автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.08
диссертация на тему: Принципы и специфика формирования кадров государственной службы

Текст диссертации на тему "Принципы и специфика формирования кадров государственной службы"

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ им. М. В. ЛОМОНОСОВА

Институт государственного управления и социальных исследований

Диссертационный Совет Д.050.53.93

ДОМЕНТЯН ВАЛЕНТИН ЗАХАРОВИЧ

Принципы и специфика формирования кадров государственной службы (на опыте исполнительной власти Российской Федерации)

ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Специальность 22.00.08. - социология управления

Научный руководитель кандидат философских наук, доцент Подольская Т.Я.

Москва — 1998

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ...............................................................................................3

ГЛАВА I. ВЛАСТНЫЕ И ИНФОРМАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ..........................................................9

§ 1. Особенности структурирования власти и государственная служба..............................................................................................................9

§2. Роль информации в государственной службе.....................................37

ГЛАВА И. КАДРЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ: ВАЖНЕЙШИЕ НАПРАВЛЕНИЯ ФОРМИРОВАНИЯ...................................................42

§1. Принципы кадровой политики: опыт стран Запада..........................42

§2. Кадровая ситуация в органах исполнительной власти Российской Федерации................................................................................46

§ 3. Нормативно-ценностные ориентации в формировании кадров.... 60

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.......................................................................................89

БИБЛИОГРАФИЯ..................................................................................94

ПРИЛОЖЕНИЯ.....................................................................................101

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Выход из кризиса России и других стран, вставших на путь реформирования социально-экономической и политической системы, зависит в значительной степени от эффективной организации кадровой работы в государственных органах. Наиболее остро эта проблема стоит в учреждениях исполнительной власти, как такой структуры, которая имеет в своем распоряжении многочисленный аппарат и осуществляет чрезвычайно широкие полномочия, охватывающие на практике почти все сферы государственной деятельности. Исходя из этого представляется чрезвычайно важным исследование принципов и специфики формирования кадров в государственных учреждениях исполнительной власти Российской Федерации.

Основными источниками данного диссертационного исследования стали публикации данных Госкомстата Российской Федерации, результаты социологических опросов, проведенных Российской Академией Государственной Службы при Президенте Российской Федерации, социологических исследований, проводимых как отечественными, так и международными организациями.

Диссертационное исследование основывается на комплексном подходе к анализу экономических, правовых, социальных и идеологических основ кадровой работы в структурах исполнительной власти.

Степень разработанности темы. После кардинальных изменений в конце 80-х — начале 90-х годов требования к сотрудникам государственных учреждений значительно возросли, поэтому возникла настоятельная необходимость в исследованиях кадровых процессов.

Большой вклад в изучение служащих в структурах власти внесла Российская Академия Государственной Службы при Президенте РФ, которая непосредственно занимается исследованием кадровой политики в государственных учреждениях Российской Федерации. Особо следует отметить комплексность социологических исследований, проведенных Бойковым В.Э., Левановым Е.Е., Фроловым Б.И., Кутаховым Ю.Л., Гребенченко С.Ф., Исаевым И.В., Сергеевым Г.М., Охотским Е.В., Соколовым В.М. и др. Серьезному анализу были подвергнуты такие аспекты как профессионализм и этика государственного служащего, отношение к повышению квалификации, кадровый потенциал и духовно-нравственные ценности, культурно-образовательный уровень и политическая ориентация. Большинство авторов посвятили свои работы методам управления персоналом. В ряде исследований по вопросам управления, менеджмента, руководства персоналом в той или иной степени затрагиваются и проблемы кадров государственных структур. Среди них следует особо отметить работы Пугачева В.П., МакракаВ.А., Блохиной C.B. Из зарубежных авторов можно отметить loan Muraru, Maurice Duverger, Pierre Pactet и др. Кадровая ситуация в органах исполнительной власти находится под постоянным контролем как со стороны законодательной и судебной власти, так и средств массовой информации. Усложнение и ускорение общественных процессов, а также рост социальной напряженности привели к изменению подходов в исследовании кадровых процессов, сделали крайне необходимым изучение кадрового потенциала. Кадровый потенциал государственной службы определяется, с одной стороны, совокупностью имеющихся работников, с другой стороны, их профессиональной возможностью квалифицированно и долговременно выполнять свои функции управления

обществом от имени государства. Сейчас требуются работы, которые основаны на комплексном анализе многих факторов, влияющих на кадровую ситуацию, на формирование кадров государственной службы.

Цель и задачи исследования. Целью данного исследования являлся анализ принципов и специфики формирования кадров органов исполнительной власти Российской Федерации.

В соответствии с этим были поставлены следующие задачи:

- проанализировать данные о кадровом обеспечении государственных учреждений (т.е. о численности, должностной структуре, распределении по стажу работы и т.п.);

- проанализировать практику повышения квалификации в органах исполнительной власти Российской Федерации;

- определить состояние кадрового потенциала органов исполнительной власти в результате взаимодействия многочисленных факторов и тенденций, носящих как устойчивый, так и временный характер;

- определить специфику формирования кадров в органах исполнительной власти РФ;

- выявить доминирующий тип управленческой культуры;

- рассмотреть нормативно-ценностные ориентации государственных служащих;

- провести сравнительный анализ некоторых аспектов кадровой политики в странах Запада и США.

Научная новизна. В диссертации была исследована кадровая ситуация в органах исполнительной власти во второй половине 90-х гг. В соответствии с этим работа содержит следующие элементы новизны:

- проведен комплексный анализ факторов, воздействующих на формирование кадров государственной службы;

- определена некоторая совокупность факторов, которая конструктивно влияет на кадровую ситуацию, а также некоторые тенденции, имеющие деструктивную направленность;

- выявлено несоответствие доминирующего типа управленческой культуры требованиям времени;

- показана недостаточность профессионализма кадров исполнительной власти в решении поставленных задач.

Практическая значимость диссертации. Социологический анализ принципов и специфики формирования кадрового состава органов исполнительной власти Российской Федерации позволил обозначить определенные тенденции, которые могут привести к конфликтным ситуациям в процессе функционирования исполнительной власти, в самой кадровой работе. В диссертации использованы данные о степени профессионализма, внутренней мотивации, бюрократических тенденциях, основных принципах и особенностях формирования состава государственных служащих. Проведено сопоставление этих структурных данных о кадрах государственной службы с общими задачами исполнительной власти Российской Федерации, касающимися выхода из тяжелого социально-экономического и политического кризиса. Это позволило выявить как негативные составляющие, которые порождают дезорганизованность и несогласованность действий в процессе осуществления полномочий исполнительной властью, так и положительные факторы, которые нуждаются в стимулировании и поддержке.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на кафедре социологии управления Института государственного управления и социальных исследований МГУ им. М.В. Ломоносова и рекомендована к защите.

Основные положения диссертации отражены в двух научных статьях автора. Материалы диссертационного исследования использовались при проведении семинарских занятий по курсу «Социология» со студентами МГУ им. М.В. Ломоносова. Многие аспекты диссертационной работы автор использовал в своей практической работе в 1996-1998 гг. заместителем начальника отдела кадров в компании «Астарта+».

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Ведущими принципами формирования кадров государственной службы должны стать кадровая мобильность и превентивный контроль за кадрами. Такой контроль может быть обеспечен взаимодействием и взаимообменом государственных контролеров.

2. На формирование кадров государственной службы конструктивно влияют: осознание сотрудниками престижности и стабильности своего положения, ускорение информационного взаимодействия и т.п.

3. Негативное влияние на формирование кадрового состава органов исполнительной власти оказывает недооценка важности внедрения информационных технологий, постоянный рост численности сотрудников, пренебрежение государственными служащими морально-нравственными нормами.

4. Спецификой государственной службы в Российской Федерации является то, что при формировании кадрового состава государственных учреждений часто учитывается факт личной преданности в ущерб профессионализму.

5. В кадровой работе все более заметно усиление бюрократических тенденций.

6. Доминирующий тип управленческой культуры основывается на административно-командной ориентации сотрудников, что не соответствует требованиям времени.

Структура работы. Диссертационная работа состоит из введния, двух глав, заключения, списка литературы и приложения.

ГЛАВА I. ВЛАСТНЫЕ И ИНФОРМАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

§ 1. Особенности структурирования власти и государственная служба

Процесс формирования кадров государственной службы зависит от условий, созданных всей властной структурой общества. Исследования структуры общественной власти сопряжено с большими трудностями из-за самых разных подходов к определению понятия власти.

Понятие власти сложно и многопланово. По мнению некоторых авторов власть выступает как волевое отношение между индивидами или их общностями. Так, например, В.В. Мшвениерадзе считает, что власть это - «реализация волевой деятельности, политического субъекта (индивидуума, группы, класса, государства)»1. Рассматривая точки зрения М. Вебера, Б. Рассела, М. Фуко, Р. Даля, Ю. Хабермаса, Н. Пулантзаса, Г. Лассуэла, Т. Парсона, Р. Арона, Дж. Гэлбрейта и других, В.В. Мшвениерадзе считает, что наиболее предпочтительной является точка зрения Б. Рассела. Власть определяется Расселом как производство намеренных следствий, когда: «А обладает большей властью чем В, если А достигает множества намеренных результатов, а В лишь немного»2. В данном определении власть выглядит одновременно нейтральным и имманентно присущим свойством индивида, без которого не может обойтись ни отдельно взятый индивид, ни стабильно функционирующее общество. Соглашаясь с таким подходом, В.В. Мшвениерадзе отмечает,

1 Власть очерки современной политической философии Запада. М., «Наука». 1989. С. 7.

2 Там же. С. 162.

что в одном единственном определении нельзя дать исчерпывающее определение власти: «одна единственная дефиниция, какой бы полной она ни была, способна лишь создать иллюзию исчерпывающего определения такого сложного понятия как власть» Поэтому определение даже с точки зрения волевого подхода недостаточно.

Волевой характер власти подчеркивает С.И. Замогильный, который пишет: «власть в самом общем смысле выражает способность и возможность осуществления воли различных организованных групп людей влиять на социальные объекты с помощью авторитета, права, насилия и т.д.»4.

По мнению Ф.М. Бурлацкого: «власть это возможность осуществить свою волю»5, а В.И. Золотов считает, что «власть имеет место только в организации, является способом регулирования волевых отношений между ее членами»6.

Волевой характер власти подчеркивают и другие авторы. Так Т.А. Левченкова за основу воли берет не субъективные желания индивидов, а материальные условия их существования.7. В этой точке зрения уже рассматриваются истоки воли.

Действительно, воля в феномене власти присутствует. Как отмечает Е.Э, Рахова, при определении власти трудно уйти от базисного «воли»8. Действительно, трудно, однако, волевое проявление власти никак не выходит за пределы субъективного. А ведь власть это и объективное

3 Власть очерки современной политической философии Запада. М., «Наука». 1989. С. 162.

4 Власть в социалистическом обществе, теория, история, перспективы. М., 1989. С. 27.

5 Там же. С.106.

6 Там же. С. 27.

7 Там же. С. 6.

8 Там же с. 18.

явление. По свидетельству С.А. Рубинштейна воля скорее имеет ценностно-смысловую характеристику9.

Следует заметить, что волевое понимание власти своими истоками уходит к определениям Дж. Локка, Т. Гоббса, Г. Гегеля, а позже М. Вебера.

По нашему мнению волю нельзя брать в качестве сущностной характеристики власти. Власть как явление, имеет не только объективный характер, но и объективную основу.

Отмеченные выше определения не ведут к анализу функциональной значимости власти, а следовательно ее социальной сущности, не позволяют преодолеть психологической ее трактовки. Нельзя не согласиться с О.М. Ледяевой, что такого подхода недостаточно. «Воля, -подчеркивает Ледяева, - представляет собой спецификацию сознания (все равно - индивидуального или общественного) и поэтому абсолютизация волевого фактора может привести к психологизации проблем власти»10. Воля субъекта, даже очень сильная не может влиять на другого субъекта без средств, ресурсов.

Определение власти данное О.М. Ледяевой основывается на понятии

силы.

Между понятиями власть и сила существует большая связь. Как замечает О.М. Ледяева: «сила есть момент (мера) взаимосвязи вещей (явлений) выражающий способность одной вещи (явления) влиять на движение другой (приводить в движение или изменять его меру)..., в своей качественной определенности сила представляет собой средство своей собственной реализации. В каждой форме движения материи сила

9 Философский энциклопедический словарь. М., 1983. Ст. «Воля».

10 Власть в социалистическом обществе: теория, история, перспективы. М., 1989. С. 14.

обладает качественной определенностью»11. По отношению к власти отношение силы есть основа и источник отношения подчинения. В этом аспекте власть выступает на уровне ее элементарной клеточки. Власть как подчиняющая сила представляет собой отношение, которое зависит от обеих сторон. В этом смысле, власть не может принадлежать одному субъекту. Как замечает Ледяева: «... власть как сила характеризует конкретное единство процесса и состояния (континуальности и дискретности)». Исходя из этого, можно сказать, что в реальных проявлениях, власть предстает одновременно как «процесс и как способ осуществления»12. Власть понимаемая как «подчиняющая сила», по мнению Ледяевой, всегда представляет собой асимметричное отношение. Более того, в этом смысле, власть содержит в себе средства собственной реализации. Вне средств, обеспечивающих реализацию власти, вообще нельзя ее рассматривать.

Несколько иной подход к проблеме власти у Е.В. Осиповой. Она анализирует феномен власти в связи с реляционистскими и системными концепциями власти. Власть понимается ею «как возможность или способность одних индивидов управлять процессом принятия решений на локальном или национальном уровне, несмотря на активное сопротивление других индивидов или социальных групп данного

13

общества» . В этом определении феномен власти понимается как межличностное отношение, позволяющее одному индивиду изменять поведение другого. Здесь выявляется асимметричность властных отношений. Они рассматриваются как отношение субъекта и объекта. Е.В.

11 Власть в социалистическом обществе: теория, история и перспективы. М., 1989. С. 15.

12 Там же. С. 16.

13 Власть очерки современной политической философии Запада. М., «Наука», 1989. С. 65. См. также с. 37 статья И.И. Кравченко «Власть и общество».

Осипова однако показывает, что рассмотрение власти и в этом аспекте недостаточно. Оно выходит за рамки социальной психологии и выступает как социально-политическое явление. Более широкий подход по ее мнению осуществляют ряд авторов в теориях «обмена ресурсами» П. Блау, Д. Хиксон, К. Хайнингс, которые акцентируют свое внимание на аспекте неравенства в отношениях между индивидами, когда имеет место неравное распределение ресурсов между участниками социального отношения, когда вследствие этого возникает острая потребность в них со стороны тех, кто их лишен.

Другим аспектом в анализе власти Е. Осипова отмечает право. Признание права одного индивида предписывать социальное пове�