автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.04
диссертация на тему: Система допуска государственных служащих к государственной тайне как социальный институт

Полный текст автореферата диссертации по теме "Система допуска государственных служащих к государственной тайне как социальный институт"

о г • .,

* ч

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Кафедра государственной службы и кадровой политики

На правах рукописи

НЫРКОВ Юрий Михайлович

Система допуска государственных служащих к государственной тайне как социальный институт

Специальность 22.00.04 - социальная структура, социальные институты и процессы

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата философских наук

Москва - 1996

Работа выполнена на кафедре государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель - доктор исторических наук, профессор ЛУКЬЯНЕНКО В. И.

Официальные оппоненты:

доктор философских наук, профессор -МАЛИНИН В. А.

кандидат философских наук -РОМАНОВ Г. И.

Ведущая организация - Академия Федеральной службы безопасности Российской Федерации

Защита состоится 20 июня 1996 г. в IЛ час, на заседании диссертационного совета Д-151.04.23 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 117605, Москва, пр. Вернадского, 84, ауд. 3411.

С диссертацией можно ознакомиться в учебно-методическом кабинете кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС.

Автореферат разослан _мая 1996 года

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор философских наук,

профессор ГРАЖДАН В. Д.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования.

Становление гражданского общества в России, достижение в ней общественного согласия во многом связано с утверждением правового государства, соответствующих социальных институтов, прав человека. При этом в условиях продолжающегося в мире "информационного взрыва", стремительно возрастающих информационных потоков, всепроникающих информационных технологий и инфраструктур, которые вызывают серьезные экономические, социальные и культурные последствия, очень остро стоит вопрос об обеспечении конституционного права человека на информацию . Необходимы ее открытость и доступность, в частности, свободное получение гражданами и организациями сведений о деятельности законодательной, исполнительной, судебной власти, а также других данных, представляющих общественный и личный интерес.

В то же время в российской действительности уже начала проявляться другая крайность - чрезмерная информационная открытость, которая наносит ущерб безопасности Российской Федерации. Осознавая это, все больше государственных деятелей, представителей общественности и ученых России приходят к выводу о том, что и в условиях демократии, рыночной экономики права граждан на информацию и обязанности по ее защите должны быть тщательно сбалансированы. Определенная часть информации должна иметь лимиты на распространение, обусловленные интересами национальной безопасности, экономическими выгодами страны, военными соображениями, наконец, нормами этического порядка. Особую остроту приобретает проблема защиты сведений, составляющих государственную тайну.

Актуальность постановки и исследования этой проблемы обусловлена тем, что в нынешнюю переходную к информационному обществу эпоху лидерство в овладении информацией становится все более эффективным средством обеспечения господствующего положения в мире. Страны Запада, прежде всего США, учитывая качественно новую значимость информации при формировании нового мирового порядка, определяют приоритетными задачи информационной безопасности, добывания и интегрирования данных из всех возможных источников, использования преимуществ превосходящей инфор-

1 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1994. - N 2. - Ст. 74.

- г -

мированности в своих интересах, которые могут не совпадать с интересами России и даже противоречить им. Это подтверждается тем, что, несмотря на заявления о прекращении "холодной войны", иностранные спецслужбы не только не ослабляют интереса к нашей стране как объекту разведки, но и усиливают его.

Вместе с тем и в самом российском обществе имеют место действия, обосновываемые защитой прав и свобод человека, но по сути ведущие к ослаблению государства, тех его социальных систем, которые влияют на надежность защиты государственной тайны. При этом доминирует тезис о приоритете прав отдельного индивида над правами коллективных образований, государства, общества в целом. Не учитывается, что сегодня в России защитить интересы личности способно прежде всего государство. Его ослабление снижает гарантии обеспечения прав и свобод человека. Подобные противоречия становятся предметом острых дискуссий, выносятся на рассмотрение самых высоких инстанций, включая Конституционный Суд Российской Федерации.

Предпринимаемые порой попытки формального, механического расширения прав и сужения обязанностей граждан в сфере защиты государственной тайны способны еще больше обострить указанное нами противоречие. Необходимо соблюдение баланса интересов государства, общества, личности. В этой связи с философской точки зрения требуют осмысления и обоснования не столько нормативные аспекты прав человека, сколько функциональные в рамках соответствующих социальных институтов, т. е. прежде всего - смысл и значение прав человека для развития и оптимального функционирования всего общества, которое не осуществимо без всемерного отстаивания национальных интересов, в том числе путем надежной защиты государственной тайны.

Существенно так же и то, что в обстановке радикальных изменений в социально-политическом и экономическом устройстве России■ ранее разработанные механизмы защиты государственной тайны, допуска к ней перестают соответствовать новым условиям и в значительной мере утрачивают свою эффективность. Объективная необходимость отстаивания национальных интересов обусловила разработку Государственной программы обеспечения защиты государственной тайны в Российской Федерации на 1996-1997 годы1.

Практика остро нуждается в глубоком и всестороннем научном

1996 - 27 марта.

исследовании системы допуска к государственной тайне не только с точки зрения реализации отдельных процедур и правовых норм, но и как социальной системы. Именно исследование на системном уровне открывает широкие возможности для пополнения теоретических знаний, так необходимых для успешной практической реализации указанной программы.

Такое исследование актуально еще и потому, что программа предусматривает сложнейший переход'от принципов администрирования к установлению таких общественных отношений между всеми участниками процесса защиты государственной тайны, которые свойственны правовому государству.

При наличии подтвержденной государственным заказом социальной потребности в научном исследовании вопросов регулирования общественных отношений в сфере допуска к государственной тайне представляется, что проблема, которая рассматривается в настоящей диссертации, является общезначимой и актуальной как в теоретическом, так и практическом плане.

Степень разработанности проблемы. Проблемы феномена допуска государственных служащих к государственной тайне обусловлены многоаспектностью, неоднозначностью, стохастичностью различных взаимосвязанных социальных процессов, составляющий в совокупности содержание соответствующих общественных'отношений. Указанные свойства в основном определяют те сложности, которые возникают как при практическом регулировании общественных отношений по поводу допуска к государственной тайне, так и на пути теоретического осмысления решений этой социальной задачи.

Интерес к проблемам защиты тайны, допуска к ней существовал издавна. С развитием цивилизации отношение к этим вопросам менялось, однако, специального теоретического философского 'осмысления указанных проблем мы не находим.

Особое значение такое философское осмысление приобретает в условиях построения в России открытого общества1. Прежде всего речь идет об установлении власти закона в этой сфере общественной жизни.

Вместе с тем уровень теоретического осмысления проблем допуска к государственной тайне неразрывно связан с развитием общественных наук, теории систем и системного анализа, теорий уп-

1 См.: Поппер К. Открытое общество и его враги. М., 1992. - С. 10.

равления, государства, государственной службы, права, многих других дисциплин.

Уже первые представления о социальных системах, которые возникли в античной философии, выдвинувшей онтологическое истолкование системы как упорядоченности и целостности бытия1, важны для исследования системы допуска к государственной тайне.

Принципы системности пронизывают всю философию Гегеля, который первым рассмотрел проблему отчуждения социальных систем. Категория отчуждения - одна из центральных в философии этого мыслителя. Он характеризует отчуждение как специфическое отношение человека к созданной им реальности в условиях правового общества. Реальное отчуждение истолковывается как отчуждение духа, а преодоление отчуждения - как теоретическое осознание неистинности отчуждения. Суть теории отчуждения состоит в том, что в ходе общественного развития от человека как бы отделяются, вырываются из-под его власти и в этом смысле отчуждаются формы его деятельности - политические и иные социальные институты. Эти формы обретают свои собственные содержания и основания, опредмечиваются, институапизируются, т.е. становятся особыми суверенными феноменами'". Изучение мировой практики подтверждает наличие элементов отчуждения социальных институтов, регулирующих общественные отношения в сфере защиты государственной тайны. Например, попытки преодоления элементов подобного отчуждения были предприняты в последнее время в США.

Гегель выявил еще одну закономерность, которая имеет существенное значение для исследования общественных отношений в сфере допуска к государственной тайне, суть которой состоит в том, что самоутверждение личности в качестве члена общества может достигаться только посредством ее обособления, самоопределения и самоограничения: "Поскольку человек хочет быть действительным, он должен вести какое-нибудь определенное существование, и для этого он должен ограничивать себя'"1.

В этом абстрактном определении выражена моральная ответственность индивида, ответственность за выбор формы поведения.

1 См.: Аристотель. Соч. Т. 4. - М., 1984. - С. 375-645; Платон. Соч. Т.З. - М., 1971. - С. 89-454.

2 См.: Гегель Г. Работы разных лет. - М., 1970. Т. 1. -С. 354 355 379-383

3 Гегель Г. Соч. в 14 т. - М., 1929-1956. Т. 1. - С. 159.

Но выбор этот ограничен объективной необходимостью, отражает объективный, исторически конкретный характер взаимоотношений между личностью и обществом, в том числе в сфере допуска к государственной тайне.

Исследование объективной необходимости получило свое развитие в философии К.Маркса, в частности, в философской категории базиса, характеризующей структуру общественно-экономической системы и качественное своеобразие составляющих ее общественных отношений, диалектику их развития, при которой ряд отчужденных от непосредственной деятельности человека форм начинает противостоять ему, превращаясь в чуждую ему силу. Это происходит под влиянием тех общественных отношений, которые по определению К. Маркса составляют, "... экономическую структуру общества, реальный базис, на котором возвышается юридическая и политическая надстройка и которому соответствуют определенные формы общественного сознания"1. Практическую ценность для исследования феномена допуска к государственной тайне представляет существенно развитая К. Марксом, например, в его "Капитале", методология воспроизведения в знании сложных социальных систем2.

Следует отметить значимость для исследования проблем регулирования общественных отношений в сфере допуска к государственной тайне научных исследований А. А. Богданова, Т. Веблена, 3. Дюркгейма, М. Вебера, Л. Берталанфи.

A.A. Богданов еще в 1913 г. разработал основы теории организации и самоорганизации, определил важные системные понятия3.

Т. Веблен признан как один из основоположников теории социальных институтов, автор разносторонних научных исследований по вопросам их роли в общественном развитии4.

Значительный вклад в исследование ценностно-нормативных систем общества и разработку строгих методов исследования социальных фактов внес Э.Дюркгейм. Он, соединив взгляд на общество как на интегрированное целое, состоящее из взаимозависимых частей, с идеей специфичности социальной реальности, впервые дал

I Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 13. - С. 6-7.

3 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 23. - С. 5-812.

См.: Богданов А. А. Всеобщая организационная наука (тек-тология). Ч. I, II, III. М. - Л., - 1925.

4 См.: Селигмен Б. Основные течения современной экономической мысли. - М., 1968. - С. 56 -75.

ее развернутый структурно-функциональный анализ, показал, что социально-нравственное поведение имеет свою строгую логику1.

Заметное влияние на развитие общей теории административной деятельности оказал М. Вебер - основоположник общей теории бюрократии, применимой к любым административным органам. Труды ученого положили начало исследованиям феномена отчуждения власти2 . После М. Вебера началось систематическое изучение отличительных рационально-правовых характеристик современной организации.

В конце 40-х годов нынешнего века Л. Берталанфи - один из основателей международного "Общества по исследованию в области общей теории систем" - выдвинул программу построения общей теории систем, предусматривающую формулирование общих принципов и законов поведения систем, независимо от их вида и природы составляющих их элементов и отношений между ними3.

Глубокая теоретическая разработка методологии познания сложных социальных объектов проведена в работах отечественных философов В. Г. Афанасьева, Д.М.Гвишиани, В. П. Кузьмина и других авторов. Они убедительно показали, что системный подход наряду с некоторыми другими общенаучными методами познания представляет собой конкретно-научную методологию4.

В комплексе сложнейших вопросов, возникающих в сфере отношений государственной службы и защиты государственной тайны, особое значение имеют проблемы поведения, социальных норм, социальных отклонений, ответственности. Эти проблемы, а так же такие категории, как обязанность и принуждение, принуждение и ответственность, соотношение санкции и ответственности достаточно всесторонне разработаны в исследованиях С. С.Алексеева,

1 См.: Дюркгейм Э. 0 разделении общественного труда. - М., 1991. - С. 368.

, См.: Вебер М. Избранные произведения. - М., 1990.

.См.: Берталанфи Л. Общая теория систем - критический об-зор//Исследования по общей теории систем. - М., 1963.

4 См.: Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. - М., 1982; он же. Научное управление обществом. -М., 1986; он же. Системность и общество. - М., 1980; Гвишиани Д. М. Организация и управление. - М. ,1972; Кузьмин В. П. Принцип системности в теории и методологии К.Маркса. - М., 1980; он же. Место системного подхода в современном научном познании и марксистской методологии//Вопросы философии. 1980. N 1. - С. 55-73; N 2. С. - 45-58.

В.М. Горшенева, В.Н.Кудрявцева, В.М.Манохина, В. В. Меньшикова, П. Е. Недбайло, Е. М. Пенькова, 0. В. Смирнова, И. С. Самощенко, М. X., Фарукшина, Г. С. Яковлева и др1.

Многообразие проявлений человеческой активности в сфере отношений по поводу допуска государственных служащих к государственной тайне утверждается общественной обусловленностью морали, ее социальной регулятивной функцией, целями и средствами выполнения этой функции. Непосредственным объектом регуляции, которую осуществляют социальные институты, является поведение людей. В этой связи представляют значительный научный интерес исследования под различными углами зрения закономерностей влияния морали на поведение личности, проведенные такими специалистами, какС.Ф. Анисимов, Г.С.Арефьева, Л. М. Архангельский, М.И.Боровский, Н.А.Головко, Н. В. Рыбакова и др2.

Общественное развитие в 90-е годы активизировало проблему личности, прав человека. С их признанием неотъемлемой частью российской правовой системы (ст. 15 Конституции Российской Федерации) эта проблема стала еще более актуальной для теории и практики. Гуманистическая направленность в развитии российского общества нашла выражение в работах Г.В. Атаманчука, Д.Н.Бахра-

См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. I,- М., 1981; Т. II. - М., 1982; он же. Теория права. - М., 1994; Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в современный период коммунистического строительства//Автореф. дис. д-ра юрид. наук. - Свердловск, 1969; Кудрявцев В.Н. Право и поведение. - М., 1978; он же. Правовое поведение: норма и патология. - М., 1982; Манохин В.М. Советская государственная служба. - М., 1966; Меньшиков В.В. К вопросу о соотношении мо-альной и юридической ответственности//Проблемы правоведения, овосибирск, 1967; Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. - М., 1960; Пеньков Е.М. Социальные нормы - регуляторы поведения личности. Некоторые вопросы методологии и теории. М., 1972; Смирнов 0.В. 0 правовом статусе рабочих и служа-щих//Сов. государство и право. - 1974. - N 3; Самощенко И.С., Фарукшин М.X. Юридическая ответственность и законность (очерки теории). - М., 1976; Яковлев Г.С. Аппарат управления; Принципы организации. - М., 1974.

2 См.: Анисимов С.Ф. Мораль и поведение. - М., 1985; он же. Социальная сущность, структура и функции морали. - М., 1973; Арефьева Г. С. Социальная активность. - М., 1974; Архангельский Л.М. Социально-этические проблемы теории личности. -М., 1974; Боровский М.И. Детерминизм и нравственное поведение личности. - Минск, 1974; Головко H.A. Свобода и моральная ответственность. - М., 1973; Рыбакова Н.В. Моральные отношения и их структура. - Л., 1974.

ха, Н. В. Витрука, А. Ф. Зверева, А. В. Оболонского, В. Ф. Сиренко. Анализируя современное состояние государственной службы в Российской Федерации, они обосновывают необходимость ее гуманизации, развития творческого потенциала работников этой сферы1.

Определенный вклад в исследование проблем повышения эффективности государственного управления и оптимизации его структур, стабильности и гибкости государственной службы, ее кадрового обеспечения и других важнейших элементов демократического реформирования российского общества вносят ученые Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации В. Д. Граждан, B.C.Карпичев, В.И.Лукьяненко, И.П.Литвинов, Е. В. Охотский, В.Л.Романов, В. М. Соколов, В. А. Сулемов и дрг.

Таким образом теоретическая картина проблем допуска государственных служащих к государственной тайне формируется системой наук, составляющих научную основу для системного на философском уровне видения данного социального феномена.

Вместе с тем именно в таком аспекте эта область социальной действительности в научном смысле пока мало изучена. Отдельные вопросы допуска государственных служащих к государственной тайне в различной степени освещены в отечественной и зарубежной литературе. Однако большинство работ по этой проблематике написано либо на публицистическом уровне, либо носит специальный

См.: Атаманчук Г.В. Основные концепции государственной службы в Российской Федерации//Вестник государственной службы. 1992. - N 6. - С. 9; он же. Реалии и иллюзии государственного управления//Вестник государственной службы. 1993. N7. С.3-13; ьахрах Д.Н. Административная власть как вид государственной власти//Государство и право. - 1992. - N 3. - С. 13-21; Витрук Н. В. Права человека: состояние и перспективы развития//Право и власть. - М., 1990; Зверев А.Ф. Бюрократия в зеркале социоло-гии//Государство и право. - 1992. - N 8. - С. 115-122; Оболонский A.B. Человек и государственное управление. - М., 1987; Сиренко В.Ф. Интересы - власть - управление. - Киев, 1991.

2 См.: Лукьяненко В.И. Контроль в системе государственной службы. - М., 1995; Государственная служба Российской Федерации: становление, кадровое обеспечение. Ред. кол. Лукьяненко В. И., Сулемов В. А., Ивлев И. А. - М:, 1994; Игнатов В. Г., Сулемов В. А. и др. Кадровое обеспечение государственной службы. -Ростов на Дону, 1994; Охотский Е. В. 0 некоторых подходах к реформе структур исполнительной власти и мерах по стабилизации государственной службы в Российской Федерации. - М., 1995, Соколов В.М. Политический выбор москвичей: мотивы, оценки, прог-нозы//Безопасность. - 1993. - N 10. - С. 52-57.

- 9 -

ведомственный и закрытый характер1.

Что же касается теоретического исследования системы допуска государственных служащих к государственной тайне как социального института, то в такой постановке вопрос на монографическом и диссертационном уровне не поднимался.

Недостаток в научной литературе системных философских взглядов и идей по поводу допуска государственных служащих к государственной тайне также свидетельствует о теоретическом отставании этой области научного знания от потребностей практики. Наработанный к настоящему времени потенциал видения этого социального феномена, глубина исследования связанных с ним проблем, социальных процессов и явлений, заявляющих о себе в социуме, оказываются недостаточными.

Объектом исследования является социальная практика в сфере допуска государственных служащих к государственной тайне2.

Предмет исследования включает в себя объективные свойства системы допуска государственных служащих к государственной тайне, особенности ее возникновения, функционирования и развития как относительно самостоятельного социального института, а также органически связанные с этой системой и сопутствующие ей иные социальные явления и процессы.

Цель исследования заключается в том, чтобы на мировоззрен-

См.: Алехин С. Шпиона обнаружили на ядерной "помойке" //Российская газета. - 1996. - 13 февраля; Батурин Ю.М. Спецслужба, которая "пришла с холода"//Куранты. - 1994. - 6 апреля; Государственная тайна под защитой//Российская газета. 1996. - 3 апреля; Вус М.А., Гусев В.С. Государственная тайна -правовой институт суверенного государства//Конфидент. - 1996. -N 1; Давыдов В. "Штирлицы" в законе//Российская газета. - 1996. - 15 февраля; Климов В. Были бы секреты, а продавцы найдут-ся//Российская газета. - 1994. - 29 октября; он же. Продаются секреты. В придачу оружие и бриллианты//Российская газета. 1994. - 23 ноября; он же. За умышленное убийство судят. А за засветку разведчика?//Российская газета. - 1996. - 14 марта; Турченко С. В опасности ... безопасность//Советская Россия. -1993. - 18 марта; Шаповалов А. Не таи секреты от государс-тва//Российская газета. - 1995. - 16 мая.

2 Число государственных служащих в Российской Федерации в настоящее время превышает один миллион человек. Содержание деятельности на должностях государственной службы предполагает допуск многих из них к сведениям, составляющими государственную тайну (См.: Вус М.А., Гусев В.С. Государственная тайна - правовой институт суверенного государства//Конфидент. 1996. N 1. С.

ческой гуманитарной основе осмыслить и объединить в единую целостную систему знания, которые относятся к пониманию допуска государственных служащих к государственной тайне как институционного социального образования, функционирующего в интересах защиты государственной тайны и в целях обеспечения безопасности Российской Федерации.

Задачи исследования:

- рассмотреть развитие общественных отношений по поводу допуска к государственной тайне и системы их регулирования в социально-историческом процессе;

- раскрыть свойства системы, которые позволяют охарактеризовать ее как объективный институционный феномен;

- дать определение понятию институт допуска государственных служащих к государственной тайне;

- исследовать организационное обеспечение рассматриваемого социального института;

- показать социальные роли государства, его компетентных органов и государственных служащих в системе отношений по поводу допуска к государственной тайне;

- исследовать институциональные средства этой системы;

- рассмотреть культурологические и этические аспекты института допуска;

- раскрыть социальную, гуманистическую ценность этого института.

В соответствии с указанными задачами построена структура настоящей работы.

Теоретико-методологическую основу исследования составляет теория систем и системный анализ, институциональная трактовка, призванные объединить на единой методологической основе все многообразие методов исследования социальных процессов и явлений. Мировоззренческую, философскую основу исследования составляют гуманизм, общецивилизационные гуманитарные взгляды в сочетании с институциональным подходом. Стержнем этих взглядов служат категории национальной безопасности и прав человека. Применялись такие философские категории, как "социальное регулирование", "социальная система", "социальный институт", "механизм регулирования", "социальные функции".

Автор опирался на некоторые положения теории отчуждения Гегеля и К. Маркса. Представляется, что свобода людей, торжест-

во глубоких человеческих начал, надежная национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии преодоления социального отчуждения, которое находит выражение в отчуждении от индивида социальных институтов, в восприятии предписываемых ими норм как противоречащих интересам человека.

Определенное влияние на автора настоящей диссертации оказали идеи, связанные со становлением открытого общества, которые были разработаны К. Поппером1.

Таким образом, основной замысел настоящей работы состоит в соединении философско-гуманитарного миропонимания и осмысления явлений той части социальной действительности, которая характеризует общественные отношения по поводу допуска государственных служащих к государственной тайне, с позиций институционального подхода.

Источниковой базой диссертации являются нормативные акты компетентных государственных органов Российской Федерации; судебные решения; общие и специальные принципы социального регулирования; международные и другие договоры; мнения и оценки ученых и специалистов, статистические материалы, результаты внутриведомственных социологических исследований, проводимых в ФСБ России.

Научная новизна исследования. Впервые с философских гуманистических позиций исследована система допуска государственных служащих к государственной тайне. Обосновано положение о том, что система допуска государственных служащих к государственной тайне является социальным институтом.

Более конкретно элементы новизны заключаются в следующем:

- сформулировано определение института допуска государственных служащих к государственной тайне как обеспечиваемая государством система регулирования общественных отношений в интересах безопасности Российской Федерации в соответствии с нормами выраженными в законах, иных источниках, являющихся общеобязательным критерием правомерно-дозволенного (а также запрещенного и предписанного) поведения участников общественных отношений, связанных с осведомлением государственных служащих в сведениях, составляющих государственную тайну.

- показано качественное своеобразие социальной системы до-

1 См., например: Поппер К. Открытое общество и его враги. - М., 1992.

пуска государственных служащих к государственной тайне как институционного образования, опосредующего социальную свободу, но всегда являющейся нормативной свободой, которая выражает не только требования по защите государственной тайны, но и уважение к правам человека;

- в рамках системной интерпретации выявлены устойчивые свойства и особенности жизнедеятельности института допуска государственных служащих к государственной тайне, в частности -тенденция к возрастанию удельного веса объективных социальных интересов личности в содержании регулирования соответствующих общественных отношений в процессе демократизации общества;

- исследованы отдельные наиболее важные для практики причинно-следственные отношения в соответствующих социальных процессах. В частности, показано, что главные общесоциальные последствия, наступающие в результате функционирования института допуска государственных служащих к государственной тайне как существенного социального фактора, реализуются в его способности добиваться определенного социального результата, т. е. достигать (насколько это возможно при помощи социального инструментария) заложенных в социальных нормах программ, моделей поведения, соответствующих критериям надежной защиты государственной тайны;

- раскрыто многогранное значение стабилизирующей силы института допуска к государственной тайне, создающей прочность порядка в рассматриваемой сфере общественных отношений; формирующей и поддерживающей социально-психологическую атмосферу уверенности и надежности складывающихся отношений; позволяющей вводить в жизнь и придавать постоянный статус основополагающим социально-политическим, нравственным, духовным началам в инте--ресах обеспечения национальной безопасности. Это одно из самых существенных позитивных социальных благ, которые реализует и утверждает институт допуска.

Рассматривая нормативную структуру социальной роли государственного служащего, допускаемого к государственной тайне, автор исследовал ее в четырех аспектах: описания типа поведения, соответствующего данной роли; предписания (требования), связанного с данным поведением; оценки выполнения предписанной роли; санкции (допуск или недопуск к государственной тайне) -социального последствия действия в ранках требований социальной

роли. Результатом такого рассмотрения явился вывод о том, что решение о допуске к государственной тайне должно не только удерживать в поле зрения те особенности ретроспективного поведения допускаемого лица, которые создают угрозу безопасности Российской Федерации, но и опираться на анализ специфических характеристик замещаемой государственной должности как основной детерминанты, которая определяет требования к личности допускаемого к тайне государственного служащего.

Научную новизну составляет и то, что институт допуска государственных служащих к государственной тайне показан как феномен цивилизованного общества, который выводим не только непосредственно из государственной власти, но и из встречной по отношению к властной функции, организующе-упорядочивающей его роли. В результате государственная власть по отношению к системе допуска к государственной тайне оказывается не только непосредственно формирующим и обеспечивающим фактором, но и фактором, вызывающим необходимость именно специфической (через социальный институт), упорядочивающей формы социального регулирования.

Практическая значимость исследования. Результаты теоретического исследования института допуска государственных служащих к государственной тайне, в частности, выявленные особенности его перспективного развития представляют определенный интерес для ведущейся в настоящее время в нашей стране разработки концепции защиты государственной тайны, концепции обеспечения национальной безопасности.

Высказанные автором диссертации положения о возможных подходах к улучшению организационного, нормативного, кадрового обеспечения института допуска могут быть использованы в целях совершенствования этой социальной системы, доработки соответствующих нормативных актов, подготовки новых правовых норм, крайне необходимых в процессе построения правового государства, предполагающего баланс интересов его, общества и гражданина.

В частности, непосредственное значение для практики имеет проведенный в диссертации анализ некоторых законодательных погрешностей и возможных путей их устранения, а также выводы о тех нормативных компонентах, которые должны быть включены в общую ткань системы регулирования общественных отношений по поводу допуска государственных служащих к государственной тайне.

Результаты исследования могут быть использованы также в целях совершенствования кадрового обеспечения органов защиты государственной тайны, при разработке программ обучения государственных служащих (переподготовки и повышения квалификации), для подготовки учебных пособий, методического и лекционного материала по вопросам институционального регулирования общественных отношений в сфере защиты государственной тайны и допуска к ней.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования были изложены автором на заседаниях проблемной группы, методологических семинарах кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации.

Отдельные теоретические положения апробированы при обсуждении методологических основ обеспечения безопасности личности, общества и государства на научно-практической конференции "Безопасность личности, общества, государства и спецслужбы России" ( ФСК России, 5-7 апреля 1994 г.)

Структура работы. Характер и логика исследования избранной проблемы раскрываются в следующей последовательности: введение, три главы, заключение, список использованных источников и литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается социальная и научная актуальность темы исследования, определяются цель и задачи, раскрывается теоретико-методологические основы диссертации. Анализируется состояние научной разработанности темы, содержится обзор использованных источников и литературы.

В первом разделе - " Общественные отношения в сфере допуска к государственной тайне и их регулирование" - рассмотрено развитие общественных отношений по поводу социально значимой тайны и допуска к ней в общественно-историческом процессе.

Показано, что в сфере защиты государственной тайны государство и иные субъекты политической власти, становясь носителями властных функций, обретают по мере исторического развития все большую заинтересованность в сохранении секретов. При этом процесс формирования системы допуска к государственной тайне носит противоречивый характер. В интересах защиты сведений, составляющих тайну, ограничивается число допускаемых к ней лиц,

нередко происходит ущемление их прав. С другой стороны, объективно расширяется перечень сведений, относимых к государственным секретам. Это увеличивает число посвященных в тайну лиц на фоне процесса автономизации личности, человека. Он приобретает известную меру социальной свободы, что находит отражение в общественных отношениях по поводу защиты государственной тайны. В диалектическом соотношении этих двух сторон, по нашему мнению, находится фокус истории социального регулирования общественных отношений в сфере допуска к государственной тайне.

Исследование также показало, что в условиях, когда надежность защиты государственной тайны все более определяет возможности в проведении независимой политики, отстаивании национальных интересов, государство в своей кадровой политике не может не учитывать, что государственные служащие, допускаемые к государственной тайне, являются объектами устремлений постоянно модернизирующихся и наращивающих свои возможности разведывательных служб, технической разведки и т. п.

Показано, что современная российская система допуска к государственной тайне находится на переходном этапе ее преобразования из инструмента командно-административных методов регулирования общественных отношений в соответствующее правовому государству средство защиты государственной тайны в интересах обеспечения безопасности личности, общества, государства. В этих условиях говорить о чертах современной российской системы допуска к государственной тайне как об устоявшихся, четко определенных было бы преждевременно. Диалектика переходного периода предопределяет те основные черты современной системы допуска к государственной тайне России, которые являются отражением соответствующих общественных отношений.

В диссертации доказывается, что в этих условиях очень важно правильное понимание соотношения общих и специфических черт в системе регулирования общественных отношений по поводу допуска к государственной тайне. Те, кто отрицает возможность существования общих черт нынешней системы допуска к государственной тайне в нашей стране и прежней, очень легко освобождают себя от необходимости изучения предшествующего опыта.

Автор обосновал неправомерность подхода, предполагающего, что сейчас нужно все изменить, отбросив и забыв многолетнюю предшествующую практику допуска к государственной тайне в нашей

стране. Диалектический подход к соотношению общего и специфического в сфере допуска государственных служащих к государственной тайне позволяет лучше понять что именно надо сломать в системе регулирования рассматриваемых общественных отношений, а что, творчески переосмыслив, - сохранить. Так, оправданными представляются прежние усилия государства, которые подкрепляли организационные меры по защите государственной тайны путем соответствующего целенаправленного воздействия в духовной сфере.

В диссертации предложен подход к осмыслению практики допуска к государственной тайне, накопленной развитыми иностранными государствами. При этом важным представляется учет специфики России. Надо полагать, нам не подойдут прямые заимствования организационных структур и нормативных текстов, безоговорочное принятие соответствующих "услуг" зарубежных экспертов, механическое копирование зарубежных концепций и т.п. Все это приводило и ведет к искусственным социальным конструкциям, не имеющим реальных корней в российской действительности.

Вместе с тем представляются, что есть много общего в подходах к регулированию общественных отношений по поводу допуска к государственной тайне в нашей стране и за рубежом. Такая общность обосновывается объективным характером ущерба, наносимого национальной безопасности любой страны, в случае утечки государственной тайны. Этим обстоятельством определяется интерес к соответствующей практике США, в частности, исследованию оснований для отказа в допуске. К ним, например, причисляют наряду с преступными действиями, если они создают угрозу безопасности, злоупотребление алкогольными напитками; употребление наркотиков; участие в организациях, прием в которые ограничен полом, расой, цветом кожи, убеждениями, религиозной и национальной принадлежностью; другие негативные моменты в образе жизни и поведении (супружеская неверность, гомосексуализм и т.д.).

Таким образом, показано, что в качестве непосредственного предмета, который регулирует институт допуска, выступает волевое поведение участников общественных отношений по поводу допуска государственных служащих к государственной тайне. Через это волевое поведение только и можно осуществить стимулирование или принуждение. Институт допуска при этом способен воздействовать на различные уровни поведения людей, включая действия, операции, акции и деятельность в целом.

В исследовании раскрыто содержание института допуска государственных служащих к государственной тайне. Это содержание при более детальном анализе оказывается объемным, многогранным, богатым, включающим многие социальные феномены, из которых складывается целостная система. Ее нельзя представлять только как процедуру или простую сумму действующих в данное время социальных норм. Это именно целостная система, сложный, многозвенный, объемный организм, который наряду с социальными нормами и соответствующим государственным организационным обеспечением включает ряд иных компонентов, например, господствующую идеологию, социальную практику, национальный менталитет, сложившиеся в обществе традиции и т.д.

Изучение феномена допуска государственных служащих к государственной тайне как особого социального института раскрыло присущую ему совокупность строго определенных свойств , выделяющих его из других общественных явлений и позволяющих реализовать его назначение в обществе, его миссию как явления цивилизации и культуры. К этим свойствам относятся: нормативность, формальная определенность, государственная обеспеченность, пра-вообязующее действие, системность.

В диссертации показано, что у каждого из этих свойств есть существенные отличительные черты, делающие данное свойства присущим институту допуска как особому социальному феномену. Указанные свойства рассмотрены вместе, в единстве, в их глубокой взаимосвязи и взаимообусловленности, так, чтобы они как бы дополняли друг друга, взаимно раскрываясь и не выпадая из поля зрения.

Исследование свойств социальной системы допуска государственных служащих к государственной тайне как институционного образования позволило дать рабочее поисковое определение, выделив его наиболее существенные черты, которые важны с точки зрения прикладной, практической деятельности.

Практические интересы, сопряженные с предложенным пониманием института допуска государственных служащих к государственной тайне, связаны с потребностями законности, юридической обоснованности принимаемых компетентными государственными органами решений.

Во втором разделе - "Организационное обеспечение допуска к государственной тайне" - проанализированы проблемы, связанные с

организацией социальной деятельности по регулированию общественных отношений в рассматриваемой сфере.

Показано, что субъектами отношений по поводу допуска государственных служащих к государственной тайне являются наряду с государством в целом его отдельные структуры, которые наделены соответствующими государственно-властными полномочиями, т.е. соответствующей компетенцией. Она для каждого из этих субъектов определяется ролью и местом в системе государственной власти.

Раскрыты характеристики согласованного государственного воздействия на общественные отношения по поводу допуска государственных служащих к государственной тайне со стороны: Президента Российской Федерации, Федерального Собрания - парламента Российской Федерации, органов исполнительной власти, к которым относятся Правительство Российской Федерации, министерства, ведомства и другие государственные структуры, наделенные полномочиями в рассматриваемой социальной сфере, а также судебных органов.

Показан особый статус в системе отношений по поводу допуска к государственной тайне государственных органов по защите государственной тайны. К ним, в частности, относятся: Федеральная служба безопасности. Министерство обороны. Федеральное агентство правительственной связи и информации. Служба внешней разведки Российской Федерации. Они организуют и обеспечивают защиту государственной тайны в соответствии с функциями, возложенными на них законодательством Российской Федерации.

Анализируя организационное обеспечение системы допуска к государственной тайне автор опирался на подход В.Д. Граждана и В. С. Карпичева, выделяющих координационный характер и нормативность регулирования в качестве особенностей системы федеральной государственной службы, и отмечающих необходимость создания при таком характере организации совместного регулятивного органа.

Показано, что подобной структурой, наделенной соответствующей компетенцией в рассматриваемой сфере, является Межведомственная комиссия по защите государственной тайны - коллегиальный орган, основной функцией которого является координация деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по защите государственной тайны.

Исследование показало, что сила института допуска госу-

дарственных служащих к государственной тайне выражается прежде всего в силе государственной власти. Раскрыто то большое значение для организации прямого государственно-властного воздействия на социальную жизнь, которое имеют средства института допуска, прежде всего правовые. Истоки их воздействующей роли состоят в мощи государственной власти, которую институт допуска реализует, придавая ей цивилизованное содержание.

Вместе с тем выявлены еще две диалектически связанные стороны проблемы соотношения государства и института допуска к государственной тайне. С одной стороны, в соответствии с общей линией социального прогресса, направленной на утверждение свободы и гуманизма в обществе, именно государство на определенных этапах развития общества становится носителем демократии, с которой напрямую связаны изменения в сфере защиты государственной тайны, обеспечения национальной безопасности.

В то же время глубокая внутренняя связь демократии и института допуска государственных служащих к государственной тайне имеет еще одну, на первый взгляд, неожиданную сторону его взаимоотношений с государством. Она выражается в том, что этот социальный институт существует и развивается в известном противоборстве с государством. Социальный институт допуска государственных служащих к государственной тайне как явление цивилизации формируется и совершенствуется постольку, поскольку в соответствии с принципами демократии ограничивает государственную власть, устанавливает для деятельности государственных органов последовательно разрешительный порядок, упорядочивает осуществление власти через отработанные процессуальные и иные процедурные формы.

Как показано в исследовании, акцент в связке "субъект -средства института допуска - социальные задачи по защите государственной тайны" должен быть поставлен на последней части приведенной формулы. Причем, социальные задачи и инструменты их оптимального решения довольно органично связаны.

Такого рода органичной связи нет между средствами института допуска и субъектами. Одни и те же средства института допуска могут быть по разному использованы различными субъектами. Дело в том, что средства института допуска развернуты к субъектам лишь своими потенциальными возможностями. В этой связи остро стоит вопрос кадрового обеспечения института допуска.

В диссертации проанализирована социальная позиция государственного служащего как субъекта отношений по поводу допуска к государственной тайне, обозначающая конкретное место занимаемое им в системе связей государственной службы, совокупность требований, предъявляемых к нему обществом по защите государственной тайны. Все это образует содержание его специфической социальной роли, соответствующей данной позиции.

Показано, что суть оценки выполнения государственным служащим предписанной роли лица, осведомленного в государственной тайне, состоит в установлении соответствия или несоответствия сущего и должного, действительного и ожидаемого с позиций общественного и государственного интереса.

Эта оценка связана с рассмотрением поведения, реализуемого в поступках. В итоге долг и сознание ответственности перед государством и обществом из философской и нравственной категории трансформируются в категорию поведенческую, вызывающую моральную, этическую, политическую, правовую и т. п. оценку этого поведения в зависимости от сферы, в которой человек действует, от последствий, которые возникают в результате его деятельности.

Исследование показало слабую разработанность и систематизацию оснований ответственности, которые влекут отказ в допуске к государственной тайне с учетом отдельных конкретных действий лиц, создающих угрозу национальной безопасности Российской Федерации. Такие основания должны характеризовать социально значимые отрицательные результаты поведения государственных служащих и представляются одним из важнейших элементов в конструировании механизма ответственности института допуска государственных служащих к государственной тайне.

Поступок государственного служащего, влекущий за собой юридическую или более широкую - неюридическую квалификацию и вызывающий отказ в допуске к государственной тайне, может конкретизироваться в таких видах правонарушений, как преступление, проступок, либо иное отклоняющееся поведение, не подпадающее под понятие "проступок" и "преступление".

Данная, казалось бы, ясная мысль на практике реализуется не просто. Происходит это, в частности, потому, что нет четких критериев отнесения того или иного образа поведения объекта к одному из названных видовых составов нарушения нормы поведения.

Значительная сложность применения ответственности к госу-

дарственным служащим при решении вопроса о допуске их к государственной тайне связана с отсутствием систематизации действий лиц, создающих угрозу безопасности Российской Федерации. Именно такие действия в соответствии с законом влекут отказ в допуске и именно они более всего нуждаюся в правовой квалификации.

Но и с тех случаях, когда сформулировано общее понятие административного и дисциплинарного проступка, но нет достаточно четких конкретных его составов, создается простор для субъективного толкования вопросов квалификации действий государственного служащего и принятия решения о допуске его к государственной тайне. Именно поэтому специаписты отмечают размытость, весьма относительную определенность критериев при оценке действий государственного служащего.

Проблема выбора правильной реакции на отклоняющееся поведение государственного служащего состоит еще и в том, что нередко невиновные или со слабой степенью вины (неумышленные, неосторожные) действия вызывают большие, а подчас невосполнимые последствия материального, политического, организационного характера, являясь реальной угрозой национальной безопасности.

Рассмотрение в диссертации наиболее общих черт идентификации фактических и юридических оснований для отказа государственному служащему в допуске к государственной тайне позволяет привлечь внимание не только к названными вопросам. Представляется также важной оценка основных направлений развития законодательства о государственной службе и, в частности, об ответственности государственных служащих допускаемых к государственной тайне.

В третьем разделе - "Субъективная сторона общественной жизни в сфере допуска к государственной тайне" - представлено теоретико-методологическое обоснование того, что институт допуска государственных служащих к государственной тайне становится фактом общественного сознания, будучи преломленным сквозь призму культуры, морали и опосредствованным прочими формами общественного сознания, имеет определенную социальную ценность.

Исследование института допуска государственных служащих к государственной тайне, раскрывающее его ценность в практической жизни, позволило сделать вывод о том, что он, заключая в себе организующие начала государственного воздействия, довольно весомо присоединяет к силе государственно-властной деятельности

силу различных явлений общественного сознания. Б реальных жизненных отношениях они действуют целостно, неразделимо. Это и определяет совокупную мощь института допуска государственных служащих к государственной тайне.

Показано, что институт допуска государственных служащих к государственной тайне, представляясь в рамках общественных форм как совокупность норм и ценностей, определяющих характер и содержание поведения субъектов отношений по поводу защиты государственной тайны, связан с понятием культуры. Этот социальный институт, таким образом, выступает как органичное единство двух сторон - социальной организации и культуры.

Выявлено что, в частности, правовая культура затрагивает институт допуска государственных служащих к государственной тайне через важнейшие стороны общественной жизни: реализацию начал демократии, справедливости, свободы, высокую организованность, определенность прав и обязанностей, строгий порядок и ответственность, гарантированность прав личности.

Исследование некоторых особенностей группового правосознания государственных служащих позволило выделить ряд факторов, существенно влияющих на него. Первый из них состоит в том, что в указанной социальной общности складывается специфическая субкультура, свои нормативные ценности, которые влияют на оценки членами группы сложившейся системы допуска государственных служащих к государственной тайне как социального регулятора.

Второй фактор - это особые интересы государственных служащих, связанные с их местом в социальной структуре, отношением к власти, собственности, системе распределения, т.е. к общественному строю и нормам, его определяющим, закрепляющим, регулирующим.

В диссертации раскрывается, что важную роль в цивилизованной системе нормативного регулирования отношений в сфере обеспечения национальной безопасности играет глубокая внутренняя связь института допуска к государственной тайне с моралью. Более того, мораль в этой сфере обеспечения национальной безопасности приобретает усиливающееся значение.

По утверждению американского исследователя Г. Моргентау, правильное использование морального фактора дает возможность достигнуть максимума в обеспечении национальной безопасности, в конкурентном противоборстве с другими государствами, встретить

их вызов без ущерба для человеческого материала, на котором держится вся структура американского правления и американской политики1.

Автору диссертации представляется, что самым существенным моментом взаимосвязи морали и системы допуска государственных служащих к государственной тайне является то, что при всей самостоятельности института допуска, он должен быть морально обоснован, иметь своего рода легитимацию с позиций господствующей, общепринятой морали.

Полученные в исследовании данные говорят о том, что конкретное выражение ценности института допуска государственных служащих к государственной тайне в социальной действительности связано.с его направленностью на обеспечение безопасностью личности, общества и государства, на определенную гарантирован-ность прав человека а сфере допуска к государственной тайне.

Иными словами, институт допуска является ценностью упорядоченной социальной свободы и справедливости. В этом своем качестве институт допуска может предоставлять людям, их коллективам в виде субъективных прав простор для свободы, для активности в поведении, и в то же время он направлен на то, чтобы исключить произвол и своеволие, противостоять им, сообразовать поведение с нравственностью, со справедливостью, интересами национальной безопасности.

Отмеченные черты института допуска, однако, еще не полная гарантия воплощения декларированных законом прав человека в жизнь. Их реализация зависит от многих политических, экономических и социальных факторов, в том числе, политической нестабильности, низкого жизненного уровня, роста преступности, увеличившейся угрозы безопасности граждан, а зачастую полной беззащитности перед лицом преступного мира, низкого авторитета судебной власти и др.

Исходя из многогранности выявленных в исследовании показателей, характеризующих эффективность института допуска государственных служащих к государственной тайне, в диссертации показано, что при их оценке должен быть обеспечен комплексный подход Представляется, что именно соединение итогов таких комплексных оценок с теоретическими исследованиями, может быть

' См.: Morßeritiiau H. The Impasse of American Foreign Policy// Politics in the- 2UMi Century. Clii., 1962. Vol. II. P. 102.

использовано при решении задач, связанных с повышением эффективности системы допуска государственных служащих к государственной тайне.

При исследовании проблем эффективности и качества функционирования института допуска к государственной тайне был особо выделен принцип законности, который может быть определен и как аспект общеобязательности норм этого социального образования, и как соответствующая идея, и как особая социальная реальность, существенно'влияющая на эффективность социального регулирования в сфере защиты государственной тайны.

Рассматривая вопрос соотношения законности и целесообразности, законности и морали в сфере допуска государственных служащих к государственной тайне, автор диссертации пришел к выводу о том, что высшая социальная целесообразность по идее, в принципе выражена именно в законах, в нормативных юридических актах государства. Поэтому в сфере допуска государственных служащих к государственной тайне так же недопустимо отступление от требований законов по каким бы то ни было соображениям, даже по мотивам высших интересов, пользы и т.д., сколь бы весомыми они ни казались тому или иному лицу.

Исследование системы допуска государственных служащих к государственной тайне в соединении гуманитарного миропонимания и осмысления явлений действительности в определенной социальной области с позиций институционального подхода раскрывает возможности для более эффективного использования этого регулятора общественных отношений, лучшего видения его объективных возможностей в интересах защиты государственной тайны, обеспечения безопасности Российской Федерации.

В заключении диссертации подводятся итоги исследования, делаются выводы, предлагаются практические рекомендации.

ч- * *

По теме исследования диссертантом опубликованы:

Система допуска государственных служащих к государственной тайне как социальный институт//Государственная служба: организация, кадры управления. - М., 1996. (1 п.л.)

Белая книга российских спецслужб. - М., 1995. (34 п. л.) (в соавторстве). зпн.Г/Яр- 1ип. ¿>Оп<п. I, {

--\ ■1 ' р1'

ПМБ РАГС , '

117606 Москва,пр.Вернадского,84