автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Региональные аспекты российского федерализма

Текст диссертации на тему "Региональные аспекты российского федерализма"

РОСИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РФ

Кафедра национальных и федеративных отношений

на правах рукописи

Маглеев Александр Аполлонович

Региональные аспекты российского федерализма

(на примере Иркутской области)..

Специальность 23.00.02 - политические институты и процессы

Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук

Научный руководитель-доктор исторических наук, профессор Калинина К. В.

Москва 1999

Содержание

Введение.......................................................................................... 3

Раздел 1. Иркутская область в системе Российского федерализма: проблемы субъектности.......................................................... 12

Раздел 2. Разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.................................................................................................. 50

Раздел 3. Межнациональные отношения в Иркутской области как субъекте Российской Федерации: опыт регулирования............................................................................................... 82

Заключение.........................................

Список использованной литературы Приложение........................................

122

132

Введение

Российская Федерация в настоящий момент переживает период реформ государственного и общественного устройства. "Фактически только в начале 1990-х годов мы вплотную приступили к строительству настоящей, а не мнимой федерации."1 Процесс ее становления на качественно новой основе, адекватной задачам демократизации общественной жизни, привел к появлению новой геополитической, экономической, общественно-политической реальности. Эту новую формирующуюся реальность постсоветского пространства и общества можно определить как его регионализацию. "Трудный путь становления федеративных отношений в Российской Федерации в условиях глубокого социально-экономического кризиса заставляет внимательно присмотреться к проблеме места и роли современного региона в этом процессе"2.

Регионализация включает такие специфические вопросы как расширение властных полномочий регионов внутри государства, создание межрегиональных экономических и других объединений, формирование регионального самосознания и региональной идентичности. Регионализация в Российской Федерации во многом обусловлена переходом от преобладания вертикального типа отношений внутри экономического и политического пространства к укреплению горизонтального типа отношений (регионы в качестве партнеров федерального центра), автономизацией региональных сфер общественной жизни.

Основой регионализации пока остается административно-территориальная структура советского пространства и присущие ей отношения, однако главные направления этого процесса выходят за рамки децентрализации федеральной власти и институтуализации административных районов.

На первый план выдвигаются суверенизация регионов, образование

1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию "О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации" от 30 марта 1999 г.

2 Мацнев A.A. Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. М. 1998 г., стр. 113.

региональных сообществ с присущими им особенностями социальных и политических структур, экономическими и политическими стратегиями.

"На смену прежней региональной политике как директивному курсу развития и размещения производительных сил, территориальной специализации приходят задачи сочетания интересов федерального центра и регионов, создания условий для вхождения регионов в рыночные отношения, обеспечения устойчивого состояния региональных хозяйственных комплексов в условиях формирования региональных приоритетов экономического и социального развития, которые должны учитываться при проведении селективной финансовой, инвестиционной, внешнеэкономической политики России, поддержания минимальных условий и качества жизни всех регионов."3

Процесс регионализации современной России нарастает. Его объектами становятся государственная власть, субъектность, основные сферы жизнедеятельности и жизнеобеспеченности общества. Это процесс предполагает особый переходный период для решения на правовой основе совокупности проблем, возникающих конфликтных ситуаций в рамках конкретных, отдельно взятых регионов. В практическом плане цель их состоит в переходе от формально организованной к реально существующей федерации в стране. По этим вопросам многими политическими деятелями, юристами-государствоведами, учеными и практиками высказываются порой полярные точки зрения, что образует широкое поле для дискуссий и подтверждает актуальность выбранной диссертантом темы.

В последние годы в регионализации Российской Федерации часто видят прежде всего дезинтеграцию ее экономического и политического пространства, хотя и не ведущую неизбежно к распаду России. При этом "акцент делается на ослаблении роли центральной власти и разрушении единого экономического пространства: разрыве хозяйственных связей между отдельными территориями, конкуренции центральной и региональной элит за власть и экономические ресурсы. При другом подходе под проблемой регио-

3 Жолков A.C., Котилко В.В. Региональная политика и реформы в России. М. 1998. с. 8-11

нализма понимаются вопросы разделения власти между федеральным центром и субъектами Федерации, правосубъектности региона и т.д."4

Анализ места и роли регионов в федеративных отношениях не может быть адекватным без учета развития на региональном уровне, в субъектах Федерации, этнополитических процессов. "Способствуя регулированию формирующейся федеративной модели в России, ее государственная национальная политика становится в регионах фактором этнополитического развития, приобретая в них черты, отражающие местную специфику".5

Особое значение в развитии российского федерализма представляет национальный фактор. В Концепции государственной национальной политики Российской Федерации специальный раздел посвящен совершенствованию федеративных отношений как основному фактору достижения межнациональной стабильности в государстве. Учитывая сказанное, нельзя оставить без внимания проблему межнациональных отношений, анализируя ее в свете общемировой практики.

Поэтому весьма важным является исследование путей становления федерализма в России как формы государственного устройства с учетом его специфических черт: регионализация и многонациональность.

Анализ региональных особенностей государственного устройства исключительно важен для данного диссертационного исследования, имеющего целью рассмотреть становление современного федерализма в России как формы государственного устройства на примере Иркутской области.

В результате развития реального федерализма в нашем государстве стало возможным возникновение понятия "субъектность". "Интегральная совокупность разных форм дифференциации (природно-климатические, социально-экономические, социокультурные) привела к тому, что за десятилетия и столетия совместного проживания разные народы образовали относительно обобщенные региональные сообщества, отличающиеся системой ин-

4 Следзевский И.В. Регионализм в Российской Федерации как новая социокультурная реаль-ность.//Федерализм и региональные отношения (опыт Росси и Западной Европы) М.1999 г., с. 55.

5 Мацнев A.A. Региональные особенности российского федерализма. // Социально-политический журнал №1, 1998. стр.39.

тересов и, как результат, особые "национально-региональные" мотивы поведения"6. В полной мере учесть эти интересы, а главное, обеспечить возможности их реализации в рамках региональной политики унитарного государства невозможно в принципе.

Однако, необходимо искать, оценивать и реализовывать те формы, которые были бы адекватны интересам народа в современных условиях, воспринимались и развивались им.

Таким образом, исследование региональных особенностей становления российской государственности, изучение проблем функционирования межрегиональных экономических объединений, анализ тенденций развития межрегиональных интеграционных процессов, учет национального фактора представляются весьма актуальными для анализа вопросов, связанных с развитием федерализма в России на современном этапе.

Степень разработанности проблемы. Тема исследования с разной степенью глубины анализа разрабатывается российскими учеными и политиками. Однако предметом комплексного исследования с учетом этнического фактора в полной мере она пока не стала. Недостаточно работ, анализирующих региональные аспекты развития федерализма через призму сложных, так называемых "составных" субъектов Российской Федерации.

Различные аспекты современного российского федерализма исследованы в работах Абдулатипова Р.Г., Аринина А.Н., Алексеева С.А., Болтен-ковой Л.Ф., Валентея С.Д., Дробижевой JI.M., Ильинского И.Н., Калининой К.В., Крылова B.C., Лысенко В.Н., Мацнева A.A., Михайлова В.А., Тишко-ва В.А., Топорнина Б.Н., Ядова В.А. и других.

С начала 90-х годов проблемы регионализма в России, поиски адекватных форм этого процесса широко отражаются в публикациях российских' ученых. Среди исследователей д.э.н. Бандман М.К., д.э.н. Калугина З.И., д.г.н. Кротов В.А., к.э.н. Силинский П.П., к.э.н. Филылин Г.И., Подписание в марте 1992 г. Федеративного Договора, продемонстрировавшего создание,

6 Валентей С.Д. Российские реформы и российский федерализм //Федерализм, №1, 1996, с.24

хоть и не без трудностей, новой формы российского федерализма, стимулировало интерес к проблемам федерализма.

Анализ научных работ, посвященных современному российскому региону, иллюстрирует различные варианты ее взаимоотношений с федеральным центром - от автономистских тенденций вплоть до сепаратистских, без учета специфики России.

Появляется все больше обширных исследований, статей, рассматривающих пути становления политических, бюджетных основ региона, "достижения политико-правовой культуры во взаимоотношених Федерации и ее субъектов".7

В русле изучения современного федерализма в России пока недостаточно исследуются проблемы развития региональной политики вкупе с защитой коллективных интересов этнического меньшинства, во всех сферах общественной жизни, особенно в политической сфере; на равноправное политическое участие этносов, находящихся в фактическом меньшинстве, в том числе и в распределении власти. Анализ имеющихся публикаций свидетельствует, что пока еще нет четких научных представлений о концептуальных аспектах региональной политики и коллективных правах этносов. В большей мере анализируются проблемы в направлении национально-культурного развития этих процессов.

Практически отсутствуют обобщающие диссертационные работы по этой тематике. Исследуются лишь отдельные стороны развития и совершенствования федеративных отношений, взаимоотношения центральной и местных властей.

Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеративный Договор 1992 г., Решения Конституционного Суда, Конституции ряда республик в составе Российской Федерации, Уставы ряда краев и областей Российской Федерации, Договоры и Соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органа-

7 Абдулатипов Р.Г. "О федеративной и национальной политике Российского государства". М., 1995 г., Абдулатипов Р.Г. Перспективы нашей Федерации// Независимая газета, 10 января 1996 г.

ми государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Исследователем также привлечены документы, принятые в системе Совета Европы, среди которых "Проект Европейской Конвенции по защите меньшинств", документы СБСЕ, в частности, Заключительный документ Копенгагенского совещания Конференции СБСЕ по человеческому измерению (июнь 1990 г.), региональные нормативно-правовые акты, зарубежное законодательство.

Как видим, современное состояние исследуемой проблемы требует комплексного подхода к анализу развития федерализма через региональный аспект в совокупности с ее этническими факторами, чем и определяются цели и задачи диссертационной работы.

Предмет, цели и задачи исследования. Предметом данного диссертационного исследования является анализ регионального аспекта современных федеративных отношений на примере одного из субъектов Российской Федерации (Иркутской области).

Трудности федеративного устройства страны наиболее выпукло проявляются во взаимоотношениях центра Федерации и ее составных - субъектов. Одновременно, ситуация нахождения одного субъекта в составе другого является одним из наиболее сложных и противоречивых моментов в федерализации России, вызывающий большие сложности в механизме нормативно-правового регулирования.

Цель исследования - определить основные аспекты региональных особенностей развития федерализма в России.

Данная цель была достигнута через решение следующих задач: — на основе анализа экономических, социально-политических, исторических и других особенностей развития конкретного региона в России показать, что основная задача данного типа государственного устройства отнюдь не сводится к простому решению вопроса "федеральный центр - регион", а состоит в обеспечении оптимального развития территории, реализации прав и законных интересов

субъекта Федерации;

— определить место и роль субъекта федерации в системе Российского Федерализма на примере Иркутской области;

— раскрыть механизм конституционно-правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов;

— определить пути решения проблем в реализации национальных аспектов российского федерализма, в частности, углубления государственной национальной политики, расширения коллективных прав этносов находящихся в фактическом меньшинстве, совершенствования межнациональных отношений;

— предложить конкретные рекомендации по совершенствованию современного федерализма в России как формы государственного устройства.

Теоретическую и методологическую базу диссертационного исследования составляют труды российских и зарубежных ученых, исследовавших различные аспекты федеративных и национальных отношений, политико-правовые документы, регулирующие отношения как на уровне федерального центра, так и субъектов Федерации.

Эмпирическую базу исследования составили государственные официальные документы - Конституция Российской Федерации и Конституции субъектов Федерации, Федеративный договор, Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, Концепция государственной региональной политики Российской Федерации, федеральное законодательство, создающее правовую базу для развития федеративных отношений, нормативные акты Президента и Правительства Российской Федерации, Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Они отражают официальную точку зрения органов государственной власти, во многом определяют региональную и национальную политику государства

В работе используются следующие методы исследования: сравнительно-исторический метод, применяемый в исследовании политических процессов; методы конкретного и системного анализа, ориентирующие на комплексное изучение исследуемого вопроса в процессе функционирования и развития федеральных и региональных систем. Широко применяется также и метод политологического анализа особенностей федерализма в данный период.

Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что через призму анализа процессов в отдельном регионе рассматриваются пути совершенствования российского федерализма на примере Иркутской области как одного из административно-территориальных образований со сложной структурой, имеющей свои особенности и отличительные черты. В диссертации подчеркивается, что Иркутская область связывает свое настоящее и будущее развитие с укреплением российской государственности. Для государственных органов Иркутской области предлагается система мер, направленная на укрепление межсубъектных связей и оптимизацию федеративных отношений. Исследования такого рода применительно данного региона пока нет.

На основе исследованных материалов автор в диссертации приходит к выводу, что Российский регион переходит в новое измерение, постепенно расстается с прежними представлениями, начинает ощущать себя интегральной составной частью нового экономического и общественно-политического пространства. Обосновывается необходимость формирования системы взаимодействия между Федеральным центром и регионами, обеспечивающего оптимальный балан