автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.03
диссертация на тему: Партийно-политическая борьба в США по вопросу о прерогативах исполнительной власти в области внешней политики в конце 60-х первой половине 70-х годов

Полный текст автореферата диссертации по теме "Партийно-политическая борьба в США по вопросу о прерогативах исполнительной власти в области внешней политики в конце 60-х первой половине 70-х годов"



он

московский о^гщна левина, ордена трудового красного знамени .. 7 ■йлрдйа,'бктяерьокол революции государственный УНИВЕРСИТЕТ имени М.В .ЛОМОНОСОВА

Исторический факультет

Кафедра новой и новейшей истории Специализированный совет К.053.05,,28

На правах рукописи УДК 342,518 + 355.013 (73)(09Г)"19бД97"

ДЕРЯБИНА Елена Михайловна

ПАРТИЙНО-ПОЛИТИЧЕСКАЯ БОРЬБА В США ПО ВОПРОСУ О ПРЕРОГАТИВАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ-ВЛАСТИ В ОБЛАСТИ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ В КОНЦЕ 50-Х ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ 70-Х ГОДОВ

Специальность 07,00.03 - Всеобщая история

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Москва - 1993

Работа выполнена на кафедре новой и новейшей истории исторического факультета "ЛГУ им. "Д.В.Ломоносова -

Научный руководитель - доктор исторических наук,

главный научный сотрудник А.С.МАНЫКШ

Официальные оппоненты: доктор исторических наук, профессор

B.П.ЗОЛОТУХИН;

кандидат исторических наук

C.А.ПОРШАКОВ

Ведущая организация: Российский университет Дружбы народов, каредра теории и истории государства и права.

Защита состоится "_ " _ 1993 г. в_ часов

на заседании Специализированного Совета К.053.05.28 по всеобщей истории МГУ им. М.В.Ломоносояа по адресу: 119899, Москва, ГСП-3, Ленинские горы, МГУ, 1-й корпус гуманитарных факультетов, исторический факультет, аудитория им. академика Сказяина С .Д. (№551).

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке мл. А.М.Горького (ленинские горы, 1-й корпус гуманитарных факультетов МГУ).

Автореферат разослан " _ " _ 1993 г.

Ученый секретарь Специализированного совета д.и.н., профессор

МАЯК И.Л.

/- и ¿А

Проблема взаимоотношений президента и Конгресса возникла с момента принятия Конституции США. Характер взаимоотношений этих двух ветвей власти является особенно важным для "работоспособности" системы "сдержек и противовесов"- станового хребта американского государства. От их слаженного функционирования во многом зависит стабильность и эффективность деятельности всей политической системы. Характер взаимодействия президента и конгресса никогда не был статичным: периоды конструктивного сотрудничества неоднократно перерастали в конфликтные ситуации. Одна из главных причин конфронтации меоду этими ветвями власти заключалась в неуклонном расширении прерогатив исполнительной власти за счет законодательной.

Не является исключением и такая важная сфера их взаимоотношений как внешнеполитическая, а также тесно связанная с ней военная. Роль этих сюжетов в общем контексте деятельности государства постоянно возрастала. Это особенно отчетливо проявилось после Второй .мировой войны, когда США. превратились в ведущую мировую державу, гаранта западной цивилизации. Глобальная "ответственность" США. за все происходящее в мире значительно повлияла на систему "сдержек и противовесов". Результатом этого влияния стало усиление исполнительной власти, деформация всего механизма взаимоотношений президента и конгресса в области внешней и военной политики. Война во Вьетнаме выявила многие изъяны этой модели функционирования основных ветвей государственной власти и поставила вопрос о ее реформировании. Кульминацией этих попыток стала борьба за принятие Резолюции о военных полномочиях.

Проблема выработки новой модели взаимоотношений между исполнительной и законодательной властью в сфере военных полномочий является предметом данного исследования. Она привлекает внимание потому, что в рассматриваемый период впервые после Второй мировой войны в столь редкой форме был поставлен вопрос о правомерности доминирующей роли президента во внешней и военной политике, о правовой обоснованности существовавшей модели взаимоотношений исполнительной и законодательной ветвей власти, о ее соответствии совокупным интересам общества.

Научная актуад^ность диссертации в значительной степени определяется и тем обстоятельством, что в данной теме заключается возможность соединить правовой и политический аспекты при

исследовании партийно-политической борьбы о прерогативах президента во внешней и военной политике. Анализируя процесс партийно-политической борьбы вокруг Резолюции о военных полномочиях президента представляется возможность выявить различные фазы в процессе формирования новой модели взаимоотношений президента и конгресса.

Избранный период исследования - конец 60-х - первая половина 70-х годов - характеризуется рядом особенностей. Фактически развитие политической системы США. с середины 40-х до конца 60-х годов проходило под знаком ослабления влияния Конгресса на формирование и реализацию внешнеполитического курса. Начиная с конца 60-х годов в политической жизни страны стала намечаться тенденция к ослаблению исполнительной власти вообще и в том числе в вопросах внешней и военной политики, сопровозвдающая-ся активизацией конгресса в этой сфере государственной деятельности.

Под воздействием сложного комплекса внешних и внутренних факторов, таких как серьезные изменения в системе международных отношений в 60-е годы, война во Вьетнаме, социально-политический кризис, охвативший США во второй половине 60-х годов, существовавший с 1945 года в правящих кругах консенсус в отношении внешней политики, к концу 60-х годов оказался во многом нарушенным. На повестку дня стал вопрос о приспособлении к сложившейся обстановке, о выработке новой внешнеполитической доктрины и соответствующего метода ее реализации. На наш взгляд, началом периода настоящего исследования возможно считать конец 60-х годов, когда в конгрессе началась интенсивная работа по подготовке со.ответствующего законодательства. Закончить исследование данной темы представляется возможным серединой 70-х годов. Этот период стал началом практического воплощения теоретических идей, заложенных конгрессом в Резолюции о военных полномочиях 1973 года.

Неф настоящего исследования - на основании анализа процесса принятия Резолюции и практики ее применения показать, как складывалась новая модель взаимоотношений исполнительной и законодательной' властей, а также исследовать связанные с этим правовым актом наиболее острые проблемы взаимодействия президента и конгресса в интересующей нас сфере.

х-нзХ

В диссертации были поставлены вледтинше задачи:

- рассмотреть комплекс вопросов, связанных с первыми попытками модернизации послевоенной модели взаимоотношений президента и конгресса в области внешней и военной политики;

- на примере принятия Резолюция о военных полномочиях 1973 года проанализировать позиции исполнительной и законодательной властей в ходе партийно-политической борьбы вокруг прерогатив президента в области внешней и военной политики:

- показать значение Резолюции о военных полномочиях для взаимоотношений президента и конгресса в области внешней и военной политики.

Обзоп источников и иоториограйия-В соответствии с обозначенными выше задачами, для написания работы был привлечен широкий круг источников. Их основную группу составили документы законодательной и исполнительной властей.

Среди материалов исполнительной власти следует выделить выходящие ежегодно собрания речей, заявлений и посланий президентов США. Вши использованы соответствующие документы Р.Никсона, Дж.Форда, Дж.Картера, которые дают возможность проследить эволюцию поведения исполнительной власти в вопросе о военных полномочиях.

Другую важную группу источников составили документы законодательной власти. Они цредставлены, в первую очередь, материалами конгресса США, протоколы заседаний которого содержат обширт-, ную информацию не только об установках тех или иных партийных группировок, но и о раскладе социально-экономических сил в стране , об общественном мнении.

Все это позволяет всесторонне рассмотреть ход борьбы по вопросу о прерогативах исполнительной власти в области внешней и военной политики.

Большое значение для раскрытия темы диссертации имели работы политических деятелей, цринимавших непосредственное участие в баталиях конца 60-х первой половинн 70-х годов, разгоревшихся вокруг вопроса о военных полномочиях президента и конгресса. Весьма полезно было знакомство с мемуарами Р.Никсона и Дж. Форда и ряда других ведущих политиков тех лет.

Отдельную группу источников составляют работы публицистического характера таких авторов, как Б.Голдуотера, У.фулбрайта,

Г.Иглтона, Дж.Джавитса, Дж.Стеиниса и др. Они содержат пшрокий диапазон мнений относительно проблемы военных полномочий президента и конгресса. Особое внимание в них уделяется причинам обострения этого вопроса.

В диссертации также использована американская периодическая печать различных направлений. Особое внимание уделялось специальным политико-правовым изданиям, таким как Columbia Law Review, Arkansas Law Beview, Foreign Affairs. Изучение этих источников, помимо богатого фактического материала, дает возможность подробно ознакомиться с политико-правовыми взглядами американских специалистов в области внешней и военной политики, их взглядами на Резолюцию о военных полномочиях, выявить разногласия, существующие в ее оценке.

Были также привлечены издания справочно-библиографического характера, публикации результатов опросов общественного мнения, биографические и тематические справочники.

При написании диссертации автор опирался на исследования отечественных ученых-юристов и историков-американистов. В них наряду с общими проблемами развития и функционирования американской системы "сдержек и противовесов", механизма "разделения властей", вопросам внешней политики периода 60-х - 70-х годов рассматриваются некоторые аспекты взаимоотношений президента и конгресса в сфере внешней и военной политики.

Особое внимание при написании диссертации уделялось работам, посвященным различным аспектам функционирования государственного механизма США. Эти сюжеты-в той или иной мере затрагиваются в трудах Я.М.Бельсона, А.М.Болоногова, В.А.Власихина, В.Е. Гулиева, 0.А.Жидкова, Э.А.Иваняна, Ю.А.Иванова, А.А.Кокошина, К.Е.Ливанцева, А.А.Мишина, В.А.Савельева, С.В.Филиппова, З.М. Черниловского. Знакомство с монографиями подобного плана позволяет глубже понять причины усиления внешнеполитических полномочий исполнительной власти.

' Исследования, посвященные партийно-политической борьбе по вопросам внешней политики, среди которых отметим труды Н.Г.Зяб-люка, Ю.А.Иванова, В.А.Никонова, Е.И.Поповой, дают ценную информацию об участии ведущих партий в формировании внешнеполитического курса страны, о влиянии различных политических группировок на принятие внешнеполитических решений. В определении факторов влияющих на формирование позиции американских администраций во

внешнеполитических вопросах большую роль оказали работы А.Г.Арбатова, Г.А.Арбатова, В.Г.Абаренкова, А.А.Громыко, В.В.Журкина,

A.А.Коколшна, В.А.Крименюка, Ю.М.Мельникоза, Р.С.Овинникова,

B.Ф.Петровского, П.Т.Подлесного, Г.А.Трофименко.

Работы посвященные истории политических партий США, позволяют глубже понять важные теоретические цроблемы функционирования двухпартийной системы США. Исследования И.В.Галкина, В.П.Золотухина, В.О.Печатнова, С.А.Поршакова, И.В.Сивачева, В.В.Согри-на сыграли важную роль в отработке методологии диссертационного исследования.

В многочисленных монографиях американских авторов проблеме взаимоотношений президента и конгресса уделено значительное внимание, поэтому их изучение представляется важным для раскрытия темы данной диссертационной работы.

Необходимо отметить: что в американской историографии весьма велик объем работ, посвященных различным аспектам функционирования партийно-политической системы США. Однако, монографии, например, таких авторов, как К.Лэдда, В.Ки, Дж.Мейера, на наш взгляд, представляются наиболее репрезентативными для исследования данной темы^.

Как известно, война во Вьетнаме явилась одним из основных факторов, побудившим конгресс по иному взглянуть на масштабы военных полномочий исполнительной власти. Поэтоьу представляется оправданным интерес к трудам таких авторов, как Ф.Дэвисона, Дж.Кэина, А.Хэдрича и других, посвященным драматическим событиям в Юго-Восточной Азии2. Они позволяют ознакомиться с различными аспектами формирования и проведения внешнеполитического курса США, взаимоотношениям президента и конгресса на различных этапах вьетнамского конфликта.

В особую группу можно ввделить монографии, посвященные анализу факторов, способствовавших обострению борьбы между

I Ladd C., Hadley Ch. SransXoraation of American party system:

££^°Sii?S?11Uoa if00 th? Deal t0 the 1970s., Ii.Y., 19785

I» folitica, parties end press groups., H.Y.. 1964: ß! Merer The Republican party 1854-1966, N.Y., 1967. ^

2« 5avfTd?°? Ph. Vietnam at War. Hie History 1946-1975., H.Y.. igaa. Hadrich A. America in Vietnam Years 1945-1974, Boston.

lllkl ^!ct?au.!?!eif74rliCyi ^ Aaal*tical №oaoli, ed. by

исполнительной и законодательной властью. В фундаментальных работах Дж.Лимена, К.Лэдда, А.Шлезингера-мл. дается достаточно аргументированная версия ответа на вопрос о причинах активизации деятельности конгресса во внешней политике. Однако, на наш взгляд, из поля зрения этих ученых несколько ускользает комплекс важных изменений в системе международных отношений в 60-х годах, прямо сказавшихся на взаимоотношениях властей-1-.

В американской историографии есть немало работ в той или иной степени затрагивающих собственно проблемы борьбы конгресса за принятие Резолюции о военных полномочиях.

Исследования 70-х годов, касающиеся принятия Резолюции о военных полномочиях, на наш взгляд, отличаются достаточно узкой постановкой проблемы. Авторы, как правило, не выходят за рамки описания процесса принятия Резолюции, избегая каких-либо выводов о причинах и характере поведения той или иной фракции.

В этом отношении более содержательными выглядят монографии современных авторов. По сравнению с работами 70-х, они содержат более глубокий политико-правовой анализ Резолюции о военных полномочиях. Важным преимуществом работ этого периода является наличие материала о практике применения Резолюции. Авторы приходят к выводу, что реальное использование этого документа является лучшим подтверждением того, что проблема военных полномочий президента и конгресса осталась открытой.

Попытки ответить на вопрос - удалось ли Резолюции выполнить возложенную на нее задачу?- часто встречаются в американской научной литературе. .

Этот вопрос достаточно сложный. Ответ на него вряд ли может быть однозначным. В трудах ряда влительных американских политологов проводится мысль о том, что "многие триумфы конгресса 70-х годов оказались иллюзорными. На практике они не ограничили исполнительную власть ... Резолюция о национальных обязательствах и Резолюция о военных полномочиях не сдерживает президента при использовании вооруженных сил, и не способствует привлечению кон-

I A.^chlealnger-jr. The Imperial Presidency, Boston, 1973; Lehman J. Che Executive, Congress and 1 oreigapolicy. Studies

oi Hixon administration, II.Y., 1974. Ladd C. The American policy., Ths people and their Government, H.Y., 1989.

ъ-нзК

гресса к процессу принятия решений"1.

Существуют однако и другие оценки Резолюции о военных полномочиях. "Конгресс и Верховный суд ... полностью восстановили конституционный баланс в решении вопросов национальной безопасности", - пишет Д.Эли^ На наш взгляд, оба эти высказывания представляются слишком категоричными. Нельзя сказать, что Резолюция раз и навсегда установила рациональное равновесие между военными полномочиями президента и конгресса, но в то же время, не представляется возможным утверждать, что Резолюция никак не повлияла на взаимоотношения президента и конгресса.

Научная новизна и практическая значимость диссертации .

Научная новизна диссертации определяется в первую очередь постановкой проблемы, решение которой предусматривает комплексный анализ партийно-политической борьбы относительно распределения властных полномочий президента и конгресса в этой сфере, что включает в себя и изучении истории принятия конкретного законодательного акта - Резолюции о военных полномочиях 1973 года, а также некоторых случаев ее применения на практике.

Практическая значимость диссертации определяется раскрытием конкретного содержания законодательного акта, регулирующего соотношение полномочий президента и конгресса в области внешней и военной политики, а также определением места этого статута в системе "сдержек и противовесов". Некоторые материалы и выводы диссертации могут быть использованы для преподавания специальных курсов по истории США.

Структура и дотгервдуте диссертации Работа состоит из введения, трех глав и заключения. Во введении обосновывается выбор темы, ее актуальность, определяются цели и задачи исследования, ее научно-теоретическая значимость, дается обзор использованных источников и историографии.

Первая глава - "Эволюция полномочий президента и конгресса в области военной политики после П мировой войны".

В первом параграфе раскрываются причины деформации системы 'Ьдержек и противовесов" в сфере военных полномочий после П миро-

ISrinble ?h.E. Ehe Presidents foreign affairs power, Hustle S.

ileinaoj liberty. // rorcijn policy aad the U3 Constitution, ed. by Gold; .-in. .I.A., Liclit il.A., .Vaali., 1390.

2 lily J.II. Suppose Congress Panted a War Po~ers Act that '.,'orl:-ed? // Colunliia Law Review, 19SG.

вой войны . Как свидетельствует исторический опыт, соотношение сил между Белым домом и Капитолием никогда не было постоянным, С начала XX века довольно отчетливо прослеживается тенденция к расширению военных полномочий исполнительной власти за счет конгресса.

Расширению прерогатив президента в этой сфере особенно способствовали так называемые "чрезвычайные обстоятельства". Сама природа исполнительной власти более гибкая, мобильная по сравнению с конгрессом, непосредственно связанная с реализацией основных государственных программ, содействовала концентрации власти в руках президента.

Идее усиления исполнительной власти способствовали не только общие внутри- и внешнеполитические установки правящих кругов. С точки зрения известного американского ученого исследователя А.Шлезингера-мл. "выдающаяся фигура Ф.Рузвельта, мудрость предпринятых им мер в 1940-41 гг., удачные международные соглашения на фоне плачевных результатов работы конгресса в период между войнами, породили у американцев восторженное представление о концепции сильной президентской власти"^. Иными словами, после окончания П мировой войны сдвиги в общественном мнении также сыграли на руку развитию тенденции усиления исполнительной власти.

После окончания второй мировой войны США. оказались единственной страной не только не испытавшей разрушений, но, наоборот, значительно поправимей свое экономическое благополучие, укрепившей свои внешнеполитические и экономические позиции в мире. Это обстоятельство, подкрепленное временной монополией на атомное оружие, способствовало утверждению к в массовом сознании американцев и в идейно-политических установках правящей элиты США идей о всемогуществе Америки. Оптимальной формой устройства международных отношений Соединенные Штаты считали "мир по-американски" - "Pax Americana11. Идеей глобальной ответственности США за все происходящее в мире обосновывались притязания Соединенных Штатов на доминирующую роль в послевоенном мире.

В этой ситуации роль президента объективно изменилась. "Тридцать лет холодной войны и не прекращающегося кризиса, -писал в 1977 году председатель сенатской комиссии по иностранным делам У.Фулбрайт, - привели к глубокому изменению американской политической системы, вызвавшему значительное расширение 1 A.Sohlealnger, Jr. Congreaa and the LIa¡dLn¿ oí Anericaa roreicn Policy. // Foreign affairs, No 1, Oct.,'.,'„, 1972,» P-73.

полномочий президента в осуществлении внешних сношений""''.

Во втором параграфе рассматриваются первые попытки конгресса модернизировать сложившуюся в послевоенный период модель взаимоотношений президента и конгресса в области внешней и военной политики.

К середине 60-х годов в конгрессе созрело понимание необходимости укрепить свои позиции в этих сферах. Такое решение было связано с совокупностью внутренних и Енешних факторов.

Характеризуя внешнеполитическое положение США этого периода необходимо отметить следующее. С середины 60-х годов в стране развернулся глубокий социально-политический кризис, который проявился в мощных антиправительственных выступлениях. Первостепенную роль в его развитии сыграла агрессия США во Вьетнаме. Она отвлекала государственные средства от внутренних нужд, сокращались ассигнования на социальные программы, что обострило социально-политическую обстановку в стране.

Во время избирательной кампании 1968 года острая борьба вокруг вопроса о внесении корректив в политический курс страны развернулась прежде всего в Демократической партии. Против правительственной политики выступили влиятельные сенаторы Р.Кеннеди и Ю.Маккарти. В партии обнаружился глубокий раскол. В .результате президент Л.Джонсон был вынужден отказаться от борьбы за переизбрание и сойти с политической сцены.

С приходом в Белый дом республиканской администрации Р.Никсона не изменилась природа и основные предпосылки, на которых традиционно основывался внешнеполитический курс Соединенных Штатов. Экспансионистские устремления предыдущих администраций, начиная с президента Г.Трумэна, передались и новому составу исполнительной власти. Вместе с тем предложенная президентом новая внешнеполитическая концепция, "доктрина Никсона", представляла собой попытку правящих кругов США, приспособиться к новому соотношению сил в мире, к новой структуре международных отношений, с тем, чтобы сохранить свое лидерство.

Внешнеполитическая ситуация этого периода характеризуется глубокими сдвигами на международной арене, которые были обуслов-

I U.Pulbright Соасгеза, the President and the V.'ar Power. //

Arkansas lew Review, Vol. 25, H 12, 1971, p.89.

лены рядом факторов. Прежде всего это возникновение новых центров экономической силы - Западной Европы и Японии, способных почти на равных конкурировать с США, но фактически продолжавших идти в фарватере их внешнеполитического курса. Растущее несоответствие между экономическими и политическими возможностями этих стран усиливало трение между ними и Соединенными Штатами.

Появление большого количества новых государств в связи с крушением колониальных империй, неоднородность их внешнеполитических ориентации, усиливала плюрализацию международных отношений. Все это усложняло координацию внешнеполитической стратегии Соединенных ШтатоЕ, вело к появлению серьезных "нестыковок" в некогда монолитных установках западного сообщества.

"Доктрина Никсона" по сравнению с другими внешнеполитическими доктринами послевоенного периода выделялась тем, что ее появление было, пожалуй, особенно тесно связано со сложившейся е США внутриполитической обстановкой. Впервые за последние годи ослабление мировых позиций лидера западной цивилизации столь явно я болезненно переплеталось с внутренними трудностями переживаемыми в тот период Соединенными Штатами. Для все большего числа американцев из самых различных социальных групп становилось очевидным, что обострение социальных и экономических проблем, рост преступности, безработицы, инфляции и т.д. во многом были вызваны и усугублялись нереалистичным внешнеполитическим курсом страны.

В новых условиях, сложившихся в мире и в самих СТА, для американского истэблишмента становилось все более очевидным, что несмотря на возрастание затрат на Енешнюю'политику, уменьшалась ее эффективность, в результате чего наметилось изменение позиции США в мире, во многом в сторону их ослабления.

Совокупность названных выше факторов поставил;; Вашингтон перед необходимостью внести существенные изменения во внешнеполитические концепции, а также начать поиск новых форм взаимоотношений между президентом и конгрессом в процессе выработки и реализации внешнеполитического курса.

В практическом плане это выразилось в трех значительных акциях конгресса, осуществленных на рубеже -70-х-60-х годов: принятии поправки Купера-Черча, принята® резолюции о Национальных обязательствах и в отмене Тонкинской Резолюции. Этими акциями завершился первый этап борьбы конгресса за расширение своих

военных полномочий. Хотя больших результатов эта деятельность не принесла, она свидетельствовала, что конгресс постепенно осознал необходимость повышения своей роли е сфере внешней и военной политики и начал активную работу в этом направлении.

Выполнение намерений конгресса расширить свои полномочия в области внешней политики "выпело на долю" комитета сената по международным отношениям, в литературе часто именуемому "комитетом Фулбрайта", по фамилии его председателя.

Сегодня можно смело утверждать, что именно работа комитета Фулбрайта положила начало процессу укрепления полномочий конгресса е области внешней политики.

Вторая глава - "Партийно-политическая борьба вокруг принятия Резолюции о военных полномочиях (1970-1973) гг."

Первый параграф посвящен борьбе в конгрессе за принятие Резолюции о военных полномочиях.

Принятие Резолюции о военных полномочиях 1973 г. стало кульминацией борьбы конгресса за расширение своих возможностей в сфере военной политики.

В этом параграфе автор основное внимание уделяет анализу законодательных предложений, выдвигавшихся представителями различных политических группировок, и процессу их объединения в единый билль.

Борьба в сенате за расширение Еоенных полномочий конгресса началась представлением 15 июня 1970 года сенатором Дж.Джавит-сом (Р-Нью-Яорк) соответствующего билля.

Основную роль в формировании окончательного варианта закона о военных полномочиях 1973 года помимо Джавитса сыграли се- \ наторы Т.Иглтон (Д-Миссури) и Дж.Стеннис (Д-Миссисипи). В диссертации подробно анализируются их предложения, а также альтернативные варианты, представленные сенаторами Тафтом-мл. и Бент-соном, которые тоже ограничивали возможность использовать войска без предварительного согласия на то конгресса. Исключение, по их версии, составляли две ситуации, которые позволяли' президенту как главнокомандующему действовать без предварительного разрешения конгрессом. К ним относились случаи, когда президент считал, что вооруженные силы яяи территория США атакованы, и когда они,по его мнению, оказывались под угрозой атаки. В отличии от этого предложения билли Джавитса и Иглтона не уполномочивали президента действовать единолично даже в подобных ситуациях. Хотя, в конечном итоге, в основу закона о военных полномочиях

был положен проект Джэеитсэ, тем не менее идеи содержавшиеся в других предложениях также в определенной мере учитывались в процессе выработки заключительного варианта билля.

Прежде чем стать законом, билль Джавитса прошел долгий и сложный путь в обеих палатах конгресса. Только после отклонения вето президента Р.Никсона он получил силу закона. Детальное изучение источников показывает, что ядро сторонников билля составили демократы южных и северо-восточных штатов, вкупе с республиканцами восточных штатов. Оппозиционный блок возглавили республиканцы западных штатов.

В ходе слушаний в комитете по международным отношениям лидером оппозиции выступил сенатор Б.Голдуотер (р-Аризона), в вопросе о военных полномочиях придерживающийся концепции'сильного президента. Он и его сторонники полагали, что глава исполнительной власти должен иметь широкие, неограниченные законодательными актами возможности для защиты "жизненных" интересов США. за рубежом. В качестве основного аргумента против принятия законопроекта о военных полномочиях, оппозиция выдвигала тезис о том, что в существующем распределении властных функций между президентом и конгрессом нет ничего антиконституционного. Их взаимоотношения являются результатом ряда прецедентов, успешного исторического опыта американского государства.

На слушаниях по биллю, £ 2956 (билля Джавитса) оппозиция поставила ряд проблем. Их суть сводилась к тому, чтобы определить, в какой степени президент, как главнокомандующий войсками по Конституции, может использовать вооруженные силы и руководить внешней политикой страны без учета мнения конгресса. С точки зрения оппозиции, билль был слишком опасным законодательным актом, ибо мог поставить президента в невыгодное положение в непредсказуемом и быстро меняющемся современном мире.

В диссертации дается подробная характеристика итогового варианта Резолюции о военных полномочиях 1973 года, подчеркивается противоречивость этого законодательного акта, поскольку многие важные проблемы взаимоотношений президента и конгресса в области военных полномочий не нашли в нем своего отражения, что сразу же поставило под сомнение его эффективность.

Во втором параграфе анализируется позиция исполнительной власти в ходе разработки и принятии Резолюции о военных полно-

мочиях.

На всех стадиях этого процесса у администрации сохранилось негативное отношение к Резолюции. Выражая точку зрения исполнительной власти Р.Никсон заявил, что считает "ограничение военных полномочий президента, кто бы им не был, большой ошибкой".

Ознакомившись с материалами слушаний в конгрессе и в его комитетах, а также с документами исполнительной власти, автор пришел к выводу, что упорное нежелание Белого дома признать Резолюцию о военных полномочиях объясняется рядом факторов. Конгресс уже сумел в некоторой степени утвердить свое положение в решении вопросов внешней и военной политики: 29 июня 1973 года усилиями обеих палат было принято решение о прекращении американских бомбардировок в Камбодже. Теперь конгресс стремился не только закрепить, но и развить свой успех, чему в полной мере могло способствовать лишь принятие законодательного акта о военных полномочиях, который реально ограничил бы прерогативы президента в области внешней и военной политики.

Это прекрасно понимал хозяин Белого дома, всеми силами пытавшийся сохранить "статус-кво" во взаимоотношениях с законодательной властью.

Во многом укреплению позиции конгресса способствовали и ноябрьские выборы 1972 г. Победа республиканской партии на президентских выборах не сопровождалась аналогичным успехом в конгрессе. Тем не менее администрация не изменила своей позиции, так как теперь речь шла не только о -полномочиях исполнительной власти вообще, но и о личном престиже президента. Возможно, Никсон сознавал, что уже сложившееся за время существования американского государства распределение ролей между президентом и конгрессом б области внешней и военной политики, подкрепленное практикой не пострадает от принятия Резолюции, но необходимость сохранить имидж "преуспевающего" политического деятеля заставляла его оказывать упорное сопротивление, отвергать инициативы, направленные на достижение компромисса с конгрессом.

В диссертации также подчеркивается значительное влияние Уотергейтского кризиса на активизацию деятельности конгрессменов, многие из которых прямо связывали этот скандал с неуважением исполнительной власти к предписаниям Конституции США о разделении и балансе властей.

Третья глава - "Резолюция о военных полномочиях в действии".

Первый параграф этой главы рассматривает проблемы практического применения Резолюции о военных полномочиях в период администрации Дж.Форда. В параграфе содержится политико-правовой анализ первых наиболее крупных инцидентов, потребовавших применения Резолюции о военных полномочиях.

Семидесятые годы вошли в историю США как время проведения и практического осуществления ряда мер призванных усилить позиции конгресса в его отношениях с исполнительной властью. В числе нововведений следует отметить реформы в области взаимоотношений президента и конгресса во внешней политике и разработке бкщжета, перестройку структур власти внутри конгресса, а также комплекс мероприятий, связанных с научно-технической реорганизацией работы конгресса.

С конца 60-х до середины 70-х годов в обеих палатах конгресса доминировали либеральные демократы. В результате реформ 70-х гг. им удалось устранить большинство технических препятствий, которые могли помешать проведению их курса. Однако, как показали события второй половины 70-х годов, либерально-демократический блок провел частичную перестройку структуры власти тогда, когда либерализм попал в полосу кризиса, а в расстановке политических сил страны наметился поворот к консерватизму.

В середине 70-х годов на функционирование института президентской власти большое влияние оказывали последствия "уотергейтского скандала", проявившиеся прежде всего в устойчивом недоверии общественности к институтам государственной власти. Это поставило перед правящими кругами сложную задачу укрепления и повышения престижа властных структур, в первую очередь института президента. Ее решение было невозможно без воссоздания внутреннего единства правящей элиты и пересмотра традиционных методов управления государством. В таких условиях проходили первые опыты применения Резолюции о военных полномочиях на практике.

Инцидент с американским торговым судном " Mayagu.es " 12 мая 1975 года стал наиболее яркой иллюстрацией того, как работает этот законодательный акт. Подробно ознакомившись с материалами слушаний в конгрессе по этому поводу, автор считает возможным сделать следующие выводы.

Никто из членов конгресса не высказал каких-либо принципиалЬ' ных возражений против предпринятых президентом действий. Основное недовольство било выражено по поводу несоблюдения главой исполнительной власти положений "Резолюции о военных полномочиях", касающихся порядка консультаций с конгрессом. Возникает правомерны! вопрос, в чем причина столь спокойного отношения законодателей к конфликту, который мог обернуться новым военным столкновением? Почему эта важнейшая сторона кризиса не была затронута на слушаниях? Более того,члены конгресса, стремившиеся ограничить два года назад военные полномочия президента, чтобы не допустить нового "Вьетнама", на сей раз высказали удовлетворение его достаточно рискованными действиями.

На наш взгляд, первая причина состоит в том, что кризис пришелся на то«время, когда престиж Соединенных Штатов на международной арене был значительно ослаблен и жесткие силовые акции должны были восстановить "уважение" к американской мощи. Во-вторых, внутренние события в стране, связанные с Уотергейтским кризисом, и отставкой.президента Р.Никсона, отрицательно сказались на доверии американцев к институту президенства. Возможно, именно поэтому инцидент с судном "Мауаеиев " был обставлен таким образом, чтобы дать возможность президенту Дж.Форду несколько реабилитировать исполнительную власть. Ряд американских авторов считает, что в силу этого Дж.Форд и возглавил лично эту операцию.

Хотя формально представителям администрации удалось доказать, что положения Резолюции были выполнены, в реальности конгресс остался "не у дел". Неудивительно, что по мнению многих политических деятелей данный инцидент показал полную несостоятельность Резолюции о военных полномочиях. Например, известный политический обозреватель Р.Стоун отметил, что "больше всего от этих кризисов пострадала Резолюция. То, что президент Р.Никсон не смог заблокировать вето, его преемник выхолостил одним быстрым ударом"1.

На наш взгляд, с этим мнением вряд ли можно полностью согласиться. Несмотря на то, что в данном случае президент "про-

I Сохшей 1п СшаЬой1а, // Пси УогЬ Шгтхпг оХ Воокв, То1. 22 .Хине, 22, 1975, р.16.

демонстрировал" "свободу воли", говорить, что Резолюция была полностью выхолощена нельзя. Конечно, эти события показали несовершенство положений Резолюции о консультациях президента и конгресса. Однако, что касается других пунктов этого билля, например, о сроках проведения военной операции, то он был выполнен. В какой-то степени то же можно сказать и о консультациях, поскольку минимальное взаимодействие президента и конгресса з ходе конфликта все же состоялось.

Еще одним испытанием для Резолюции стал инцидент в Корейской демилитаризационной зоне.Весь процесс разрешения этого конфликта опять-таки проходил в обход конгресса и Резолюции о военных полномочиях и вновь, исходя из общей политической конъюнктуры, конгресс не выразил особого недовольства по поводу ущемления своих прав.

Таким образом, оба случая применения Резолюции о военных полномочиях на практике, рассмотренные в этом параграфе, наглядно демонстрируют не только уязвимые стороны этого документа, но а являются хорошей иллюстрацией пагубного по своим последствиям принципам приоритета политики над правом. На наш взгляд, оба этих случая - яркий пример того, как политические соображения могут взять верх над необходимостью строго соблюдать нормы права, в данном случае требования Резолюции о военных полномочиях.

Необходимо отметить еще один немаловажный момент. Как показал первоначальный опыт практического применения Резолюции о военных полномочиях, попытки жестко разграничить военные прерогативы между президентом и конгрессом и поставить внешнюю политику под контроль Капитолия не принесли ожидаемых авторами Резолюции результатов. Зто зависело не только от несовершенства самой Резолюции, но и в большей степени, от новой политической ситуации в стране, когда на первый план вышли проблемы укрепления пошатнувшегося престижа США. на международной арене. А это невозможны было осуществить без воссоздания положительного имиджа исполнительной власти.

Следующий параграф этой главы (§ 2) обращается к периоду второй полоеины 70-х годов.

Вторая половина 70-х годов ознаменовалась тем, что после восьмилетнего перерыва на смену республиканцам в Белый дом вновь пришли демократы. Избирательная каглпания 1976 года была

первой после окончания войны во Вьетнаме, "Уотергейтского скандала", экономического кризиса 1975 года. Осознанная необходимость выработки более гибких методов осуществления внешнеполитического курса заставляла новую администрацию активнее заявлять о "сотрудничестве" со всеми странами, о намерении внести свой вклад в дело разрядки международной напряженности.

Прошло уже четыре года со времени принятия Резолюции о военных полномочиях. За это время накопилась немалая практика ее применения, в большинстве случаев оказавшаяся неудачной для конгресса. Помимо уже упоминавшихся инцидентов, такие случаи использования президентом военной техники без санкции конгресса, как эвакуация американцев с Кипра 1974 г., из Вьетнама и Камбоджи в 1975 г.,из Ливана в1976 г. обратили внимание законодателей на ряд проблем,' нерешенных Резолюцией о военных полномочиях и снижавших ее эффективность. Вопрос о действенности этого документа послужил поводом для проведения слушаний в комитете сената по международным отношениям. В ходе их законодатели попытались усовершенствовать некоторые положения Резолюции, обсудив практику ее применения и возможность принятия поправок к ней.

Надо сказать, что в практическом плане эти слушания оказались безрезультатными, поскольку никаких конкретных изменений и дополнений в закон внесено не было. Дело, по-видимому, в том, что сторонники резолюции в конгрессе не имели четких намерений в отношении путей ее дальнейшего усовершенствования.

Такое положение, вероятно, можно объяснить тем, что демократическое большинство в конгрессе исходило из необходимости поддержать престиж исполнительной власти, поскольку новый успешный раунд борьбы конгресса за расширение своих военных полномочий мог нанести непоправимый ущерб авторитету президента, являвшегося одновременно номинальным лидером демократов. Республиканцы в это время были заняты обновлением своей общей стратегии и не считали нужным реагировать на пусть важные, но все же частные вопросы. Скорее всего эти слушания были своего рода "прощупыванием почвы" для будущих активных действий.

Таким образом, вопрос о более четком разделении'ролей президента и конгресса в области внешней политики на этом этапе остался открытым. Тем не менее, слушания 1977 года, на наш взгляд, вполне можно назвать началом нового этапа в решении

проблемы военных полномочий президента X конгресса. Период напряженной конфронтации исполнительной.и законодательной властей в конце 60-х начале 70-х годов постепенно уходил в прошлое. Перед политиками вставали новые задачи. И одна из них состояла в . восстановлении пошатнувшегося авторитета исполнительной власти. В то же время, законодатели не намерены были покидать с таким трудом завоеванные позиции, предоставив президенту самому решать судьбу их внешнеполитических полномочий.

Слушания определили новое направление, в котором необходимо было развивать взаимоотношения президента и конгресса в сфере внешней и военной политики. Задача поддержания авторитета института президентства не допускала возможности продолжения непримиримой конфронтации двух ветвей власти.

В новых условиях разрешения проблемы военных полномочий требовало постепенности и поэтапности. Взаимоотношения Белого дома и Капитолия необходимо было строить на началах сотрудничества и совместного поиска компромисса.

В заключении подведены основные итоги исследования.

Последствия войны в Юго-Восточной Азии показали, что чрезмерное усиление полномочий исполнительной власти далеко не всегда влечет за собой положительные последствия для страны.

Откровенное пренебрежение конституционными правами конгресса вынудило законодателей после почти трехлетних дебатов, принять Резолюцию о военных полномочиях, призванную ограничить президента в использовании вооруженных сил без санкции конгресса. Иными словами, этому документу надлежало провести более четкую грань между военными полномочиями исполнительной к законодательной властей. У,х разграничение способствовало бы восстановлению баланса властей в области внешней и военной политики.

Резолюция была призвана сыграть роль противовеса непомерно разросшимся полномочиям исполнительной власти, нарушившим гибкую, эластичную структуру системы "сдержек и противовесов".

Резолюция о военных полномочиях принималась вне рамок партийного противоборства между демократами и республиканцами и проводилась при поддержке широкой партийной коалиции законодателей, ведущая роль в которой принадлежала, на наш взгляд, либеральным демократам.

Сложная политическая обстановка в стране, обусловленная войной во Вьетнаме и Уотергейтским кризисом не позволили сто-

роннякам Резолюции, разработать достаточно совершенный документ, который би в полной мере устранил деформацию в механизме "сдер-жек е противовесов".

Изменения на политической арене во второй половине 70-х годов поставили на повестку дня сложную задачу укрепления престижа исполнительной власти. Е силу этого конгресс стал добиваться не столько совершенствования положений Резолюции, сколько попытался предать законную форму дейстгиям президента.

Татжм образом, в Резолюции о военных полномочиях остались большие резервы для ее "доработки". Вопрос о разграничении военных полномочий президента к конгресса на этом этапе во многом остался нерешенным, открытым.

Основные попожения диссертации изложены автором в следующих работах:

1. Борьба в конгрессе США за принятие Закона о военных полномочиях 1973 г. ('ЛГУ им. М.В.Ломоносова, исторический факультет). -14.: 1991. 35 с. Рукопись депонирована в ИНИОН РАН №45473.

2. Президент Р.Никсон и Резолюция о военных полномочиях 1973г. (МГУ им. М.В.Ломоносова, исторический факультет). -М.: 1993, 38 с. Рукопись депонирована в ИНИОН РАН № 47869.

/

*.Lot$oht

Бум. тип № X Физ. п. л. (¿i Уч.-нзд. л. i г. Г

Заказ '/Af Тираж ЮО

Типография ордена «Знак Почета» изд-ва МГУ. Москва, Ленинские горы