автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Особенности политического процесса в большом городе

Полный текст автореферата диссертации по теме "Особенности политического процесса в большом городе"

РГ6 од

л о '^Северо-западный кадровый центр

На правах рукописи

ВУЛЬФОВИЧ Ревекка Михайловна

ОСОБЕННОСТИ ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА В БОЛЬШОМ ГОРОДЕ (на примере Берлина)

Специальность 23.00.02-«Политические процессы и институты»

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Санкт-Петербург 1995 год

Работа выполнена на кафедре теории государственного управления Северо-Западного Кадрового Центра

Научный руководитель: доктор исторических наук,

профессор Л.К.Лебедев

Официальные оппоненты: доктор философских наук,

профессор Ю. В. Косое, кандидат философских наук, доцент В. Г. За рубин

Ведущая организация - кафедра политологии Санкт-Петербургского Государственного Технического Университета им.Петра Великого

Защита состоится " /¿МЛСД 1995 г. в "/^ " час. на заседании специализированного совета К. 174.02.01. по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата политических наук при Северо-Западном Кадровом Центре (СЗКЦ).

Адрес: Санкт-Петербург, Васильевский остров, 8-я линия, Д.61

С диссертацией можно ознакомиться в отделе научно-методических исследований СЗКЦ

Автореферат разослан " мая 1995г.

Ученый секретарь специализированного

совета кандидат философских наук, доцент В.М.Меркулов

АКТУАЛЬНОСТЬ ДАННОЙ ТЕМЫ дли российского исследователя несомненна. По попом Конституции РФ города Москва м Петербург получили официальный статус городов федерального значения, субъектов Российской Федерации. Особый конституционно-правовом статус открывает перед ними новые возможности для развития систем управления, но одновременно ставит множество проблем. Москва и Санкт-Петербург - города особые, исключительные. Они являются и субъектами Федерации (города-государства), и одновременно обычными городскими поселениями, т.е. должны иметь сном законодательные, исполнительные и иные органы государственной власти, решающие проблемы города в целом. В го же время их жителям, как и жителям других городов страны, должно быть гарантировано право осуществлять местное самоуправление,'самостоятельно н иод свою ответственность решать все вопросы местного значения.

Естественно, что сам термин «город-государство» следует понимать не буквально, так как пи одно государственно-территориальное образование в рамках федерации не может обладать всеми признаками суверенного государства. Однако, с точки зрения управления, такой город, безусловно, отличается от других городов, являющихся субъектами местного управления, но не обладающих столь широкими полномочиями в решении различных вопросов городского управления. Одна из основных особенностей города федерального значения, каковым является сегодня и С.Петербург, подчеркнута редакцией нового журнала «Законодательные ведомости С.Петербурга»: «С.Петербург впервые за 300-летшою свою историю выступает в этом процессе (демократических реформ - прим. Р.В.) не только в качестве субъекта федерации, но и в качестве субъекта законодательной власти. Отныне на берегах Невы наряду с российскими законами будут действовать.законы С.Петербурга»."

Наличие достаточно широких законодательных полномочий у органов городского управления крупнейших городов России в сочетании с налоговыми и бюджетными полномочиями може! стать основой формирования в них новых систем управления .

. Отметим при этом, что несмотря на наличие в Петербурге, начиная со времен Екатерины II ц вплоть до 1917 года, всесословного представительного органа граждан (Городской думы]!, он выпонял лишь административно-хозяйственные функции.

" Законодательные ведомости С.Петербурга. -.1995,- N 1.-2.С.-1

Однако накоплен значительный опыт управления городами, обладающими особым статусом в других странах. Он представляет сегодня определенную ценность для российских городов, так как дает возможность увидеть происходящее в них как бы со стороны, оценить направленность протекающего в них политического процесса, точнее прогнозировать влияние расстановки политических сил в самом городе и в стране в целом на формирование и функционирование новых по структуре и принципам деятельности органов городского управления.

Особенно актуальным делает рассмотрение именно немецкого опыта и довольно часто проводимая в настоящее время параллель между коммунистическими и фашистскими тоталитарными режимами.

СТЕПЕНЬ РАЗРАБОТАННОСТИ ДАННОЙ ПРОБЛЕМЫ. Теоретические основы изучения города как особого социально-политического и территориального образования заложены в грудах известных ученых второй половины XIX - начала XX столетия: Б.Н.Чичерина, А.Д.Градовского, М.М.Ковалевского,

A.Н.Кареева, Н.А.Рожкова. Выдающийся русский историк

B.О.Ключевский подчеркивал роль городов как центров формирования российской государственности. В контексте исторического развития общества, его экономического строя, культуры и политических институтов анализировал города (прежде всего античные и средневековые) М.Вебер. Ф.Теннис противопоставил городские и сельские формы общественной жизни, Г.Зиммель выделил некоторые характерные черты городской культуры.

Особую остроту проблема развития городов приобрела в 20-м столетии в связи с их бурным ростом. Современную цивилизацию можно с полным основанием называть городской цивилизацией. Феномен урбанизации - явление всеобщее, оно наблюдается в пределах всего земного,шара и во всех странах. Проблемы городского развития изучались социологами, экономистами, культурологами как в России, так и в других странах. Среди наиболее известных авторов следует назвать представителей чикагской или экологической школы (1918-1939г.г.): Р.Парка и Э.Берджеса, а также Л.Вирта, урбанистическая концепция которого развивалась в рамках чикагской школы. Одним из фундаментальных исследований, посвященных противопоставлению сельских и городских форм жизни, стала работа П.Сорокина и

его коллег «А systematic book in rural soziology»."

В 40-50-е годы 20 века концепция урбанизма стала своего рода парадигмой в исследовании городских проблем как в США, так и в странах Западной Европы,что отразилось в работах Шомбар де Лова (Франция), У.Герлина, Н.Шмидт-Реленберга (ФРГ) и др. В 70-е годы на основе критикй урбанизма сложилась так называемая «новая городская социология» М.Кастельса, Р'.Э.Пела, М.Харлоу .

Все концепции, развивавшиеся в рамках урбанистики, а также и другие теории, связанные с развитием городов, носили социологический характер или исследовали экономические проблемы. Рассмотрение собственно влияния различных сторон политического процесса на систему управления большого города не привлекало внимание исследователей и лишь иногда затрагивалось ими.

Начиная с 70-80-х годов 19 столетия, проблемы развития городов и их органов управления широко обсуждались в России в связи с реформами, проводившимися в этой области в XYIII-XIX веках . В 1864 году Министерством внутренних дел был издан посвященный этой проблеме сборник «Городские поселения Российской имперпи». Органы управления С.Петербурга подробно характеризуются в изданной к 200-летию города книге В.Авсеенко «История города С.Петербурга».2'

Город как социо-культурный феномен и его роль в формировании цивилизации исследуются в работах таких известных ученых как С.С.Аверинцев, М.М. Бахтин, А.Я.Гуревич, Д.С.Лихачев и др.

Довольно большое внимание проблеме городов, их развития уделяли советские ученые, среди которых особо можно выделить авторов многочисленных работ по этим вопросам С.А.Кугеля, О.И.Шкаратана, О.И.Яницкого. Проблем экономического развития городов, экологии, демографии в основном касались работы Н.А.Аитова, А.К.Быстровой, А.С.Грузинова,Э.С.Демиденко, В.П.Рюмина, Хорева Б.С.. Однако их концепции не затрагивали политический аспект проблемы. Интересны разработки И.М.Сыроежина в области системного изучения развития города и математического моделирования данного процесса.

" Sorokin P.,Zimmerman C.C.,Galpin C.J. A systeinatik book of rural soziology-Minneapolis, 1930.

21 Авсеенко В. История города С.Петербурга (к 200-летию). Переиздание. Спб.: Сотис, 1993 - 55с.

Тесно спя замы с проблемой управления крупнейшими городами разработки ученых, посвященные проблемам региональной политики, приобретающим особое значение в условиях развития федерализма в РФ. Наиболее активно работают в этой области ученые ИСЭП РАН, среди которых можно назвать Агафонова Н.Т., Литовку О.П., Маркина Л.В., Румянцева A.A. и др.

В качестве одного из примеров возможного функционирования большого города как достаточно автономной системы можно рассматривать также создание на базе таких городов «свободных экономических зон». Их роль в экономике, а также геополитический аспект проблемы, представляются важными для рассмотрения данной темы.2'

Большой интерес к проблемам городского управления проявляется в последние годы российскими исследователями в контексте изучения опыта местного управления в странах Западной Европы, а также США в связи с демократизацией российского общества и наметившимися тенденциями к созданию подлинно демократической системы общественного управления, включающей не только органы государственного управления, но и развитую систему местного управления, которая должна функционировать как в городских, так и в сельских муниципалитетах. Этой теме посвящены диссертации российских ученых М.Н.Матвеева, В.В.Володина, Ю.М.Козлова, а также исследователей стран СНГ С.И.Кулиевой, В.К.Мамутова, выполненные в последние годы в Российской Академии Управления, и серия «Мировой опыт управления городами» ИСЭП РАН.

Анализ литературы на русском языке, посвященной собственно Берлину, проведенный автором, показал, что большая часть очень немногочисленных работ, носит, как правило, публицистический пли информационный характер, не представляя интереса для темы данного исследования.

Западно-европейская литература богата и разнообразна. Большинство исследований посвящено истории города. Именно такой характер носит фундаментальный двухтомный труд немецких ученых «История Берлина» 3>, в котором освещены и отдельные

'>Авсеенко В. Истории города С.Петербурга (к 200-летию). Перепадание. Спб.: Сотне, 1993 - 55 с.

21 С.Б.Слевич, В.Ю.Цветков, В.А.Пыжин, Политическая география, региональная политика и свободные икономические зоны // Региональная политика. - 1992. - № 2. - С. 54-5S.

51 Gescliichtc Berlins: In zwei Bacuden - Muenciien: Verlag С.H. Beck. I9S7.

моменты, связанные с политическим аспектом исторического процесса. В ряде работ рассматриваются вопросы формирования системы управления Большого Берлина и ее эволюция на протяжении 20-ого столетия. Главное внимание в них уделяется правовым и организационным аспектам проблемы. Среди них работы таких-немецких специалистов как Г.Кройтцер, Л.Лефлер, М.Ребер, К.Рейхард, О.Улитц, Д.Фюрст, О.Цибиль, Е.Шретер. Ими рассматриваются конституционно-правовые вопросы, связанные с системой управления города-государства, его место в федеративной системе республики, а также сложные и противоречивые процессы, происходящие в настоящее время в связи с объединением Германии, изменением статуса Берлина и назревшей необходимостью проведения административной реформы, как на городском, так и на районном уровне управления.

Деятельность системы городского управления в контексте развития политической культуры Германии анализируется с привлечением работ1. известных американских ученых-политологов Алмонда и Вербы, а также немецкого политолога Е.Йессе, вопросы соотношения политической и административной культуры - работы немецкого ученого В.Янна.

ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ. Цель данного диссертационного исследования состоит в выявлении общих тенденций течения политического процесса и его влияния на динамику системы городского управления. Это явление рассматривается в зависимости от расстановки политических сил внутри самого города, в стране, и конкретной политической ситуации, существующей в Европе в целом. Анализ проводится на примере города Берлина, выбор которого в качестве объекта исследования был продиктован прежде всего чрезвычайной сложностью политических процессов, в рамках которых проходило формирование и развитие его системы управления.

При этом необходимо было решить следующие задачи:

1. Выявить специфику политического процесса в современном большом городе (на примере типичного большого города-Берлина).

2. Исследовать влияние политики на формирование и развитие системы городского управления.

3. Проследить влияние изменений в политической культуре общества на структуру и функционирование системы городского управления.

4. Показать роль политических партий в выработке и осущес-. твлении политики в области городского управления в рамках Берлина на различных этапах его развития.

МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ ОСНОВА диссертационного исследования в целом базируется на диахроническом политологическом анализе различных состояний системы управления Берлина в зависимости от влияния на нее политических факторов. При этом использованы правила системного подхода для исследования управления городом как объектом, в значительной степени автономным, рассматривается влияние на него политических факторов, как действующих внутри, так и извне - со стороны окружающей среды.

Системный подход широко применялся и применяется учеными социологами и политологами для изучения структуры и деятельности различных по характеру социальных систем (Р.Акофф, В.Афанасьев, Д.Истон, Н.Луман, Т.Парсонс, П.Сорокин, И.Фролов, Ф.Эмерли, Б.Юдин).

Среди основных параметров социальной системы, выделяемых западными и российскими исследователями, наиболее важными для темы данного исследования представляются: целенаправленность, целостность, адаптивность, способность к саморегуляции.

Анализ управления большого города с системных позиций представляется достаточно эффективным при исследовании крупнейших городов как больших сложных социальных систем комплексного и многофункционального характера.

Использование системного подхода позволяет рассмотреть влияние политических факторов на управление большим городом не изолированно, а в комплексе с организационными, правовыми, экономическими, социальными и культурными аспектами проблемы.

ИСТОЧНИКАМИ ИССЛЕДОВАНИЯ стали документы, на которых базируется современная система управления Берлина: Основной закон ФРГ, Конституционный Закон ФРГ, Конституция Берлина, Закон о Целевом союзе, фрагменты закона «Об образовании нового городского муниципалитета Берлин» 1920 года и закон «Об управлении районами Берлина», действующий в настоящее время. Тексты большинства из них не использовались ранее российскими исследователями. Впервые используют -

ся в работе также протоколы заседаний Законодательного собрания Пруссии и Городского депутатского собрания Берлина, посвященные проблеме формирования и функционирования системы городского управления, программные документы политических партий, связанные с проведением административной реформы в городе в условиях новой расстановки политических сил и новой политической реальности, возникшей в связи с объединением города. Эти материалы были любезно предоставлены автору немецкими коллегами.

Необходимость использования в работе периодических изданий, особенно газетных публикаций последних лет, продиктована тем, что многие из анализируемых процессов еще далеко не. завершены, а также не были проанализированы учеными.

Использованные в работе статистические данные, результаты социологических опросов помогают обеспечить большую объективность сделанных наблюдений и выводов.

НАУЧНАЯ НОВИЗНА диссертации связана, прежде всего, с предпринятым автором политологическим анализом управления большим городом. При этом особое внимание уделяется формированию й функционированию системы городского управления в экстремальных политических условиях.

Раскрыто влияние, которое оказывает специфика большого города как центра политической жизни на характер его системы управления в соответствии с общим ходом политического процесса в стране.

* В работе показано определяющее влияние политического процесса на деятельность органов городского управления. Двухуровневая структура городского управления охарактеризована как результат политического компромисса.

Проведен политологический анализ управления Берлином на протяжении XX столетия, и на его основе выявлена детерминированность структуры городского управления типом государственной системы, в рамках которой город существует.

Особенности системы городского управления в централизованной государственной системе обусловлены тенденцией к тотальному социальному контролю над большинством процессов общественной жизни большого города и выразились, прежде всего, в противоречивом «двуслойном» способе организации технологи и процедуры муниципального управления.

В научный оборот вводятся ранее не использовавшиеся

материалы и документы, связанные с конкретным влиянием политических факторов на развитие системы городского управления.

ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ И ПРАКТИЧЕСКАЯ ЦЕННОСТЬ. Проведенный анализ позволяет рассматривать системы управления больших городов не только в чисто управленческом аспекте, не только с исторических позиций, но и в свете анализа конкретно-исторйческой расстановки политических сил, ее влияния на органы городского управления. Продуктивным представляется и проводимый в данном ключе сравнительный анализ. Его результаты могут использоваться при создании новых структур и разработке новых принципов деятельности органов городского управления в крупнейших городах Восточной Европы, также и российских, как предостережение от многих ошибок и помощь в поиске наиболее рациональных и безболезненных решений. Тактика компромисса, умение приходить к единому решению даже при наличии сильно различающихся политических позиций могут рассматриваться как чрезвычайно важные условия формирования системы городского управления, а также ее нормального и эффективного функционирования.

Материалы работы могут быть использованы при подготовке лекционных курсов, учебно-методических пособий, спецкурсов по ряду дисциплин общественно-политического цикла (политология, социология, управление городским хозяйством, спецкурс «Проблемы управления большим городом»),

ПОЛОЖЕНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ:

I. С системной точки зрения город может быть определен как комплексное образование, жизнедеятельность и развитие которого обеспечивается рядом взаимосвязанных и взаимодействующих, однако в большой степени автономных систем. Одной из них является система органов городского управления. Структура органов городского управления и содержание ее элементов определяются в основном действующим политическим режимом. Потребности городского хозяйства и профессионализм аппарата управления больше учитываются при демократическом политическом режиме, нежели при тоталитарном.

II. В результате анализа выявляются воздействия политического процесса на систему управления большого города.При этом в качестве наиболее существенных позитивных факторов выступают:

- общая демократизация общества, придание политическому процессу цивилизованных форм, стремление всех участников процесса к поиску компромисса и достижению консенсуса, формирование новых тенденций в политической культуре,а также воздействие демократических традиций, привнесенных извне. Сильное влияние оказывает политическая борьба разнонаправленных сил внутри самого города за власть и влияние в рамках данного городского сообщества. Существенное значение имеют воздействия на политический процесс в городе извне, особенно мощные в периоды коренной ломки всей политической системы данного общества, а также в годы политических и социальных потрясений (войны, революции, оккупация иностранными войсками);

III. Как факторы негативного, а часто даже деструктивного плана рассматриваются авторитарный и тоталитарный режимы, которые обусловливают отсутствие у действующих в рамках города политических сил достаточно реалистических и экономически оправданных целей, их стремление к завоеванию власти любой ценой. Кроме того негативное воздействие на структуру системы, ее развитие и функционирование оказывают кризисы и провалы в развитии экономики на общенациональном и городском уровне, связанная с этим массовая безработица и обнищание больших масс горожан. Отсутствие сбалансированности в социальной политике органов городского управления также может выступать как чрезвычайно мощный фактор политической дестабилизации.

IV. Благоприятной, общественно-эффективной для города являемся практика использования двухуровневой системы управления на основе демократического политического режима.

V. Системы управления крупнейших городов, играющих особую роль в мировой политической истории характеризуются, как правило, оссобенностями, продиктованными спецификой их исторического развития и особенностями конкретной геополитической ситуации, что отчетливо прослеживается на примере послевоенного Берлина.

АПРОБАЦИЯ ПОЛУЧЕННЫХ РЕЗУЛЬТАТОВ. Результаты исследования^ также отдельных проблем, связанных ^деятельностью систем городского управления, обсуждались на Межвузовской конференции «Гуманитаризация образования» (С.Петербург, 1994); на Всероссийской научно-практической конфе-

ренции «Проблемы социально-правовой и медико-психологической подготовки сотрудников ОВД РФ» (С.Петербург, 1994), на международной конференции «Проблемы деятельности органов местного самоуправления» (Сыктывкар,1994), на конференции «Местное самоуправление и регион» (С.Пб.1995), на межвузовских семинарах кафедры специальных дисциплин и управления ИПК МВД РФ /С.Петербург, 1994/, на межкафедральной конференции «Проблемы местного самоуправления» СЗКЦ (С.Петербург, 1994), на заседаниях кафедр теории и практики зарубежного государственного управления и теории государственного управления Северо-Западного Кадрового Центра (19921994), а также были использованы автором в выступлении перед студентами и преподавателями Берлинской Высшей Школы Государственного управления Правоведения. Основные положения исследования изложены в публикациях автора.

В 1993/94- учебных годах автором был прочитан спецкурс «Проблемы управления большим городом» для студентов дневного отделения СЗКЦ.

Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, двух глав и заключения, изложенных на 160 страницах машинописного текста; библиографии, состоящей из 130 наименований, и приложений. .

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.

Во введении кратко сформулированы положения, раскрывающие актуальность темы исследования, степень ее изученности, указаны методологическая база и источники, цели и задачи, научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации.

Первая глава «Формирование демократических институтов управления Берлином» объединяет три параграфа. В первом параграфе «Политические аспекты в исследовании проблем управления большим городом» выявляются с учетом проблем городского управления основные политические понятия и категории, значимые для темы данного исследования. Понятия «политический процесс», «демократия», «тоталитаризм» характеризуются в общем плане, применительно к цели проводимого исследования. Прослеживается связь между понятиями «политической» и «административной» культуры, существующие между ними зависимости. Подчеркивается существенная роль параметров политической культуры для развития административной

системы и ее функционирования. Выявляются характерные черты традиционной политической культуры Германии, а также те изменения, которые происходят в ней в последние десятилетия.

При этом в центре внимания прежде всего находятся:

I) соотношение политических сил, при котором становится возможным создание или развитие тех или иных актуальных для данного общества структур управления; 2)цели и полномочия этих структур, определяемые политическими силами, участвующими в их создании; 3)лидеры политических сил, высшие чиновники, от которых во многом зависит способ разрешения конфликтов между политическими силами, участвующими в создании организационной структуры.

Во втором параграфе «Роль политики в создании системы управления Большого Берлина» подробно анализируется расстановка политических сил в процессе первых попыток объединения разрозненных мелких административных единиц, располагавшихся на территории нынешнего Большого Берлина. В ходе анализа выявляются особенности влияния на процесс объединения различных по характеру муниципалитетов существования монархии в стране, а также наличия так называемого «Городского уложения» фон Штейна (принято в 1808 году), обеспечивавшего многим из них права местного самоуправления. Течение процесса связывается в работе также с различным уровнем экономического развития муниципалитетов и соответствующим социальным составом и политической ориентацией их населения, которые явились причиной наличия у участников процесса создания Большого Берлина резко отличающихся друг от друга позиций поданному вопросу. Неравномерность экономического развития на территории Большого Берлина в начале нынешнего столетия хорошо прослеживается даже в настоящее время по характеру застройки, наличию в ряде районов города, являвшихся ранее самостоятельными муниципалитетами, монументальных административных зданий и т.п.

Анализируется опыт первого объединения, созданного на территории Берлина в 1912 году, так называемого Целевого союза. Рассматривается его структура, органы управления, принципы функционирования и круг полномочий. Анализ проводится на основе соответствующего закона. Как основные причины неэффективности данной формы объединения муниципалитетов выявляются узкий круг задач, поставленных перед Целевым союзом, а также система выборов руководящих органов,

позволявшая каждому из членов сохранять свою автономию. Именно этим объясняется необходимость разработки нового закона и создания единого муниципалитета. В данном контексте впервые рассматривается проблема централизаций/децентрали-? зации в деятельности органов городского управления и отношение к ней различных политических сил.

События первой мировой войны, а также создание в Германии демократической республики и принятие ее Конституции характеризуются как благоприятные объективные предпосылки для формирования нового единого муниципалитета. В качестве дополнительных положительных факторов выступают в период его создания как наличие мощного демократического большинства в Законодательном собрании Пруссии, так и участие в процессе выработки и принятия закона целого ряда политиков различной политической ориентации, сумевших преодолеть имевшиеся противоречия и создать такой текст закона, который оказался в достаточной степени компромиссным, чтобы быть принятым в условиях Конкретной расстановки политических сил.

В параграфе третьем «Основные этапы развития демократических институтов управления Берлином и их разрушение в эпоху тоталитаризма» показывается, как стремление к компромиссу самых разных политических сил, активно участвовавших в процессе формирования и функционирования системы городского управления влияет на деятельность сформировавшейся системы в течение первого десятилетия ее существования.

Созданная в ходе анализируемого процесса система, продолжавшая существовать вплоть до 1933 года, была демонтирована нацистами. Тем самым была продемонстрирована достаточная устойчивость сформированной структуры к различным воздействиям, прежде всего к попыткам политических сил правой ориентации (первоначально это партии правобуржуазного толка, а в конце 20-х-начале 30-х годов - НСПГ) вновь вернуть город к организационной структуре периода, предшествовавшего 1920 году. В качестве одной из причин подобных попыток отчетливо прослеживается стремление уничтожить единый муниципалитет как оплот демократических, а в какой-то степени и крайне «левых» политических сил.

Как показывает анализ данного периода, несмотря на достаточную устойчивость созданной структуры, существует определенный «порог», за которым разрущающее воздействие на органы городского управление становится слишком мощным, что

ведет к их демонтажу. Именно их и можно рассматривать как «пороговые».

Демократическая ориентация берлинского населения, достаточно широкая поддержка им СДПГ, а также партии Центра прослежены на материалах выборов в рейхстаг, а также выборов рейхспрезидента, проходивших в это время. Анализ электората Гитлера до его прихода к власти также дает материал для оценки политической ориентации населения Берлина и его политических пристрастий. Подтверждаются эти выводы и результатами референдума, который проводился в Германии по вопросу о национализации собственности дворянских семей.

Однако, как показано, отдельный город и его система управления всегда существуют как часть конкретной государственной системы, находятся под сильнейшим влиянием политических сил, действующих в целом в стране, что никогда (как свидетельствует и опыт других городов мира ) не позволяет им противостоять кардинальным изменениям государственного строя и политической системы.

Вторая глава «Политические особенности управления Большим Берлином в послевоенной Европе» посвящена различным аспектам, связанным как с восстановлением системы городского управления Берлина после второй мировой войны, так и ее функционированием на протяжении 60-х - начала 90-х годов.

В параграфе первом «Новая политическая реальность как основа управления Берлином в условиях перехода от тоталитаризма к демократии» рассматривается как положительный политический фактор в ходе послевоенного возрождения демократической системы управления в городе присутствие в Берлине союзных войск, хотя и эта ситуация далеко неоднозначна с политической точки зрения. Следствием политического феномена столкновения в одном городе двух противоположно направленных политических векторов будет появление двух государств' с различным политическим строем, а также двух городов^ с различными системами городского управления. При этом оба1 города будут развиваться в необычных политических условиях: Восточный Берлин станет столицей социалистического государства, привилегированной, сточки зрения экономики, но находящейся под сильным идеологическим воздействием; Западный1 Берлин будет своего рода островом во «враждебном политическом окружении». При этом экономическая его ситуации будет также чрезвычайно благопрятной, так как большая ЧЙЬТЬ расхо-

дов городского бюджета будет покрываться за счет дотаций федерального уровня. На долгие годы через самый центр Берлина пройдет «стена» как зримое подтверждение существование в обеих частях города двух разных «миров».

Параграф второй «Политико-правовые основы управления Большим Берлином в рамках ФРГ» включает рассмотрение проблем функционирования системы управления в городе, имеющем особый статус с точки зрения международного права, а также особый конституционно-правовой статус в рамках федеративного демократического правового государства.

Характер данного статуса подробно анализируется на основе правовых актов и документов, связанных с этим вопросом . Выделяется и политический аспект проблемы существования таких городов в системе федераций, чрезвычайно важный для российских городов федерального значения. В системе федеративного государства распределение властных полномочий и компетенций между федеральным и региональным уровнем всегда является одним из наиболее острых вопросов, создающих постоянную политическую напряженность. В настоящее время этот вопрос вновь становится темой многочисленных дискуссий и обсуждений, так как формально уже принято решение об объединении двух земель ФРГ, Берлина и Бранденбурга. Основная цель такого объединения - сокращение управленческого аппарата, стимулирование экономического развития Бранденбурга, более быстрая интеграция этого региона в экономический механизм ФРГ (Бранденбург - одна из пяти новых восточных земель). Как показывает опыт проведения переговоров на первом этапе объединительного процесса, протекать он будет крайне сложно.

Много внимания уделяется роли политических партий в деятельности районных органов управления, месту районных депутатских собраний в современной парламентской демократии. В любом городе сложным, нередко запутанным, является вопрос о взаимоотношениях органов управления городского и районного уровня.

Усиление или ослабление политического компонента в деятельности органов управления районного уровня представляется одним из важнейших, т.к. именно этим органам, находящимся ближе всего к нуждам и требованиям горожан, необходимо решать максимально оперативно и эффективно все возникающие практические проблемы. Идея максимального приближения деятельности районных администраций к тем, кому они призва-

ны служить, естественно предусматривает и возможно большую степень переноса собственно политической деятельности с районного уровня управления на уровни более высокого порядка. Как показывает исследование этого вопроса, проблема централизации/децентрализации властных полномочий по-прежнему остается актуальной. В современном Берлине оба эти процесса протекают параллельно, затрагивая разные стороны жизни города.

В параграфе третьем «Политические аспекты реформирования системы управления Берлина-новой столицы Германии» анализируется проведение реформы системы городского управления и роль в этом процессе политических партий. Особенно наглядно, это можно проследить на примере задуманной еще в конце 70-х годов, а ныне ставшей чрезвычайно актуальной реформы системы городского управления Берлина. После объединения Германии возникли новые экономические и политические условия. Прежде всего, Берлин утратил свои экономические привилегии, превратившись из города-острова в одну из 16 земель ФРГ. Все действующие в Берлине партии имеют собственные программные документы по этому вопросу, положения которых рассматриваются в исследовании, при этом следует отметить, что инициирована данная реформа была в 80-е годы СДПГ.

Одним из основных вопросов при проведении реформы был вопрос сугубо политический: распределение властных полномочий и компетенций между органами районного и городского уровня.

Чрезвычайно интересными представляются попытки внедрения в деятельность органов городского управления современных моделей менеджмента, использующих прежде всего методы экономического регулирования и отказывающихся в большой степени от жестких иерархических структур и чисто административных методов управления. Рассматриваются различные черты подобной модели управления, отдельные элементы которой внедряются в настоящее время в практику управления европейских городов. В настоящее время первые меропрятия такого рода уже осущетсвляются в Берлине на практике, хотя об их результатах говорить еще безусловно рано.

Серьезные политические проблемы порождены в Берлине объединением двух государств, существовавших 40 лет в разных системах политических координат. Здесь столкнулись две политические и две административные культуры.

Сравнение параметров двух административных культур делается на основе данных исследования ученых Берлинской Высшей школы Государственного Управления и Правоведения, проведенного ими вскоре после объединения Германии, что позволяет проследить особенности установок и ценностных ориентации руководящих сотрудников органов городского управления обеих частей города. В связи с приведенными данными можно сделать ряд выводов об особенностях обеих административных культур. В объединенном Берлине предстоит создать новую административную культуру, в рамках которой будет протекать деятельность всех участников процесса управления, независимо от того, в рамках какого типа административной культуры они функционировали раньше.

На отдельных примерах прослеживается также отпечаток, накладываемый на систему городского управления особенностями централистского социалистического государства (Восточный Берлин).

Взаимодействие экономики и политики, их взаимное влияние в процессе управление современным городом исследуются на всех временных срезах, которым посвящена работа. Именно влияние экономики становится часто импульсом для различных политических сил к принятию решений, направленных на кардинальные изменения в деятельности как представительных, так и исполнительных органов управления города.

Далеко не только юридический, но и достаточно острый экономический, а также политический характер имеет проблема возвращение в Берлин столицы Германии. Это не могло быть иначе, так как судьба столицы Германии всегда была связана с целым комплексом политических проблем и противоречий, причем затрагивающих не только Германию, но и всю Европу в целом. Однако следует отметить, что водораздел мнений по этому вопросу проходит не по политическому, а по территориальному и профессиональному принципу. Среди сторонников Берлина преобладают политики Северной и Восточной Германии, к Бонну тяготеют жители южных и западных земель, а также чиновники административного аппарата, ныне работающие в Бонне.

В заключении делаются выводы о зависмости процесса формирования и функционирования органов городского управления от конкретной расстановки политических сил в самом городе, а также в стране, и общей политической ситуации в Европе. Кроме

того, подчеркиваются достаточно большие трудности, связанные с любыми структурными изменениями в системах управления больших городов, т.к.они порождают значительные изменения в распределении властных полномочий и компетенций.

Часть таких трудностей, осложняющихся в условиях демократии широким обсуждением и наличием разнообразного спектра мнений, может быть устранена как созданием прочной нормативно-правовой базы, так и осознанием всеми политическими силами идеи необходимости мирного развития политического процесса даже в случае решения крайне острых и сложных проблем.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Политико-правовые и психологические вопросы управления (отечественный и зарубежный опыт). Материалы межвузовского семинара. (Коллективная монография). - Спб.: изд-во Санкт-Петербургского Института Повышения Квалификации Работников МВД РФ. С. 72-87

2. Большой город в эпоху реформ.// Жилищное строительство. 1993,- № 7,- С.5-7

3. Традиционные модели городского управления и современные концепции менеджмента. Научный доклад на Международной научно-практической конференции «Взаимодействие органов государственной власти и местного управления». - Сыктывкар,- 1994. 23 с.

4. Управление большим городом: принципы, система, методы н проблемы. Научно-методическое пособие. - Изд. СевероЗападным Кадровым Центром при Правительстве РФ. СПб. 1993. 32 с.

5. Управление большим городом: представительные (законодательные) и исполнительные органы и их взаимодействие. (По материалам ФРГ). Научно-методическое пособие. - Изд. СевероЗападным Кадровым Центром при Правительстве РФ. СПб. 1993. 30 с.

6. Управление организацией: структура и процесс управления, модели, и особенности менеджмента (по материалам ФРГ). Научно-методическое пособие. - Изд. Северо-Западным Кадро-зым Центром при Правительстве РФ. СПб. 1993. 33 с.

7. Управление персоналом полиции в ФРГ: организационные I этические аспекты. Тезисы доклада на Всероссийской научно-

практической конференции «Проблемы социально-правовой и медико-психологической подготовки сотрудников ОВД РФ» 1819 октября 1994. - СПб. 1994. С.31-32

8. Подготовка управленцев среднего и повышенного уровня для федеральных, земельных и местных органов власти в ФРГ (методолого-методические аспекты). - Изд. Северо-Западным Кадровым Центром при Правительстве РФ. 1993. И с.

9. Типовые программы повышения квалификации ряда категорий руководящего состава территориальных органов исполнительной власти. - Изд. Северо-Западным Кадровым Центром при Правительстве РФ. 1993. 18 с.

10. Основные базовые курсы дисциплин специальности «Государственное и муниципальное управление» (зарубежный опыт). В соавторстве с Р.Х. Аннаевой и Э.П.Тепловым. Под общей редакцией Л.Г.Брылевой. - СПб: Изд. «Автокомп». 1992. 210 с.

П. Управление персоналом государственной службы в ФРГ. В соавторстве с В.Р.Чаплинской. Научно-методическое пособие. - Изд. Северо-Западным Кадровым Центром при Правительстве РФ. 1993. 47 с.

Подписано в печать 18,06,95. Формат 60/84 1/16 Усл. печ. л, 1,23 Печать офсетиая. Бумага писчая. Тирам 100 экз. Заказ 63.

РТП РГПУ им. А. И. Герцена