автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Особенности становления и развития муниципальной власти в Республике Дагестан

Полный текст автореферата диссертации по теме "Особенности становления и развития муниципальной власти в Республике Дагестан"

На правах рукописи

I

Гаджиомаров Закари Омарович

Особенности становления и развития муниципальной власти в Республике Дагестан

Специальность 23.00.02 - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Москва-2006

Работа выполнена в Региональном центре этнополитических исследований Дагестанского Научного Центра РАН.

Научный руководитель:

кандидат философских наук, доцент Салманов Кази-Магомед Дадаевич

Научный консультант:

Официальные оппоненты:

доктор исторических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Михайлов Вячеслав Александрович

доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Енгибарян Роберт Вачаганович

кандидат политических наук Аджиев Хасан Абдулаханович

Ведущая организация:

Дагестанский государственный педагогический университет

Защита состоится « 28 » февраля 2006 года в 1530 на заседании диссертационного совета Д.502.006.14 при Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 117606, г. Москва, пр-т Вернадского, д. 84, ауд. 2200.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале научной библиотеки Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (1 учебный корпус).

Автореферат разослан « 2 7» января 2006 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат политических наук

Пистрякова С.А.

^ ооЬА

з

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ.

Актуальность темы. Процесс демократизации, начавшийся в России во второй половине 80-х годов XX столетия, обусловил необходимость модернизации политических институтов и формирование гражданского общества. Смена политического режима в стране повлекла за собой кризис в системе политической власти и потребности в ее реорганизации. В полной мере это относится к местному самоуправлению, к которое позволяет наиболее полно реализовать гражданские права и

активизировать социальные инициативы.

В политическом устройстве Российской Федерации в современных условиях проблема самоуправляющегося гражданского общества - это не только основная проблема подлинного федерализма, но и ключевая проблема для всей России. От ее решения зависят нынешние преобразования и по существу, будущее нашей страны. Фундамент самоуправляющегося гражданского общества лежит в местном самоуправлении, так как оно является одновременно и уровнем власти народа, и формой самоорганизации граждан, позволяющей им организованно взаимодействовать с государственными структурами.

Современное российское государство декларирует местное самоуправление как инструмент тесного взаимодействия с населением и использования общественного контроля над властью. В основе социально-политического компонента местного самоуправления лежит его общественная природа и принципы, на которых она базируется: самоуправление, самоорганизация, свободное волеизъявление. Актуальность предлагаемой темы усиливается повышением статуса локального сообщества в социальной структуре современного российского общества.

В настоящее время в России начата реализация закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», главной целью которого является строительство сильной дееспособной местной власти, основанной на принципах коллегиальности, предусматривающей ответственность перед народом. Кроме того, отличительная черта нового закона состоит в том, что он определяет пересмотр формирования собственностью адекватно целям и задачам, > стоящим перед местным самоуправлением.

Следует отметить, что формирование правовой основы и осуществление конкретной практики местного самоуправления отличается в разных регионах страны. Это происходит из-за различия между самими регионами (историко-географические особенности, демография,

МС НАЦИОНАЛЬНАЯ I БИБЛИОТЕКА . I

экономические возможности, политический профиль и т.д.), по причине их формального статуса и имеющихся полномочий. В какой-то мере неоднородность и разная степень развития местного самоуправления отражает сложный характер самой страны и ее государственно-административного устройства.

В сложных многоэтничных государствах с элементами федерализма невозможно рассматривать «местное самоуправление» только в его конституционно-правовом поле, т.е. применительно к уровню ниже права субъектов федерации. Даже если республики определяются российской конституцией как «государства», тем не менее, именно они и составляют одно из главных сосредоточий проблемы самоуправления местных сообществ, ибо территории республик и автономных округов -это территории проживания культурно-отличительных от остального населения местных сообществ.

Исходя из этого, полагаем, что одной из важнейших задач в определении системы мер, обеспечивающих развитие местного самоуправления, является теоретическое исследование проблемы применительно к особенностям субъектов федерации. Важно при этом учитывать формы самоорганизации жизни народов, их традиции, обычаи.

Развитие местного самоуправления исключительно актуально и для Дагестана как субъекта Российской Федерации, расположенного в этнополитически сложном северо-кавказском регионе, где формы самоуправления населения складывались и развивались столетиями.

Республика Дагестан переживает трудные времена, решая сложные экономические и социально-политические проблемы. Идет формирование новых общественных отношений. Весь этот процесс имеет достаточно четкую этническую окраску. Дагестану сегодня и на перспективу нужен реально работающий механизм обустройства жизни людей, который будет способен дать новый вариант развития и использования производственно-экономического потенциала республики, соответствующие основы для создания жизнеспособного государства.

В развитии местного самоуправления, социально-политической и хозяйственной жизни нельзя копировать, скажем, тому же Дагестану, стандарты других регионов. В связи с этим назрела необходимость осмыслить исторический опыт становления и перспектив реформирования многонационального дагестанского общества, его путь развития в составе Российской Федерации как сообщества народов со своей самобытной культурой, традициями и государственностью. Вместе с тем, при всей самобытности региона нельзя игнорировать опыт развития местного самоуправления других регионов и зарубежных стран, так как он не

противоречит правовым основам местного самоуправления в России, а лишь подчеркивает его уникальность в демократизации мировых общественных процессов Все это определяет актуальность темы исследования, требует поиск новых подходов к решению вопросов развития местного самоуправления в Дагестане. Актуальность исследуемой проблемы определяется также недостаточной степенью ее научной разработанности. V Состояние научной разработанности темы. Современный этап

российской политической науки характеризуется активным накоплением материала по проблемам местного самоуправления как сложного социально-политического явления. Поэтому на передний план все более выдвигается потребность в комплексных, междисциплинарных исследованиях, направленных на осмысление его социально-политической составляющей

Исследование местного самоуправления в России стали проводиться с середины XIX столетия и отражены в работах ученых государствоведов В.П.Безобразова, А.И Васильчикова, А.Д.Градовского, Н.М.Коркунова, В.Н.Лешкова, Н.И.Лазаревского и др. В их работах обосновано право местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами в рамках существующего законодательства. Исследования XIX века дали в основном теоретическое обоснование развития концепции местного самоуправ тения, вместе с тем, дореволюционных исследователей, прежде всего, интересовал статус местного самоуправления Авторы стремились определить оптимальную структуру органов самоуправления, обозначить пределы их власти и компетенции, предложить варианты взаимоотношений органов самоуправления и государственных структур.

В настоящее время эти проблемы основательно проанализированы в современных исследованиях В.Ф.Абрамова, Н.С.Егоровой, А.Н.Бурового, Л.А. Велихова, В.В. Гармиза, Г.А.Герасименко, М.А. Краснова, О.Е Кутафина, А.И. Овчинникова, Н.В.Постового, В.И. Фадеева, Н.В Щербаковой и других ученых; а также отражены в работах дагестанских ученых - М.Г.Алиева, М.А.Агларова, Б.Б.Булатова, В.Г.Гаджиева, Р.М Магомедова, Ш.К.Шахова, Х.М.Хашаева , и других.1

'См Абрамов В Ф Местное самоуправление- идея и опыт// Социс 1997 № ; Буров А Н Местное самоуправление в России исторические традиции и современная практика Ростов н/Д 2000, Велихов Л А. Основы городского хозяйства/Юсновы местного самоуправления -М Наука.-2000 ; Герасименко Г И Земское самоуправление в России М, 1990, Краснов М.А Введение в муниципальное право: учебник для вузов

Большинство этих работ имеет политологический, правовой и историко-сравнительный характер. Исследуя теоретические основы местного самоуправления, его природу и связь с общественным развитием они помогают раскрыть понятие и сущность местного самоуправления, а также место и роль местного самоуправления в системе властных отношений.

Этот аспект проблемы является предметом всестороннего Интереса ученых с момента введения первых органов местного самоуправления и остается актуальным по сей день. Данному аспекту посвящены исследования дореволюционных исследователей В.П. Безобразова, А.Д Градовского, С.А. Котляревского, Б.Н. Чичерина, С.Ю. Витте, П.А. Столыпина.

В современный период данному вопросу посвящены работы С.А. Авакьяна, М. Афанасьева, В.Г.Барабашева, Л.Ф.Болтенковой, А.П. Бутенко, В.Гельмана, А.Гильченко, О.Е.Кутафина, Л.Лаптевой, Г.Марченко, С.Митрохина, В.С.Мокрого, Н.В.Постового, С.Рыженкова, Ю.А.Тихомирова, Г.Х.Шахназарова, А.Широкова, В.И.Фадеева, А.И.Черкасова, В.Е.Чиркина и др. авторов. 1

М . 1993 . Кутафин ОЕ, Фадеев В И Муниципальное право РФ-М • Юрист, 2000, Овчинников И И Местное самоуправление в системе народовластия -М Ин-т гос-вр и права РАН, 1999.; Постовой С. Муниципальное право -М Юрист, 1997 Радченко А И Государственное и муниципальное управление, системный подход Ростов н/Д Феникс,1997., Фадеев В И. Грани прав местного самоуправления в Российской Федерации // Региональное управление и местное самоуправления -М Юрист, 1994 , Алиев М Г Программа решения проблем национальных отношений в республике Дагестан//Возрождение №1 1994 С 14.; Алиев М.Г Единство и целостность РД как конституционный принцип. Махачкала: Даг. кн. ичдат 1998 ; Агларов М А. Сельская община в Нагорном Дагестане XVIII начала XIX вв. М, 1988.; Булатов Б Б К проблеме самоуправления. Историко-правовой аспект/Б Б Булатов, Ш К Шахов Махачкала. 1999., Магомедов P.M. Общественно-экономический и политический строй Дагестана в ХУ111 - начале XIX в. Махачкала. 1957; Хашаев ХМ Общественный строй Дагестана в XIX в.-М.,1961

'См Авакьян С А Проблемы единства и самостоятельности институтов власти//Журнал российского права №7 1997 ; Афанасьев М Н Изменения в механизме функционирования правящих региональных элит // Полис 1994 №6 ; Барабашев Г В Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право 1996 №11; Он же Местное самоуправление М, 1996, Бутенко АП Власть народа посредством самого народа М 1988 ; Гильченко JI В Местное самоуправление' долгое возвращение/Становление местного самоуправления в России М ,1998 ; Кутафин О Е , Фадеев В И Муниципальное право РФ -М ■ Юрист, 2000 ; Мокрый В С Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. Самара. Самарский НЦ РАН, 2003 ; Широков А.Н Местное самоуправление в политической системе современной России особенности и

В этих исследованиях проводится анализ и отыскивается связь между' местным самоуправлением и демократией, централизацией и децентрализацией власти и управления. Определяется характер и масштабы участия населения в управлении обществом. Проводится анализ функций государственного управления и местного самоуправления и на этой основе определяются пределы и возможности установления властных отношений у государства и местного самоуправления, а также указывается источник власти - народ.

Основываясь на принципах народовластия, А.Б.Иванченко, В.Т.Кабышев, Е.И.Колюшин, А.Китаев, В.О.Лучин, Л.С.Мамут, М.Н.Марченко, И.И.Овчинников, А.Е.Постников, Г.И.Рузавин, Р.А.Сафаров, С.В.Троицкий, В.Е.Чиркин и другие исследователи определяют факторы, регламентирующие формы и способы реализации власти народа.

С учетом особенностей российской действительности исторических, географических, национальных особенностей общественного уклада и менталитета россиян, определены основные формы народовластия - это непосредственное (прямое) народовластие, а также осуществление власти народа через выборные органы местного самоуправления Учеными исследуются конкретные формы непосредственного (прямого) народовластия, которые оказывают влияние на становление и расширение местного самоуправления, а также проводится анализ современного состояния народовластия. Народовластие дает возможность широкого участия населения в решении местных вопросов через управление собственностью.

Л.А.Тутов, Е.И.Колюшин, А.Г.Аникевич, О.Е.Блинков, Н.С. Бондарь, Г.В.Барабашев, С.Зинченко, С.Корх, Н.А.Мадин, Л.А.Морозова, А Л.Уваров, М.А. Чернышев, В.Г.Яковлев и другие указывают, что без собственности невозможно развитие местного самоуправления, что собственность является необходимым условием и важным звеном в реализации концепции местного самоуправления и развития народовластия.

Вопрос взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти наиболее содержательно отражен в работах А.С.Автономова, Г.М.Атаманчука, В.В.Бакушева, М.Ф. Бородкина, В.Гельмана, В.Дейнега, А.Ермоленко, М.Н. Кирюхиной, А.

проблемы становления - Обнинск, 1997; Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление теория и практика.-М,1998

Мальцева, В.Д.Нечаева, С.Рыженкова, В.Тишкова, Д.А Тихонова, И.А.Умновой и др.1

Работы В.А.Гневко, С.Э.Григорьева, Н П.Медведева, Д.Ю.Шапсугова и других посвящены институту местного самоуправления зарубежных стран.

Проблемы становления и развития местного самоуправления в Дагестане относятся к числу малоразработанных тем. Те или иные ее аспекты рассматриваются в работах А.Г.Агаева, А.И. Алиева, М.Г. Алиева, Г.А.Балатова, Б.Б.Булатова, К.Я.Зачесова, Г.М.Курбанова, Э. Кисриева, Р.М.Магомедова, Ш.Б.Магомедова, А.Р.Омарова, М.А.Садыки, М.А.Халитова, Ш.К.Шахова, Э. Шахдагви и др.

Общую картину действительного состояния местно1 о самоуправления дополняют выступления глав субъектов Федерации, руководителей муниципальных образований, политологов на страницах таких общественно-политических изданий, как: «Эксперт», «Политический журнал», «Муниципальная власть», « Российская Федерация», «Народы Дагестана» и другие.

Таким образом, анализ научной разработки исследуемой темы, свидетельствует о большом интересе к проблемам местного самоуправления. Вместе с тем, нельзя не отметить, что социально-политический аспект этого института власти не получил должного освещения в современной научной литературе, и что обуславливает необходимость его дальнейшей разработки.

Объектом исследования является местное самоуправление как общественно-политический институт власти.

Предметом исследования выступает анализ становления и развития муниципальной власти в России и в Республике Дагестан - как субъекте Российской Федерации.

Цель диссертационной работы - провести концептуально-комплексный политологический анализ проблем местного самоуправления с точки зрения реформирования муниципальной власти в Российской Федерации и особенностей формирования муниципальной власти в Республике Дагестан. Достижение поставленной цели требует решения следующих задач:

'См Автономов АСУ истоков гражданского общества и местного самоуправления М, 1998, Он же Конституционное (государственное) право чарубежных стран учебник -М Поспект,2005: Дейнега В, Ермоленко А Формирование институциональных основ местного самоуправления // Муниципальная влас 1Ь-2003 -№5 , Тишков В Местное управление в сложном обществе Российский опыт//Местное управление сообществами в странах СНГ М • Авиаиздат, 2001

- Обобщить опыт развития местного самоуправления в России.

- Проанализировать характер реформирования муниципальной власти в условиях демократизации общества.

-Изучить опыт действия института местного самоуправления на примере ряда европейских стран с целью определения положений, которые могут быть использованы в современном реформировании муниципальной власти в России.

-Показать роль и место народовластия в системе местного самоуправления.

-Проанализировать особенности влияния властных органов субъектов Федерации на динамику развития муниципальной власти. -Определить способы наиболее эффективного использования принципа разделения властей на местном уровне.

-Рассмотреть исторические особенности организации местного самоуправления народов Дагестана и их влияние на современную политическую жизнь республики.

-Проанализировать особенности формирования муниципальной власти в многонациональной Республике Дагестан.

-Определить пути наиболее эффективного совершенствования муниципальной власти в Республике Дагестан.

Методологическая_основа_исследования. Теоретико-

методологической основой диссертационного исследования явились следующие подходы: нормативный подход, требующий определения значений политических явлений для общества, и институциональный подход, ориентированный на изучение процессов становления и развития политических институтов. Решение рассматриваемых в диссертационном исследовании теоретических проблем местного самоуправления осуществляется также посредством пивилизационного исследовательского подхода, системного подхода, в рамках которого использованы элементы системно-структурного и структурно-функционального методов, и общенаучные методы познания (исторические, логические и т.д.). Использование структурно-функционального анализа позволяет рассматривать местное самоуправление как систему, обладающую сложной структурой, где ее компоненты - местное сообщество и органы муниципальной власти - имеют свое назначение и выполняют специфические функции. Применение сравнительно-правового метода дает возможность проследить процесс институализации местного самоуправления и определить характер происходящих в нем изменений. На основе историко-логических методов были рассмотрены формы организации муниципальной власти, как в России, так и за рубежом.

Теоретические и источниковедческие основы исследования

Комплексный характер исследуемой проблемы предопределил обращение диссертанта к трудам российских и зарубежных авторов: правоведов, философов, историков, политологов XIX - XX вв. Теоретической основой настоящего исследования послужили также современные научные теории местного самоуправления, новые представления о федерализме и регионализме, демократические принципы устройства и деятельности органов публичной власти в федеративном государстве.

Источниковедческую базу работы составляют Конституция Российской Федерации и Конституция Республики Дагестан, Европейская хартия местного самоуправления, федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 года, закон «О местном самоуправлении в республике Дагестан» от 21.12.2004 года, а также другие федеральные законы и нормативные правовые акты; законы и другие нормативные правовые акты Республики Дагестан по вопросам местного самоуправления и акты муниципальных образований; Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, материалы научно-практических конференций, научных и научно-методических семинаров1.

Научная новизна исследования определяется самой постановкой проблемы и недостаточной степенью ее разработанности. В работе показано, что становление и развитие Местного самоуправления направлено на изменение власти в обществе, на демократизацию общественного развития. При этом местное самоуправление рассматривается как оптимальная форма общественного развития.

Доказано, что развитие местного самоуправления имеет богатую отечественную историю, и этот накопленный исторический опыт должен

1 См Конституция Российской Федерации М, 1994, Конституция Республики Да1естан Махачкала, 1995; Европейская Хартия местного самоуправления//Собрание законодательства Российской Федерации-1998 №36, Закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации-2003.-№40, Закон РД «О местном самоуправлении в Республике Дагестан» Ведомости Народного Собрания РД №17, 21декабря 2004, Закон РД "О разграничении предметов ведения муниципальных образований» Законодательные акты Народного Собрания РД, 14 сессия, 26 сентября 1996; Указ Президента РФ от 15 октября 1999,№1370 «Об основных положениях государственной политики в области местного самоуправления в Российской Федерации» Собрание актов Президента и Правительства РФ.-1999.-№1370.

быть положен в основу реализации российской модели местного самоуправления. Непосредственный перенос на российскую почву западных моделей местного самоуправления не может быть осуществлен по ряду причин. Важнейшими среди них являются веками сформированные национально-культурные особенности, образ жизни, обычаи и опыт самоуправления народов России. В частности, в Дагестане, рассматривая исторические особенности местного самоуправления, следует отметить, что исходной политической организацией дореволюционного общества были джамааты (гражданские общины), сформировавшиеся по территориальному принципу со своей системой самоуправления.

Показано, что двойственность местного самоуправления состоит в том, что деятельность его органов имеет, с одной стороны, общественный характер, а с другой, направлена на достижение государственных интересов и целей, в результате чего население вовлекается в общественное развитие и оказывает влияние на формирование социально-экономической политики Республики Дагестан.

Проанализирован сложный процесс развития местного самоуправления в Республике Дагестан, который пронизывает демократические изменения в Дагестане в постсоветский период и носит ярко выраженный этнополитический характер. Выделены основные этапы развития местного самоуправления в Республике Дагестан

Доказано, что в современных условиях наиболее оптимальным средством общественного развития является местное самоуправление, которое обладает высокой гибкостью в своей деятельности, представляет собой систему управления общественными делами, построенную на основе самоорганизации, самодеятельности и саморегулирования.

Установлено, что народовластие лежит в основе развития системы местного самоуправления и представляет собой совокупность организационных форм, посредством которых народ участвует в самоуправлении.

Дан анализ основных направлений реформы муниципальной власти в Республике Дагестан в свете закона «О местном самоуправлении в Республике Дагестан» от 21 декабря 2004 года. Определены пути совершенствования муниципальной власти в Дагестане в современный период.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Выводы и результаты данного исследования могут быть использованы на практике для решения теоретических и методологических проблем, затрагивающих состояние и перспективы развития местного

самоуправления в современной России, для выявления специфики действующих в ее рамках форм народовластия. Материалы диссертации могут оказаться полезными представительным органам и другим выборным лицам местного самоуправления Основные теоретические положения диссертации могут найти применение в учебном процессе в средних и высших учебных заведениях при разработке учебных курсов по социальной философии, политологии, менеджменту.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации обсуждены, одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры национальных, федеративных и международных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Ряд из них был изложен в трех публикациях автора общим объемом 1,4 п.л.

Структура работы подчинена логике, цели и задачам проведенного исследования Диссертация состоит из введения, двух глав, шесги параграфов, заключения, списка литературы и нормативных источников.

11.ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.

Во введении обоснована актуальность и значение темы исследования, охарактеризованы цель и задачи диссертационной работы, сформулированы теоретические и методологические принципы, а также новизна и значимость положений, выносимых на защиту.

Первая глава «Реформирование муниципальной власти в Российской Федерации» посвящена определению содержания и особенностей становления муниципальной власти в Российской Федерации.

В первом параграфе «Сущность и структура муниципальной власти» дан теоретико-методологический анализ проблемы, раскрыты сущность и основные признаки муниципальной власти. Изучение различных точек зрения в современной научной литературе по местному самоуправлению позволило сделать вывод, что местное самоуправление для государства -это способ трансляции государственной политики на местный уровень; для гражданского общества - это институализация интересов людей, составляющих местное сообщество. Поэтому в политологическом аспекте местное самоуправление можно определить как элемент политической системы гражданского общества, заключающийся в институализации деятельности людей по организации местного сообщества и контроля над ресурсами местного сообщества.

Одной из проблем местного самоуправления является отношения государства и местного самоуправления. Эволюция этих понятий прошла несколько этапов развития: теория свободной общины; общественная или

хозяйственная теория местного самоуправления; государственная теория местного самоуправления. В основе теории свободной общины лежало признание естественного характера происхождения местной общины, которая именно в силу этого имела право самостоятельно управлять своими делами. Община независима от государственной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее.

Общее!венная теория исходит из противопоставления общественных интересов политическим. Сторонники этой теории считали самоуправление явлением не государственным, выражающим только местные интересы, в компетенцию которого входило решение местных вопросов. Именно эта теория послужила идейной базой для Земского положения 1864 года, определившего развитие местного самоуправления в дореволюционной России. Интересы государства и местного самоуправления не пересекаются. В качестве основной черты местного самоуправления выдвигается его негосударственный и преимущественно хозяйственный характер. Однако, не существует естественного критерия, разграничивающего государственные и сугубо хозяйственные предметы ведения. В России представителями этой теории были В.Н.Лешков и А.Васильчиков. Если В Н.Лешков рассматривал самоуправление как общественное явление, в котором создание руководящих органов основывается на выборном принципе, то А.И.Васильчиков не только видел в самоуправлении особую форму самоорганизации жителей определенной 1ерришрии, по и пытался соединить публичный характер государственной власти и самоуправления как особой формы власти. При таком подходе местное самоуправление оказывалось не просто формой децентрализации государственной власти и закрепления самостоятельности местных органов власти, а способом самоорганизации жителей соответствующей территории и декларировалось в качестве четвертой власти, связанной с законом и судебным контролем, но не подчиненной правительству и его орг анам в центре и на местах.

В основе государственной теории лежит положение о том, что всякое управление публичного характера есть дело государственное. Вместе с тем, М Н.Коркупов отмечал, что, хотя самоуправляющиеся местные единицы входяI в сосшв государства и подчинены ему, они, тем не менее, являю 1ся особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения и имеющими соответствующие права и обязанности, подчиненными надзору государства, но не прямым ею распоряжениям1. Среди сторонников государственной теории местного

1 Коркунов 11 М Русское государственное право Т 2 СПб , 1909.

самоуправления немало ученых, которые отстаивают постулат, что местное самоуправление имеет государственное начало в своей организации и деятельности. Так, один из наиболее авторитетных ученых в исследуемой сфере В.И.Васильев оспаривает термин «вопросы местного значения», считая его юридически не точным, и утверждает, что источник местных дел коренится не в «естественных правах общин», а в государстве, которое ведает как общегосударственными, так и локальными делами. По его мнению, можно говорить только об относительной самостоятельности местного самоуправления, поскольку оно существует в рамках единого государства, и при определенных условиях органы государственной власти могут даже распустить представительные органы местного самоуправления. М.Ф.Бородкин, напротив, считает децентрализацию власти и формирование местного самоуправления противоположными процессами. Если децентрализация дробит власть, усиливает контроль и подчинение, разъединяет, то процесс организации самоуправления, напротив, объединяет власть, интегрирует. Он не совместим со слепым механическим подчинением.

В XX веке в структурно-функциональных теориях политическая сфера представлена как широкая область общественных отношений, где государственные и гражданские элементы выступают как подсистемы. Широкое распространение в современной научной литературе получили дуалистические теории муниципального управления, согласно которым местное самоуправление несет в себе оба начала - и государственное, и общественное, являясь, с одной стороны, своеобразным продолжением государственной политики на уровне ниже центрального, а с другой -легитимным выразителем идей местных сообществ.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что на современном этапе институализации местного самоуправления в России двойственная природа местного самоуправления обусловила различные подходы к его идентификации и необходимость его рассмотрения не только как низовой уровень публичной власти, но и как сложное социально-политическое явление.

Во втором параграфе «Исторические этапы и формы местного самоуправления в России» рассматриваются исторические этапы и современные модели становления и развития муниципальной власти в России. В работе представлены основные этапы развития от Ивана IV до Октябрьской революции 1917 года.

Анализируя российскую историю развития местного самоуправления следует отметить, что на разных этапах российской истории наблюдается то рост полномочий общественного управления, то усиление

централизованной власти. Периоды дружественного сотрудничества самоуправляющихся и государственных институтов сменяются их резким противостоянием. В Древней Руси деятельности производственных и территориальных общин была присуща вечевая форма управления, подчиненная принципам общинного централизма, коллективной собственности, самостоятельности и индивидуальности. С принятием на Руси христианства появляются новые объекты самоуправления в виде монастырского и церковного самоуправления, построенные по производственно-территориальному принципу.

По мере укрепления Российской государственности происходит объединение удельных княжеств, что привело к утрате статуса вольных городов и усилению централизованной власти, а следовательно, к противоставлению интересов государства и местного населения. Первым попытался решить эти проблемы Иван Грозный, предоставив право на местах «управлять самостоятельно».

Реформы городского управления, принятые Петром 1 (1718-1724), привели к созданию магистратов - специальных органов управления определенными территориальными единицами города, которые не получили должной поддержки населения.

В период правления Екатерины II в 1785 году были приняты Жалованная грамота городам и Городовое положение, объединившие в себе производственный и территориальный принципы становления самоуправления в городах. Были провозглашены принципы всесословности и самостоятельности, являвшиеся основными предпосылками самоуправления.

Более полное и последовательное развитие начал местного самоуправления произошло с отменой крепостного права. В результате земской 1864 г. и городской 1870г. реформ ведение местными хозяйственными делами было вверено выборным земским и городским органам власти. В основу земской реформы были положены два новых принципа - бессословность и выборность. Автономный характер земских учреждений заключался в том, что они не включались в систему государственных органов и служба в них относилась к общественным обязанностям. Вместе с тем, правительство всегда держало земство на почтительном расстоянии от политической власти в строго очерченных рамках «польз и нужд уездов и губерний». Последовавшее в 1890 году Положение о губернских и уездных земских учреждениях фактически дискредитировало самоуправленческие идеи местной власти. Из трех основных признаков в 90-е годы XIX столетия земское самоуправление

утратило два: независимость от государственной администрации и свой всеобщий характер, сохранив только территориальный признак.

Новый толчок к развитию самоуправление в России получило с проведением земской реформы Временного правительства в 1917 году Она заключалась в учреждении волостного земства, расширении компетенции органов самоуправления и изменении избирательной системы. По фактическому положению земские учреждения в 1917 г приближались к статусу учреждений государственных, что вызывало серьезные конфликты между центральной властью в лице Временного правительства и органами местного самоуправления. Особенность формирования земских структур проявлялась в том, что оно основывалось не только на принципе выборности, но и на принципе самоорганизации местного населения для самостоятельного решения задач местного характера, создавая, таким образом, предпосылки для формирования основ гражданского общества. После Октября 1917 года начинают формироваться новые органы управления на местах - Советы, которые были встроены в жесткую вертикаль власти.

На современном этапе в результате демократических изменений в Российской Федерации формируется новая система местного самоуправления. Она отличается от действовавшей ранее «системы советов» и во многом напоминает муниципальные системы некоторых зарубежных стран. Анализируя муниципальные системы зарубежных стран, можно придти к выводу, что в мире существует несколько их различных моделей. В основе классификации моделей местного самоуправления можно выделить два критерия: объем полномочий, передаваемых местному самоуправлению государством, и степень контроля над местными органами власти со стороны государства. В странах с так называемой англосаксонской моделью самоуправления (США и Великобритания) центральная власть не представлена в муниципальных органах. Их формирование полностью осуществляет само население, оно избирает не только представительный орган, но и ряд должностных лиц. Центральное правительство выделяет специальный орган - департамент для взаимодействия с муниципалитетами, деятельность которого носит рекомендательный характер. Другая модель местного самоуправления - континентальная (Франция, Италия, Швеция) Здесь органы самоуправления наделены большими полномочиями, хотя государственный надзор за их деятельностью весьма жесткий. Выделяют также смешанную (Германия, Австрия, Япония) модель, которая строится на основе сочетания выборности и назначаемости местных органов. И «советскую» (Китай, КНДР, Куба) модель местного самоуправления.

Система Советов в странах социализма считается органом

государственной власти и в свою очередь избирает другой I осударственный орган - исполнительный комитет - коллегиальный орган государственного управления в данной административно-территориальной единице.

Российская модель самоуправления несет в себе следы наибольшего заимствования из организации самоуправления в Австрии и Германии, более самостоятельного по сравнению с другими странами. Согласно данной модели органы местного самоуправления в России обладают максимальной политической независимостью, поскольку не включены в систему государственного управления и в то же время наделены исключительной ответственностью по обеспечению жизнедеятельности населения и исполнению местных дел

В третьем параграфе «Становление и развитие муниципальной власти в Российской Федерации: проблемы и противоречия» рассматриваются особенности развития местного самоуправления в постсоветский период. Анализ выступлений и публикаций этого периода позволяет сделать вывод, что идея возрождения местного самоуправления появилась в 80-х годах, но к началу 90-х так и не был сформулирован проект переустройства власти на местах. Поэтому появление в апреле 1990 г. закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местною хозяйства в СССР» и в июле 1991 г. закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» является первым этапом становления местного самоуправления. Политическое значение этого документа заключалось в том, что он закреплял положения, принципиально меняющие существующую схему управления в государстве. Провозглашение автономного и самостоятельного характера новоявленного института разрушало привычную вертикаль власти. Несмотря на то, что население еще не фигурировало как основной субъект системы местного самоуправления, в контексте решения вопросов местного значения впервые речь идет о самоорганизации граждан. Наряду с этим, очевидны и издержки документа. Вводя институт местного самоуправления, сами разработчики закона не в полной мере идентифицировали его с формой народовластия. Желая вовлечь население в управление, они не обозначили его роль в этом процессе, не прописали механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Второй этап связан с ликвидацией советской системы местного самоуправления, принятием новой Конституции РФ и включением статьи о местном самоуправлении в новую Конституцию РФ 1993 г. Одним из важных шагов в развитии местного самоуправления стал Указ Президента

РФ от 22 декабря 1993 года «О гарантиях местного самоуправления в РФ», который в качестве условия эффективной деятельности муниципальных органов закрепил финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления.

Содержание следующего, третьего этапа составили процессы формирования органов местного самоуправления исполнительной властью «сверху». Этот этап завершился принятием закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995 года. Этим законом процесс децентрализации государственной власти был завершен, местное самоуправление, имеющее организационную обособленность, провозглашалось самостоятельной структурой в системе публичной власти. Несмотря на серьезную критику и обвинения в заимствовании российской властью модели местного самоуправления, которая не соответствует ни объективному состоянию современного российского общества, ни историческому опыту отечественного самоуправления, закон имеет политическую ценность. Он способствовал утверждению демократических норм в обществе, становлению одного из важнейших гражданских институтов и формированию нового мышления в вопросах определения властных полномочий, не основанных на принципах единоначалия.

Четвертый этап (вторая половина 90-х годов) связан с легитимизацией местного самоуправления посредством организации выборов в их органы и формированием муниципального уровня российской полишческой системы.

Следующий этап связан с президентскими выборами 2000 г. Местное самоуправление превратилось в «разменную монету» в предвыборной политической игре. В обмен на больший контроль со стороны центра губернаторам было обещано восстановление такого же контроля над муниципалитетами на их территории.

Оценивая современное состояние местного самоуправления в России, большинство отечественных ученых и практиков отмечает крайне низкий уровень эффективности действующей в стране системы органов местной власти. В сентябре 2003 года был принят закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», который предусматривает значительные изменения в организации системы местно! о самоуправления, его полномочий и финансировании. Представленный в разделе анализ поэтапного формирования местного самоуправления в 90-х годах прошлого столетия позволяет судить о том, как динамично и вместе с тем непоследовательно происходила его институализация в России, порождая коллизии в правовой, политической и экономической сферах.

/

Во второй главе рассматриваются вопросы формирования муниципальной власти в Дагестане. Отмечается полиэтничность дагестанского общества. Это требует учета особенностей менталитета в политике самоуправления как права народа на нетрадиционные формы самоуправленческой жизни. , В первом параграфе «Джамаат как историческая традиция

местного самоуправления в Дагестане» отмечается, что в условиях дореволюционного Дагестана исходной политической организацией был ' джамаат. Само понятие «джамаат» используется как наиболее часто употребляемое слово в отношении элементарных политически самостоятельных «обществ» В политическом аспекте в Дагестане не было понятий такой степени обобщения. Конкретные «джамааты» носили имена собственные: «Ахты», «Цудхар», «Акуша» и т.д. «Союзы вольных обществ» ( т.е. относительно устойчивые территориальные политические федерации «джамаатов») также имели свои имена собственные, например: «Ахты-пара», «Акуша-дарго», «Анцросо», «Десять селений» и т.д.

Выборы джаамата проводились на основе аульских кварталов или тухумов таким образом, чтобы сбалансировать «аульские партии». Решение исполнительной власти становились обязательными для всех. Отдельно, путем тайного голосования, избиралась нижняя группа исполнителей - бегавулы или юзбаши.

Джамааты, объединившиеся в политический союз, имели общий сведенный правовой кодекс (адаты). Адат выступает как основной регулятор общественных отношений в системе данной этнокультуры. Адат возникает вместе с развитием этнической системы и регулирует первоначально экономические, политические и юридические отношения внутри нее. Адат, будучи выработанным обществом «джамаатом» и поддерживаемый им, становится обязательной нормой для всех членов общества. В этнокультуре Северного Кавказа «адат» является всеобщим основанием формирования менталитета - естественно выработанный нравственно-правовой регулятор, имеющий аналогии в этнокультурах других регионов. Поддерживаемый общественным мнением адат контролируется старшим поколением и поддерживается принципом «так было всегда». В отечественной литературе адат отождествляют с обычаем, однако, адат более емкое понятие, нежели ритуализированный обычай. 1 Он служит сохранению уникальности этнокультурной традиции. Обычай

как санкционированная часть адата ориентирован на консервацию, сохранение и аккумуляцию исторически сложившегося уклада жизни. В кодексах «вольных обществ» отражены статьи по уголовным, имущественным и нравственным преступлениям. Их дополняли пункты

или отдельные соглашения о взаимопомощи на случай нападения врагов, феодалов и т.д. То есть, адатное право Горского Дагестана было разделено на множество кодифицированных сводов, каждый из которых также распадался на адаты конкретных джамаатов. Иначе говоря, правовой строй «вольных обществ» таким образом отражал принципы «политической федерации» и территориальной «компоновки» джамаатов в союзах сельских обществ Нагорного Дагестана, соответствовал территориальной организации «вольных обществ», отражал уровень их общественно-политического развития.

Отмечая исторические особенности местного самоуправления народов Дагестана, следует выделить его наиболее важные элементы как специфические формы народовластия: административную автономность и суверенность каждого сельского джамаата, единообразие принципов управления, осуществления внешней связи с позиции собраний джамаатов; выборность и периодичность смены власти в общинах, управление родовой знатью по наследству в общинах малых поселений, разбросанных на большой территории; политическая самоуправляемость посредством выборных старшин; территориальная обособленность и территориальный принцип формирования «вольных» обществ, реализация суверенитета каждого джамаата через союз с другими обществами.

В работе анализируется не только организация и роль джамаата в прошлом, но и отмечается, что джамаатская структура никогда не исчезала, она проявлялась и в советской колхозной системе, и в современном обществе. В результате политических изменений всех сторон жизни постсоветского Дагестана джамаатская структура стала вновь возрождать свои политические функции. Джамааты стали важным фактором поддержки «своих» во всех складывающихся экономических и гражданских институтах дагестанского общества, т.е. джамаатская идентичность оказалась важнее, чем идеологическая (партийная) или национальная.

Традиционные этнокультурные особенности Дагестана вернулись к жизни и стали оказывать влияние на формирование новой политической структуры и институтов власти. Создавая во многом неформальную систему местной власти на уровне джамаатов, большую роль играют такие социальные институты, как мечеть, совет старейшин, а также новые силы в виде самостоятельных людей и их неформатьных связей

Современные проблемы развития местного самоуправления связаны не только с правовыми рам! ами функционирования местного самоуправления. Необходимо также учитывать исторический опьп ею функционирования в прошлом исполыуя при лом админисграшвный,

религиозный, финансовый, судебный и другие формы контроля, чтобы добиться соблюдения социально-политических прав каждого дагестанца

Во втором параграфе «Особенности формирования муниципальной власти в Республике Дагестан» рассматриваются особенности формирования муниципальной власти в Дагестане в постсоветский период. Отмечается, что формирование местного самоуправления связано с процессом демократизации государственного устройства. Анализ научных работ и публицистики последних лет по данной теме позволил выделить несколько этапов развития местного самоуправления в Республике Дагестан.

Первый этап развития местного самоуправления связан с поиском новых форм государственного устройства и управления, с «парадом суверенитетов» 1991-1992 гг. и развитием национальных движений в Дагестане. В целом, можно сказать, что, несмотря на острые дискуссии по проблеме суверенитета, большинство дагестанцев, независимо от их национальной и конфессиональной принадлежности, придерживаются идеи единого Дагестана в составе Российской Федерации.

Проблема суверенитета привела к росту национального самосознания, которое нашло отражение в национальных движениях Республики Дагестан. В рамках национального движения поднималась проблема формирования новой власти, которая выступала прежде всего в форме кадрового вопроса. Так как в Дагестане первые роли в высших эшелонах власти принадлежали же представителям двух-трех одних и тех же этнонациональных групп, естественно, что приоритет в вопросах социальной, экономической, культурной политики отдавался районам, заселенными соответствующими этнонациональньтми группами. Поэтому национальные движения на первый план выдвигали кадровую проблему и таким образом формировали национальную элиту из числа руководителей национальных движений. В связи с открывшимися неограниченными возможностями обогащения на основе традиционных солидаристских связей сформировалось множество политических группировок, которые активно ввязались в борьбу за власть. Результат этой борьбы - структурное изменение элиты в новом посткоммунитическом обществе.

Тенденция формирования новой политической элиты и перераспределения ресурсов нашла отражение и в муниципальной власти. Власть на местах стала предметом торга, подкупа, политического террора, убийства. Таким образом, национальные движения не только активно выражали интересы определенных этнических групп, по и активно участвовали в переустройстве управления обществом. Национальные движения ушли с исторической арены, но они показали, что постановка

вопроса о суверенитете местных народов предполагает деконцентрацию властных полномочий, наделение большей полнотой власти местных управленческих структур и децентрализацию, т.е. разгрузку центра и создание новых субцентров в рамках единого политического образования, в которые были бы включены властные полномочия.

Второй этап формирования местного самоуправления в Республике Дагестан связан с принятием Конституции РД 1995г. и законом «О местном самоуправлении в Республике Дагестан» 1997г' Работа над текстом новой Конституции была непростой, а постоянно меняющаяся ситуация в стране существенно отражалась на смысловых акцентах его формулировок. Основой всех дискуссий было два вопроса вопрос о единоличном или коллегиальном органе высшей исполнительной власти в республике и проблема учета национального представительства народов Дагестана в органах власти и управления. Оба этих вопроса сводились к одной проблеме: как достигнуть политической стабилизации учитывая тот факт, что в Дагестане в борьбе за власть участвует много этнически различимых группировок, которые все более активно начинают использовать национальные чувства как политический ресурс. Развитие этой тенденции приводит к повсеместной эскалации межэтнической напряженности, а столкновения за власть и собственность неизбежно прочитываются в этом контексте как межэтнические.

В атмосфере разрастающихся конфликтов за власть в руководстве и обострившихся до крайней степени сепаратистских тенденциях «национальных лидеров» отмечалось стремление решить конституционные проблемы государственного устройства путем компромиссов, учета в тексте Конституции мнений, социальных заявок разных партий, движений, групп и всех тех, кто имел голос в многосложном раскладе политических сил.

Строгий учет национального представительства в структурах разного уровня власти потребовал несколько неожиданных для традиционной демократии процедур выборов, так как при существующих объективных условиях возможность стать депутатом с помощью классической демократической процедуры выборов могут иметь лишь представители самых крупных этносов. Поэтому в Дагестане были созданы «национально-территориальные избирательные округа», которые решили проблему политического представительства и социального согласия.

и

'См Закон РД «О местном самоуправ 1ении в Республике Дагестан»// Законодательные акты Народного Собрания Республики Дагеиан, 27 сессия, 27 ноября 1997|

Принятие закона «О местном самоуправлении в республике Дагестан» 1996 года прошло внешне спокойно, так как в основном население не было готово взять на себя власть на местах. Многолетняя установка на готовые решения «сверху» и отсутствие демократических традиций не позволили оценить значимость закона сразу. Но в процессе становления местного самоуправления в Дагестане пришло осознание значимости данного закона. Это нашло отражение в средствах массовой информации, где появился целый ряд статей, анализирующих закон «О местном 1 самоуправлении в Республике Дагестан». Они в основном касались проблем разделения властей на уровне местного самоуправления, учета фактора многонациональное™ при формировании органов местного самоуправления, распределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Практика показана незавершенность и остроту многих сторон закона «О местном самоуправлении в Республике Дагестан» 1996 г. Это прежде всего перекос властных полномочий местного самоуправления в сторону глав муниципальных образований, имеющих значительно более обширный и болёе квалифицированный аппарат специалистов-сотрудников, наделенных достаточно широкими полномочиями. Слабость представительных органов в системе местного самоуправления оборачивается недостаточным учетом ими потребностей и нужд граждан и недостаточной защитой их от произвола чиновников Это и отсутствие или неполная информация о деятельности муниципальных органов власти, результатах и эффективности принимаемых ими решений, что не позволяет жителям данной территории эффективно участвовать в реализации своих интересов; это и отсутствие необходимой для реализации управленческих полномочий экономической базы

Третий этап формирования местного самоуправления в РД связан с образованием Совета по местному самоуправлению при Государственном Совете РД и организации Союза местных властей Дагестана, которые координируют работу местного самоуправления в РД.

Для взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в республике создано в Администрации Государственного совета и Правительства такое подразделение, как отдел взаимодействия с органами государственной власти и местного I самоуправления. Задачи этого отдела обширны: это, в первую очередь, обеспечение взаимодействия Госсовета, Народного Собрания и Правительства Республики Дагестан между собой, другими управлениями, постоянным представительством РД при Президенте РФ, аппаратом полномочного представителя Президента РФ в Южном

федеральном округе, представительствами Республики Дагестан в субъектах РФ и государствах СНГ, администрациями городов и районов РД, а также общественными формированиями.

Основной акцент в работе отдела посвящен взаимодействию с органами местного самоуправления Республики Дагестан. Работники отдела на местах исследуют положение дел, в необходимых случаях дают свои рекомендации, помогают в вопросах планирования работы annapaia администраций, налаживания эффективного взаимодействия с сельскими администрациями, оказывают содействие избирательным комиссиям.

В соответствии со статьей 10 Федерального закона «Об общих принципах организации местною самоуправления в Российской Федерации» в Дагестане 27 декабря 1995 года учредительным собранием представителей муниципальных образований районов и городов Республики Дагестан был образован Дагестанский республиканский Союз муниципальных образований - Союз местных властей Дагестана.

В центре внимания правления Союза местных властей находятся вопросы эффективного осуществления прав и интересов муниципальных образований; содействия развитию и укреплению местного самоуправления в Республике Дагестан; взаимодействия с органами государственной власти, населением; развития экономической, правовой, организационной и территориальной основ местного самоуправления; содействия реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление; взаимодействия с ассоциациями и Конгрессом муниципальных образований Российской Федерации.

Четвертый этап развития местного самоуправления в Дагестане связан с разграничением компетенции государственных и муниципальных органов власти. Местное самоуправление, как власть публичная, не можо б£,1ть выведено из системы федеративных отношений Это отдельный уровень самостоятельного и непосредственного осущес1вления власти самим населением, без делегирования кого-либо в opi аны власiи. Поэтому сегодня вопрос о системе местного самоуправления - не только вопрос о эффективности работы местных органов власти, но и о политической стабильности в стране, защите общества как от тоталитарных уыремлений верховной власти, так и от сепаратизма и национализма на местах

Основные этапы развития местного самоуправления в nottcobcickom Дагестане определяют не только процесс совершенствования местного самоуправления, но и основное направление его развития.

А основное направление развития местного самоуправления укладывается в следующую схему построения вертикали власти в Республике Дагестан:

// л

1-й микроуровень власти - местное самоуправление на уровне - сельская община в селе, город, городские районы в г.Махачкале; Н-й уровень власти - сельский район, город;

Ш-й микроуровень уровень - единая Республика Дагестан, представленная как унитарная республика, в которой гармонично сочетаются интересы всех народов многонационального Дагестана.

В третьем параграфе второй главы «Пути совершенствования муниципальной власти в Республике Дагестан» рассматриваются основные I направления развития муниципальной власти в Республике Дагестан. Основы развития муниципальной власти в Дагестане изложены в новом законе «О местном самоуправлении в РД», принятом 21 декабря 2004г. В новом законе дается определение местного самоуправления, исходя теперь уже не из общественной, а из властной природы этого гражданского института. Оно определяется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами, ..., законами РД, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения. .» Таким образом, замена определения «деятельность населения» па «форму осуществления народом своей власти» усиливает позиции местного самоуправления как института публичной власти (представительной демократии) и ослабляет как формы народовластия (прямой демократии).

Провозглашение демократических норм не побудило население Дагестана активно воспользоваться своими гражданскими правами на участие в решении вопросов местного значения. Видимо, самоуправление возможно там, где есть политические и экономические свободы. Последние заключаются в экономической самостоятельности и независимости граждан от власти, которые предполагают упрочнение отношений собственности, установление постоянных, единых для всех и строго охраняемых государством правил игры на экономическом пространстве, создание благоприятных условий для развития мелкого и среднего предпринимательства, составляющего основу формирования среднего класса. В Дагестане созданию экономической инфраструктуры препятствуют и отсутствие развитой производственной сферы, и тотальное ^ влияние крупного капитала, и бюрократия. Как результат этих факторов -низкий уровень жизни, безработица, высокая криминогенность. Эти факторы делают человека очень зависимым, а, следовательно, пассивным. I Низкий уровень активности населения связан также с тем, что люди привыкли выполнять решения, «спускаемые сверху», не задумываясь о

своей роли в этом процессе. Так было при командно-административной системе социализма. Сегодня в большинстве сельских районов Дагестана эту функцию на себя взяла мечеть.

Для того чтобы расширить формы осуществления местного самоуправления непосредственно гражданами, помимо действующих форм общественного участия в самоуправлении (референдум, выборы, сходы, правотворческая инициатива), в новом законе появились новые формы (конференция, опросы граждан, публичные слушания). Введение такой правовой нормы, как «публичные слушания» и обязательность их проведения по вопросам, связанным с принятием устава муниципального образования и внесением в него изменений, направлено на обеспечение роста гражданской активности и политической культуры в обществе.

К сожалению, не все заявленные формы осуществления местного самоуправления имеют возможность реализации на практике. Например, голосование по отзыву главы или депутата проводится в порядке аналогичном для местного референдума. В то же время известно, что референдум не является популярным мероприятием в силу не только высокой затратности, но и сложности процедуры его организации.

Что касается общественного мнения, то его результаты будут носить рекомендательный характер. При этом неизвестно, будут ли доводить до сведения местного сообщества результаты опроса.

Совершенствуется и система органов местного самоуправления. Существенно изменился статус и место главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления: в случае избрания его на муниципальных выборах, глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса, либо возглавляет местную администрацию. В случае избрания его представительным органом муниципального образования, он является председателем представительного органа муниципального образования. Нельзя не обратить внимания на то, что таким образом Новый закон решает одну из важнейших проблем, актуальность которой сохраняется на протяжении всего периода институциализации местного самоуправления На местном уровне начинает действовать принцип разделения властей, соблюдение которого запрещает теперь главе муниципального образорания совмещать функции председателя представительного органа и главы местной администрации.

Согласно другой статье, представительный орган муниципального района будет формироваться как из депутатов представительных органов соответствующих поселений, так и из глав этих поселений. Получается,

что депутаты представительного органа муниципального района будут принимать решения, которые сами же и будут исполнять на территории своих поселений. Безусловно, это нарушит принцип разделения властей и создаст ситуацию, при которой контролировать исполнение решений будут те, на кого возложена их реализация. Такое положение можно оценить как политический расчет, усиливающий позиции исполнительной ветви власти.

Более того, у руководителей субъектов Федерации по Новому закону появляется возможность реально влиять на формирование органов местного самоуправления, поскольку они входят в состав конкурсной комиссии при назначении главы местной администрации, и утверждают ту часть контракта, которая касается осуществления муниципалитетами отдельных государственных полномочий.

Теперь глава администрации муниципалитета будет находиться в равной зависимости как от муниципального представительного органа, так и от региональных органов власти. Такое положение нарушает принцип самостоятельности и автономности местного самоуправления, закрепленные ст. 12 Конституции РФ. В политическом смысле это вмешательство органа государственной власти в сферу деятельности органом местного самоуправления. Что касается организационной схемы, то во всех муниципальных образованиях республики она тяготеет к типовой схеме «сильный мэр - совет». Это опять таки объясняется традиционным отношением к власти и особым менталитетом дагестанцев. Это позволяет главе муниципального образования не исполнять решение собрания или оказывать давление на принятие собранием решения. Де-юре, приоритетная роль в структуре местного самоуправления отведена представительному органу, депутаты которого выступают выразителями интересов населения. Де-факто, реальная власть находится в руках исполнительных органов, которые распоряжаются муниципальными финансами и имуществом.

Значительные изменения предусмотрены новым законом в вопросах, касающихся экономической основы местного самоуправления, статуса муниципальной собственности.

В соответствии с законом «О местном самоуправлении в Республике Дагестан» от 21 декабря 2004 г. принципиально меняется территориальная организация местного самоуправления. Появляются муниципальные районы, городские округа, при этом городские и сельские поселения сохраняют статус муниципальных образований. Установление границ муниципальных образований и наделение соответствующих муниципальных образований статусом городского, сельского поселения,

городского округа, муниципального района осуществляется законом «О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан», принимаемым в соответствии с Федеральным законом.

Территорию сельского поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. К территории традиционного природопользования населения относятся и земли отгонного животноводства По закону любой населенный пункт района должен находиться на определенном расстоянии от административного центра, в противном случае он и его жители будут считаться неотносящимися к этому району. Между тем, животноводы зимой из-за недостатка корма в горах вынуждены держать стада па равнине за сотни километров от родного села, где традиционно существуют особые поселения - чабанские кутаны, статус которых требует дополнительного определения.

Отмечается что новый закон может полноценно работать как регулятор системы местного самоуправления. Закон уделяет большое внимание регулированию бюджетного процесса в муниципальных образованиях, межбюджетному регулированию, процессам

межбюджетного выравнивания только вкупе с соответствующими нормами Бюджетного кодекса, Налогового кодекса, определяющими доходную базу местных бюджетов.

В заключении излагаются обобщающие итоги диссертационной работы. Намечаются контуры дальнейших исследований развития муниципальной власти в Республике Дагестан.

Содержание диссертации отражено в следующих публикациях: 1. Гаджиомаров 3.0. Основные исторические этапы развития местного самоуправления в РФ // Региональный вестник молодых ученых М.,2004.-№2.-0.5.п.л ,2. ГаджиомаровЗ.О..Исторические традиции местного самоуправления в Республике Дагестан/УВестник молодых ученых. Махачкала. 2004 -№3.-0,5 п.л.

3. Гаджиомаров 3.0. Закон «О местном самоуправлении в Республике Дагестан» и о путях совершенствования муниципальной власти в Республике Дагестан // Вестник молодых ученых. Махачкала.2005.-№1.-0,4 п.л.

29

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Гаджиомаров Закари Омарович

Тема диссертационного исследования: «Особенности становления развития муниципальной власти в Республике Дагестан»

Научный руководитель Салманов Кази-Магомед Дадаевич

Научный консультант Михайлов Вячеслав Александрович

Изготовление оригинала макета Гаджиомаров Закари Омарович

Подписано в печать 2.3. Тираж дО

Усл. п.л. /,3

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 33

119606 Москва, пр-т Вернадского,84

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Гаджиомаров, Закари Омарович

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА I. РЕФОРМИРОВАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ.

1.1. Сущность и структура муниципальной власти.

1.2. Исторические этапы и формы местного самоуправления в России.

1.3. Становление и развитие муниципальной власти в Российской Федерации: проблемы и противоречия

ГЛАВА II. ФОРМИРОВАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РЕСПУБЛИКЕ ДАГЕСТАН.

2.1. Джамаат как историческая традиция местного самоуправления в Дагестане.

2.2. Особенности формирования муниципальной власти в Республике Дагестан.

2.3. Пути совершенствования муниципальной власти в Республике Дагестан.

Введение диссертации2006 год, автореферат по политологии, Гаджиомаров, Закари Омарович

Актуальность темы исследования. Процесс демократизации, начавшийся в России во второй половине 80-х годов XX столетия, обусловил необходимость модернизации политических институтов и формирование гражданского общества. Смена политического режима в стране повлекла за собой кризис в системе политической власти и потребности в ее реорганизации. В полной мере это относится к местному самоуправлению, которое позволяет наиболее полно реализовать гражданские права и активизировать социальные инициативы.

В политическом устройстве Российской Федерации в современных условиях проблема самоуправляющегося гражданского общества - это не только основная проблема подлинного федерализма, но и ключевая для всей России. От ее решения зависят нынешние преобразования и, по существу, будущее нашей страны. Фундамент самоуправляющегося гражданского общества лежит в местном самоуправлении, так как оно является одновременно и уровнем власти народа, и формой самоорганизации граждан, позволяющей им организованно взаимодействовать с государственными структурами.

Конституцией Российской Федерации, согласно статье 12, местному самоуправлению в пределах его полномочий гарантирована самостоятельность. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Согласно п.2 ст. 130 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление осуществляется гражданами путем проведения референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. Конституция Российской Федерации (п.1, ст. 132)1 устанавливает, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет,

1 Конституция Российской Федерации.- М.:НОРМА-ИНФРА-М, 2000.-С.132. устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Казалось бы, правовой фундамент местного самоуправления позволяет воздвигать основательную конструкцию для самоуправления граждан. Однако из-за отсутствия в России зрелого гражданского общества, верховенства власти закона, прозрачных и подотчетных обществу государственных учреждений, реального, а не мнимого права на равных баллотироваться в процессе выборов без обеспечения права на равный доступ к государственной службе, при отсутствии других демократических институтов, способствующих полной реализации всех прав человека, движение к самоуправлению гражданского общества проходит с огромными трудностями.

Перед Россией стоит дилемма: либо уровень местного самоуправления станет формой консолидации российского гражданского общества, способного к самоуправлению, и, следовательно, к установлению партнерских взаимоотношений с властью, к контролю над ней, к свободе выбора и личной ответственности граждан за свою судьбу, либо местное самоуправление как декларативный и безынициативный институт постсоветского общества окажется включенным в структуру государственности и окажется, по сути, поглощенным бюрократической системой. Все это будет означать сохранение, а в дальнейшем и усиление старой системы патернализма во взаимоотношениях общества и власти.

Современное российское государство декларирует местное самоуправление как инструмент тесного взаимодействия с населением и использования общественного контроля над властью, но на практике муниципальный институт в России не реализовал свои возможности. Местное самоуправление по-прежнему остается придатком государственной власти, уделом самоуправства чиновников, а не выражением активности и самоорганизации местных сообществ.

В настоящее время в России начата реализация закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», главной целью которого является создание сильной дееспособной местной власти, основанной на принципах коллегиальности, предусматривающей ответственность перед народом. Кроме того, отличительная черта нового закона состоит в том, что он определяет пересмотр форм управления собственностью адекватно целям и задачам, стоящим перед местным самоуправлением.

Следует отметить, что формирование правовой основы и осуществление конкретной практики местного самоуправления в разных регионах страны отличается. Это происходит из-за различия между самими регионами (историко-географические особенности, демография, экономические возможности, политический профиль и т.д.) по причине их формального статуса и имеющихся полномочий. В какой-то мере неоднородность и разная степень развития местного самоуправления отражают сложный характер самой страны и ее государственно-административного устройства.

В сложных многоэтничных государствах с элементами федерализма невозможно рассматривать «местное самоуправление» только в его конституционно-правовом поле, т.е. применительно к уровню ниже права субъектов федерации. Даже если республики определяются российской конституцией как «государства», тем не менее именно они и составляют одно из главных сосредоточий проблемы самоуправления местных сообществ, ибо территории республик и автономных округов - это территории проживания культурно-отличительных от остального населения местных сообществ.

Исходя из этого, полагаем, что одной из важнейших задач в определении системы мер, обеспечивающих развитие местного самоуправления, является теоретическое исследование проблемы применительно к особенностям субъектов федерации. При этом важно учитывать формы самоорганизации жизни народов, их традиции и обычаи.

Развитие местного самоуправления исключительно актуально и для Дагестана как субъекта Российской Федерации, расположенного в этно-политически сложном северо-кавказском регионе, где формы самоуправления населения складывались и развивались столетиями.

Республика Дагестан переживает трудные времена, решая сложные экономические и социально-политические проблемы. Идет формирование новых общественных отношений. Весь этот процесс имеет достаточно четкую этническую окраску.

Дагестану сегодня и в перспективе нужен реально работающий механизм обустройства жизни людей, который будет способен дать новый вариант развития и использования производственно-экономического потенциала республики, прочные основы для создания жизнеспособного государства.

В развитии местного самоуправления, социально-политической и хозяйственной жизни нельзя, к примеру, тому же Дагестану копировать стандарты других регионов. В связи с этим назрела необходимость осмыслить исторический опыт становления и перспектив реформирования многонационального дагестанского общества, его путь развития в составе Российской Федерации как сообщества народов со своей самобытной культурой, традициями и государственностью. В то же время при всей самобытности региона нельзя игнорировать опыт развития местного самоуправления других регионов и зарубежных стран, так как он не противоречит правовым основам местного самоуправления в России, а лишь подчеркивает его уникальность в демократизации мировых общественных процессов. Все это определяет актуальность темы исследования, требует поиска новых подходов к решению вопросов развития местного самоуправления в Дагестане. Актуальность исследуемой проблемы определяется также недостаточной степенью ее научной разработанности.

Состояние научной разработанности темы. Современный этап российской политической науки характеризуется активным накоплением материала по проблемам местного самоуправления как сложного социально-политического явления. Поэтому на передний план все более выдвигается потребность в комплексных, междисциплинарных исследованиях, направленных на осмысление его социально-политической составляющей.

Исследования местного самоуправления в России стали проводиться с середины XIX столетия и отражены в работах ученых государст-воведов В.П. Безобразова А.И. Васильчикова, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, В.Н. Пешкова, Н.И. Лазаревского и др. В их работах обосновано право местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами в рамках существующего законодательства. Исследования XIX века дали в основном теоретическое обоснование развитию концепции местного самоуправления.

Дореволюционных исследователей прежде всего интересовал статус местного самоуправления. Авторы стремились определить оптимальную структуру органов самоуправления, обозначить пределы их власти и компетенции, предложить варианты взаимоотношений органов самоуправления и государственных структур.

В настоящее время эти проблемы основательно проанализированы в современных исследованиях В.Ф. Абрамова, Н.С. Егоровой,

A.Н. Бурового, Л.А. Велихова, В.В. Гармиза, Г.А. Герасименко, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, А.И. Овчинникова, Н.В. Постового, В.И. Фадеева, Н.В. Щербаковой и других ученых, а также отражены в работах дагестанских ученых - М.Г.Алиева, М.А. Агларова, Б.Б. Булатова,

B.Г. Гаджиева, P.M. Магомедова, Ш.К. Шахова, Х.М. Хашаева и других.

Большинство этих работ имеет политологический, правовой и историко-сравнительный характер. Исследуя теоретические основы местного самоуправления, его природу и связь с общественным развитием, они помогают раскрыть. понятие и сущность местного самоуправления, а также определить место и роль местного самоуправления в системе властных отношений.

Этот аспект проблемы являются предметом всестороннего интереса ученых с момента введения первых органов местного самоуправления и остается актуальным по сей день. Данному направлению посвящены исследования дореволюционных исследователей В.П. Безобразова, А.Д. Градовского, С.А. Котляревского, Б.Н. Чичерина, С.Ю. Витте, П.А. Столыпина.

В современный период данному вопросу посвящены работы С.А. Авакъяна, М.Афанасьева, В.Г. Барабашева, Л.Ф. Болтенковой, А.П. Бу-тенко, В.Гельмана, А.Гильченко, О.Е.Кутафина, Л.Лаптевой, Г. Марченко, С.Митрохина, В.С.Мокрого, Н.В.Постового, С.Рыженкова, Ю. Тихомирова, Г.Х. Шахназарова, А. Широкова, В.И. Фадеева,

A.И. Черкасова, В.Е. Чиркина и др. авторов.

В этих исследованиях проводится анализ и отыскивается связь между местным самоуправлением и демократией, централизацией и децентрализацией власти и управления. Определяется характер и масштабы участия населения в управлении обществом. Проводится анализ функций государственного управления и местного самоуправления и на этой основе определяются пределы и возможности установления властных отношений у государства и местного самоуправления, а также указывается источник власти - народ.

Основываясь на принципах народовластия, А.Б. Иванченко,

B.Т. Кабышев, Е.И. Колюшин, А. Китаев, В.О. Лучин, Л.С. Мамут,

М.Н. Марченко, И.И. Овчинников, А.Е. Постников, Г.И. Рузавин, Р.А. Сафаров, С.В. Троицкий, В.Е. Чиркин и другие исследователи определяют факторы, регламентирующие формы и способы реализации власти народа.

Учитывая особенности российской действительности (исторические, географические, национальные и особенности общественного уклада и менталитета), определены основные формы народовластия - непосредственное (прямое) народовластие, а также осуществление власти народа через выборные органы местного самоуправления. Учеными исследуются конкретные формы непосредственного (прямого) народовластия, которые оказывают влияние на становление и расширение местного самоуправления, а также проводится анализ современного состояния народовластия. Народовластие дает возможность широкого участия населения в решении местных вопросов через управление собственностью.

JI.A. Тутов, Е.И. Колюшин, А.Г. Аникевич, О.Е. Блинков, Н.С. Бондарь, Г.В. Барабашев, С. Зинченко, С. Корх, Н.А. Мадин, J1.A. Морозова, А.Л.Уваров, М.А. Чернышев, В.Г. Яковлев и другие, исследуя местное самоуправление, указывают, что без собственности невозможно развитие местного самоуправления, что собственность является необходимым условием и важным звеном в реализации концепции местного самоуправления и развития народовластия.

Вопрос о взаимоотношениях органов местного самоуправления и органов государственной власти наиболее содержательно отражен в работах А.С. Автономова, Г.М. Атаманчука, В.В. Бакушева, М.Ф. Бородкина, В. Гельмана, В. Дейнега, А. Ермоленко, М.Н. Кирюхи-ной, А. Мальцева, В.Д. Нечаева, С. Рыженкова, В. Тишкова, Д.А.Тихонова, И.А. Умновой и др.

Работы В.А. Гневко, С.Э. Григорьева, Н.П. Медведева, Д.Ю. Шапсугова и других посвящены институту местного самоуправления зарубежных стран.

Проблемы становления и развития местного самоуправления в Дагестане относятся к числу малоразработанных тем. Те или иные ее аспекты рассматриваются в работах А.Г. Агаева, А.И. Алиева, М.Г. Алиева, Г.А. Балатова, Б.Б. Булатова, К.Я. Зачесова, Г.М. Курбанова, Э. Кисриева,

P.M. Магомедова, Ш.Б. Магомедова, А.Р. Омарова, М.А. Садыки, М.А. Халитова, Ш.К. Шахова, Э. Шахдагви и др.

Общую картину действительного состояния местного самоуправления дополняют выступления глав субъектов Федерации, руководителей муниципальных образований, политологов на страницах таких общественно-политических изданий, как: «Эксперт», «Политический журнал», «Муниципальная власть», « Российская Федерация», «Народы Дагестана» и другие.

Таким образом, анализ научной разработки исследуемой темы свидетельствует о большом интересе к проблемам местного самоуправления. Нельзя не отметить, что социально-политический аспект этого института власти не получил должного освещения в современной научной литературе, что обуславливает необходимость его дальнейшей разработки.

Объектом исследования является местное самоуправление как общественно-политический институт власти.

Предметом исследования выступает анализ становления и развития муниципальной власти в России и в Республике Дагестан как субъекта Российской Федерации.

Цель диссертационной работы - провести концептуально-комплексный политологический анализ проблем местного самоуправления с точки зрения реформирования муниципальной власти в Российской Федерации и особенностей формирования муниципальной власти в Республике Дагестан. Достижение поставленной цели требует решения следующих задач:

- обобщить опыт развития местного самоуправления в России;

- проанализировать характер реформирования муниципальной власти в условиях демократизации общества;

- изучить опыт действия института местного самоуправления на примере ряда европейских стран с целью определения положений, которые могут быть использованы в современном реформировании муниципальной власти в России;

- показать роль и место народовластия в системе местного само управления;

- проанализировать особенности влияния властных органов субъектов Федерации на динамику развития муниципальной власти;

- определить способы наиболее эффективного использования принципа разделения властей на местном уровне;

- рассмотреть исторические особенности организации местного самоуправления народов Дагестана и их влияние на современную политическую жизнь республики;

- проанализировать особенности формирования муниципальной власти в многонациональной Республике Дагестан;

- определить пути наиболее эффективного совершенствования муниципальной власти в Республике Дагестан.

Методологическая основа исследования. Теоретико-методологической основой диссертационного исследования явились следующие подходы: нормативный подход, требующий определения значений политических явлений для общества, и институциональный подход, ориентированный на изучение процессов становления и развития политических институтов. Решение рассматриваемых в диссертационном исследовании теоретических проблем местного самоуправления осуществляется также посредством цивилизационного исследовательского подхода, системного подхода, в рамках которого использованы элементы системно-структурного и структурно-функционального методов, и общенаучные методы познания (исторические, логические и т.д.). Использование структурно-функционального анализа позволяет рассматривать местное самоуправление как систему, обладающую сложной структурой, в которой ее компоненты - местное сообщество и органы муниципальной власти - имеют свое назначение и выполняют специфические функции. Применение сравнительно-правового метода дает возможность проследить процесс институализации местного самоуправления и определить характер происходящих в нем изменений. На основе историко-логических методов были рассмотрены формы организации муниципальной власти как в России, так и за рубежом.

Теоретические и источниковедческие основы исследования. Комплексный характер исследуемой проблемы предопределил обращение диссертанта к трудам российских и зарубежных авторов: правоведов, философов, историков, политологов XIX - XX вв. Теоретической основой настоящего исследования послужили также современные научные теории местного самоуправления, новые представления о федерализме и регионализме, демократические принципы устройства и деятельности органов публичной власти в федеративном государстве.

Источниковедческую базу работы составляют Конституция Российской Федерации и Конституция Республики Дагестан, Европейская хартия местного самоуправления, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 года, закон «О местном самоуправлении в республике Дагестан» от 21.12.2004 года, а также другие федеральные законы и нормативные правовые акты Республики Дагестан по вопросам местного самоуправления, акты муниципальных образований, послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, материалы научно-практических конференций, научных и научно-методических семинаров.

Научная новизна исследования определяется самой постановкой проблемы и недостаточной степенью ее разработанности. В работе показано, что становление и развитие местного самоуправления направлено на изменение власти в обществе, на демократизацию общественного развития. При этом местное самоуправление рассматривается как оптимальная форма общественного развития.

Доказано, что развитие местного самоуправления имеет богатую отечественную историю, и этот накопленный исторический опыт должен быть положен в основу реализации российской модели местного самоуправления. Непосредственный перенос на российскую почву западных моделей местного самоуправления не может быть осуществлен по ряду причин, среди которых важнейшими являются веками сформированные национально-культурные особенности,' образ жизни, обычаи и опыт самоуправления народов России. В частности, в Дагестане, рассматривая исторические особенности местного самоуправления, следует отметить, что исходной политической организацией дореволюционного общества были джамааты (гражданские общины), сформировавшиеся по территориальному принципу со своей системой самоуправления.

Показано, что двойственность местного самоуправления состоит в том, что деятельность его органов имеет, с одной стороны, общественный характер, а с другой, направлена на достижение государственных интересов и целей, в результате чего население вовлекается в общественное развитие и оказывает влияние на формирование социально-экономической политики Республики Дагестан.

Проанализирован сложный процесс развития местного самоуправления в Республике Дагестан, который пронизывает демократические изменения в Дагестане в постсоветский период и носит ярко выраженный этнополитический характер. Выделены основные этапы развития местного самоуправления в Республике Дагестан.

Доказано, что в современных условиях наиболее оптимальным средством общественного развития является местное самоуправление, которое обладает высокой гибкостью в своей деятельности, представляет собой систему управления общественными делами, построенную на основе самоорганизации, самодеятельности и саморегулирования.

Установлено, что народовластие лежит в основе развития системы местного самоуправления и представляет собой совокупность организационных форм, посредством которых народ участвует в самоуправлении.

Дан анализ основных направлений реформы муниципальной власти в Республике Дагестан в свете закона «О местном самоуправлении в Республике Дагестан» от 21 декабря 2004 года. Определены пути совершенствования муниципальной власти в Дагестане в современный период.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Выводы и результаты данного исследования могут быть использованы на практике для решения теоретических и методологических проблем, затрагивающих состояние и перспективы развития местного самоуправления в современной России, для выявления специфики действующих в ее рамках форм народовластия. Материалы диссертации могут оказаться полезными представительным органам и другим выборным лицам местного самоуправления. Основные теоретические положения диссертации могут найти применение в учебном процессе в средних и высших учебных заведениях при разработке учебных курсов по социальной философии, политологии, менеджменту.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации обсуждены, одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры национальных, федеративных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Ряд из них был изложен в трех публикациях автора общим объемом 1,4 пл.

Структура работы подчинена логике, цели и задачам проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка литературы и нормативных источников.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Особенности становления и развития муниципальной власти в Республике Дагестан"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Местное самоуправление как один из структурных элементов демократического государственного устройства является актуальной темой на современном этапе российской истории. Смена политического режима в стране повлекла за собой кризис в системе политической власти и потребность в ее реорганизации. В полной мере это относится к местному самоуправлению, которое позволяет наиболее полно реализовать гражданские права и активизировать социальные инициативы. Одной из важнейших задач в определении системы мер, обеспечивающих развитие местного самоуправления, является теоретическое исследование проблемы применительно к особенностям субъектов федерации. Развитие местного самоуправления актуально и для Дагестана, расположенного в этнополи-тически сложном регионе, где формы самоуправления населения складывались и развивались столетиями. Данная работа посвящена исследованию становления и развития муниципальной власти в Дагестане.

В работе дан теоретико-методологический анализ проблемы, раскрывается сущность и основные признаки муниципальной власти. Изучение различных точек зрения в современной научной литературе по местному самоуправлению позволило нам сделать вывод, что местное самоуправление для государства - это способ трансляции государственной политики на местный уровень; для гражданского общества - это институа-лизация интересов людей, составляющих местное сообщество. Поэтому в политологическом аспекте местное самоуправление можно определить как элемент политической системы гражданского общества, заключающийся в институализации деятельности людей по организации местного сообщества и контроля над ресурсами местного сообщества.

Одной из проблем местного самоуправления являются отношения государства и местного самоуправления. Эволюция этих понятий прошла несколько этапов развития: теорию свободной общины; общественную или хозяйственную теорию местного самоуправления; государственную теорию местного самоуправления. В XX веке в структурно-функциональных теориях политическая сфера представлена как широкая область общественных отношений, где государственные и гражданские элементы выступают как подсистемы. Широкое распространение в современной научной литературе получили дуалистические теории муниципального управления, согласно которой местное самоуправление несет в себе оба начала - и государственное, и общественное, являясь, с одной стороны, своеобразным продолжением государственной политики на уровне ниже центрального, а с другой - легитимным выразителем идей местных сообществ.

В результате демократических изменений в РФ формируется новая система местного самоуправления. Она отличается от действовавшей ранее «системы советов» и во многом напоминает муниципальные системы некоторых зарубежных стран. Анализируя муниципальные системы зарубежных стран, можно придти к выводу, что в мире существует несколько их различных моделей. В основе классификации моделей местного самоуправления можно выделить два критерия: объем полномочий, передаваемых местному самоуправлению государством, и степень контроля над местными органами власти со стороны государства. В странах с так называемой англосаксонской моделью самоуправления (США и Великобритания) центральная власть не представлена в муниципальных органах. Их формирование полностью осуществляет само население, которое избирает не только представительный орган, но и ряд должностных лиц. Центральное правительство выделяет специальный орган, департамент, для взаимодействия с муниципалитетами, деятельность которого носит рекомендательный характер. Другая модель местного самоуправления, континентальная, (Франция, Германия, Италия, Швеция). Здесь органы самоуправления наделены большими полномочиями, но и государственный надзор за их деятельностью весьма жесткий. Выделяют также смешанную (Германия, Австрия, Япония).и «советскую» (Китай, КНДР, Куба) модели местного самоуправления.

Российская модель самоуправления несет в себе следы наибольшего заимствования из организации самоуправления в Австрии и Германии, более самостоятельного по сравнению с другими странами. Органы местного самоуправления в России обладают максимальной политической независимостью, поскольку не включены в систему государственного управления и в тоже время наделены исключительной ответственностью по обеспечению жизнедеятельности населения и исполнению местных дел.

Изучая особенности развития местного самоуправления в постсоветский период и анализируя выступления и публикации этого периода, можно сделать вывод, что идея возрождения местного самоуправления появилась в 80-х годах, но к началу 90-х так и не было проекта переустройства власти на местах. Поэтому появление в апреле 1990 г. закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в РСФСР» является первым этапом становления местного самоуправления. Второй этап связан с ликвидацией советской системы местного самоуправления и включением статьи о местном самоуправлении в новую Конституцию РФ 1993г. Содержание следующего этапа составили процессы формирования органов местного самоуправления исполнительной властью «сверху». Этот этап завершился принятием закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995 г., в котором процесс децентрализации государственной власти был завершен, местное самоуправление провозглашалось самостоятельной структурой в системе публичной власти, имеющее организационную обособленность. Четвертый этап (вторая половина 90-х годов) связан с легитимизацией местного самоуправления посредством организации выборов в их органы и формированием муниципального уровня российской политической системы.

Следующий этап связан с президентскими выборами 2000 г. Местное самоуправление превратилось в «разменную монету» в предвыборной политической игре. В обмен на больший контроль со стороны Центра губернаторам было обещано восстановление такого же контроля над муниципалитетами на их территории.

Как социально-политическое явление общества, местное самоуправление связано с трансформацией политического режима России от командно-административного к демократическому типу. Этот процесс растянулся на весьма длительный период и приобрел многоплановый и противоречивый характер. На фоне постоянной опасности кризисной ситуации в стране (политической, экономической, социокультурной) процесс становления местного самоуправления представлялся вторичным, не зависящим от решения первоочередных экономических и социальных задач.

Но в конце десятилетия реформ выяснилось, что на пути достижения демократии на местном уровне (создание финансово-экономической базы местного самоуправления, реальное участие населения в решении местных дел, появление ответственной муниципальной элиты) общество почти не продвинулось. Оценивая современное состояние местного самоуправления в РФ, большинство отечественных ученых и практиков отмечает крайне низкий уровень эффективности действующей в стране системы органов местной власти. В сентябре 2003 года был принят закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», который предусматривает значительные изменения в организации системы местного самоуправления, его полномочий и финансирования.

Принципиальное отличие России от других стран состоит в неравномерности социально-экономического развития ее регионов и многоэт-ничности российского государства с высокой степенью институализации и политической мобилизации этнического фактора. Что в свою очередь влияет на специфику инфраструктуры территорий, где осуществляется местное самоуправление, а также на политическое сознание ее жителей и формирование муниципальной власти в целом.

Процесс формирования муниципальной власти в Дагестане, отражая общую тенденцию, имеет свою специфику. Отмечая полиэтничность дагестанского общества, т.е. наличие множества этнокультурных общностей, следует учитывать особенности менталитета в политике самоуправления как право народа на нетрадиционные формы самоуправленческой жизни. В условиях дореволюционного Дагестана исходной политической организацией был джамаат.

Отмечая исторические особенности и современные тенденции развития местного самоуправления народов Дагестана, следует отметить особую роль джамаата и наиболее важные элементы этой специфической формы народовластия: административную автономность и суверенность каждого сельского джаамата; единообразие принципов управления; осу

• ществление внешней связи через собрания джааматов; выборность и периодичность смены власти в общинах; управление родовой знатью по наследству в общинах из малых поселений, наличие апелляционного суда; территориальная автономность и многоступенчатый принцип формирования системы самоуправления «вольных обществ». В работе рассматривается не только организация и роль джамаата в прошлом, но и отмечается, что джамаатская структура никогда не исчезала. Более того, она проявлялась и в советской колхозной системе, и в современном обществе. В результате политических изменений всех сторон жизни постсоветского Дагестана джамаатская структура стала вновь возрождать свои политические функции. Джамааты стали важным фактором поддержки «своих» во всех складывающихся экономических и гражданских институтах дагестанского общества, т.е. джамаатская идентичность оказалась важнее, чем идеологическая (партийная) или национальная.

Традиционные этнокультурные особенности Дагестана вернулись к жизни и стали оказывать влияние на формирование новой политической структуры и институтов власти. Создавая во многом неформальную систему местной власти на уровне джамаатов, большую роль играют такие социальные институты, как мечеть, совет старейшин, а также новые силы в виде самостоятельных людей и их неформальных связей.

Крутая ломка общественного строя в 90-х годах внесла изменения в обычно-правовые нормы жизнедеятельности людей. Дагестанское общество пережило ряд сложных исторических поворотов, прошло через серьезные экономические и,социально-политические реформы, с которыми были связаны надежды на положительные перемены в обществе. Но надежды не оправдались, вместо них стали проявляться иные последствия и явления: резкое расслоение общества, безработица, падение жизненного уровня, рост преступности и т.д. Это привело к разочарованию и недоверию основной части населения в действенность демократических процессов и порядочность новой политической элиты. В конечном итоге это привело к потере интереса к политическим процессам в целом и пассивность населения в деятельности местного самоуправления. Более того, нельзя не заметить, что сегодня в Дагестане идет интенсивный процесс исламского возрождения, общественная и отчасти личная жизнь дагестанцев попадают под контроль мусульманской общины, наблюдается процесс исламизации джамаата. Власть, особенно в селах, переходит в руки местной мусульманской элиты. Последствия этого явления могут привести к противоречию между светской и духовной элитой в борьбе за власть, но это - тема для самостоятельного исследования.

Становление местного самоуправления в постсоветском Дагестане вплетено в сложные демократические процессы, анализ которых позволяет выделить основные этапы развития местного самоуправления и особенности формирования новой политической элиты.

Первый этап развития местного самоуправления связан с поиском новых форм государственного устройства и управления, с «парадом суверенитетов» 1991-1992 гг. и развитием национальных движений в Дагестане. В целом, можно сказать, что, несмотря на острые дискуссии по проблеме суверенитета, большинство дагестанцев независимо от их национальной и конфессиональной принадлежности придерживаются идеи единого Дагестана в составе Российской Федерации.

Проблема суверенитета привела к росту национального самосознания, которое нашло отражение в национальных движениях РД. В рамках национального движения поднималась проблема формирования новой власти, которая выступала прежде всего в форме кадрового вопроса. Так как в Дагестане первые роли в высших эшелонах власти принадлежали одним и тем же представителям двух-трех этнонациональных групп, естественно, что приоритет в вопросах социальной, экономической, культурной политики отдавался районам, заселенными соответствующими этнонациональными группами. Поэтому национальные движения на первый план выдвигали кадровую проблему и таким образом формировали национальную элиту из числа руководителей национальных движений. В связи с открывшимися неограниченными возможностями обогащения на основе традиционных солидаристских связей сформировалось множество политических группировок, которые активно ввязались в борьбу за власть, результатом которой явилось структурное изменение элиты в новом посткоммунитическом обществе.

Тенденция формирования новой политической элиты и перераспределения ресурсов нашла отражение и в муниципальной власти. Власть на местах стала предметом торга, подкупа, политического террора, убийства. Таким образом, национальные движения не только активно выражали интересы определенных этнических групп, но и активно участвовали в переустройстве управления обществом. Национальные движения ушли с исторической арены, но они показали, что постановка вопроса о суверенитете местных народов предполагает деконцентрацию властных полномочий, наделение большей полнотой власти местных управленческих структур и децентрализацию,; т.е. разгрузку центра и создание новых субцентров в рамках единого политического образования, в которые были бы включены властные полномочия.

Второй этап формирования местного самоуправления в РД связан с принятием Конституции РД 1994 г. и законом «О местном самоуправлении в республике Дагестан» 1996 г. Практика показала незавершенность и остроту многих сторон закона «О местном самоуправлении в РД»: это и перекос властных полномочий в сторону глав муниципальных образований, и слабость представительных органов в системе местного самоуправления, и отсутствие необходимой для реализации управленческих полномочий экономической базы и т.д.

Строгий учет национального представительства в структурах разного уровня власти потребовал несколько неожиданных для традиционной демократии процедур выборов, так как при существующих объективных условиях возможность стать депутатом с помощью классической демократической процедуры выборов могут иметь лишь представители самых крупных этносов. Поэтому в Дагестане были созданы «национально-территориальные избирательные округа», которые решили проблему политического представительства и социального согласия.

Третий этап формирования местного самоуправления в РД связан с образованием Совета по местному самоуправлению при государственном Совете РД и организации Союза местных властей Дагестана, которые координируют работу местного самоуправления в РД.

Четвертый этап развития местного самоуправления в Дагестане связан с разграничением компетенции государственных и муниципальных органов власти.

Основные направления развития муниципальной власти в Дагестане изложены в новом законе «О местном самоуправлении в РД», принятом 21 декабря 2004 г. В новом законе дается определение местного самоуправления, исходя теперь уже не из общественной, а из властной природы этого гражданского института. Оно определяется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами, ., законами РД, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения.». Таким образом, замена определения «деятельность населения» на «форму осуществления народом своей власти» усиливает позиции местного самоуправления как института публичной власти (представительной демократии) и ослабляет как формы народовластия (прямой демократии).

Провозглашение демократических норм не побудило население Дагестана активно воспользоваться своими гражданскими правами на участие в решении вопросов местного значения. Видимо, самоуправление возможно там, где есть политические и экономические свободы, которые предполагают относительную незарисимость граждан от власти. В Дагестане созданию экономической инфраструктуры препятствуют и отсутствие развитой производственной сферы, и тотальное влияние крупного капитала, и бюрократия. Результат этих факторов - низкий уровень жизни, безработица, высокая криминагенность. Эти факторы делают человека очень зависимым, а, следовательно, пассивным. Низкий уровень активности населения связан также с тем, что люди привыкли выполнять решения, «спускаемые сверху», не задумываясь о своей роли в этом процессе. Так было при командно-административной системе социализма. Сегодня же в большинстве сельских районов Дагестана эту функцию на себя взяла мечеть.

Для того чтобы расширить формы осуществления местного самоуправления непосредственно гражданами, помимо действующих форм общественного участия в самоуправлении (референдум, выборы, сходы, правотворческая инициатива), в новом законе появились новые формы (конференция, опросы граждан, публичные слушания). Правда, в основном они носят рекомендательный характер.

Совершенствуется и система органов местного самоуправления. Существенно изменился статус и место главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления. В случае избрания его на муниципальных выборах, глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса, либо возглавляет местную администрацию. В случае избрания его представительным органом муниципального образования, он является председателем представительного органа муниципального образования. Таким образом, новый закон решает принцип разделения властей.

Что касается организационной схемы, то во всех муниципальных образованиях республики она тяготеет к типовой схеме «сильный мэр -совет», что опять-таки объясняется традиционным отношением к власти и особым менталитетом дагестанцев. Это позволяет главе муниципального образования не исполнять решение собрания или оказывать давление на принятие собранием решения. Де-юре, приоритетная роль в структуре местного самоуправления, отведена представительному органу, депутаты которого выступают выразителями интересов населения. Де-факто, реальная власть, находится в руках исполнительных органов, которые распоряжаются муниципальными финансами и имуществом.

Значительные изменения предусмотрены новым законом в вопросах, касающихся экономической основы местного самоуправления, статуса муниципальной собственности.

Новый закон показал, что для обеспечения в дальнейшем общенациональных интересов, сохранения своей территориальной целостности Дагестану необходимо развивать местное самоуправление с учетом исторического опыта его функционирования в прошлом, используя при этом административную, финансовую, судебную и другие формы контроля, чтобы добиться гарантированного соблюдения социально-политических прав каждого дагестанца, а не отдельных родственных кланов, политических или религиозных группировок. Задача заключается в том, чтобы найти наиболее приемлемую модель организации местного самоуправления в Республике Дагестан.

Список научной литературыГаджиомаров, Закари Омарович, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XXI века. Состояние и перспективы федеративного устройства. М., 1995.С. 60.

2. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М., 1992. С. 38-54.129.

3. Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт. // Социс.1997. №1. С. 124-129.

4. Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура.- М.:ФГ Ника, 1996. С.165.

5. Авакьян С.А. Проблемы единства и самостоятельности институтов власти//Журнал российского права №7. 1997.С. 33-39.

6. Авдеева Т., Матеюк В. Новый закон: проблемы реализации //Муниципальная власть. 2004. №2.С. 35-38.

7. Автономов А.С. У истоков гражданского общества и местного самоуправления. М., 1998.

8. Агларов М.А. Сельская община в Нагорном Дагестане XVIII начала XIX вв. М., 1988. С.168.

9. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в РФ: Круглый стол в институте государства и права РАН //Государство и право. 1997. №5. С. 24-45.

10. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Местное самоуправление: Основы местного самоуправления. М.: Инфа-М, 2000. С. 206.

11. Алиев М.Г. Программа решения проблем национальных отношений в республике Дагестан//Возрождение. №1. 1994. С.14.

12. Алиев М.Г. Единство и целостность РД как конституционный принцип. Махачкала.: Дагестанское книжное издательство, 1998.

13. Алиев А.И. Местное самоуправление в системе регионального регулирования //Стратегия и реальность регионального развития. М.: ЮНИТИ, 2001.С. 180.

14. Алиев Б.Г. Акуша-Дарго в XVII-XVIII вв. Авто-реф.дис.канд.ист.наук. Махачкала. 1996 .г

15. Алиев Б.Г. Каба-Дарго в XVIII-XIX вв. Махачкала. 1972.

16. Арато А. Концепция гражданского общества восхождение, упадок, воссоздание и направление для дальнейших исследований //Полис. 1996. №3. С. 48-56.

17. Арбузов В. Жизнь губернии через 200 лет //Российские регио-ны.1996. №19. С. 4-6.

18. Афанасьев М.Н. Изменения в механизме функционирования правящих региональных элит//Полис. 1994. №6. С. 59-67.

19. Амиров С.Д. Новый этап развития местного самоуправления //Дагестанская правда. 2004. 20 января. С. 1.

20. Балатов Г. Местная власть: все по закону //Дагестанская правда. 2004. 15 мая. С. 2.

21. Балатов Г. Местное самоуправление в республике Дагестан: исторический опыт и современность //Местное самоуправление в республике Дагестан: опыт и проблемы. Махачкала.: Юпитер, 2002. С. 138-184.

22. Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность //Государство и право.1996. №11 С. 137-143.

23. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996.

24. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного государства. М.: Издательство Московского университета, 1971.

25. Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство. М.: Юридическая литература, 1981.

26. Белолипецкий В.К., Понеделков А.В. Профессиографический анализ деятельности региональных административно-политических элит //Государственное и муниципальное управление. 2003. №2. С. 8-17.

27. Берг О.В. Некоторые вопросы концепции проекта федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» //Государственная власть и местное самоуправление.2003. №2. С. 3-8.

28. Берг О.В. Совершенствование взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в России //Государственная власть и местное самоуправление. 2003. №5. С. 14-19.

29. Бляхер JI.E. Властные игры в кризисном социуме: преобразование российской институциональной структуры //Полис. 2003. №1. С.63-73.

30. Большаков С. Пространство совпадения //Муниципальная власть.2004. №2. С. 66-69.

31. Большая советская энциклопедия. 3-е издание. М.: Наука, 1975. Т. 22. С. 274.

32. Бородкин Ф.М. Родится ли созвучий мелодия //Муниципальная власть. 1998. №2. С. 3-11.

33. Бородкин Ф. Новая концепция самоуправления. Новосибирск, 1994.

34. Бородкин Ф.М. Ценности населения и возможности местного самоуправления//Социс. 1997. №1. С.7-14.

35. Булатов Б.Б. Социально-экономическое развитие Дагестана в 80-е годы XIX 30 годы XX вв. Автореф.дис. .д.и.н. Махачкала, 1997.

36. Булатов Б.Б. К проблеме самоуправления. Историко-правовой аспект //Б.Б. Булатов, Шахов Ш.К. Махачкала, 1999.

37. Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов-на-Дону, 2000.

38. Бутенко А.П. Власть народа посредством самого народа. М.,1988.

39. Бутырин Г.Н. Становление самоуправления на селе //'Бутырин Г.Н., В.С.Ознобский, В.С.Романов//Социс. 1997. №1. С. 126-133.

40. Васильев В.И. Местное самоуправление. М.: Издательство М.Ю.Тихомирова, 1999.

41. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон и практика//Журналроссийского права. 2001. №8. С. 7-17.

42. Васильев В.И. Местное самоуправление и федеральная власть //Независимая газета. 2000. 14июня. С.З.

43. Васильев В.И. От советов к муниципалитетам //Журнал российского права. 1998. № 4-5. С. 23-35.

44. Велинг Х.Г. Муниципальная политика //Региональное управление: зарубежный опыт. М., 1994. С. 52-61.

45. Введение в политологию //К.С. Гаджиев, Д.В. Гудименко и др.М.: Просвещение, 1995.

46. Великая Н.М. Основные тенденции политического участия в местном самоуправлении //Социс. 2003. №8. С. 45-49.

47. Велихов JI.A. Основы городского хозяйства/Юсновы местного самоуправления. М.: Наука, 2000. С. 17-29.

48. Вовлечение населения в процесс местного самоуправления. М.: Московский научный фонд, 2000.

49. Волков А. Самоуправление не самоуправство //Российская газета, 2002. 20 августа. С. 3.

50. Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблема теории и практики. М.: Финансы и статистика, 2002.

51. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1998.

52. Воронин А.Г. Чиновничьи страсти по поводу власти //Российская Федерация. 1996. №2. С. 36-37.

53. Габриэль О. Муниципальная политика школ демократии //Региональное управление: зарубежный опыт-М.,1994.-С. 62-69.

54. Гаджиев В.Г. Сочинения И.Гербера. Описание стран и народов между Астраханью и рекой Курой находящихся. М.,1979.

55. Гаджиева С.Ш. Кумыки. М., 1961.

56. Гаман-Голутвина О.В. Политическая элита определение основных понятий политологии //Полис. 2000. №3. С. 97-104.

57. Гельман В., Рыженков С. Политическая регионалистика России. История и современное развитие //Политическая наука современной России: тенденции развития. М.:ИНИОН РАН, 1999.

58. Герасименко Г.И. Земское самоуправление в России. М., 1990.

59. Гильманов А.З. Перспективы становления местного самоуправления// Социс. 1998 г. №11. С.26-29.

60. Гильченко JI.B. Независимость от населения //Российская Федерация. 2000. №7. С. 23-24.

61. Гильченко J1.B. Местное самоуправление: долгое возвращение //Становление местного самоуправления в России. М.,1998.

62. Говоренва Т., Жуков А. Перемены: время московское

63. Муниципальная власть. 004. №2. С. 58-65.

64. Голованов В.И. Развитие местного управления и повышение его результатов//Муниципальная власть.- 1998. №3. С. 94-95.

65. Голованов В.И. Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация. М.,1998.

66. Государственная власть и местное самоуправление. М., 1997.

67. Государственная служба РФ и межнациональные отношения //Под редакцией Р.Г.Абдулатипова. М., 1995.

68. Гладышев А.Г., Иванов В.Н., Мельников С.Б., Патрушев В.И. Основы современного муниципального управления. М., 2000.

69. Градовский А.Д. Переустройство нашего местного управления //Собрание сочинений в 12 т. СПб, 1903. Т. 8. С. 24-48.

70. Даль Р. Полиархия, плюрализм и пространство //Вопросы филосо-фии.1994. №3. С. 37-49.

71. Дейнега В., Ермоленко А. Формирование институциональных основ местного самоуправления //Муниципальная власть. 2003. №5. С. 62-64.

72. Демьянов Е.А. Эксклюзия в сфере местного самоуправления //Регионология. 2001. №1. С. 80-85.

73. Дектярев А.А. Основы политической теории // М., 1998.

74. Джидалаев Н.С. Национальный вопрос и проблемы народов: поиски и суждения. Махачкала, 1995.

75. Джунусов М.С. Общественный прогресс и национальные отношения. Алма-Ата.: Казахстан, 1988.

76. Европейская Хартия о местном самоуправлении //Социс. 1997. №1. С. 90-98.

77. Емельянов Н.А. Реформа местной власти. Тула, 1996.

78. Емельянов Н.А. Становление местного самоуправления в России: конституционные нормы и реальность. Тула, 1997.

79. Ерошкин Н.П. Местные государственные учреждения дореформенной России (1800-1860 гг.). М., 1985.

80. Ершов А.Н. Возможна ли собственная модель самоуправления? //Социс. 1998. №Ц. С. 29-33.

81. Заборова Е.Н. Участие граждан в управлении городом //Социс. 2002. №2. С. 34-39.

82. Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. Комментарий к отдельным нормам федерального законодательства. М.: Юридическая литература, 1999.

83. Замотаев А.С. Местное самоуправление как элемент государственного устройства //Российская юстиция. 1996. №6. С. 16-18.

84. Зачесов К.Я. Об использовании законов общественного сознания в перестройке идеологического воспитания молодежи. Махачкала.: Дагучпедгиз, 1988.

85. Иманаева И.С. Городское самоуправление на Северном Кавказе во второй половинеХГХ начале XX вв.: Диссертация кандидата исторических наук. Ставрополь.: Издательство СГУ, 2002.

86. Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление. М.,1987.

87. Иноземцев B.JI. Собственность в постиндустриальном обществе и исторической перспективе //Вопросы философии. 2000. №12. С. 3

88. История государственного и муниципального управления России //В.З.Черняк. М.: РАЛ, 2001.

89. Каменкий А.Б. Взгляд на историю местного самоуправления //Полис. 2001. №4. С. 139-141.

90. Капустин Б.Г. Конец «транстологии». О теоретическом осмыслении первого посткоммунистического десятилетия //Полис. 2001. №4. С. 6-15.

91. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. СПб., 1909.

92. Кизиветтер А.В. Местное самоуправление в России. М.,1910.

93. Кирюхина М.Н. Проблемы взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления в России: историко-теоретический аспект. Диссертация юридических наук. Ставрополь.: Издательство СГУ, 2001.

94. Кирпичников О. О проблемах Союза российских городов и местного самоуправления //Этнополитический вестник. 1995. №9. С. 139141.

95. Киниченко О.А. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в России //Проблемы преобразования и регулирования социально-экономических систем. СПб., 1996.

96. Кисриев Э. Формирование .демократической системы управления в посткоммунистическом Дагестане//Местное управление многоэтническими сообществами в странах СНГ. М.: Авиаиздат, 2001. С.73.92.

97. Ковешников Е.М. Государство й местное самоуправление в России. М.: Юридическая литература, 2001.

98. Когут А.Е. Система местного самоуправления: основа разработки и применение в городах России. СПб., 1995.

99. Коваленко А.И. Конституционное право Российской Федерации. М., 1995.

100. Кочеткова Соотношение государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации //Государственная власть и местное самоуправление. 2003. №1. С. 9-11.

101. Краснов М.А. Введение в муниципальное право: учебник для вузов. М., 1993.

102. Куликова С. Местное самоуправление: конституционно правовой статус и механизм функционирования. М., 1994.

103. Курбаналиев А.И. Местная власть: гарантии действенности //Дагестанская правда. 2004. 4 июня. С. 2.

104. Курбанов Г.М. Средства массовой информации и свобода слова в Дагестане //Народы Дагестана. 2003. №1. С. 75.

105. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. М.: Юрист, 2000.

106. Кюреви Н. Зачем лезгинам федеративный Дагестан? //Лезгистандин хабарар. 1992. №2. С.2.

107. Лаптева Л.Е. Земские учреждения России. М.,1993.

108. Ленин В.И. Государство и революция. Опыт парижской коммуны 1871г. Удержат ли большевики государственную власть? //Полное собрание сочинений. М.: Политиздат, 1962. Т. 33. С. 35-44.

109. Магомедов P.M. Общественно-экономический и политический строй Дагестана в XVIII начале XIX вв. Махачкала. 1957.

110. Магомедов P.M., Магомедов А.Р. История Дагестана. Махачкала, 1994.

111. Магомедов М.Г. История Дагестана с древнейших времен до конца IX века. Махачкала.: ДГУ, 1997.

112. Мартынов М.Ю. Выборы в местные органы власти: интрига и действующие лица //Ваш выбор. 1994. №2. С.5-6.

113. Мартынов М.Ю. Местное самоуправление в политической системе

114. России. Сургут.: СурГУ, 2003.

115. Местное самоуправление //Игнатов В.Г., Рудой В.В. Ростов-на1. Дону.:КАГС, 2001.

116. Местное самоуправление: проблемы и решения: Материалы международного симпозиума. М.: ИНИОН, 1996.

117. Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. М.: Юрист, 1998.

118. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования //Под редакцией К.Ф. Шеремеги, И.И. Овчинникова. М.,1998.

119. Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. М.,1993.

120. Мигиров Р.П. Роль местного самоуправления в осуществлении социальной политики. М.,1998.

121. Митрохин С.С. Три поправки в закон //Российская Федерация сегодняшнего дня. 2000. №12. С. 38-39.

122. Мокрый B.C. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. Самара.: Самарский НЦ РАН, 2003.

123. Монтескье Ш.Л. О духе законов. М.: Мысль, 1999.

124. Муниципальное право России //И.В.Выдрин, А.Н. Кокотов. М.: Издательство Норма, 2002.

125. Новгородцев П.И. Введение в философию права: кризис современного правосознания. М.: Наука, 1996.

126. Новгородцев П.И. Демократия на распутье //Об общественном идеале//Сост.,подг. текста А.В. Соболева. М.: Пресса, 1991.

127. Новицкая Т.А. Великие реформы Александра 11//Российская юсти$ция.1998. №4. С. 59-62.

128. Нудненко JI.A. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления //Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. 2000. №4. С. 64-69.

129. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М.: Институт государства и права РАН, 1999.

130. Ожегов С.И. Словарь русского языка //Под редакцией Н.Ю. Шведовой. 20 издание. М.: Русский язык, 1980.

131. Основы местного самоуправления //А.С.Автономов, Дебарделебен Дж. М.: Наука, 2000.

132. Основы политологии //Д.П. Зер'кин. Ростов-на-Дону: Феникс, 1999.

133. Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: концепции, конституционные основы, практика. М., 1996.

134. Парадиз JI.A. Местное самоуправление в политической системе общества. Диссертация кандидата политологических наук. Саратов: Сарат. ГУ, 1994.

135. Пастухов В.Б. Власть и общество накануне выборов, или игры с нулевой суммой //Полис. 1999. №5. С. 11-13.

136. Петухов В.В. Политическая активность и гражданская самоорганизация россиян //Общественные науки и современность. 2002. №6. С.59-66.

137. Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юрист, 1996.

138. Писарькова Л.Ф. Развитие местного самоуправления в России до великих реформ: обычай, повинность, право //Отечественная история. 2001. №3.

139. Подовжняя Г.Г. Почему нам так необходимо местное самоуправление? //Полис. М. №5. С.155-157.

140. Политология: Энциклопедический словарь ' //Под ред. Ю.И.Аверьянова. М.: Изд-во Московского коммерческого университета, 1993.

141. Политология: словарь-справочник //Под ред. М.А.Василика, М.С.Вершинина. М.: Гардарики, 2000.

142. Политология //Ирхин Ю.В., Зотов В.Д., Зотова Л.В. М.: Юрист,2001.

143. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию: Стенограмма выступления. М.: Изд-во Известия, 2002.

144. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию: Стенограмма выступления от 26 мая 2004 года. М.: Изд-во Известия, 2004.

145. Пылин В.В. Представительные органы местного самоуправления. М., 1998.

146. Постовой С. Муниципальное право. М.: Юрист, 1997.

147. Радченко А.И. Государственное и муниципальное управление: системный подход. Ростов н/Д.: Феникс, 1997.

148. Рамазанов Х.Х., Шихсаидов А.Р. Очерки истории южного Дагестана. Махачкала, 1964.

149. Религия: история и современность// Под ред.проф. Ш.М. Мунчаева. М.: Мысль,1998.

150. Российская социологическая энциклопедия //Под ред.Осипова Г.В. М.: Норма-ИНФРА-М, 1998.

151. Рыженков С. Перспективы развития политического анализа реформы местного самоуправления в России //http://locgov.mpsi.org/ didie attachments. С.5.

152. Руссо Ж.Ж. Об общественном договоре. Трактаты //Пер.с фран. А. Хаютина, П. Алексеева. М.: Терра, 2000.

153. Рыженков С., Морозова Е. Местное самоуправление в современной России. Материалы к библиографии (1990-1997)//Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. М.: МОНФ, 1997.

154. Садыки М.А. Дагестан: Политические реалии и перспективы. М.: Олимпия, 1996.

155. Самоуправление: от теории к практике // М.С.Айвазян, Ю.А.Тихомиров, А.И. Щиглик. М.:. Юридическая литература, 1988.154155156157,158,159160,161,162,163,164.165.166.167.168.

156. Согрин В. Политическая история современной России. М., 1994. Солженицин А.И. К нынешнему состоянию России //Общая газета. 1996. №47. 28 ноября.

157. Солженицин А.И. Россия в обвале. М.: Русский путь, 1998. Сочинения //А.Д.Градовский/Ютв.ред. А.Ф.Замалеев. СПб.: Наука, 2001.

158. Столыпин П. Местные силы всегда несли служебные государственные повинности //Муниципальная власть. 1998. №1. С. 47-49. Сысуев О. По-хорошему, нам всем пора уйти //Муниципальная власть. 2003. №5. С. 7-8.

159. Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М.: Юридическая литература, 1968.

160. Токвиль А. Демократия в Америке //Пер. с фран. П.Дж.Ласки. М.: Прогресс, 1994.

161. Уледов А.К. Перестройка и сознание //Акад.общ.наук. М.: Мысль, 1988.

162. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: Юрист, 1994. Фадеев В.И. Грани прав местного самоуправления в Российской Федерации //Региональное управление и местное самоуправления. М.: Юрист, 1994.

163. Философский энциклопедический словарь//Под ред. С.Аверинцева, Э.А. Араб-Оглы. М.: Советская энциклопедия, 1989. Цветкова Г.А. Местное самоуправление и проблемы местных сообществ //Социс. 2002. №2. С. 39-44.

164. Черкасов А.И. Правовое регулирование местного управления в странах современного мира //Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. М.,2000.№9. С.9-50.

165. Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. М, 1998.

166. Черкасов А.И. Эволюция взаимоотношений государства и местного самоуправления. М.: Наука, 1999.

167. Чиркин В.Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт//Российское право. 1997. №8. С. 98-102.

168. Чичерин В.Н. Политические мысли. М.: Лана, 1999.

169. Широков А.Н., Юркова С. Новые территориальные принципы //Муниципальная власть. 2003. №5. С. 15-19.

170. Широков А.Н., Юркова С. Регулирование вопросов организации местного самоуправления в законах субъектов РФ//Муниципальная власть. 2004. №2. С. 40-41.

171. Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. Обнинск, 1997.

172. Шлемин П.И. Местное самоуправление: российский вариант //П.И. Шлемин, В.И.Фадеев. СПб, 1993.

173. Шумейко А. Местное самоуправление. М.: Лана, 2000.

174. Шумянкова Н.В. Муниципальное управление. М.: Экзамен, 2002.

175. Шургина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995.

176. Хабунская В.А. Социально-психологические детерминанты возникновения затруднений в межэтническом общении //Известия высших учебных заведений. Северокавказский регион. Общественные науки. 1998. №2.

177. Хашаев Х.М. Общественный строй Дагестана в XIX в. М.,1961.

178. Хоперская Л.Л. Этнический фактор федерализма на Северном Кавказе;

179. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ

180. Декларация о государственном суверенитете РСФСР //Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.1990. №2. С. 354.

181. Европейская Хартия местного самоуправления //Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №36. С. 44-66.

182. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»//Ведомости съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. №16. С.267.

183. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» //Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.1991. №29. С. 11-66.

184. Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №35. С. 35-06.

185. Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправле-ния»//Ведомости съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. №22. С. 778

186. Закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №40. С. 3822.

187. Закон РД «О местном самоуправлении в Республике Дагестан» //Законодательные акты Народного Собрания Республики Дагестан,! 1 сессия 25 апреля 1996г.С.35-83; 27 сессия 27 ноября 1997.С 65; 31 сессия 13 марта 1998.С.141.

188. Закон РД «О местном самоуправлении в Республике Дагестан» Ведомости Народного Собрания РД. №17. 21декабря 2004. С. 5-79.

189. Закон РД «О разграничении предметов ведения муниципальныхобразований» Законодательные акты Народного Собрания РД, 14 сессия. 26 сентября. 1996. С. 4-31.

190. Закон РД «Об административно-территориальном устройстве Республики Дагестан»//Ведомости Народного Собрания РД, 28 марта 2002г.

191. Закон РД «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления» //Законодательные акты Народного Собрания РД, 31 сессия, 19 марта 1998. С. 59-124.

192. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»/Под ред. Ю.А.Тихомирова. М.: Юридическая литература, 2000.

193. Конституция Российской Федерации. М., 1994.

194. Конституция Республики Дагестан. Махачкала, 1995.

195. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ //Собрание законодательства РФ. 1999. №42. С. 4011.

196. Постановление правительства РФ «О федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления»//Собрание законодательства РФ. 1996. №2. С. 121.

197. Постановление от 20 июня 2001г. №92 «О подведении итогов социально-экономического развития районов и городов Республики Да-гестан»//Собрание законодательства РД. №6. 30 мая. 2001.

198. Указ Президента РФ от 15 октября 1999.,№1370 «Об основных положениях государственной политики в области местного самоуправления в Российской Федерации» Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1999. №1370. С. 3921.

199. Указ Президента РФ от 27 ноября 2003 г. №1395 «О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 2003. С. 4660.