территориальные рамки исследования охватывают три юго-восточные губернии России - Астраханскую, Оренбургскую и Ставропольскую. Данный выбор обусловлен тем, что земские учреждения вводились в этих губерниях одновременно, а также нетипичностью этих территорий: удаленностью региона от центра, наличием значительной доли инородческого населения, малочисленностью дворянства и аграрной направленностью экономики этого региона в целом.

Хронологические рамки работы определяются временем организации и становления земств в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях, т.е. 1912-1914 гг.

Методы исследования. Данное исследование выполнено на основе общеметодологических принципов объективности и историзма. В используемых методах мы выделяем общенаучные (логический, классификационный), специально-исторические (синхронный, хронологический, сравнительно-исторический, метод периодизации, ретроспективный, метод актуализации, структурно-системный) и методы смежных дисциплин (статистический).

Принцип научной объективности требует всестороннего отражения исследуемого явления, находящегося в тесной взаимосвязи с другими категориями исторической действительности. Работа базируется на системе взглядов автора и согласуется с существующими методами исследования.

Принцип историзма позволяет нам рассматривать возникновение системы земских учреждений как закономерный и последовательный этап в развитии российских социальных институтов. Такой подход дает возможность изучать каждую земскую единицу и условия ее взаимодействия как процесс становления и развития общероссийской системы местного самоуправления. Этот же принцип позволяет нам осуществить комплексный анализ функционирования земств как во временной последовательности, так и в условиях региональной обусловленности.

Сравнительно-исторический метод, использованный в данном исследовании, дает возможность произвести компаративный анализ институтов самоуправления в России, существовавших в различных районах. Немаловажным оказалось применение данного методологического подхода к изучению особенностей деятельности «молодого» и «старого» земств. Однако значительная роль, отведенная сравнительно-историческому методу в данной работе, не исключила необходимости максимального использования конкретного анализа.

Комплексный подход и принцип системности существенно повлияли на решение поставленных перед исследованием задач. Ведь именно комплексное изучение широкого спектра мероприятий, проводимых земствами юга России, позволило определить их вклад в развитие региона и страны в целом, а также выяснить причины свертывания проводимой ими политики.

Степень научной разработанности проблемы. Местное самоуправление выступило как новая для императорской России реалия. Уже момент его введения привлек внимание общественности: историков, правоведов, экономистов, что и нашло отражение в литературе. Всю массу исследований, посвященных земствам, можно разделить на три группы:

• дореволюционную историографию;

• советскую историографию;

• исследования постсоветского периода (с начала 90-х годов XX в.), включая зарубежную историографию.

Дореволюционная историография. Историография этого периода имела значительные достижения в разработке земской тематики. Дореволюционных историков, юристов и публицистов (В.П. Безобра-зов, А.И. Васильчиков, В.М. Гессен, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин, Д.Н. Шипов ) прежде всего интересовал статус земских учреждений. Большинство этих работ носило теоретический и истори-ко-сравнительный характер. Авторы стремились определить оптимальную структуру органов самоуправления, обозначить пределы их власти и компетенции, предложить варианты взаимоотношений органов самоуправления и государственных структур. При этом достаточно четко обозначились две теории самоуправления — общественная и государственная. Они основательно проанализированы В.В. Гармизой, П.Н. Зыряновым, J1.E. Лаптевой.3

Кратко говоря, сущность разных подходов к теории земств заключалась в следующем. Сторонники общественной теории местного самоуправления (А.А. Лохвицкий, Б.Н. Чичерин и другие) противопоставляли интересы государства и местности, отделяли административное управление хозяйством от политической формы правления. По их мнению, органы государственной власти и местного самоуправления имеют разные функции и должны сосуществовать параллельно и независимо друг от друга. Напротив, сторонники государственной теории (В.П. Безобразов, М.П. Коркунов, М.И. Свешников и другие) считали органы местного самоуправления фундаментом всего государственного устройства, а потому выступали за включение земских органов в систему государственных учреждений. Таким образом, проблема «Земство и государственная власть» сразу же была поставлена в разряд самых значимых и не теряла своей актуальности вплоть до революции 1917 г.

Определенные успехи дореволюционных историков были связаны с изучением хозяйственно - экономической деятельности российского земства. Подробная документация земских управ, доступность земской статистики позволили им создать основательные труды о земском народном образовании, медицине, ветеринарии, продовольственной политике, статистике и других отраслях народного хозяйства. Работы В.В. Григорьева, Е.А. Звягинцева, Г.А. Фальборка, В.И. Чарно-лусского (образование), З.Г. Френкеля (медицина, ветеринария), Г.П. Сазонова (продовольствие), С.Н. Валецкого (статистика), В.Г. Бажае-ва (агрономия)4 носили преимущественно фактологический характер, напоминая местами сводные обзоры статистических данных.

В отличие от них четырехтомное исследование Б.Б. Веселовско-го «История земства за 40 лет»5 претендовало на роль обобщающего труда по истории земства. Подробно проанализировав земские бюджеты, хозяйственно - культурную и политическую жизнь российского земства, историк в последнем томе попытался воссоздать историю отдельных земств. Б.Б. Веселовский обозначил также перспективы дальнейшего изучения земства. Он предложил исследователям темы преимущественно политологического характера, многие из которых до сегодняшнего дня не нашли отражения в отечественной историографии. К ним относятся вопросы о роли Сената в земской жизни, практике губернских по земским делам присутствий , о губернаторских протестах и т.д.6

Бурный рост либерального движения на рубеже веков стимулировал появление целого ряда работ о политической истории земства, написанных в основном сторонниками или непосредственными участниками этого движения (И.П. Белоконский, B.C. Голубев, Н.И. Иорданский и др.).7 В целом эти авторы, на наш взгляд, преувеличивали оппозиционность земских гласных и представляли государственную бюрократию прежде всего как реакционный лагерь по отношению к земству. B.C. Голубев, Г.Е. Львов, Т.И. Полнер, Д.Н. Шипов,8 будучи земским деятелями, хорошо знали тяготы повседневной земской практики. Вместе с тем они недостаточно критично оценивали хозяйственно-культурные достижения земств. Б.Б. Веселовский, на тот момент считавший себя по убеждениям социал-демократом, добавил несколько критический строк в апологетический хор либеральных историков и публицистов. Он попытался выявить классовые интересы в земстве, проанализировав состав земств не по сословному, а по классовому признаку, однако сделал он это весьма прямолинейно, что несколько снижает значимость его исследования.

Работы, специально посвященные проблеме взаимоотношения земских и государственных структур, малочисленны и слабо фундированы. Последнее замечание касается исследований Н.А. Карышевым земских ходатайств, И.П. Брюхатовым - роли «третьего элемента» в земстве, С. Заком - демократизации земства.9 Монографии, посвященные взаимоотношению губернских и уездных земских управ, вызвали в тот период некоторую дискуссию (Н.К. Авинов, В.М. Гессен, Д.Д. Лобанов, К.А. Пажитнов, Д.Н. Шипов).10 Однако большинство актуальных социально-политических проблем, связанных с историей земского самоуправления, остались за рамками дореволюционной историографии.

Что касается литературы о юго-восточных земствах, она представлена, в основном, сочинениями непосредственных участников земского самоуправления. В их работах анализируются различные отрасли местного хозяйства, бюджеты земств и т.д.11

Представителями революционно-демократических взглядов серьезных исследований земства, за исключением работ сочувствовавшего им Б.Б. Веселовского, не было создано. Среди них выделяется также статья В.И. Ленина «Гонители земства и Аннибалы либерализма». Она стала методологической основой для советской историографии земства. В.И. Ленин считал, что при самодержавии земство было неспособно к полноценному функционированию, «земство - кусочек конституции, - писал он, но это именно такой кусочек, посредством которого «общество» отманивали от конституции».12

Советская историография. Поначалу земской теме в советской историографии «не повезло». Высказывание о земской реформе первого советского историка-марксиста М.Н. Покровского можно оценить лишь как историографический казус: «Самоуправление реформой 1864 г. не было расширено, а сужено, причем чрезвычайно существенно».13 Насильственный слом земской системы в годы революции и гражданской войны и замена земств советами привел к смещению акцентов на советы, и в годы сталинского режима история земств была предана забвению.

В первой советской монографии о земстве В.В. Гармиза исследовал историю подготовки земской реформы 1864 г. Вывод о сущности земского самоуправления был сделан историком в марксистском духе: «Земство - всесословное общественное учреждение, помещичье по своей социальной сущности, буржуазное по своей практической принадлежности, конституционное по своему политическому характе

14 ру».

Следующей вехой в изучении земского самоуправления стала монография Л.Г. Захаровой о контрреформе 1890 г.15 Автор изучила атмосферу, сложившуюся вокруг земства к концу 80-х годов XIX в., рассмотрела процесс подготовки контрреформы в правительственных кругах и проанализировала ее содержание. В отдельной главе была прослежена динамика социального состава земских собраний и управ и сделан вывод о том, что изменение системы выборов в 1890 г. было связано, прежде всего, с тем, что формировавшаяся буржуазия постепенно вытесняла поместное дворянство из землевладельческой курии. Л.Г. Захарова на общероссийском уровне, а Т.Н. Львова на региональном (Московское земство) применили методику не сословного, а классового анализа состава гласных.16 По сути дела историки причислили крестьян-собственников, ставших гласными земских собраний, к буржуазии. Представляется, что такой анализ состава гласных уместен, но все же не дает точной картины социально-политического облика земств.

Проблема, связанная с взаимоотношениями между земствами и государственной власти затрагивалась в работах ведущих советских историков. В.Г. Чернуха обращалась к истории земского самоуправления при анализе внутренней политики самодержавия в 50-80-е гг. XX в.17 А.П. Корелин и Ю.Б.Соловьев коснулись некоторых сторон земской жизни при изучении состава российского дворянства и поли

1 о тики властей в отношении «первенствующего сословия». П.А. Зай-ончковский проанализировал политический кризис 70-80-х годов XIX в. и обратил внимание на поведение земств в тот период.19 B.C. Дя-кин исследовал взаимоотношения земских учреждений и самодержавия в период третьиюнской монархии.20 Авторы обобщающего труда «Кризис самодержавия в России» уделили особое внимание политике государственной власти по отношению к земствам в 1896-1917 гг.21

JI.E. Лаптева проанализировала «Положение о земских учреждениях 1864 г.» и последующее законодательство с позиции права. Автор справедливо заметила, что «в нашей литературе принято оценивать чрезмерно сурово и меры центрального правительства в отношении земств».22 Она оценила положение земств как «действительно неудобное . в условиях жесткой государственной бюрократии»,23 а текущее законодательство в отношении земских учреждений, как только «ограничительное» 24

Большое значение для изучения проблемы «земство и государственная власть» представляют работы новгородского историка М.М. Шумилова о местной администрации России 50-80-х годов XIX в.25 Автор проанализировал статусы губернаторов и вице-губернаторов, уровень их власти и компетенции, взаимоотношения с министерствами, главным образом с министерством внутренних дел. В его работах имеются ценные наблюдения о взаимоотношениях губернаторов с земскими органами самоуправления, о степени эффективности губернаторского контроля над органами самоуправления, о роли личности самого губернатора в проведении государственной линии на местах. На конкретных примерах историк показал мелочную регламентацию российского законодательства, действенность тех или иных законодательных норм. М.М. Шумилов пришел к важному выводу о том, что «и в XX век Россия вступила лишь с подновленным, но не реформированным кардинально аппаратом местного управления, хотя потребность и в этом ощущалась давно».26

На общероссийском уровне наиболее полно изучена история либерального земского движения, хотя поначалу эта проблема с трудом входила в научный оборот.

После дискуссии 1966 г. (выступлений З.С. Виленской, Б.С. Итенберга, Ю.З. Полевого) либеральное движение стало расцениваться

27 советской историографией как освободительное. Историки обратились к изучению проблем русского, и, в частности, земского либерализма, отношения правительства к политическим претензиям земств (B.C. Дякин, ЛЯ. Лаверычев, Н.М. Пирумова, К.Ф. Шацилло, П.И. R

Шлемин и др-)- Наиболее острый характер приняли споры по вопросу о социальной базе либерализма, месте и роли земства в этом движении, этапах развития, преемственности «старого» и «нового» либерализма, эволюции программных установок, характере взаимоотношений с демократическими движениями и правительственным лагерем. ^ Интерес советской историографии к народничеству побудил некоторых исследователей взглянуть на это явление через призму земства (Е.Г. Корнилов, Н.М. Пирумова и др.). Н.М. Пирумова по специальной выборке сумела обработать статистические данные 1902 г., собранные по требованию МВД, о происхождении, образовании, возрасте, чине, должности, заработной плате и производственном стаже земских служащих России и сравнить их с отрывочной статистикой зем-ф- ского персонала 60-80-х годов. Ею была затронута проблема взаимоотношений земской интеллигенции с земскими управами, собраниями, правительственным лагерем.

В 1960-90-е гг. значительно возросло количество региональных исследований истории земства. На сегодняшний день подробно рассмотрены вопросы введения земских учреждений, их деятельности и роли в политическом строе России практически во всех губерниях, где они были созданы.30 Авторы региональных исследований уделяют преимущественное внимание практической деятельности земств в области народного образования, здравоохранения, экономики. Большая их часть обращается к начальному этапу существования земств. Однако деятельность земских учреждений после первой российской революции остается исследованной мало.

Первой попыткой после Б.Б. Веселовского создать комплексное исследование стала работа Г.А. Герасименко «Земское самоуправление в России».31 Автор попытался свести воедино результаты исследования земств за весь предшествующий период. Используя обширный фактический материал, он сумел обстоятельно показать роль и место земств в общественно-политической жизни России. Особый интерес представляет та часть монографии, где речь идет о деятельности земств начиная с 1890 г., когда они более активно стали принимать участие в разрешении социальных и хозяйственных проблем, вставших перед населением в связи с ростом капитализма в стране. Положительно оценивая деятельность земств: «по сравнению с феодальной со-словно-бюрократической системой управления, земство было шагом о 9 вперед», историк противопоставлял их работе советов и сделал акцент на развитие событий между двумя революциями 1917 г.

К настоящему времени исследователи привлекли широкий круг источников и подробно рассмотрели основные стороны земской деятельности. Предметом их анализа стали преимущественно экономическая деятельность земств, мероприятия по развитию медицины, ветеринарии, народного образования и т.д.

В середине 90-х гг. в свет вышла монография В.Ф. Абрамова

О "3

Российское земство: экономика, финансы и культура». В этой книге была рассмотрена финансово-экономическая основа земского самоуправления и предпринята попытка обобщить достижение земств в развитии культуры российской провинции. Необходимо отметить, что Абрамов В.Ф. дал упрощенную схему действий земского самоуправления, совершенно проигнорировав конфликтную линию их взаимодействий с коронной администрацией.

В конце 90-х гг. XX в. историография вопроса пополнилась новыми исследованиями по проблеме местного самоуправления - монографиями JI.A. Жуковой, 34 А.Ю. Шутова,35 учебным пособием В.В. Еремяна и М.В. Федорова.36

Монография JI.A. Жуковой представляет собой очерк истории общественной мысли пореформенной России по вопросам, касающимся самоуправления и бюрократии. Автор подробно остановилась на вопросах подготовки и проведения земской реформы 1864 г. и периоде пересмотра законодательства, который завершился принятием положением 1890 г. Анализ основного законодательства и нормативных актов, принятых с 1865 г. по начало XX в., позволил автору сделать вывод о том, что основной акцент в них делался на сдерживании деятельности земств и усилении контроля за земской интеллигенцией, пресечении попыток создания общеземских органов и выхода деятельности земств за рамки одной губернии, а также сдерживании темпов роста земского налога.

Рассматривая различные направления деятельности земских учреждений в 1864-1917 гг., их взаимоотношения с губернской и центральной администрацией, Л.А. Жукова отметила, что, несмотря на многочисленные примеры и формы сотрудничества земств с правительством и бюрократией, конфликтный узел противоречий со временем затягивался все больше.

В монографии А.Ю. Шутова на основе большого количества источников проведен комплексный анализ зарождения земского избирательного процесса в России второй половины XIX- начала XX в. Книга интересна и тем, что в ней в качестве методологической основы автор использует концептуальные подходы, относящиеся к смежным научным дисциплинам, прежде всего, политологии.

В книге В.В. Еремяна и М.Ф. Федорова прослеживается историческая преемственность традиций местного самоуправления, начиная и Киевской Руси кончая 1917 г. Широкие хронологические рамки позволили В.В. Еремяну и М.В. Федорову лишь эскизно затронуть основные проблемы местного самоуправления в стране.

Между тем при наличии большого количества работ, посвященных истории земств, вопрос о введении земств в юго-восточных губерниях разработан недостаточно. Исключением являются статьи В.В. Комина, в которых раскрывается борьба крестьян Ставропольской губернии против земства в 1913-1915 гг. В.В. Комин пытался доказать положение о том, что антиземское движение на Ставрополье указывало на созревающие силы революции на окраинах России. Автор привлек сравнительно мало архивных источников и совершенно не использовал материалы о деятельности земских учреждений, отложившихся в государственном архиве Ставропольского края.37 Такой же характер носят работы Н.И. Иванько, Г.Д. Краснова и Т.И. Беликова. Они отличаются кратким перечислением фактов выступления крестьян против земства в Ставропольской губернии, но совершенно не касаются самого процесса подготовки и выборов земств в Ставропольской губернии. Указанные авторы дают сравнительно полную характеристику экономического положения губернии, но практически не касаются вопроса о влиянии аграрной реформы на дифференциацию ставропольского крестьянства. Это важно отметить, так как процесс подготовки аграрной реформы на Ставрополье, рост кулачества - владельцев многотысячных отар овец, мельниц и паровых машин является своеобразной подготовкой социальной прослойки, способной возглавить создаваемые земские учреждения.

Несмотря на большой интерес исследователей к земской тематике, до последнего времени история земств в годы Первой мировой войны была освещена недостаточно.39 К такому выводу пришел историограф В.А. Горнов. В приложении к диссертации «Карта исследований по земской тематике», автор изобразил Астраханскую, Оренбургскую и Ставропольскую губернии белым пятном - регионом, по которому исследования почти не были проведены. Исключение составили диссертационные исследования А.С. Калмыкова, М.С. Нагорной и Н.К. Сметанниковой. 40

В работе А.С. Калмыкова, написанной с позиций классовой борьбы, основное внимание уделяется социально-экономическому положению Ставропольской губернии накануне и во время введения земских учреждений, а также тому обстоятельству, что крестьяне этой губернии ожесточенно сопротивлялись распространению земских учреждений.

М.С. Нагорная на основе обширного фактического материала доказывает тезис о том, что в силу своего позднего создания Оренбургское земство обладало рядом отличий от старых земств, что достаточно четко прослеживается по протоколам земских собраний. «За счет самостоятельного налогообложения, - утверждает М.С. Нагорная, - земства сохранили относительную самостоятельность от государственных органов и проводили собственную прогрессивную политику на местах».41 Автор приходит к выводу, что, несмотря на «. экстремальность ситуации, земства не только выдержали проверку на жизнеспособность, но и развили активную общественную деятельность, проявив необходимую инициативу. За время войны органы земского самоуправления показали себя с самой лучшей стороны: сказывалось знание местных условий, опыт работы и желание внести свой вклад в развитие края».42 В диссертационном исследовании Н.К. Сметаннико-ва в отдельном параграфе рассмотрена деятельность земских учреждений в Оренбургской губернии. Автор отмечает, что Оренбургскому земству удалось внести определенный вклад в сельскохозяйственную деятельность края, в народное образование, но не все намеченные преобразования удалось реализовать в полной мере - помешала мировая

43 воина.

В настоящее время история земства России вообще, и история земства юго-восточных губерний в частности, пополнилась фундаментальным исследованием Н.Д. Судавцова «Земское и городское самоуправление в годы Первой мировой войны».44 В монографии комплексно рассматриваются место и роль земского и городского самоуправления в один из драматичных периодов Российского государства - Первой мировой войны и революций 1917 г. На основе архивных материалов, значительная часть которых впервые введена в научный оборот, исследовательской литературы и периодической печати в монографии освещается деятельность городского и земского самоуправления, связанная с участием в решении вопросов, вставших перед государством с началом войны. Большое внимание в ней уделяется периоду борьбы местного самоуправления с советской властью и процессу его упразднения.

Зарубежная историография. К истории земства проявили интерес и зарубежные историки. Сферой научных интересов англоамериканской русистики стал земский либерализм: его становление и эволюция, роль земских учреждений в возникновении оппозиции, причины кризиса реформистского направления в общественном движении. При этом каких-либо оригинальных идей ими высказано не было, в целом западные исследователи фактически повторяли выводы советских историков о глобальном кризисе политической системы накануне Февральской революции, об «ограниченности» земского либерализма, о невозможности раскрытия потенциала земств в условиях самодержа

45

ВИЯ.

Такие же принципы исповедуют французские и японские историки. Японский исследователь К. Мацузато полагает, что активная поддержка земствами правительства в период войны, привела к милитаризации земских финансов и отчуждению их от основной своей обязанности: поддержки благосостояния населения.46 Некоторые из зарубежных исследователей, рассматривая реформы Александра II, в том числе введение земского самоуправления, пытаются проводить параллели с объективными потребностями развивающихся стран. Так, Д. Эшфорд утверждает, что русское правительство, как и правительство других развивающихся стран, пошло на реформы местного самоуправления из-за нехватки государственных средств для обеспечения потребностей общества в таких важных сферах как начальное народное образование, медицинское обеспечение, строительство дорог и т.д.47

По мнению ряда американских исследователей, введение земского самоуправления в России диктовалось объективными потребностями, с которыми столкнулась Российская империя к середине XIX в. Особо стоит остановиться на работе Скотта Серегни - специалиста по народному образованию в дореволюционной России. Любой историк царской России знает, что в Ставропольской губернии накануне Первой мировой войны возникли крестьянские волнения против. Для левых историков это представлялось доказательством изоляции земств от народа, а для либеральных историков - доказательством темноты российских (в частности, периферийных) крестьян. Однако в статье «Ставка на крестьянство: анти - земские восстания и внешкольное образование в Ставропольской губернии, 1913-1916», которая была опубликована в журнале «Slavonic and East European Review» в январе 2001 г., 48 Серегни доказывает, что именно в деревнях, где сожгли земские школы, изгнали учителей и отказались от прививки оспы в 1914 г., начали с радостью принимать земских лекторов и платить земские налоги в 1916 г.

Подводя итоги анализу литературы по проблеме, следует отметить, что дореволюционных авторов интересовал, прежде всего, статус земских учреждений, пределы их власти и компетенции, а также повседневная и практическая деятельность земств. В советской историографии внимание на земскую проблематику было обращено только в послевоенные годы. Историкам этого периода был присущ классовый подход в оценке земств. Отечественные и зарубежные исследователи ввели в научный оборот широкий круг новых источников, подробно рассмотрев основные стороны земской деятельности. Автор считает, что ученые проделали большую работу, но не исчерпали тему.

Источниковая база. При написании диссертации автор широко использовал различные архивные источники. Прежде всего нами были проанализированы фонды Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Российского Государственного исторического архива (РГИА), местных государственных архивов: Ставропольского (ГАСК), Оренбургского (ГАОО), Астраханского (ГААО).

Важные для настоящего исследования материалы содержатся в ГАРФ, в Фонде Полицейского департамента МВД (Ф. 102), в котором содержится переписка губернаторов с министром внутренних дел, в том числе по вопросам компетенции земств, земские ходатайства, справки о политической благонадежности отдельных гласных и служащих земств.

Много ценных документов по истории земства содержатся в РГИА, где имеются фонды высших и центральных органов власти, департаментов и министерств (1263 - фонд Комитета министров, 1276-фонд Совета министров, 1278 - фонд Государственной Думы, 1282 -фонд Канцелярии министра внутренних дел, 1288-фонд Главного управления по делам местного хозяйства при МВД, 1291-фонд Земского отдела МВД и др.). В указанных фондах обнаружены документы о решении в центральных учреждениях вопроса о распространении земства на юго-восточные губернии, в фондах также хранятся ведомости о выборах губернских гласных в 1913 г., сведения о личном составе губернских и уездных управ, именные списки лиц, обложенных земским сбором, донесения губернаторов о ходе работы первых земских собраний и др.

Ценные документы отложились также в местных архивах. В фонде канцелярии ставропольского губернатора Государственного архива Ставропольского края хранятся списки лиц, избранных в губернские и уездные собрания, рапорта и донесения уездных исправников о взыскании недоимок земских сборов и проч. (ф. 101).

В фонде Ставропольского губернского по земским и городским делам присутствия (ф. 67) сохранились документы, характеризующие состояние губернии с момента введения земств и до их ликвидации в 1918 г. Информация о деятельности земских учреждений содержится в документах земских собраний, журналах губернского присутствия, Ставропольской городской Думы.

В фонде Ставропольской уездной земской управы (ф. 314) собраны журналы Ставропольского губернского по земским и городским делам присутствия, докладные записки председателей уездных управ, правила о порядке введения в действие Положения о земских учреждениях в губернии, доклады и журналы чрезвычайных и очередных земских собраний.

В фонде Ставропольской губернской земской управы (ф. 311) содержатся сведения об образовании и деятельности земских губернских учреждений, о взимании земских сборов, состоянии медицинского, ветеринарного и агрономического дела, а также сведения, свидетельствующие о положении губернии во время Первой мировой войны.

Говоря о составе фондов Государственного архива Оренбургской области (ГАОО), следует отметить, что в них, в основном, хранятся уже опубликованные самими земствами материалы: журналы заседаний уездных и губернских земских собраний, сметы и отчеты по их исполнению и т.д.

В ГАОО сформировались фонды канцелярии Оренбургского генерал-губернатора (ф. 6), Оренбургского по земским и городским делам присутствия (ф. 15), Оренбургской губернской земской управы (ф. 43) и Оренбургской уездной земской управы (ф. 44).

Весь комплекс источников, касающихся земства, можно разделить на следующие группы:

• законодательные документы, регламентирующие деятельность земских учреждений: императорские указы, постановления правительствующего сената;

• делопроизводство земских учреждений, сосредоточенное, главным образом, в опубликованных журналах заседаний и постановлений губернских и уездных земских собраний чрезвычайных и очередных сессий и доклады управ к ним;

• документы статистического характера, сосредоточенные в статистических сборниках;

• периодическая печать;

• мемуары.

Исходной группой источниковой базы являются законодательные акты и официальные правительственные документы, прежде всего Положения о земских учреждениях 1864 и 1890 гг. Кроме того, с нашей точки зрения, плодотворным для раскрытия правовой компетенции земств является анализ толкований Сената, циркуляров министерства внутренних дел и законов, касающихся введения земств в юго-восточных губерниях, которые не только трактовали Положения 1864 и 1890 гг., но и изменяли первоначальное содержание некоторых законодательных актов.

Однако массовой группой источников по теме исследования являются документы, исходящие непосредственно от земских учреждений. Данные материалы разноплановы и неоднозначны. Журналы, близкие по форме к стенографическим отчетам, содержат статистические данные об организационном устройстве земских учреждений: они позволяют произвести подсчеты посещаемости гласными земских учреждений, выявить длительность сессий и сменяемость составов в собраниях и управах, определить наиболее приоритетные сферы практической деятельности земств. Эти документы ярко иллюстрируют взаимоотношения органов самоуправления с центральной и местной администрацией (имеются в виду император, Сенат, министерства, губернаторы и пр.), распределение полномочий между губернскими и уездными земствами, распорядительными и исполнительными органами. Журналы отражают также отношение населения к органам местного самоуправления, которое проявилось в потоке просьб, жалоб, заявлений, ходатайств, адресованных земствам.

Ежегодно к журналам заседаний выпускалось приложение -сборники докладов управ земскому собранию. Они позволяют выяснить результаты практической деятельности земств и определить перспективы развития той или оной отрасли хозяйства.

Вторая группа источников отражает важнейший принцип деятельности земств - принцип гласности.

Третья группа источников представлена финансовой и статистической документацией. Анализируя эти материалы, мы можем выяснить приоритетные направления финансирования отдельных отраслей, получить наглядное представление о динамике культурно-хозяйственной деятельности земств.

Следующая группа источников представлена статистическими сборниками, ежегодными обзорами по губерниям, сметами доходов и расходов земских управ губерний и уездов. Однако по самому статистическому отделу губернских земских управ трех исследуемых губерний подобного материала отложилось очень мало, так как за годы Первой мировой войны статистические обзоры почти не проводили.

В диссертации широко использовалась периодическая печать. В публикациях центральных изданий деятели земств, ученые, писатели, публицисты затрагивали вопросы, касавшиеся преимущественно недостатков земской системы управления, роли местных представительных органов в общественно-политической жизни страны, а также освещались различные стороны жизни и деятельности земств.

Помимо общероссийских газет и журналов «Земское дело», «Календарь-справочник земского деятеля» при написании диссертации использовались материалы местной печати, в которых содержится конкретная информация по этому региону. Это, прежде всего, «Губернские ведомости», «Астраханский листок», «Астраханский вестник», «Голос Ставрополя», «Оренбургская жизнь», «Оренбургская газета». На страницах этих изданий можно найти ценные сведения о земских учреждениях рассматриваемых губерний. В силу того, что земские учреждения действовали открыто, их деятельность детально отражалась в местной прессе, что, в свою очередь, было способом контроля земств со стороны населения губернии. Многие земства

России имели свои печатные органы, были они и у Оренбургского земства - «Оренбургское земское дело». Это еженедельное издание Оренбургской губернской земской управы является богатым источником по истории земских учреждений. На его страницах публиковались официальные правительственные документы, касавшиеся деятельности земских органов, отчеты управ о текущей работе, материалы земской статистики, новости губернии. К сожалению, не все номера вышеуказанного издания сохранились.

Самостоятельной группой источников выступают специальные работы и мемуары государственных и земских деятелей.49 Несмотря на налет субъективизма, эти работы помогают понять психологию земских служащих того времени, выяснить степень востребованности системы земского самоуправления в обществе, определить, чем являлось земство для деятелей той эпохи: «пятым колесом в телеге российского самодержавия», как об этом писал М.Е. Салтыков - Щедрин, 50 элементом хозяйственного управления или средством политической модернизации существующего строя. Острота таких публикаций усиливалась многочисленными рассуждениями по вопросу о необходимости введения института волостного земства и оформления единого всероссийского земского органа.

К сожалению, имеющаяся источниковая база не позволяет получить ответ на вопросы, каковы были политические пристрастия гласных и служащих земств, о взаимоотношениях земских учреждений и церкви. К тому же в связи с войной земства значительно сократили статистические и обобщающие исследования, поэтому в источнико-вой базе по теме исследования существуют значительные пробелы.

Научная новизна. В диссертации комплексно рассмотрена проблема введения земских учреждений в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях. Избранная тема по существу впервые рассматривается в плане исторического исследования. В работе анализируются особенности разработки и принятия закона от 9 июня 1912 г. «О распространении Положения о земских учреждений на Астраханскую, Оренбургскую и Ставропольскую губернии». В диссертации изучена процедура земских выборов, обобщены итоги выборов, рассмотрена деятельность первых земских собраний в юго-восточных губерниях России. Анализ источников позволил соискателю более глубоко показать специфику процесса становления системы земского самоуправления, раскрыть принципы и характер взаимоотношений земств и органов государственной власти в политической, экономической и культурных сферах. Собранный и систематизированный в диссертации конкретно - исторический материал о становлении земских учреждений на юго-востоке России в значительной части введен в научный оборот впервые.

Практическая значимость исследования определяется потребностями формирования и деятельности органов местного самоуправления в России. Опыт становления земств может быть использован в работе современных местных органов власти. Материалы диссертации могут быть полезными при создании обобщающих трудов по истории земства России и чтении соответствующих базовых курсов и спецкурсов по истории края, в высших учебных заведениях - при повышении квалификации государственных служащих.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждены на заседании проблемной группы кафедры истории российской государственности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, изложены в авторских публикациях.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Организация системы земского самоуправления на юго-востоке России"

Заключение

Опыт земств для нас интересен не только решением вопросов о соотношении и взаимодействии земских и государственных органов, разграничением мбежду ними предметов ведения на уровне губернии, уезда, города (на это в основном указывают многие исследователи местного самоуправления). Он должен быть поучителен для нас теми просчетами и ошибками, которые совершали реформаторы местного самоуправления 1864-1870 гг. и 1890-1892 гг., так как мы по-прежнему учимся на своих ошибках во всем, в том числе и в организации местного самоуправления. В настоящее время так до конца и не решен вопрос о разграничении полномочий между органами власти и местного самоуправления.

Проведенное исследование общественно-политических, социально-экономических условий складывания системы земского самоуправления в юго-восточных губерниях России позволяет сделать некоторые обобщающие выводы.

Земская реформа являлась необходимым и, в значительной степени, вынужденным шагом императорской власти, направленным на упорядочение и правовое регулирование начал гражданской жизни после отмены крепостного права.

Введение новых земских институтов означало перегруппировку социальных сил во властных структурах, а именно: сокращение полномочий царской бюрократии, которая традиционно чувствовала себя реальным «хозяином» положения. Таким образом, местное самоуправление выступило в качестве фактора ограничения всесилия бюрократической машины, в чем и состоит его политическое значение. Более того, его следует также рассматривать и как низовое звено грядущей системы «народного представительства», необходимость которого все отчетливее давала о себе знать.

Центральная власть усматривала предназначение структур местного самоуправления вовсе не в этом. Ей было важно, чтобы эти структуры выполняли преимущественно хозяйственные функции и не вмешивались в политическую сферу. Такая трактовка была бы более или менее адекватна только в том случае, если бы «большая политика» реализовы-вала себя уже в сформировавшемся гражданском обществе с его демократическими институтами. Однако в конкретных условиях эпохи местное самоуправление было «больше», чем просто местное самоуправление, оно выступало еще и в качестве общезначимого политического института, находящегося на острие социально-политических событий.

Следующей важной особенностью российского земского самоуправления являлось наличие у него солидной финансово-экономической базы. И губернские, и уездные земские органы имели свой бюджет, много работали над его укреплением.1 Доходы земства состояли из губернского земского сбора - местного налога, из целевых дотаций государства, из частных пожертвований и прибыли торгово-промышленной деятельности земств. Суммы при этом собирались значительные. Если же они не могли покрыть расходов, то устанавливались дополнительные сборы, представлявшие собой, по сути, форму финансового самообложения населения.

Деятельность земств, на наш взгляд, носила в известном смысле и социальный характер: средства обеспеченных групп населения направлялись на поддержание малоимущих; они способствовали экономическому и общественному развитию данной местности, повышению общей и правовой культуры населения. Перераспределение средств, осуществляемое в ходе деятельности земств, способствовало социально-политической стабилизации общества в масштабах губерний и уездов, хотя в конечном итоге и не смогло эффективно противостоять напору дестабилизирующих факторов в общественной жизни, приведших к обострению классовой борьбы. Функционирование земств было официально прекращено Декретом СНК в конце 1917 г. , а в течение 1918 г. были фактически упразднены земские учреждения всех уровней. Однако их практический опыт является до сих пор одним из ценнейших политико-правовых приобретений России.

Введение земских учреждений в юго-восточных губерниях России совпало с полувековым юбилеем земской реформы. Было очевидно, что подобное «опоздание» имело немало отрицательных последствий для губерний, предопределив низкую политическую грамотность населения при выборах в Государственную Думу, отсутствие базы статистических и иных хозяйственных данных, а также отлаженного механизма их сбора, -этим практически никто целенаправленно не занимался. Запоздалое введение земства в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губернии объяснялось не только его периферийным положением, но и совокупностью ряда других географических и социально-экономических причин. Самобытность края, его территориальные, сословные и национальные особенности в большой степени могли повлиять на политику земств в юго-восточных губерниях России.

Так получилось, что история отвела земствам юго-восточных губерний России совсем немного времени: каких-то 5 лет. И практически все они ушли на то, чтобы утвердиться, доказать свою нужность и полезность. Работа велась как бы на двух фронтах одновременно: приходилось агитировать крестьян и за земства вообще, и за те или иные конкретные сельскохозяйственные мероприятия.

Важной особенностью земства было его введение только на двух уровнях — уездном и губернском. Земство не имело своих структур ни на низших уровнях (волость, селение), ни на общероссийском уровне. Именно на этом основании противники земства называли его «зданием без фундамента и крыши», лишним элементом в системе российского управления и самоуправления.

Провозглашение самостоятельности современного местного самоуправления в Конституции РФ вовсе не означает, что местное самоуправление становится совершенно обособленной от государственной власти структурой. Оно находится в системе конституционно-властных отношений, учувствует в осуществлении общегосударственной политики: правовой, экономической, социальной, экологической и др. Поэтому нарастает необходимость принятия ряда федеральных законов и их конкретизации в законодательстве субъектов Федерации: о порядке реализации прав местного самоуправления в отношении формирования и использования муниципальной собственности; о порядке компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов и др.

На основе анализа дореволюционного исторического опыта обосновывается вывод о необходимости административно - правового контроля над местными органами власти, который должен осуществляться в строго определенных правовых пределах. Данный опыт исторического развития управленческого аппарата южнороссйского региона необходимо учитывать реформаторам для успешного становления местной администрации в регионе.

Формирование эффективной системы местного управления и самоуправления в Российской Федерации - необходимое условие построения демократического правового государства. Она должна стать порождением целенаправленных усилий и поддержки государства, с одной стороны, и общественно-политического творчества масс - с другой.

Укрепление российского федерализма как способности государственной власти приблизиться к интересам местных сообществ, учесть их особенности - одна из центральных задач государственного строительства на современном этапе.

1. См.: Манцевич П.Д. Сборник циркуляров по земским и городским делам (1890-1914). Ярославль, 1915.

Список научной литературыАдаменко, Олеся Вячеславовна, диссертация по теме "Отечественная история"

1. Государственный архив Российской Федерации (ГА РФ)

2. Ф. 102. Департамент полиции МВД. Делопроизводство 4. Оп. 122. 1913 год. Д. 88. Ч. 47; Делопроизводство 4. Оп. 122. 1914. Д. 81. Ч. II; Делопроизводство 4. Оп. 124. 1915 год. Д. 108. Ч. 47; 2. Ф. 677. Александр III. On. 1. Д. 505.

3. Российский государственный исторический архив (РГИА):

4. Ф. 530. Контора двора великого князя Георгия Михайловича. Оп. 1.Д. 53.

5. Ф. 1158. Финансовая комиссия Государственного Совета. On. 1. 1912. Д. 182.

6. Ф. 1276. Совет министров. Оп. 4. 1908. Д. 82; Оп. 7. Д. 27, 84.

7. Ф. 1278. Государственная Дума. Оп. 2. 1912 год. Д. 1658; Оп. 3. Д. 49; Оп. 3. 1912. Д. 76.

8. Ф. 1282. Канцелярия министра внутренних дел. Оп. 1.Д. 732; Оп. 2. Д. 17, 1840.

9. Ф. 1284. Департамент общих дел МВД. Оп. 47. Д. 10.

10. Ф. 1288. Главное управление по делам местного хозяйства при МВД. Оп. 2. 1904.1 делопроизводство. Д. 22, 84; Оп. 3. 1912. Д. 3, 21, 60, 61, 76, 76-а, 76-6, 143; Оп. 3. 1913. Д. 30, 49, 143.

11. Ф. 1291. Земский отдел МВД. Оп. 82. Д. 33; Оп. 121. Д. 1, 28, 49; Оп. 124. Д. 36-6.

12. Государственный архив Оренбургской области (ГАОО):

13. Ф. 6. Канцелярия оренбургского генерал-губернатора. Оп. 6. Д. 14310/13.

14. Ф. 15. Оренбургское губернское по земским и городским делам присутствие. On. 1. Д. 40, 42, 174, 216, 260, 330-а.

15. Государственный архив Ставропольского края (ГАСК):

16. Ф. 67. Ставропольское губернское по земским и городским делам присутствие. Оп. 1.Д. 10, 31, 41-а, 37, 84, 94, 103, 110, 112, 121,286, 396, 287.

17. Ф. 101. Канцелярия ставропольского губернатора. Оп. 4. Д. 3568, 3576; Оп. 5. Д. 567.

18. Ф. 311. Ставропольская губернская земская управа. On. 1, Д. 9 13, 20, 21,25, 26,31,69, 90, 111, 118.1. Опубликованные источники:

19. Адрес-календарь Оренбургской губернии на 1912 год. Оренбург, 1912.

20. Адрес-календарь Оренбургской губернии на 1914 год. Оренбург, 1914.

21. Вся Россия. Русская книга промышленности, торговли, сельского хозяйства и администрации. М., 1895.

22. Доклады Ставропольской уездной земской управы Первому очередному Ставропольскому уездному земскому собранию 1913г. Ставрополь, 1913.

23. Ежегодник России. 1912. СПб., 1913.

24. Журнал Первого чрезвычайного собрания Ставропольского губернского земства. Екатеринодар, 1914.

25. Журналы Первого Ставропольского очередного уездного земского собрания с приложениями 1913 г. Ставрополь, 1913.

26. Журнал Первого очередного Ставропольского губернского земского собрания 10 декабря 1913 г. Ставрополь, 1914.

27. Журналы Первого очередного Ставропольского губернского земского собрания сессии 1913 г. и доклады к ним губернской управы. Ставрополь, 1914.

28. Земское самоуправление в пореформенной России (1864-1918 гг.). Документы и материалы. Учебное пособие. М., 1995.

29. Кавказский календарь на 1917 год. Тифлис, 1916.

30. Календарь справочник земского деятеля на 1912 год. СПб., 1912.

31. Календарь справочник земского деятеля на 1913 год. СПб., 1913.

32. Календарь справочник земского деятеля на 1914 год. Пг., 1914.

33. Календарь справочник земского деятеля на 1915 год. Пг., 1915.

34. Кузнецов Н.Н. Систематический свод указов Правительственного Сената по земским делам. 1866-1900. В 12-ти томах. СПб., 1902-1916.

35. Манцевич П.Д. Сборник циркуляров по земским и городским делам (1890-1914). Ярославль, 1915.

36. Мыш М.И. Положение о земских учреждениях 12 июня 1890 г. с относящимися к нему узаконениями, судебными и правовыми разъ19