автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Политическая борьба в США по вопросу о реформе системы социального страхования в 1977-1984 годах

Полный текст автореферата диссертации по теме "Политическая борьба в США по вопросу о реформе системы социального страхования в 1977-1984 годах"

. РГ6 , од я (1 АВГ 1993

российская академия наук институт соединенных штатов америки и канады

На права* рукописи

ДОВБНЯ Анатолий Алексеевич

политическая борьба в сша по вопросу о реформе системы социального страхования в 1977 - 1984 годах

Специальность 23.00.02 • Политические институты в процессы

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Москва 1993

Работа выполнена в Отделе внутриполитических и социальных проблем США Института Соединенных Штатов Америки и Канады РАН

Наугаый руководитель - доктор исторических наук А.А.ГТопов.

Официальные оппоненты: доктор исторических наук А.С.Маныкин кандидат исторических наук И.Д. Гусева

Ведущая организация: Институт сравнительной политологии и проблем рабочего двпжеяия.

Затцита состоится "Ж. _ 1993 г. в

час. яа заседании Специализированного совета Д 002.93.01 при Институте США в Канады РАН по адресу: 121814, г.Москва, Хлебный сер., 2/3.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института США Я Канады РАН

¡1' СЫЦЛЛ^

Автореферат разослан " ' С^яуць*-^_1993 г.

Ученый секретарь

Специализированного'совета / /. ,

К.И.Н. V ' С.К.Озноб тцев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность тени. Почти со времени своего создания в 1935 г. и вплоть до середины 70-х годов крупнейшая социальная программа США - Общая федеральная программа социального страхования по ста-рсстп, в случае потерн :;орм!Ш.Т!д и по инвалидности (ОФП) рассматривалась официальной пропагандой в качества "само;"; успешной социальной программы" США. Пмсяпо в эти годи программа приобрела широкую популярность а стране, включав в сферу своей деятельности подавляющее большинство населения. В ее существовании и устойчивом функционировании оказались жизненно заинтересованны не только fiiLVuiciiij престарелых, инвалидов, семей, потерязших кормильца, по н более молодое поколение. Наращивая масштабы своей деятельности под напором объективных потребностей современного производства, требований трудящихся и п известной степени под влиянием госпсдстисвзгшей в обществе неолиберальной социальной доктрппы, пенсионная система превратилась в мощный инструмент государственной социальной политики.

Располагая мкогомиллпардчими суммами, она стала оказывать псе более непосредственное и достаточно противоречивое воздействие на экономическое развитие страша, с чем приходилось серьезно считаться как правительству, так и руководству частнособственнического сектора. Составлявшие почти четверть всех расходов федерального бюджета финансовые ресурсы страховой системы стали регулярно уштываться правящими кругами при формировании структуры бюджетных приоритетов, причем в то время, когда сам федиральний бюджет США становился все более дестабилизирующим фактором в жизни американского общества.

Однако, начиная с середины 70-х гг., ОФП впервые за свою сороколетнюю историю оказалась пораженной затяжным финансовым кризисом, что заставило администрацию Дж. Картера, а затем Р.Рейгана дважды реформировать эту программу. Развернувшаяся в стране полемика вокруг ее финансовых проблем сразу же приобрела острый политический характер. 8 дискуссию оказались втянутыми псе социальные группы американского общества. Имепно в этот период в ходе острых дебатов и бурных политических кампаний закладывались основы концепции и практики государственной пенсионной политики на предстоящие десятилетия.

Научный и политический интерес к исследованию деятельности ведущих партийно-политических в социально-классовых сил в процессе пенсионного законотворчества определяется не только значимостью самой программы в жизни страны, но и тем, что некоторые

обьективные тенденции долговременного порядка, непосредственно воздействовавшие на состояние пенсионной системы (демографические сдвиги, изменения в структуре рабочей силы и т.д.), были присущи не только США, но и большинству развитых - государств мпра. Поэтому выявление основного направления в развитии современного социального страхования Соединенных Штатов и факторов, влияющих на его формирование, выходит за страноведческие рамки. Анализ развернувшейся в стране идейно-политической борьбы по вопросу о путях реформы ОФП позволяет понять степень соответствия осуществляемых правящими кругами социальных мероприятий новым условиям общественного развития. Чрезвычайную актуальность данной теме придает сложный процесс практической реализации нового пенсионного законодательства в Российской Федерации, вставшей на путь развития рыночных отношений.

Предмет и_1РЗНЧЦИ .ИГСЛедРИИВЗ- Диссертация посвящена

исследованию основных направлений и особенностей политической борьбы, развернувшейся на рубеже 70 - 80-х гг. вокруг реформы государственной системы социального страхования. Объектом изучения является та политическая среда, которая формировалась организациями престарелых, бизнеса, профсоюзами, научными кругами, предлагавшими свои подходы для решения пенсионных проблем, а также сдвиги в. пенсионной политике правящих кругов. В хронологическом плане исследование охватывает в'основном события периода президенств Дж. Картера и Р. Рейгана (его первый срок пребывания на посту главы Белого дома), когда политическая борьба по вопросу о путях реформы ОФП достигла апогея. Однако потребность в более глубоком понимании сущности происходившего заставляет раздвинуть хронологические рамки и обратиться к ее истокам.

Цель исследования. Исходя из актуальности, научной и практической значимости проблемы, степени ' ее изученности, диссертант определил цель данной работы: проследив эволюцию подходов ведущих внутриполитических сил по отношению к настоящему и будущему ОФП, исследовать политическую среду, в которой формировались основные направления государственной пенсионной политики, и выявить степень ее соответствия 1ребованиям политических групп и конкретным мероприятиям правящих кругов по реформе ОФП. В свцзи с этим были выдвинуты следующие задачи:

проанализировать замыслы и практическую деятельность администраций Дж. Картера и Р. Рейгана в области пенсионного законодательства, а также позицию конгресса в этом вопросе и их взаимоотношения;

-5- выясипть взгляды ведущих предпринимательских объединений, организаций престарелых и профсоюзов на назначение ОФП и пути ее реформы, а также Методы и средства их воздействия на разработку п осуществление государственной пенсионной политики;

- оценить роль американской науки в разработке современных концепций социального страхования;

определить основные этапы эволюции государственной пепсиопной политики н причины перехода от одного этапа к другому.

Научт'»л гтавнзиа диссертационном исследования определяется тем, что впервые в советской исторической науке предпринята попытка Кроаполиз кровать отношение к пенсионному вопросу основных соцпалыю-классопых и политических сил Соединенных Штатов, валяющих на процесс формирования государственной пенсионной политики, показзна эволюция их взглядов, формы их взаимоотношения с органами государственной власти в условиях затянувшегося финансового кризиса социального страхования. Выявлены главные факторы, предопределившие изменение воззрений правящего класса не только на место ОФП в материальном обзспепеиип престарелых, но и на характер ее воздействия па фупкцкоппроаанне хозяйственного механизма страгш. ,

Общей метгу.ологрт^скрй осповой постановки и решения поставленных 5 диссертация задач является диалектический метод анализа социально-политических процессов. В исследовании акцепт дггается са выработке концепцнн многофакторпого взаимодействия менталитета «споеных соцнальных групп и -деятельности различных политических спл (профсоюзов, организаций престарелых п предпринимателей, паутых кругов, государственных органов, выборных структур). .

В процессе работы над темой автор опирался на отдельные положения и выводы, содержащиеся в исследованиях М.В. Баглая, ЭЛ. Баталова, Р.Г. Богданова, К.С. Гаджиева, !ОА Замошкппа, A.C. Мапыкина, АЛО. Мельвиля, В.О. Печатнова, С.М. Плеханова, A.A. Попова, В.В. Согрина и других ученых.

Особенность исследуемой проблематики определила характер привлеченных источников. Важнейшее место среди нпх занимают материалы слушаний в конгрессе США,- публикация министерства здравоохранения, образования п социального обеспечения и Управления социального страхования, материалы многочисленных официальных комиссий.

- б -

Б ходе работы над темой широко использовался богатый фактический материал, "который содержался в научных публикациях ведущих специалистов по социальному страхованию: Р. Болла, М. Бос-кина, Дж. Брауна, Р. Каплан, В. Коэка, Р. Кэмпбела, А. Робертсона, С. Росс, Р. Майерса, П. Феррары, Г. Эрона н др. Из мемуарных произведений следует отметить работы Дж. Картера, Р. Рейгана, Д. Стокмена.

Большим подспорьем явились материалы съездов АФТ-КПП, тематические публикации профсоюзов.

Широко использована периодическая печать.

В работе дан анализ основных направлений американской исторпогафии изучаемой проблемы - консервативного и либерального. Содержится обзор литературы - немногочисленной собственно по исследуемой теме (работы В. Аченбауыа, М. Дертик, Г. Пратта, П.Стернза и других ученых).

Круг отечественных специалистов, освещавших те или иные стороны изучаемой проблемы невелик. История политической борьбы ЗО-х гг., в ходе которой создавалась государственная система социального страхования, проанализирована в работах В.Л. Мальковг, Д.Г. Наджафова, Н.В. Сивачева, М.З. Шкундина. Комплексный анализ всех программ системы социального страхования содержится в трудах Е.П. Кассировой. В работах И.Т. Назаренко поднимается вопрос об отношении монополистического капитала к государственному социальному обеспечению. Интерпретация причин кризисного состояния программы ОФП в 70 - 80-е годы, анализ деятельности администраций Дж. Картера и Р. Рейгана по реформе социального страхования, перспективы развития системы даны в ряде фундаментальных работ А.А. Попова. Отдельные аспекты проблемы рассмотрены в работах B.C. Васильева, Л.И. Соловьевой, М.М. Рогожина, В.И. Терехова, В.И. Усенина, P.M. Цивилева, С.И. Чорбинского и др.

Практическая значимость работы, фактический материал и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы как при разработке трудов обобщающего характера по проблемам социальной политики американского государства, так и при изучении особенностей пенсионного законотворчества в США.

Результаты исследования могут быть применены при разработке и проведении пенсионной политики соответствующими службами Российской Федерации.

Апробация работу. Основные положения диссертации изложены в опубликованных научных статьях. Работа была рассмотрена и получила положительную оценку на заседании кафедры всеобщей историк Калужского государственного педагогического института; была обсужде-

на, одобрена и рекомендована к защите в качестве кандидатской диссертации на заседании Отдела внутриполитических и социальных проблем США Института США и Канады РАН.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.

Диссертация состоят из введения, четырех глав, заключения и бнблЕография.

Во ""^"•та обосновывается выбор темы исследования, се актуальность в хрсЕслсптчесгя« рамкы, устззавлквается степень язучеяпсстя грсблепьг, дается характеристика источников п лптэратурн, формулируются цели я задача ксслгдсзгпЕЯ.

стритоиатгтя я 1935-1975 гг.* аналнзнруеттся етогя развития ОФП за персыа сорса лет се сутцестиоаавяя н выявляются принципиально еозыс фахтсры, которые с середины \70-x тт. стали оказывать решающее влияние на формирование государственной пенсионной политика. .

В работе раскрываются причины, првйвдшие к созданию в США в серэдяне ЗО-х тт. система сог^ггльнсго страхования, объясняются оеобенжнгга еэ футиргонирсзавЕя, выявляются основные направления совершенствована ОФП в послевоенный период и причины роста ее популярности среда различных слоев американского общества. Отмочаэтед что процессу развитая системы содействовала благоприятная экономическая конъюнктура, господствовавшая в обществе кейвеяанехая идеслогвя, активные действия демократических сил. Вместе с тем я главе подчеркивается, что и к середине 70-х годов, нвемотра на яэаестяый прогресс, ОФП была далека от совершенства. Ее главный' недостаток заключался в вязком среднестатистическом размера пенсий, который нередко не превышал официально установленного "уровня бедности". При этом наблюдались заметные колебания в уровне обеспечения различных слоев населения. Так, несмотр« на прогрессивность пежженной формулы в особеннг затруднительном материальном положении оказались одинокие, расово-этяическне меньшинства, женщины.

В конце павы автор отмечает, что с 1975 г. неожиданно для большинства американцев страховая пенсионная система оказалась пораженной затяжным финансовым кризисом, и анализирует особенности широко развернувшейся в обществе дискуссии о его истоках в путях упрочения платежеспособности ОФП. Обращается внимание Еа то, что наряду с обсуждением финансовых вопросов в центре полемика оказались проблемы вл.шнпя системы социального

- е -

страхования на занятость населения и на экономическое развитие страны, воздействия ухудшавшейся демографической ситуация на состояние пенсионных фондов в долгосрочной перспективе. Активно дебатировались среди специалистов вопросы о соответствии самой ОФП новым реальностям и о ее месте среди других программ по поддержанию пенсионного дохода (частного пенсионного страхования, программы дополнительного гарантированного дохода). В условиях нараставшей в обществе тревоги и даже недовольства ио поводу постоянного роста налога на социальное страхование - единственного источника дохода "федеральной пенсионной системы - все это содействовало обострению полита :еской борьбы вокруг путей ее реформирования.

Со второй главе "Политическая борьба ? США по вопросу финансирования ОФП (1977-1973 гг.)" исследозашл особенности политической борьбы, развернувшейся в обществе при обсуждении выдвинутых администрацией Дж. Картера предложений по частичной реорганизации прйнцнпоз финансирования ОФП, и последствия принятых в декабре 1977 г. поправок к закону о социальном сфахопашш.

В соотпстствии с предвыборными обещаниями и требованиями основной массы трудящихся администрация Картера в мае 1977 г. предложила сократить дефицит пенсионных фондов за счет временного использования средств федерального бюджета и некоторого увеличения ' взносов с предпринимателей. В глане излагается мотивировка поддержки картеровских предложений профсоюзами, крупнейшими организациями пенсионеров и либералами, анализируются их собственные подходы к решению финансовых проблем ОФП. Все зти группы объединяло стремление укрепить платежеспособность пенсионных фондов за счет общебюджетных поступлений и не допустить сокращения пенсий. Однако каждая из них по-разному понимала на-шачсиие ОФП и перспективы ее развития. Существовали серьезные расхождения в вопросе о сроках, масштабе и характере привлечения государственных средств к финансированию социального страхования. -

Сложная картина наблюдалась о лагере оппонентов президентских ..,пш.п. 1тнп. Предприниматели и консерваторы достаточно единодушно "•■[пли идею о перестройке финансового механизма ОФП и шктаннлп вопрос о необходимости лш-нндацик ряда программ д\ч иуичнмще» престарелы" и сокращения самих пенсий. На последнем ■собешн! активно настаивали некоторые консервативнее специалисты -¡меси; с тем руководство монополистических кругов, понима. кгрсмлмюсть реализации крупных шагов ь этом направлении п

условиях нахождения у власти демократов и сохранявшейся большой популярности социального страхования среди ласелеиия, настаивало и первую очередь на дальнейшем повышения нормы налога ¡¡-i социальное страхование. В отличие от крупного капитала консерва'лгчию построенная частв палого бизнеса считала недопустимым дальностей повышение столь обременительного для нее налога. Ее удери предлагали реоргздпзогать ОФП на принципах частного страхования.

Все эти подходи н каорсення нашли отражение з деятельности конгресса. В работе- подробно рассмотрели-' позиции разл"ч:шх партийно-политических группировок и сенате и палате лредстав.':т°лей по отношению к г-¿ ком ендаплян Белого дома. Отмечается, -¡то большинство законодателей сказалось не готово к пересмотру механизма финансирования ОФП.

Неоправдавшиеся надежды на заметное улучшение экономической ситуадии, подготовка ряда реформ в социальной сфере {что потребовало Su дополнительных юсударстзенных ■ средств), измерение .тошнить недоходный налог (что в ещз большей степени усугубило бы проблему бюджетного дефицита), давление предпринимателей н консерлаторов при отсутствии сплоченного и организованного движения в поддержку кертеровскнх предложений. а тахх-се сложна« расстановка сил г самом конгрессе заставили последний и президент." отказат;.сл о: нетреда^цгюя'чих подходоз. В декабре '977 г. бши пргаяты поправки к заколу о социальном страховании, предусматривающие зпьчгтгл'мос повышение страхового налога (особенно его базы) и з шедленне темпов роста расходов ОФП.

В последнем параграфе глзеч проанализированы причины неоднозначной реакции общественности на принятие поправок Kevoe законодательство ссудили либералы, руководство профсоюзов, ко главнее недовольство исходило из среды высокооплачиваемой прослойки американцев. Однако попытки либеральных демократов палаты представителей начать движение за его пересмотр встретили сопротивление президента и его команды, во внутренней политп-которых к зтому времени обозначился заметный дрейф иправо. Ум: ; маневры Белого дома, ^-читывавшего приоритет для подавляюще, большинства американцев сохранения финансовой платежеспособности ОФП; отсутствие сильных социальных лмпульсов изане. что могло бы укрепить позиции либерального крыла конгресса, наряду с оЗещаинем президента иернутьсч к пересмотру налоговых поЕыьчений в 19"9 г. свели движение протеста на нет ухе к серздиие 1978 г.

В третьей главе ''ПереА-.У,^бррс>м:_11рддолжрпче дискуссий о путях

анализируются изменения в праыггелыг-гЕекной пенсионной политике ч прилганы их 'зцзпешне,

рассматркваются рекомендации ведущих политических сел во упрочению финансовой платежеспособности страховых феодов в условиях ухудшавшейся экономической обстановки; характеризуются основные концепции будущего устройства ОФП, сложившиеся в научной среде. Показана, что в условиях быстро нараставшей инфляции н увеличивавшегося бюджетного дефицита, администрации Дж. Картер« обратилась к политике "жесткой экономии". В рамках этой политики, а также с целью пересмотра налоговых поправок 1977 г. а направлении их понижения были предложены меры по "рационализации" пенсионных расходов: »ликвидации подлежал ряд программ для иждивенцев престарелых, отменялкс: минимальные пенсии и ужесточались выплаты ие.юторш-г категориям инвалидов. Вписываясь в рамкц взятого правящими кругами курса иа усиление страхового качала системы, эти рекомендации на практике кодораалл бы ватернальиоа благополучие наименее обеспечегшоа прослойки застраховяшшх. Предложенный подход всецело отвечал интересы! бззкеса . и консерваторов, находил понимание среди части среднего классе, сдалко встретил мощное противодействие со стороны профсоюзов, Ведукрх. организаций престарелых, объединившихся в январе 1979 г. вод руководством либералов в коалицию Спасите паша етрахогааао (СКС). В работе прослеживаются причины а формы протеста, степень его воздействия на конгресс а осторожная реакция последнего картеровские инициативы.

Во втором параграфе изучаются особенности возобновившейся в обществе с середины 1979 г. дискуссии о путях укрепления платежеспособности ОФП. Ее открытие, инициированное конгрессом было связано с ухудшением финансово-экономической ситуации в стране (что ие было предусмотрено авторами декабрьских поправок 1977 г.) и надвигавшейся в связи с этим угрозой новой финансовой нестабильности пенсионных фондов. Анализируются подходы всех основных групп общества к путям укрепления платежеспособности ОФП в условиях осложнившейся экономической обстановки. Делается вывод, что среди участников коалиции СНС усилились разногласия по вопросу о способах ■ финансирования социального страхования. Более жесткими стали требования малою бизнеса не доцуспггь роста страхового налога.

С конца 197Э .Г. со своими рецептами оздоровления финансового состояния ОФП стали выступать многочисленные официальные комиссии, учитывавшие мнения тех или иных социально-полмтичеких сил. При всех различиях у них было общее требование: отказаться от привлечения общебюджетных • поступлений ж финансированию страховых фондов по старости, в случае потерн кормильца а

инвалидности. Неизбежное следствие такого выбора - откровенный а более Епггепстшшй чем прежде, поиск способов понижения стоимости ОФП. Следует подчеркнуть, что сдвиг правительственного курса »право давался администрация Дяс. Картера пе без холебавнй.

В третьем параграфе рассмотрены основные альтернативные модели государствекпвого пенсионного страхования, разработанные в* научных кругах. Для научного мира характсрао всеобщее осознание иеобходнмссгя в::осеняя существенны! корректив в действовавшую пенсионную систему с учетом зозых реальностей. Большинство предлагаемых моделей пенсионной системы исходило из необходимости усилить зависимость размера сыплат от величины трудового вклада челозека. Но рипаяяе этой задача предлагалось разное, в зависимости от идейно-политических воззрений специалистов.

путга удрочсятга ттег-сгоятпс (Ьоялоя а пгряоа адмянястраппи Р, Рейгана. - гг.* ясследозаяа попытка адшшистрацни

Р. Рейгана осуществит, радЕкалыгые сокращения в ОФП н выявлены причины постигшей ее неудача, рассмотрено отястзенде различных слоэя американского общества к иняцнатнвам адьжаистрадян, показапы сссбезкост нолвтическоЖ борьбы вокруг проблемы упрочения пенсионных фоздоа а конце 1Б32 - зачало 1933 гг., подведены яггогя яенснокаого * законотворчества и приданы размежеяааяя а среди сторонютгоа сальной госуАарствеазтоа пенсионной каяпттга.

В глава лая анализ взглядов Р. Рейгана а его ближайшего окружения на назначение ОФП и на ту роль, которая отводялвсь ей а планах республиканской едгкнкстрлцнп по решению финансово-экономических проблем страны. Прослежены мотивы, которыми руководствовались ссветннхи президента, решившие осуществить крупномасштабные сокращения зенеиониых расходов. Одобренные президентом без проведения соответствующей политической экспертизы в обнародованные 12 мая 1981 года, рекомендации правительства ущемляли интересы практически всех участников ОФП, что вовлекло в оппозицию Белому дому практически все ведущие группировки общества. Появление широкой и пестрой оппозиции стало результатом серьезного тактического просчета, допущенного чииовиихами министерства здравоохранения и социальных служб.

Большое внимание уделено причинам резкой активизации деятельности различных организаций пенсионеров накануне и в период проведения третьей Конференции Белого дома по делам престарелых, охарактеризованы новые тенденция в движении "седой" Америки,

отмочено выросшее соперничество партии за влияние на пожилой 'электорат.

Б главе показано, что воспользовавшись крупным политическим ггросчето:-! Белого дома руководство демократов попыталось возглавить оппозицию п 1хСпользовагь пенсионную проблематику в качество глазного цетиаагврующего начала для консолидации своих рядов, аамотло расстроенные после чувствительного поражения на выборах 1020 года.

Вса это заставило адмиклетрацпю не только поснсшно отступить, гю к побудило се переложить решеаие финансовых проблем ОФП на плета созданной Р. Рсйкшом двухпартийной Нациойалькой комиссии по реформе социального схргжолапея.

Осенью 1С32 г., когда экономический кризис достш' своего апогоя.-а бюджетный дефицит рекордных размеров, обострившиеся фяпансоЕые 1.роблени ООП (в серсдаьс 1033 г. пенсаоиныо фенды должны-били 'сказаться без _средств) ехкжь оказалась б цзптрс ла&иткческЕх дискуссий. Анализ слоззшшггоса в зто вракя соотношения сил показал Еезсемокпосп. Бравмтш конгрессом каких-либо радикальных мер дрндцЕдналЬЕОго характера по рсфор.мпрованлю ОФП, что обусловило, в частности, отстраисява от участия в ргбота комиссия представителей организаций малого базнс-са к пресгарглих, радикально настроенных специалистов, и политиков. Несомненно, что сокращав:*: -тела участшсса диалога - в перзуго очередь за ечег престарелых - увеличило шансы дастпжогзаг компромиссами более коэссрвачигкой осдозе.

Б главе «исследованы выработанные комиссией и одобренные конгрессом * р ■ марте 1503 г. поправки к заколу о соцкии-пог,! страховании,. значительное место' отведено вопросам дюлгдическон борьбы шжруг этого документа, внимание 'заостряется ца ира^миах Еадрлатал компромисса со стороны организаций малого' биз.аеса и престарелых. Подчеркивается, что ошюаектов* плана обьедшщяла талька оппозиция, но у них не было "общего интереса", что не позволило им создать организованную и деыстаенную огшозшргоязую структуру. * •

В захлзочоапп главы еделан выеод о том, что дальнейшие попытки решить фннансовие проблемы ОФП в рамках сложившейся структуры ОФП неизбежно влехут обострение противоречий между профсоюзами и оргг-низадхыми престарелых и, как следствие, облегчают правящим кругаи принятие мер по замедлению темпов роста стоимости ОФП.

Б заключении отмечается, что с концл 7О-х - начала 80-х гг. начался ноаыГ» период ъ истории ОФП. Широкая социальная поддержка системы н отсутствие схольхо-нибудь значп гльноя критики в ее адрес уступили место быстро ердставшему беспокойству среди обществен-

- Iï-

ностл относительно ее будущего, резкому обострению дггскухспй о целях и назначении ОФП и связанного с этим кеста системы среди других программ по поддержанию пепспояпого дохода, о тракгере кличишс социального страхования па экономическое ргзвитпе страны.

Начало консервативного но своему характеру этапа з истсрггп ОФП ознаменогалось серией г:ер по ограничению гегптоз роста раегпдоз cueref-ibr. Они предпринимались s следующих паиравлеппях: была прервана традиция, ц соответствии с которой рост налога на социальная страхование со!?ро;"\'.дался позынеппе-.ч выплат; осуществлялись гпагн по замещению тачсдз роста надбавок к пенсиям на инфляцию я налогообложению началось вытеснение из ОФП nporpajy-i,

связанных с обеспечением пдсдивеыцев престарелых п инвалидов; в перспективе намечено сокращенно пепсин основным категориям будущих получателей. Начавшиеся сокращения в ОФП - это не демонтаж системы, а ее адаптация к нолым соцналыю-эхс.-зомпч^скнм н идейно-полнтпчесхлм реальностям.

Главные причины улхсточепия государственной пеясиетмой политики заключаюсь, го-первых, з необходимости приспособления ОФП к ново!! экономической ситуации, иыдвотгупчей па первый клав ■проблему поиска допо \ннтельных финансовых ясто-яшкоз для шгеестпрозания з реформируемую экономику н рычагов актязпзацнк трудовых усилий человека. Во-вторых, s демографических кзмгзошипг. ' ведших к "старению" насе\евия и быстрому росту дат общественных затрат на нулди пенсионного обеспечения. В-третьзх, в затянугшэмея финансовом кризисе '-амой системы социального страхсваняя, выявившем неадекватность ее финансового механизма структура ОФП, вобравшей в себя элементы пенсионной, страховой и Бспомощестг.озательний программ. Наличие наряду с государственным социальным страхованием достаточно развитых протамм зспомоществоваиня в частно;о пенсионного страхования, составлязпшх и со «окупиости взаимосвязанную систему поддержания пенсионного дохода, облегчало для правящих кругов сдвиг вправо в Пенсионной политике, 1ак как существование альтеряативных npojpai м давало возможность поставить вопрос о сокращении ответственности ОФП за обеспечении престарел!ix.

Поног.ог в правитадьственвой политике к ужесточению пенсяоняьпс выплат ; ; ОФП достаточно огчегливо обозначился уже при Дж. бартере. Правда, on ;;е б»!л изначально предопределен. Первые предложения президиН:Ч1 по реформе ОФП вполне вписывались в русло ру-тельтовско-кейпсилнских традиций. Однако в силу пышеуказанных Ионыч реалий и при ослаблении массовых движений социального протеста, ели были отвергнуты конгрессом, после чего последующее

акцнн правительства стали приобретать нарастающе консервативный характер. Эстафету правительства демократов подхватила одиингстрацая Р. Рейгана, которая не только успешно провела через конгресс рад картероБских кгкцкатпв 1879 г., во а попыталась пойти значительно дальше. Майское поражение 1931 г. заставило Р. Рейгана проделать пслктичэскуга зволюцню обратную той, которую проделал Дяс. Картер в годы своего врагишавг.

Наряду с ебщам курссл правящих кругов на ужеекгашше пенсиокной салатики в подходах адшзпетрацкй х реформе ОФП существовал» з&хеткш различна. Во-вервых, а масштабе в глубина взначагашх сохращаанй: ссла Дж. Картгр находил. лишь отдельные категории поссбвй "чрезиеркшги" или дуйляругапрдаксг в других программах, то Р. Ра&гаЕок вас агетека соцеааьшзго страхования васиркнккалдсь жеж елкшаом дорогая. Во-втирых, г отлЕчве ст Дж. Ксртера, дли Р. Рейгана ссвращенка в система - лквдъ одни из первых шагов га нута, если ей б лщтвщулщя. то к ее керегнноиу переустройству на ш.-ннцхаат часигого стргхоагннс.

Кгжмя яэ адиин«страдай базировала евоа рецепты ухреалеаиа влатежоспособвосш ОФП на тзоретачесшгз нэыскашиос сцец&алЕстог, предстввлтаатлх раздоввые кеучаью шярза&БВвг. При зтоь гсдлу.ий презкдехтт с таганкам врекеш сущесчпеЕЕ& коррехтнрогал свод "научные артрятаиидм чшГ.

Нескотря ш иваяеетво грсиггоз рефоргаг ОФП, подавляющее бошшавство яэ нал исходило ез страяленкя тесно уваз«гп, размер пенсгашшх выялег с в«шчявоЯ вклада в пеаскоквыэ фонды в необходЕкосгв пврерлепредалвт. ответственность между различными нсточннжахн совокупного иеасвошюто дохода через ухреалшже системы ваиасощасгамиядя. честных пенсионных планов в вовлачевхя дожхлых в пронзвсдствгяяую деятельность. Особую актхвсость в изучаемый вервод демоастрнрсвглн сторонники разлягшых вариантов кояеврватваяого подходя к реформе ОФП: от умеренных, стрекавшихся сохранить за системой функцию по обеспечению минимального 'базового* уровня дохода для всех категорий престарелых, до радяхллов, ратовавших за перестройку системы ва принципах честного страхования. Их позиции объективно усиливались из-за теоретического бессилия либералов, лишившихся в условиях острого бюджетного дефицита надежд на привлечение его средств к социального страхования. С другой

стороны, ва ситуацию повляхло усиление нападок на ОФП ираворадшеалышх теорегихоз, ваставвавшах ва полной ликвидации государственной вевевошюй системы. Именно консервативные специалисты через ведущее средства массовой информации прово-

» •

цировали алармистские настроения в обществе, подрывали доверие американцев к государственному социальному страхованию. В этих условиях часть видных специалистов - "государственников" главный дискуссионный вопрос о соотношении принципов "индивидуальной справедливости" и "социальной достаточности", лежавших в основе ОФП, предлагала решить через разграничение вспомоществовательного и страхового начал системы и создание на их база отдельных программ в рамках единой системы. Первая должна была повысить свое значения для более состоятельных категорий населения, увязав размер пенсии со средним заработком; вторая предназначалась для малообеспеченных категорий населения с финансовой поддержкой ИЗ федеральной казны. Как показала практика, судьба этих теоретических построений зависала не столько от того, какая политическая группировка и с каким идейным багажом оказалась в данный момент. в Белом доме, сколько от того, какие группы населения стояли за ними и каково соотношение ведущих сил в обществе на данный период времени.

Непримиримыми противниками структурной перестройки ОФП выступали ведущие организации крупного бизнеса. По мере того как в обществе все шире распространялось недовольство ростом налога на социальное страхование, а в Белом доме и конгрессе усиливались позиции консервативных сил, руководство деловых кругов все настойчивее переносило акцент с предложения повысить размер страхового взноса на требование сократить расходы программы в качестве главного средства стабилизации пенсионных фондов. Предложения по сокращению выплат ;[3 ОФП характеризовались умеренностью и постепенностью, ибо в противном случае можно было ожидать попыток со стороны трудящихся компенсировать возможные потерн за счет повышения требований к производственным пенсионным планам. Значительная жо часть малого бизнеса, не обремененная, как правило, частными планами и особенно сильно страдавшая от растущих налогов, противилась дальнейшему повышению страховых взносов, а стабильность системы увязывала не столько с мерами по сокращению ее расходов, сколько с ее коренной реорганизацией строго на принципах частного страхования.

Профсоюзы в отличие от бизнеса, продолжали настаивать на усилении роли ОФП в материальном обеспечении престарелых через постепенное привлечение государственных средств для финансирования пенсионных фондов. Однако, нарастапшая в стране финансово-экономическая нестабильность вынуждала профсоюзы не только каждый раз соглашаться с очередным повышением налога на социаальное страхование, но и делала их менее непримиримыми в

отношенин требований консерваторов' замедлить темпы роста стоимости программы.

В изучаемый период наряду с профсоюзами и бизнесом все более заметной силой, оказывавшей влияние на процесс формирования курса государственных органов в пенсионной сфере, становились быстро набиравшие силу многочисленные организации престарелых. Их объединяло стремление не допустить сокращения пенсий, разъединяли разные представления о назначении ОФП. Если Национальный совет пожилых граждан,' тесно связанный с профсоюзами, защищал и сходные идеи, средние слои, представленные главным образом в Американской ассоциации пенсионеров, добивались коренной реорганизации системы. Последнее означало придание пенсионной формуле пропорциональности и вычленение из ОФП всех программ, на связанных непосредственно с обслуживанием престарелых.

Б целом по отношению к ОФП со стороны этих сил наблюдалось усиление противоборства двух тенденций. С одной стороны, традиционной - к поддержке системы. Это нашло отражение, вопервых, в поиске путей достижения более тесного сотрудничества между различными организациями престарелых и профсоюзами; во-вторых, в стремлении к сплочению рядов самих' престарелых. Не поддержало чрезмерно резких нападок на социальное страхование прасокон-сервативных политиков и руководство деловых кругов. С другой стороны, происходило усиление критических настроений по отношению к ОФП п рост конфликтности во взаимоотношениях заинтересованных сторон, как результат разного понимания ими назначения и целей системы. Тенденция к усилению размежевания яапо или подспудно дала себя знать не только на уровне взаимоотношений профсоюзов, бизнеса и организаций престарелых, но и в рамках каждой из данных групп, что повысило степень непредсказуемости их политического повгдепш!. Причем, по мере ухудшения экономической .обстановки н состояния пенсионных фондов разногласия усиливались, чему в немалой степени содействовала сама структура ОФП. И вместе с тем при . всех принципиальных различиях в отношении будущего системы и способов ее вывода из кризиса ведущие политические силы были достаточно осторожпы в отношении ее настоящего. В условиях постоянного роста консервативных настроений в высших эшелонах государственной власти, роста бюджетных дефицитов и ухудшавшегося экономического положения страны в целом надежды как руководства профсоюзов на радикальные изменения финансового ■ механизма ОФП, так н Американской ассоциации пенсионеров на перестройку пенсионной структуры, которые сопровождались бы повышением уровня пенсионного обеспечения престарелых, становились все более приэрач-

«

ними. Поэтому главное в деятельности этих групп - сохранение достигнутого. А если учесть, что руководство деловых кругов не только противилось любым принципиальным изменениям социального страхования, по и не стремилось форсировать понижение пенсионных выплат, становятся очевидным, что изменения в системе могли быть только минимальными.

На данный результат работало и сложившееся соотношение политических сил в конгрессе. Политизированные усилиями соперничавших партий проблемы ОФП вам! к усилению роли законодательных органов власти, которые, по сравнению с исполнительными органами, при разработке и принятии поправок к закону о социальном страховании острее и адекватнее реагировали на менявшееся в обществе соотношение сил В целом в конгрессе преобладал умеренный подход к реформе социального страхования как среди демократов, так и республиканцев. Разница заключалась лишь в том, что последние были более склонны к сокращениям пенсий и пособий и менее - к увеличению налога на социальное страхование, чем демократы. Ухудшение экономической ситуации сближало позиции законодателей на консервативной основе. В то же время чрезмерная политизация пенсионного вопроса парализовала в конце концов всякую ининцнатнву любой из партий по коренной реорганизации ОФП. Все это объясняет тот разрыв между риторикой по поводу проблем социального страхования и реальной, политикой.

В целом ход борьбы по реформе ОФП показал, что несмотря на известный кризис доверия к ней, она все же сохранила достаточно мощную политическую поддержку в обществе, чтобы противостоять всем попыткам право-консервативных теоретиков и политиков подорвать ее основополагающие принципы. Намеченные правящими кругами сокращения не смогли дрцрстацовить роста пенсионных расходов.

Это не означало, что консервативные круги не будут предпринимать дальнейших усилий по замедлению темпов ее роста или пытаться манипулировать средствами социальною страхования для решения проблем бюджетного дефицита. Именно последнее обстоятельство заставило сторонников сильной ОФП на рубеже 80-х - ЭО-х годов, хогда страховые фонды стели стремительно расти, а дефицит федерального бюджета превратился в головную боль для администрации Дж. Буша, начать кампанию за усиление автономности к самостоятельности как пенсионных фондон, гак и органов управлении ими.

Если говорить о возможности либеральной лдьтернативы существующей системе, она маловероятна, хотя прогрессирующий рост

пожилого населения страны и упрочение ее финансового положения к ОО-е годи не позеоляют сбрасывать ее со счетов. По крайней игра зги с или в персцектисе могут стать еще более серьезной политической преградой на пути сторонников свертывания ОФП.

Американский опыт пеяспояпого законотворчества с известной мера молсет быть поучи гслен и ддя российского общества. Плавное г нем при отсутствии ясиых перспектив дальнейшего развития общества -необходимость считаться с традициями, с особенностями текущих проблем и не упускать из вода тенденций долговременного характера. Крайне актуальна для нас постановка американскими учеными вопроса о воздействии демографического фактора па финансовое благополучие системы, заслуживает енпмашш дискуссия о путях использования накоплений пенсионного фонда, интересны поиски путей высвобождения дополнительных средств для стп.чуль'ропаакя экономики, активизации трудозь/х усилий поткплых гра:г^\ап и т.д. Вместе с тем следует постоянно помнить, что государственная политика но отношению к системе социального страхования "продукт своего места п своего времени".

По теме диссертации одублихованы следующие работы автора:

1. Престарелые США и реформа системы социального страхования (1977 - 1980 гг.) Калуж. тс. не д. кы-т км. К.Э. Цполхозского.-Калуга, 1907. - 46 с. Деп. и ИНИОН АН СССР 14.07.87. N 30256.

2. Политическая борьба в конгрессе США по вопросу о путях реформы системы социального страхования в 1977 г. Калуж. гос. под. ки-т им. К.Э. Циолковского. - Калуга, 19ЭО. - 55 с. Дед. в ИНИОН АН СССР 29.0-4.90 г. N 41723.