автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Система органов местного самоуправления Казанской губернии в середине XIX - начале XX вв.

Полный текст автореферата диссертации по теме "Система органов местного самоуправления Казанской губернии в середине XIX - начале XX вв."

На правах рукописи

ЗИГАНГИРОВА ГУЛЬНАЗ РАШИТОВНА

СИСТЕМА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАЗАНСКОЙ ГУБЕРНИИ В СЕРЕДИНЕ XIX - НАЧАЛЕ XX ВВ. (организация и место в общественно политической жизни)

Специальность 07.00.02. - Отечественная история

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Казань 2003

Работа выполнена в отделе новой и новейшей истории Института истории им. Ш. Марджани Академии наук Республики Татарстан

Научный руководитель - академик АН РТ, доктор исторических наук, профессор И.Р. Тагиров.

Официальные оппоненты - доктор исторических наук, профессор

А.Л. Литвин,

кандидат исторических наук, доцент Р.В. Шайдуллин

Ведущая организация - Казанский государственный педагогический университет.

Защита состоится "Д/КдРХбрЛ 2003 г. в_часов

на заседании диссертационного совета Д.212.081.01

в Казанском государственном университете

по адресу: 420008, г. Казань, ул. Кремлевская, д. 18, корп.2, ауд..

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке им. Н.И. Лобачевского Казанского государственного университета.

Автореферат разослан "9 "ркаЛ^Л2003 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

ашафутдинов Р.Г.

Общая характеристика работы

Актуальность исследования. Система органов местного самоуправления как структурный элемент общественного управления требует серьезного изучения. Анализ процесса возникновения и закономерностей дальнейшего развития местных органов самоуправления является одним из важнейших проблем для научного исследования. В исторической литературе успешно разрабатывается вопрос о сущности местного самоуправления, особенностях формирования специфической системы, существовавшего во второй половине XIX - начале XX вв. в России, эволюции социально-экономической жизни через динамику структуры органов самоуправления в разные этапы их исторического развития.

Актуальность темы и направленность исследования обуславливается важностью данной проблемы на фоне общего развития разработанности вопроса и научного обобщения исторических фактов формирования и развития органов самоуправления. Однако для того чтобы сделать серьезные научные обобщения и теоретические выводы в этой области необходимо максимально учитывать конкретные исторические материалы всех регионов России. В этом отношении большой научный интерес представляет анализ истории органов местного самоуправления в Казанской губернии, где наиболее полно можно проследить тенденции развития этих органов, на существование которых влияли местные социальные, историко-культурные особенности и традиции. Изучение реального осуществления законодательства, функционирования, стилей и методов деятельности органов местного самоуправления Казанской губернии раскрывает картины положения земских и городских органов самоуправления в регионе и в России в целом. С другой стороны многонациональность и существовавшие своеобразные формы самоуправления у местного населения, в том числе многочисленного мусульманского, позволяет рассмотреть конкретные исторические особенности формирования самоуправления в контексте общих закономерностей исторического развития. Исследование данного комплекса вопросов представляет интерес для рассмотрения предпосылок социальных и политических преобразований в начале XX в., позволяет, глубже понять причины кризиса системы самоуправления в России.

Современное развитие реформ управления и самоуправления в России во многом повторяет тенденции развития идей самоуправления их соотношение с организацией государственного

управления в середине Х1Х-начале XX вв. Ор

ШШция дилтолшгости

рос. национальная

библиотека

местного самоуправления как важный элемент в структуре государственного устройства становится одним из основных этапов политических реформ, направленных на создание фундамента демократической государственности, которая в свою очередь должна стать базой для становления структуры гражданского общества.

Объектом изучения стала система местного самоуправления Казанской губернии, в основном земская и городская система как одна из наиболее полно реализованных форм самоуправления местного населения.

Предметом анализа является идея местного самоуправления во второй половине XIX - начале XX вв., которая исторически сложилась в своеобразную структуру власти; историческое развитие и изменение этих идей в социально-политическом и практическом аспектах.

Хронологические рамки исследования охватывают время второй половины XIX - начала XX вв. - период формирования и функционирования системы самоуправления в России в целом и Казанской губернии в частности. Именно в этих временных рамках формируется система земского и городского самоуправления как этап в развитии идеи самоуправления, определяется ее основная структура, функции и полномочия. В эти годы оформляются губернские и уездные земские организации, формируются местные органы самоуправления, которые отражают специфические особенности исторического, политического и экономического развития общества, созревают предпосылки конституционных реформ существующей системы. Широкие временные рамки, представленные в исследовании и охватывающие весь период существования земских и городских всесословных органов самоуправления, дают возможность показать устойчивые тенденции в развитии основных принципов самоуправления.

Степень изученности темы. Историография развития органов самоуправления довольно разнообразна и многочисленна. Она генетически связана с историей развития общественно-политической мысли и в какой-то степени отражает развитие идеи государственного строительства в России.

Проблема становления и развития местного самоуправления привлекала внимание исследователей еще до издания в России указа о создании всесословных органов самоуправления. Первые работы имели характер теоретического анализа российского и европейского опыта существования органов самоуправления. Идея о самоуправлении становится объектом исследования преяеде всего историков права. Одна из первых попыток изучения вопроса о местном самоуправлении с теоретической стороны была сделана профессором

государственного права Петербургского университета А. Д. Градовским. Его первое исследование - докторская диссертация о местном управлении в России относится к 1868 году. Рассмотрению проблемы местного самоуправления на опыте европейских государств посвящены труды А.О. Васильчикова, М.И.Свешникова1. В конце XIX -начале XX вв. государственная теория местного самоуправления, обстоятельно разработанная в работах профессоров русского права А.Д. Градовского и Н.М. Коркунова2, становится доминирующей в русской юридической науке. Эти исследования в основном были продиктованы разработкой проекта закона о местном самоуправлении и необходимостью решения вопроса, какую из существующих форм самоуправления можно взять за основу для реализации в России. В то же время в литературе и публицистике этого периода горячо обсуждался вопрос о существовании самобытной системы самоуправления в России. Он наиболее полно и часто рассматривался в публицистических выступлениях славянофилов и, в частности, в статьях С.И. Аксакова3.

Первые попытки осмысления значения земских учреждений, относящиеся в основном к практической оценке деятельности местного самоуправления, были сделаны в 60-80 гг. XIX в. В этих работах авторы стремятся проанализировать разные отрасли деятельности земств. Множество рассматриваемых вопросов касалось организации хозяйственной и финансовой деятельности. Основная задача этих работ заключалось в выявлении наиболее эффективных отраслей и направлений в работе местных органов самоуправления4. Следует отметить то, что подобные исследования принадлежат в основном авторам, которые непосредственно занимались земской деятельностью. Отдельное внимание уделялось изучению деятельности городского самоуправления5. В работах рассматривались отдельные актуальные организационно-

1 Васильчиков. А.О. О самоуправлении. - СПб., 1869-1871.- Т. 1-3; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. -СПб., 1892.

2 Корку нов. Н.М. Русское государственное право. - СПб, 1909,- Т.1-2.

3 Аксаков С.И. Полн. собр. соч. - М., 1887. - Т. 5.

4 Головачев А А. 10 лет реформ - СПб., - 1872; Безобразов В.П. Государственное общество. Управление, самоуправление и судопроизводство. - М., 1882; Он же. Земские учреждения и самоуправление. - М., 1874; Евреинов Г.А. Заметки о земской реформе. -СПб., 1888; Скалой В.Ю. Земские взгляды на реформу местного управления. Обзор земских отзывов и проектов. - М., 1884; Ивановский В.В. Опыт исследования деятельности органов земского самоуправления в России (уезды Слободской Вятской губернии и Лаишевкой Казанской губернии) - Казань, 1882.

5 Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. - СПб., 1875. - Т. 1; Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. - М., 1908.

5

практические вопросы, которые стремились решать авторы этих изданий. Необходимо отметить еще одну особенность этих работ. Многие из них освещали лишь местные вопросы и проблемы, анализу подвергалась деятельность лишь отдельных регионов и городов.

Особого внимания заслуживает труд В.Б. Веселовского "История земства за 40 лет"6. Эта работа была одной из первых попыток целостного анализа хозяйственной деятельности земских органов по всей России. Исследователем был проведен довольно подробный анализ финансовой, хозяйственной и культурной деятельности земства, основанный на большом количестве фактического и статистического материала. В его книге собраны данные, позволяющие представить всю многогранность земской хозяйственной деятельности.

В 1914 году, в связи с пятидесятилетием земских организаций, был составлен "Юбилейный земской сборник" под редакцией В.Б. Веселовского и З.Г. Френкеля7. В этой книге были собраны статьи разных исследователей с анализом теоретических и практических этапов развития органов местного самоуправления в России за пятьдесят лет. К разряду юбилейных работ относится и исследование А. Брода "К пятидесятилетию земских учреждений. 1864-1914" в которой впервые исследователь Казанского университета обобщает деятельность земского самоуправления в губернии8.

Дальнейшие работы, касающиеся органов местного самоуправления, были в основном адекватно тому политическому состоянию России, которое характеризуется распространением революционных идей, стремлением к преобразованию жизни России. Многие политические деятели, в том числе и либеральные, предлагали различные проекты и программы по преобразованию местных органов самоуправления и в этой связи анализировали идеи самоуправления в контексте развития российского государственного управления9.

После октябрьской революции 1917 г. разные аспекты местного самоуправления рассматривались лишь в комплексе формирования "новой истории" России. Исследования по истории Советов преобладали над изучением истории дореволюционного местного самоуправления. Исследования, в которых наиболее широко

6 Ввселовский В.Б. История земства за сорок лет. - СПб., 1910.

7 Юбилейный земской сборник - СПб., 1914.

8 Брод А. К пятидесятилетию земских учреждений.1864-1914. - Казань, 1914.

9 Белоконский ИЛ. Дань времени. Воспоминания. - М.: Иэд-во Политкаторжон, 1928; Большаков Д. Городская Дума и Красный Муниципалитет// "Коммунистический путь", 1922, № 18. - С. 44-47; Петров М.М. Городское самоуправление и революция/ В сборнике "Городское самоуправление в России". - Петроград, 1917. - С. 66-75. Проект реформ городского управления составленный комиссией при экономическом отделе Всероссийского союза городов. ГИМ, ф. 84, ед.хр. 33.

рассматривалась деятельность местного самоуправления и, в частности, земства, проводились с целью раскрытия политической деятельности либеральных кругов, которые "возникли" в недрах земства10. Либерализм в какой-то степени отождествлялся с земством и по марксистско-большевистской теории противопоставлялся пролетарскому движению и по этой причине рассматривался и оценивался в основном в негативном аспекте.

Среди историков обращавшихся, к теме земского самоуправления нужно отметить исследователя В.В. Гармизу, наиболее основательно рассмотревшего вопросы организации и деятельности земства11. Его работы "Подготовка земской реформы", "Историография земства" были этапными в изучении земского самоуправления стали основой для дальнейших исследований.

В начале 80-х гг. постепенно начинает возрождаться интерес к этой большой и важной теме. В 1983 году вышел в свет труд Н.Г1. Ерошкина "История государственных учреждений дореволюционной России12, которая давала полный анализ российской государственной администрации и в том числе организации и деятельности существовавшим до революции местным органам самоуправления. Автор рассматривает наиболее важные этапы развития местных органов самоуправления через призму законодательных актов правительства, раскрывает основные положения, виды, методы организации и работы государственных учреждений и местного управления. В работе дан исторический анализ и оценка "Положению о губернских и уездных земских учреждениях" 1864 года, Городовому Положению 1871, 1890 годов и другим правительственным законам как основным законодательным актам по организации самоуправления в России. Такого же плана работы в виде учебных пособий были разработаны в 1980-1990 гг.13.

Особый интерес представлял для историков деятельность городских дум. Значительные исследовательские проблемы по данному вопросу были рассмотрены в работах В.А. Нардовой14. Ее

10 Череменский Е.Д. Земское либеральное движение на кануне революции 1905 года// Вопросы истории. - 1974, №9. - С 72-78; Пирумова Н.М. Земское либеральное движение. -М„ 1977.

" Гармиза. S.S. Подготовка земской реформы 1864. - М., 1957; Он же. Историография земства// История СССР. -1965 №5. - С. 82-86.

12 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - М., 1983.

13 Еремян В.В, Федоров М.В. История местного самоуправления в России (Xll-нач. XX вв.).- М., 1999.

14 Нардоеа В.А. Городское самоуправление в России в 60 - начале 90-х гг. XIX в. Правительственная политика. - Л., 1984; Она же. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX вв. - СПб., 1994.

исследования затрагивают вопросы взаимоотношения государства и городского самоуправления, развития либеральных идей в органах самоуправления.

В контексте нашего исследования отметим работы исследователей А.Ю Хабутдинова, P.P. Хайрутдинова, P.P. Салихова, Л.М. Свердловой, в которых рассматривались разные аспекты деятельности местных органов самоуправления, касающихся национальных историко-экономических вопросов, в том числе, участие представителей татаро-мусульманского населения в органах самоуправления, деятельности татарской ратуши и др.15.

В последние годы вопросы о деятельности городского и земского самоуправления в разных аспектах рассматривались в диссертационных работах16. В них исследована деятельность земств и городских управ в отдельные исторические периоды, рассмотрены отдельные области их работы, дан анализ системе выборов, структуры, формы организации в разные периоды существования. Диссертационная работа Низамова М.С. "Казанское земство в XIX -нач. )0( вв: местное самоуправление и общественное движение" была одной из первых исследований, где анализировался сословно-социальный состав земских структур, рассматривалась роль Казанского земства в развитии местного хозяйства и здравоохранения в 1890-1904 гг. В работе Замановой Г.Р. "Городское самоуправление в Казани (1870-1904 гг.)" рассматриваются вопросы формирования и функционирования, финансово-бюджетная и хозяйственная деятельность городского самоуправления того же периода. Рассмотрению вопросов избирательной системы, хозяйственной

15 Хабутдинов А Ю. Формирование нации и основные направления развития татарского общества в конце XVII- начале XIX вв. - Казань, 2001. Он же. Миллет Оренбургского Духовного Собрания в конце XVII- XIX веках. - Казань, 2000. Хайрутдинов P.P. Сапихов P.P. Отдавая полную справедливость трудам и заслугам II Гасырлар авазы - Эхо веков. 1996. №1-2. - С. 48-51. Хайрутдинов P.P. Управление государственной деревней Казанской губернии (конец XVIII - первая треть XIX в.). - Казань, 2002. Он же. Татарская ратуша г. Казани (1781-1855 гг.)// Гасырлар авазы - Эхо веков 1997. №3-4. - С. 272-276. Салихов P.P. Татарская буржуазия Казани и национальные реформы второй половины XIX- начало XX в. - Казань: Издательство "Мастер Дайн", 2000. Свердлова Л.М. На перекрестке торговых путей. - Казань, 1991.

16Абрамов В.Ф. Казанское земство в пореформенный период: Дисс. на соиск. науч. степ, канд. ист. наук. - Л., 1989; Заманова Г.Р. Городское самоуправление в Казани (1870-1904 гг.): Автореф. дисс. на соиск. науч. степ. канд. ист. наук. - Казань, 2002.; Низамова М.С. Казанское земство к XIX-нач XX вв.: местное самоуправление и общественное движение: Дисс. на соиск. науч. степ, канд ист. наук. - Казань, 1995;

Бадретдинов 7.3. Городское самоуправление Казанской губернии в нач. XX в.: выборы структура общественно-политическая деятельность (19051917): Дисс. на соиск. науч. степ. канд. ист. наук. - Казань, 2002.

структуры деятельности городских дум Казанской губернии посвящена диссертационная работа Т.З. Бадретдинова.

Анализ имеющейся литературы по истории местных органов самоуправления подводит к следующим выводам. Исторический и теоретический анализ возникновения и существования как земских так и других форм местного самоуправления достаточно многосторонен. Существующие исследования освещают деятельность этих органов и как элемента государственного управления, и как учреждений местной хозяйственной деятельности. Но земства и городские управы не рассматривалась как органы самоуправления местного населения в комплексе с другими формами самоуправления. Необходимо отметить то, что в дореволюционной исторической и правовой науке делались попытки осмысления земств и городских общественных учреждений с позиций реализации идеи самоуправления. В тот период эти исследования были направлены в основном на анализ исторического опыта существовавших форм самоуправления в России и в западных странах для возможного сосуществования идеи самоуправления и российского самодержавия. В процессе социально-политического развития самоуправление в России начинало приобретать форму и признаки структуры гражданского общества, и органы местного самоуправления сыграли значительную роль в этом. С подобной точки зрения история органов самоуправления в исторической литературе не нашла должного освещения. Так же земства и городские управы не рассматривались в комплексе с другими формами самоуправления местного населения.

Несмотря на то, что в разные периоды историографии края отдельные аспекты истории земских и городских учреждений самоуправления Казанской губернии были предметом интереса местных ученых, деятельность органов самоуправления рассматривалась только с хозяйственной, организационно-структурной стороны. Изучение деятельности местного

самоуправления именно как формы самоорганизации и самоуправления населения в Казанской губернии не проводилось. Не нашли достаточного анализа проблемы комплексного изучения различных форм местного самоуправления, существовавших в Казанской губернии. Не получили должного освещения преобразования в структуре местного самоуправления в многоэтнических регионах, к которым относится Среднее Поволжье.

Цель диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании системы местного самоуправления Казанской губернии во второй половине XIX - начале XX вв. в контексте развития идеи самоуправления.

В соответствии с указанной целью, выдвигаются следующие ведущие исследовательские задачи:

• выявить общие идеологические принципы организации системы самоуправления и их проявление в местном самоуправлении Казанской губернии;

• определить степень практической реализации целей местного самоуправления в Казанской губернии;

• рассмотреть формы самоуправления татаро-мусульманского населения и определить специфику их формирования и развития;

• изучить развитие либеральных тенденций в системе самоуправления на примере возникновения и деятельности союзов и объединений местных органов самоуправления, а также степени реализации идей этих организаций и союзов в работе местных комитетов;

• проанализировать динамику идеи самоуправления в ходе крупных общественно-политических перемен в обществе в начале XX столетия и степень ее практической реализации. Характеристика источников. Комплексное исследование

заявленной темы потребовало привлечения широкого круга источников. Важным источником для исследования образования и деятельности органов самоуправления являются законодательные акты Российского государства17. Нормативные акты позволяют проследить государственную политику по отношению к органам самоуправления, процессы эволюции законодательных идей в области самоуправления и показывают изменения правового статуса учреждений самоуправления.

В работе широко использовались материалы архивохранилищ Москвы, Казани, в которых были обнаружены материалы, отражающие законодательные, циркулярные акты государственных структур по отношению органов местного самоуправления делопроизводственные документы и др. В фондах Национального архива РТ исследованы дела, дающие возможность сделать анализ состояния и деятельности административных, хозяйственных систем органов Казанского губернского земства. Хранящиеся в фонде 1 -канцелярии Казанского губернатора, в фонде 99 - Казанского губернского присутствия, в фонде 2 - Казанского губернского правления циркуляры Министерства внутренних дел являются исключительно важными нормативными источниками для изучения темы.

17 Полное собрание законов Российской империи. - СПб., 1867. - Собр.И, Т. XXXIX, отд.1, 1864, №49457. - С. 1-14; Городовое положение от 16 июня 1870 г. №48498 // ПСЗРИ. -СПб., 1874. - Собр.И, Т. XIV, отд.1. - С. 812-839; Городовое положение от 11 июня 1892 г. №8708 // ПСЗРИ. - СПб., 1895. - Собр.Ш, Т. XII, С. 403-456.

10

В фонд 81 - Казанского губернского земства изучены циркуляры и постановления земских съездов. Кроме того, были использованы материалы, отражающие деятельность городских органов самоуправления (ф. 98, 537), архивные материалы фонда Казанской ратуши и Казанского губернского жандармского управления (ф. 22, 199). В качестве вспомогательного источника были рассмотрены документы по различным общественным органам самоуправления фонда 411, 419, 537, где отложились документы различных общественных органов самоуправления Казанской губернии. Из материалов революционного периода 1917 г. нас заинтересовали документы фонда Р-98, где хранится материалы агрономического съезда земских служащих, переписка о деятельности Царевококшайской городской думы, протоколы заседаний и совещаний совета крестьянского съезда.

Следует отметить, что различные периоды деятельности органов самоуправления имеют различную степень источникового обеспечения. Наиболее многочисленные и систематические документальные материалы о деятельности органов самоуправления отложились в 1910-1916 гг.

Интересные и ценные сведения по деятельности реформаторских движений в земских органах в 1905-1917 гг. были обследованы в фонде письменных источников Государственного исторического музея в Москве. Среди документов Всероссийского городского музея в фонде с адресами и записками земских деятелей о необходимости введения демократических свобод, в личных фондах обнаружены важные для общего анализа сведения по развитию в органах самоуправления идей либерализма (ф. 84, 424, 113, 220, 385). В Государственном архиве РФ изучены документы, относящиеся к 1916-20 гг. (ф. 1235, 424, 1253), которые отражают особенности формирования советов как формы государственного управления и реализации в этих новых органах правления идей самоуправления просматриваются принципы переустройства местных органов самоуправления при Советской власти. Они отражают процесс вытеснения органов местного самоуправления из жизни общества и замены их советами.

Следует подчеркнуть, что при комплексном анализе и систематическом подходе к изучению материалов по предложенной теме архивные документы и неопубликованные источники стали основополагающими материалами для исследования. Наряду с не опубликованными документами в работе привлечены так же опубликованные и имеющиеся в литературе источники. Необходимо особо отметить многочисленность опубликованных источников о деятельности органов местного самоуправления. В основном это

11

делопроизводственная документация, которая является одним из самых больших по количеству и разнообразию по типам и видам источников.

Основной группой делопроизводственных документов является протокольная, представленная такими разновидностями как журналы и протоколы18. За весь период работы земств и городских дум материалы заседаний, протоколы и журналы собраний и управ публиковались на страницах периодической печати, а, самое ценное, они издавались в виде отдельных публикаций. Все это позволяет очень подробно и точно изучить различные виды и формы деятельности органов местного самоуправления.

Значительное место среди источников занимает отчетная документация: годовые отчеты, отчеты, обзоры, доклады, докладные записки. Особого внимания среди них заслуживают "Отчет Казанской городской общественной управы за четырехлетие с 1871 по 1875 гг."19. Основным принципом составления отчетов было освещение их деятельности по направлениям. Важнейшей составной частью отчетов являются прилагаемые к ним финансовые сметы. Материалы, относящиеся к начальному периоду существования местных органов самоуправления являются наиболее ценными, так как отражают процессы организации и формирования этих учреждений.

"Городовое Положение" как основной законодательный акт по деятельности органов самоуправления давал управам право издавать обязательные для местного населения постановления. Эти постановления относились в основном к обеспечению безопасности жителей, которые представляют большой интерес для исследования20. Особенно ценным в этом плане является "Систематический сборник постановлений Казанской городской думы за 22 года (с 1871 по 1892 включительно)"21, который, наряду с тем, что собрал в себе наиболее важные сведения о работе городской думы, был единственным такого рода систематизированным сборником. Многочисленны постановления по пожарной безопасности, по обеспечению чистоты и порядка в населенных пунктах и так далее. Подобные материалы важны при сборе и анализе сведений по практической деятельности органов

18 Материалы и протоколы заседаний Казанской городской думы. 1872, 1889, 1900, 1901, 1902, 1903,1904, 1907,1908, 1909 года.

19 Отчет Казанской городской общественной управы за четырехлетие с 1871 по 1875 гг. -Казань, 1875.

20 Постановления 50 очередного Казанского уездного земского собрания с 30 сентября по 8 октября 1904 года. - Казань, 1907. Постановления очередных и чрезвычайных губернских собраний Казанского Дворянского собраний за трехлетие 1902-1904 гг. -Казань, 1904; Постановления и журналы Казанской городской думы 1895. - Казань, 1876.

21 Систематический сборник постановлений Казанской Городской Думы за 22 года (с 1871 по 1892 включительно). - Казань, 1898.

самоуправления. Основываясь на эти материалы, есть возможность определить объем и степень практической пользы для населения существовавших в данный исторический период местных органов. Что касается научной исследованности данных источников, обращает на себя внимание то, что ученые, проводившие исследования по истории земств, часто обращались к этим изданиям и их ценность, с точки зрения оценки практической значимости местных органов самоуправления, не подлежит сомнению. Но нами эти источники привлекались для того, чтобы оценить организацию и существование местных органов управления именно как одна из форм самоуправления, и в сравнительном анализе определить приемлемость существовавших форм самоуправления к местным особенностям общественной организации населения, определить приоритетные направления и вопросы в деятельности земств и городских управ.

Для изучения практической деятельности земства дают большой материал отчеты, учрежденного по инициативе министра финансов С. Ю. Витте "Особого Совещания о нуждах сельскохозяйственной промышленности". Работы местных Комитетов в этой области представлен в систематизированном виде книгах С.И. Шидловского и Т.И. Тихонова22.Во время данной акции правительство пригласило местные губернские и уездные комитеты высказать свое мнение об улучшении производительности сельского хозяйства. Ими было представлены предложения, в которых, кроме суждений по сельскому хозяйству, были отдельные обстоятельно разработанные статьи о деятельности земства. В этих работах собран и систематизирован большой фактический материал.

Крупную и целостную группу источников и материалов организованных в определенную форму, имеющую общественное назначение и социально-культурную функцию представляют из себя периодические издания. В отношении исследований по истории органов местного самоуправления эту группу источников можно разделить на два вида: это периодика, которую издавали сами органы местного управления и издания, в которых печаталась информация о деятельности земства и городских дум. В связи с этим укажем те издания, на страницах которых можно проследить деятельность местных органов самоуправления в Казанской губернии. В первую очередь, это "Казанская газета" и "Земская неделя"23, являвшиеся

22 Шидловский С.И. Земство (Свод трудов местных Комитетов по 49 губерниям Европейской России). - СПб., 1904; Тихонов Т.И. Земство в России и на окраинах. -СПб., 1907.

23 Земская неделя. 1915.

единственными периодическими органами печати Казанского губернского земства, выходившими в 1902-1914 гг. Кроме того, при изучении темы мы обращались к центральным земским изданиям, таким как: "Земское дело", "Известия земского отдела". Необходимо также отметить газеты "Казанские губернские ведомости", "Казанский телеграф", "Волжский вестник"24, на страницах которых можно найти довольно много интересных сведений по деятельности местных органов самоуправления. Важным фактором при анализе материалов периодической печати является тот аспект, что местные органы самоуправления стремились использовать периодические издания для пропаганды своей деятельности и охотно сотрудничали с прессой.

Также как источник были привлечены периодические издания на татарском языке25. Вопросы об органах самоуправления начинают рассматриваться на страницах татарских периодических изданий лишь в начале XX в. Газеты на татарском языке, которые на своих страницах касались вопросов местного самоуправления, по своему характеру были в основном общественно-политическими изданиями и обращались к этой теме в основном в предвыборный период. Основная цель публикаций было разъяснение населению пользы и выгоды органов самоуправления для татар-мусульман.

Харакгеризируя в целом источниковую базу по данной теме необходимо отметить наличие специфической документации и материалов, дающих возможность изучить систему земских и городских органов с различных точек зрения и в том числе и как учреждений самоуправления. Несмотря на то, что существует большое количество опубликованных делопроизводительных материалов многие документы и факты не допускались цензурой в печать и отложились лишь среди архивных материалов. В связи с этим возникала необходимость проверки сведений установления достоверности источников.

В методологическом плане автор придерживался принципов объективности, историзма. Использование данных методов были продиктованы основными принципами проведения исследований в исторической науке.

Неотъемлемой составляющей методологии является комплексный анализ. Следует подчеркнуть, что для исследования данный подход имеет важнейшее и универсальное значение, так как требует всестороннего рассмотрения фактов связанных с изучаемой проблемой, оценки прошлого с учетом процессов, происходивших в обществе.

24 Земское дело. 1910; Казанский биржевой листок 1892, №4, №5, №10 №53; Казанская газета. 1902,1903,1906,1909,1910,1911,1913; Казанские губернские ведомости 1872, 1913; Казанское слово. 1917; Южные записки. 1905, №21-24.

25 Кояш, Йолдыз, Вакыт .1917.

При анализе материалов на один из первых мест ставилась проблема установления достоверности и объективности исторических источников. Применение традиционных методов давало возможность корректно решить данные проблемы. Один из наиболее распространенных методов эмпирического исследования сравнительно-сопоставительный метод. При соблюдении основных временных и пространственных принципов сравнительно-сопоставительный метод позволяет устанавливать общие признаки процесса развития для выявления закономерностей исторических событий.

Избранный спектр рассматриваемых вопросов обусловил » использование междисциплинарного подхода к исследованию,

который заключается в использовании научного аппарата методов и принципов таких гуманитарных наук, как социология и политология. 4 Научная новизна исследования видится в том, что в работе

рассматривается реализации идеи самоуправления на основе комплексного рассмотрения деятельности системы местного самоуправления Казанской губернии. В исследовании также, наряду с другими формами, рассматриваются органы самоуправления у татаро-мусульманского населения Казанской губернии и соотношение их с губернскими и городскими всесословными органами самоуправления. Нас интересовали общероссийские тенденции развития либеральных общественных сил и проявление действия этих тенденций на развитие идеи местного самоуправления, в особенности в период революционных событий в нач. XX в.

Практическая ценность работы обусловлена проведением комплексных исследовательских и источниковедческих работ по

истории самоуправления в Казанской губернии. В научный оборот вводится новый фактический материал по истории самоуправления » Казанской губернии, а также значительный объем новых источников,

хронологически привязанных к истории российского самоуправления в целом. Материалы диссертации могут быть использованы при * создании обобщающих работ по истории края, могут найти применение при подготовке спецкурсов и спецсеминаров по проблемам местного самоуправления. Помимо этого, результаты изучения существовавших в истории форм самоуправления и выявление основных принципов существования различных форм самоуправления в регионах дадут возможность использовать наиболее приемлемые из них в формировании системы управления государством.

Поставленная цель и задачи определили структуру работы, которая основывается на проблемно-тематическом принципе, придерживаясь при этом основных хронологических этапов

15

исторического развития органов самоуправления. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.

Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность темы, определены хронологические рамки, выделены объект и предмет исследования, дан историографический и источниковый обзор, охарактеризована методологическая основа работы, определены цель и задачи исследования, отмечены научная новизна и практическая значимость диссертации.

Глава 1. Теоретические и практические аспекты создания органов самоуправления во второй половине XIX в.

В первой главе рассматривается основная концепция данной работы, которая базируется на понимании самоуправления как самостоятельной деятельности населения, организованной в систему автономного функционирования, имеющего право принимать решения по внутренним проблемам исходя из интересов населения, его исторических и культурных традиций. В исследовании эта система органов самоуправления как особая форма местного административного управления рассматривается через призму государственно-правовых, социально-политических и хозяйственно-финансовых отношений.

§ 1. "Идеи самоуправления в 1860-1870-е гг."

К концу XIX в., когда в России началась реализация идеи самоуправления, в русской общественной мысли существовали в основном два теоретических подхода к данной проблеме. Это общественная и государственная теории самоуправления. По государственной теории сущность самоуправления заключалось в возложении на местное общество осуществление задач государственного управления, службу местного общества государственным интересам. Самоуправление определялось как особый орган одной и той же государственной власти которая получает от этой власти свои права и полномочия для выполнения местных хозяйственных и культурных задач. Цель внедрения самоуправления виделся не просто в замене одних чиновников другими, а создание новой системы на принципах децентрализации и самоуправления. По представлениям сторонников общественной теории, сущность самоуправления заключалась в предоставлении местному обществу самому заниматься удовлетворением общественных интересов и в

сохранении за правительственными органами только решение проблем государственного масштаба. Сторонники общественно-хозяйственной теории предполагали, что наряду с государственными делами существуют отдельные, только местные, "земские" дела, которые государственная власть может поручить выборным органам местного самоуправления, и, которыми эти органы могут заниматься вполне самостоятельно.

Также существовали идеи о самобытности русского исторического процесса и создание специфических для России органов местного самоуправления, которые основывались на идеализации российской крестьянской общины. Существовавшие местные общественные сословно-корпоративные органы самоуправления являлись введенными в XVIII в. учреждениями, которые были составной частью реформ управления в России проведенными Екатериной II. Вопрос о самоуправлении всегда находился в тесной связи с вопросом о постепенном развитии и признании со стороны государственных и законодательных органов деятельности различных общественных групп на местах, так как система самоуправления это и есть деятельность местного общественного представительства. Мнение о том, что органы самоуправления служат лучшею политическою школою и являются основой развития гражданского самосознания так же получили поддержку в этот период. Гражданское общество последнего периода существования Российской империи выросло из реформ 60-х гг. XIX в. и введение органов местного самоуправления играла в этом большую роль. В основу создания органов самоуправления были положены принципы выборности и бессословности. Однако в условиях абсолютного самодержавия предполагалось, что элементы самоуправления лишь дополняли аппарат правительственного управления, выполняя вспомогательные функции, делегированные им центральной властью.

§2. Система органов самоуправления как элемент организации жизни общества. 20 ноября 1865 года в Казани в числе 44 гласных открылось первое губернское земское собрание. Казанские губернские земские учреждения сформировывались по единому законному принципу организации самоуправления в России. Губернские земские управы принимали функциональные обязанности существовавших до них отделов и комитетов местного управления, которые в основном заключалось в хозяйственной деятельности. Работа органов самоуправления была публична и демократична.

Первый период существования всех форм новых органов самоуправления, как и при организации любой системы, можно охарактеризовать как организационно-адаптационный этап. Этот этап

был наиболее сложен и продолжителен для уездных управ. Уездные земские собрания как низшая ступень в структуре местного самоуправления организовывались и избирались по той же системе, как и губернские. Уездные земства контролировались непосредственно законодательными органами государства, а единого вертикального подчинения губернским земствам не было. Уездные земства имели такую же структуру и выполняли в основном такие же функции, как и губернские.

Во взаимоотношениях между губернскими и уездными земствами складываются две разные системы. Одна аналогичная правительственной - когда власть сосредотачивается в губернских собраниях, а уездные управы лишь исполняли постановления губернской управы. Другая система когда уездные земства до степени самостоятельных единиц, сосредотачивающих в себе основную долю инициативы в развитии более мелких структур общего земской системы. При такой организации губернские учреждения лишь координировали работу уездных органов самоуправления.

Земства не имели своих центральных учреждений и подчинялись по закону губернатору и Министерству внутренних дел. Отсутствие непосредственной подчиненности земств местным органам государственного управления была одной из демократических особенностей этой системы и указывало на реализацию основных принципов организации местного самоуправления. Так же органы самоуправления были финансово независимыми от государства. Земства опирались на налог с недвижимости и прибыли. Тот факт, что местные органы самоуправления пользовались правом издавать обязательные постановления для населения указывал на определенные законодательные права органов самоуправления.

Анализ работы органов местного самоуправления необходимо проводить параллельно в двух плоскостях. С одной стороны, важно изучение объективных рамок, которые созданы действовавшим законом. С другой стороны, большое значение имеют приемы и способы применения этого закона к конкретным фактам их . деятельности. Рассмотрение и анализ конкретных действий органов самоуправления дает возможность определить эффективность существования этих органов. Хозяйственные обязанности органов самоуправления довольно подробно оговаривались в Положении о земских учреждениях. Сфера деятельности земских управ состояла в решении различного рода социальных проблем местного населения: ветеринарное дело, статистика, агрономия и др. Важным показателем деятельности органов самоуправления считалось определение

состояния финансовых дел в земских управах. Увеличение оборота средств указывало на увеличение объема деятельности и расширение сферы мероприятий земства.

Основные идеи и принципы общественного самоуправления были заложены и в основу Городового Положения. Новые городские думы приняли основные функциональные обязанности старых дум. В отличие от земских собраний, городские думы созывались периодически, это давало возможность более мобильной работы и достижения конкретно-практических результатов. Городские управы пользовались большей самостоятельностью в отношении к думе, чем земские управы в отношении к земскому собранию. Городские думы, как и земские собрания, могли издавать обязательные для местных жителей постановления, но круг предметов, к которым могут относиться эти постановления, был шире, чем у земств.

§ 3. Противоречия в организации и деятельности органов самоуправления.

Земства фиксировали ту границу, где хозяйственная сфера деятельности местного самоуправления непосредственно соприкасалась с социальной и с общественной деятельностью. Стараниями наиболее активной части общества земская идея сразу же поднялась выше чисто муниципальной и воплотилась в представлении о гражданской активности, общественном служении, практическом самопознании и просветительстве. Развитие этих идей противоречила с целям и задачам органов местного самоуправления определенными для них государственной властью.

В период создания органов самоуправления, противоречия проявлялись в основном на организационном уровне. Многие проблемы возникали из-за неразработанной на законодательном уровне распределении сфер деятельности между самими органами самоуправления. Наблюдалось дублирование или отсутствие деятельности в отдельных областях. Но дальнейшие реформы самоуправления придерживались принципов, на основе которых были заложены идеи еще большему подчинения органов самоуправления государственному контролю и сокращению их полномочий и прав.

Предоставленные законом, казалось бы, широкие административные , и демократические права весьма жестко ограничивались. По закону о земских учреждениях, администрации давались широкие полномочия по контролю над деятельностью органов самоуправления. Местный коллегиальный орган надзора за самоуправлением был установлен первоначально в 1870 г. только для городского самоуправления, по Земскому Положению 1890 г. же

создается Губернское по земским и городским делам присутствие, который являлся местным органом надзора, как за земским, так и за городским самоуправлением. Большинство правовых актов самодержавного правительства, относящиеся к органам самоуправления, были направлены на увеличение контроля над этими органами. Мотивировкой многих запретов на инициативы общественного самоуправления было то, что они выходят за границы тех полномочий, которые определены в законодательных положениях. Со своей стороны наиболее активные деятели местного самоуправления выступали с предложениями, в виде ходатайств по реформе системы самоуправления и перераспределении функциональных полномочий между учреждениями различного уровня. Были ходатайство от имени Казанской городской думы о выделении г. Казани в самостоятельную земскую единицу. Другой сферой организационных проектов становится вопрос о пересмотре полномочий между уездными и губернскими земскими структурами. Вопрос изменения системы органов самоуправления рассматривался и в плане создания более мелких административных единиц органов самоуправления. Казанский уездный комитет предлагал более крупное территориальное объедение, то есть областные земские учреждения.

Итак, проведенные исследования позволили проследить исторические предпосылки и теоретические основы введения всесословных органов самоуправления в России. Изучение практической реализации идеи самоуправления дало возможность определить наиболее актуальные вопросы в деятельности земского и городского самоуправления Казанской губернии во второй пол. Х1Х-ХХ вв. и определить основные противоречия в их деятельности.

Глава 2. Органы самоуправления в системе общественно-политических отношений в Казанской губернии.

Опыт организации и существования органов местного

самоуправления наиболее важен и необходим именно для провинциальных региональных территорий потому что, само возникновение идеи самоуправления продиктовано интересами местного населения. Поэтому рассмотрение проблемы самоуправления требует серьезного осмысления местных религиозных и национальных особенностей.

§1. Организация самоуправления татарско-мусульманского населения Казанской губернии.

Общественная жизнь татаро-мусульманского населения Казанской губернии, так называемое махалле, являлось институтом самоуправления мусульманского населения. Татары-мусульмане города Казани и губернии, которые представляли 1/3 местного

населения, проживали в своеобразном, почти изолированном мире, в котором главенствовали традиционные национальные обычаи поддерживающиеся нормами шариата. Такая форма самоуправления мусульманского населения просуществовала до XX века.

В XVIII в. государство создает специальные органы управления для инородческого населения. В 1778 г. мусульманское духовенство получает признанный статус сословия и орган самоуправления -Духовное Собрание. Татарское купечество как сословие получает свой орган самоуправления - Казанскую городовую татарскую ратушу. Учрежденная по указу сенат 1782 г. управа, как судебно-административный орган городского самоуправления мещанско-купеческого сословия татарской общины, просуществовала до 1855 г. она создается по тем же основным структурным и организационным принципам, как и городские магистраты. Управа выбиралась из наиболее состоятельных членов татарского общества. Ратуша исполняла основные административно-хозяйственные функции. Деятельность этих административных органов была важным моментом в истории татаро-мусульманского населения не только как оказавшая большое влияние на жизнь общества, но и как явление, повлиявшее на осознание населением значимости национального органа управления, учитывавшего особенности образа жизни и менталитета татарского общества.

В конце XIX - в начале XX вв. своеобразной формой существования самоуправления татаро-мусульманского населения стали благотворительные организации. К 1917 году среди татарско-мусульманского населения существовало около 100 "жамгияти хайрия". Основными направлениями деятельности благотворительных обществ было выделение средств на обучение татар-мусульман в российских высших учебных заведениях на создание русско-татарских начальных школ. Мусульманское благотворительное общество Казани постепенно превратилось в своеобразный общественный национальный клуб.

Еще одной формой самоорганизации мусульманского населения становится институт попечительства, они открываются только с согласия прихожан. Попечителями выбирались недуховные лица, в основном купцы и мещане. Попечительские советы становятся значительным этапом в развитии самоуправления татаро-мусульманского общества. В отличии от общегосударственных и организованных без учета особенностей развития татарского сообщества форм самоуправления, попечительства формируются как органическая потребность самого общества.

Большинство татарского населения проживало на территориях, где были введены городское и земское самоуправление. После

реформ в Российском государстве во второй половине XIX в. перед татарским обществом стояла задача модернизации и приспособления к буржуазным реформам. Прогрессивные силы татаро-мусульманского населения ставили целью создание татарской нации по европейскому типу, автономной в вопросах религии и образования, а в российском масштабе - децентрализация и широкое самоуправление, правового государства с равноправием всех граждан и религий. В достижении своей цели одним из реальных путей национальные деятели выделяли работу в местных органах самоуправления. Наиболее состоятельные и просвещенные мусульмане стремились стать земскими гласными, тем самым становились представителями татаро-мусульманского населения в органах управления. Наиболее активными в выборах и в деятельности были мусульмане Казанского и Мамадышского уездов. Несмотря на ограничение, изложенное в ст. 44 городового положения, где устанавливается число гласных нехристиан - 1/5 частью общего числа гласных, татары-мусульмане всецело использовали возможность работы в органах городского и земского управления. Гласные татары-мусульмане наиболее активно выступали по тем вопросам, когда необходимо было решение проблем, учитывая национальные и религиозные особенности местного населения.

Таким образом, можно проследить традиционные формы самоуправления татаро-мусульманского населения в Казанской губернии, которые являли собой многолетний опыт самоорганизации местного населения. Существовавшие традиционные системы самоуправления, основанные на мусульманской законодательной системе так же, как и возникшие позднее благотворительные общества и попечительские светы, представляли собой разные формы самоуправления. Введенные

после реформ 1860-х гг. учремедения местного самоуправления, с одной стороны, продолжали и развивали идею самоуправления. Но они основывались на новых формах организации чем традиционные органы самоуправления татарского населения. Несмотря на это, татаро-мусульмане стремились активно участвовать в работе новых органов самоуправления.

§ 2. Развитие либерально-демократических идей в органах самоуправления.

Реальная практика существования органов самоуправления, как можно видеть, была довольно противоречивой. Даже не ставя перед собой стратегических задач, в ходе решения дозволенных по Положению задач земства и думы вынуждены были переступать ограничения обусловленные правительством. Важнейшим фактором, влиявшим на взаимоотношения власти и земств, стало создание и развитие земского движения, как самостоятельного явления

22

российской общественной жизни. Характерной чертой земской оппозиции была тесная связь с либеральным движением. Земско-либеральное движение стремилось использовать органы местного самоуправления, как структуру власти в реализации своих теоретических идей. Со своей стороны правительство, выступившее инициатором учреждения земств, предпринимало все более масштабные усилия по ограничению демократических направлений в деятельности органов самоуправления. Власть, усматривая в совместных действиях земств опасность усиления их влияния на население, систематически предпринимала шаги для того, чтобы воспрепятствовать всяким контактам между земствами. Например, старания земств объединять усилия в практической работе, борьбе с эпидемиями или другие мероприятия встречали со стороны власти строгий контроль и в большинстве случаев запрет. Отдельные земства попытались установить между земскими учреждениями взаимный обмен информацией, отчетами, постановлениями и ходатайствами, имеющими важное практическое и организационное значение. Вслед за этим земства делали попытки поставить вопрос об устройстве съезда представителей земства разных губерний для соглашения по разным предметам земского хозяйства и организовать издание общеземского периодического печатного органа. В Казани самым крупным и значительным событием всероссийского значения стал съезд по народному образованию. Идеями, высказанными на съезде по народному образованию, являлось то, что массовая деятельность земских учреждений в области просвещение и образование стала одним из факторов, подготовивших русскую деревню к реформе народного образования в смысле преобразования ее в правильно организованную сеть всеобщего обучения. В данном процессе значительную роль играли и общеземские съезды.

Земские съезды рассматривали в основном культурно-просветительские и хозяйственные вопросы. Но все таки организация и проведение различных собраний, совещаний стало этапом в объединении земских учреждений. Общеземская организация во всероссийском масштабе начала формироваться с 1904 года. Казань присоединилась к союзу 28 августа 1914 года. Основные идеи, предлагаемые Всероссийским земским движением по организации общественного управления, в частности, проекты по реформам местного управления и самоуправления, содержали основные и принципиальные положения и идеи гражданского общества. В практической деятельности земского и городского союза отмечается противоречия в функциональном разграничении полномочий и сфер деятельности. Тенденция перераспределения полномочий, наблюдавшаяся в земской системе, возникает и в истории земских и

городских союзов.

Земское движение, в недрах которого оформился российский политический либерализм, способствовало активизации различного рода идей и проектов по конституционному переустройству российского государственного строя, что имело большой теоретический характер. Казанское губернское дворянство так же рассматривал вопросы о демократизации местного самоуправления. На чрезвычайном собрании по вопросу о народном представительстве рассматривался проект A.A. Овчиникова "О децентрализации законосозидательной деятельности". На том же собрании большинством голосов было принято предложение о ходатайстве не только о народном представительстве, но и о свободе личности, печати, слова, вероисповеданий. Реализацией идеи о народном представительстве во всероссийском масштабе стал созыв Государственной Думы, которая в первых же своих заседаниях в обращении к императору отметил, что существенным законодательным трудом является коренное преобразование местного управления и самоуправления с привлечением к равному участию в нем всего населения на началах всеобщего избирательного права.

§ 3. Трансформация органов самоуправления в 1917-1918 гг.

Революционные события требовали реформ в системе управления, и политические движения видели основным элементом реформ управления в России в совершенствовании системы самоуправления. Вопросы совершенствования земского и городского самоуправления были включены в программные требования практически всех ведущих политических партий России. Наиболее характерной чертой развития системы местного управления после Февраля было усиление роли существующих органов местного самоуправления; расширению полномочий и компетенции городских и земских органов самоуправления содействовали законодательные акты Временного правительства. В соответствии с ними компетенция земских органов самоуправления значительно расширялась. Старая земская структура в основном сохранялась, но дополнялась новыми элементами. Временное правительство в законодательных актах о самоуправлении не меняла принципиально систему организации самоуправления. Реформы местного самоуправления заключались только в том, что в законодательство вносились те принципы, которые в последнее десятилетие разрабатывались общественностью, земскими деятелями, фракциями Государственной Думы.

Предложенные в 1917 году татарскими национальными лидерами проекты государственного устройства по сути своей так же содержали основные принципы самоуправления. Основные положение

24

по государственному устройству нашли отражение в документа^ Урало-Волжской республики, в частности, и основные принципы-самоуправления.

Но на практике неопределенность сфер деятельности разных форм самоуправления, как Советы, земства, городские управы и различные комитеты и комиссии приводила к дублированию деятельности. В то же время прослеживается тенденция к объединению сил в решении разных местных проблем и стремление к совместной работе в координации и отваживанию хозяйственных вопросов.

В организационном плане вместе с выборами нового состава земских и городских органов самоуправления поступали предложения и по реформированию структуры этих органов. В Казанской губернии данные предложения особо касались городского самоуправления. Городская дума многократно рассматривала ходатайства различных слобод об учреждении самостоятельных участковых дум. Но все эти тенденции не смогли получить реализацию. Четвертый Казанский крестьянский съезд Советов принимает резолюцию о ликвидации земского самоуправления в Казанской губернии. К 1918 г. почти все органы земского и городского самоуправления заменялись советским органами.

В заключение подводятся итоги изучения проблемы.

Реформы местного самоуправления были вызваны неизбежной исторической необходимостью и стали новой формой управления. Органы самоуправления как элемент демократизации и децентрализации возникают в форме всесословного органа местного управления. Основные принципы деятельности самоуправления: разделение полномочий с государственной властью, финансовая независимость и децентрализация управления были реализованы в организации системы земств и городских дум. Основные принципы организации системы городского и земского самоуправления были адекватны. Основные функциональные обязанности и сферы их деятельности так же во многом дублировались.

Практическая реализация местного самоуправления выразилась в первую очередь в хозяйственно-культурную деятельности. В Казанской губернии были созданы и успешно функционировали институты местного самоуправления, которые показали свою устойчивость и достаточную эффективность в удовлетворении социально-экономических и хозяйственных потребностей населения..

Кроме хозяйственной, земские органы самоуправления имели большое общественно-политическое значение. В результате существования и деятельности органов местного самоуправления в Казанской губернии создается определенный потенциал земских и

думских деятелей, стремившихся выявлять актуальные проблемы в развитии края и по мере возможностей решать данные проблемы. Органы самоуправления Казанской губернии так же стали элементом государственного управления в виде представительной демократии.

В качестве компонента развития идеии самоуправления рассматривались существовавшие на территории Казанской губернии специфические формы самоуправления, к которым относятся разные формы и институты самоуправления татаро-мусульманского населения. Существование махалле, попечительских институтов, общественных благотворительных центров так же повлияли на развитие идеи самоуправления.

Процесс развития либеральных тенденций в системе самоуправления на примере возникновения и деятельности общероссийских союзов земств и городов способствовал взаимопроникновению либеральных идей с теорией самоуправления. Идеи личной свободы, заложенные в основу либеральной тенденции в России, получают основную поддержку со стороны земских деятелей и приобретают тенденцию реформирования государственной системы на основе главных принципов идеи самоуправления. Организация земств была этапом в развитии мысли о самоуправлении как основного элемента гражданского общества. Определенные основы гражданское общество последнего периода существования Российской империи, выросло из реформ 60-х гг. XIX в. и введение органов местного самоуправления играла в этом значительную роль.

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях:

1. Татары мусульмане в Казанской городской думе// Гасырлар авазы -Эхо веков. - 2002. - №1/2. - С. 268-273.

2. Источники по истории органов местного самоуправления// Проблема истории, культуры и развития языков народов Татарстана и Волго-Уральского региона: Материалы научно-практической конференции молодых ученых и специалистов. -Казань, 2002. - С. 247-250.

3. Отечественная историография органов местного самоуправления// Сборник материалов итоговых конференций молодых ученых и аспирантов ИИ им. III. Марджани АН РТ за 2001-2002 гг. - Казань, 2003. Т.2 - С. 34-37.

4. Меселманнар Казан шэЬар думасында// Мирас, 2002, N210. -21-23 б.

5. Что делать с местным самоуправлением?// В печати в журнале "Татарстан".

Лицензия аа полиграфическую деятельность №0128 от 08.06.98г. выдана Министерством информации и печати Республики Татарстан Подписано в печать 08.10.2003 г. Форм. бум. 60x84 1/16. Печ. л 1,5. Тираж 50. Заказ 191.

Минитипография института проблем информатики АН РТ 420012, Казань, ул.Чехова, 36.

iç^O

* 15 6 0 0

у""

hi) j / ' \

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата исторических наук Зигангирова, Гульназ Рашитовна

Введение.

Глава 1. Теоретические и практические аспекты создания органов самоуправления в середине XIX в.

1.1. Идеи самоуправления в 1860-70 гг.

1.2. Система органов самоуправления как элемент организации жизни общества.

1.3. противоречия в организации и деятельности органов самоуправления.

Глава 2. Органы самоуправления в системе социальных и общественнополитических отношений в Казанской губернии 2.1.Органы самоуправления татарско-мусульманского населения Казанской губернии.

2.2. Развитие либерально-демократические идей в органах самоуправления.

2.3. Трансформация органов самоуправления в 1917-1918 гг.

Введение диссертации2003 год, автореферат по истории, Зигангирова, Гульназ Рашитовна

Система органов местного самоуправления как структурный элемент общественного управления требует, серьезного изучения. Анализ процесса возникновения и закономерностей дальнейшего развития местных органов самоуправления является одним из важнейших проблем для научного исследования. В исторической литературе успешно разрабатывается вопрос о сущности местного самоуправления, особенностях формирования специфической системы самоуправления существовавшего во второй половине XIX - начале XX вв. в России, эволюции социально-экономической жизни через динамику структуры органов самоуправления в разные этапы их исторического развития.

Актуальность темы исследования обуславливается важностью научного обобщения исторических фактов формирования и развития органов самоуправления. Однако создание серьезных научных обобщений и теоретических выводов в области изучения самоуправления требует максимального учета конкретных исторических материалов всех регионов России. В этом отношении большой научный интерес представляет анализ истории органов местного самоуправления в Казанской губернии, где наиболее полно можно проследить тенденции развития этих органов, на существование которых влияли местные социальные, историко-культурные особенности и традиции. Изучение реального осуществления законодательства, функционирования, стилей и методов деятельности органов местного самоуправления Казанской губернии раскрывает картины положения земских и городских органов самоуправления в регионе и в России в целом. С другой стороны многонациональное^ и существующие своеобразные формы самоуправления у местного населения, в том числе многочисленного мусульманского, позволяет рассмотреть конкретные исторические особенности формирования самоуправления в контексте общих закономерностей исторического развития. Исследование данного комплекса вопросов представляет интерес для рассмотрения предпосылок социальных и политических преобразований в начале XX в., позволяет глубже понять причины кризиса системы самоуправления в России, дает возможность для выявления специфики в их соотношении с общими закономерностями исторического развития.

Современное развитие реформ управления и самоуправления в России во многом повторяет тенденции развития идей самоуправления, их соотношение с организацией государственного управления в середине XIX-начале XX вв. Организация деятельности местного самоуправления, как важный элемент в структуре государственного устройства, становится одним из основных этапов политических реформ, направленных на создание фундамента демократической государственности, которая в свою очередь должна стать базой для становления структуры гражданского общества.

Историография развития органов самоуправления довольно разнопланова и многочисленна. Она генетически связана с историей развития общественно-политической мысли и в какой-то степени отражает развитие идеи государственного строительства в России.

Проблема становления и развития местного самоуправления привлекала внимание исследователей еще до издания в России указа о создании всесословных органов самоуправления. Первые работы имели характер теоретического анализа российского и европейского опыта существования органов самоуправления. Одна из первых попыток изучения вопроса о местном самоуправлении с теоретической стороны была сделана профессором государственного права Петербургского университета А. Д. Градовским. Его первое исследование - докторская диссертация о местном управлении в России относится к 1868 году. «Местное население снабжается правами самостоятельности подчиненного государству, и в противовес местному государственному управлению создается местное общественное самоуправление», - так определил автор основную суть органов местного самоуправления1. Рассмотрению проблемы местного самоуправления на опыте европейских государств посвящены труды А.И. Васильчикова, М.И. Свешникова . Идея о самоуправлении становится объектом исследования, прежде всего, историков права. В конце XIX-начале XX вв. государственная теория местного самоуправления, обстоятельно разработанная в работах профессоров русского права А.Д. Градовского и Н.М. Коркунова3 становится доминирующей в русской юридической науке.

Эти исследования в основном были продиктованы разработкой проекта закона о местном самоуправлении и необходимостью решения вопроса, какую из существующих форм самоуправления можно взять за основу для реализации в Росси. В то же время в литературе и публицистике этого периода горячо обсуждался вопрос о существовании самобытной системы самоуправления в России. Он наиболее полно и часто рассматривался в публицистических выступлениях славянофилов и частности в статьях С.И. Аксакова4.

Первые попытки осмысления значения земских учреждений, относящиеся в основном к практической оценке деятельности местного самоуправления, были сделаны в 60-80 гг. XIX в. В этих работах авторы стремятся проанализировать хозяйственную, финансовую деятельности

1 Градовский. А. Д. История местного управления в России. - СПб., 1868. - С. XX.

2 Васильчиков. А.И. О самоуправлении. - СПб., 1869-1871.- Т. 1-3; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. -СПб., 1892.

3 Коркунов. Н.М. Русское государственное право. - СПб, 1909.- Т.1-2. земства. Основная задача этих работ заключалось в выявлении наиболее эффективных отраслей и направлений в работе местных органов самоуправления5. Следует отметить то, что подобные исследования принадлежат в основном авторам, которые непосредственно занимались земской деятельностью. Отдельное внимание уделялось изучению деятельности городского самоуправления6. В работах рассматривались отдельные актуальные организационно-практические вопросы, которые стремились решать авторы этих изданий. Необходимо отметить еще одну особенность этих работ. Многие из них освещали лишь местные вопросы и проблемы, анализу подвергалось деятельность лишь отдельных регионов и городов.

Особого внимания заслуживает труд В.Б. Веселовского «История у земства за 40 лет» . Эта работа была одной из первых попыток целостного анализа хозяйственной деятельности земских органов по всей России. Исследователем был проведен довольно подробный анализ финансовой, хозяйственной деятельности земства, основанный на большом количестве фактического и статистического материала. «Мы в настоящей работе не имели в виду дать исчерпывающую оценку земской хозяйственно-культурной деятельности (а политику вообще оставили в покое), но старались дать возможно полные данные о различных сторонах земской работы, используя метод статистического поуездного анализа, чтобы работа могла быть справочником по различным отраслям для земской

4 Аксаков С.И. Поли. собр. соч. - М., 1887. - Т. 5.

5 Головачев А.А. 10 лет реформ. - СПб., - 1872; Безобразов В.П. Государственное общество. Управление, самоуправление и судопроизводство. - М., 1882; Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. - М., 1874; Евреинов Г.А. Заметки о земской реформе. - СПб., 1888; Скалой В.Ю. Земские взгляды на реформу местного управления. Обзор земских отзывов и проектов. - М., 1884; Ивановский В.В. Опыт исследования деятельности органов земского самоуправления в России (уезды Слободской Вятской губернии и Лаишевкой Казанской губернии). - Казань, 1882.

6 Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. - СПб., 1875. - Т. 1; Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. - М., 1908. о деятельности» , - писал автор, обозначив главную задачу своего исследования. В его книге собраны данные, позволяющие представить всю многогранность земской хозяйственной деятельности.

В связи с пятидесятилетием земских организаций, в 1914 году был составлен «Юбилейный земской сборник» под редакцией В.Б. Веселовского и З.Г. Френкеля9. В этой книге были собраны статьи разных исследователей с анализом теоретических и практических этапов развития органов местного самоуправления в России за пятьдесят лет. К разряду юбилейных работ относится и исследование А. Брода «К пятидесятилетию земских учреждений. 1864-1914», в которой впервые, исследователь Казанского университета, обобщает деятельность земского самоуправления в губернии10.

Дальнейшее работы касающиеся органов местного самоуправления были в основном адекватны тому политическому состоянию России, которое характеризуется распространением революционных идей,. стремлением к преобразованию жизни России. Многие политические деятели, в том числе и либеральные, предлагали различные проекты и-программы по усовершенствованию, органов самоуправления и в этой связи анализировали идеи самоуправления в контексте развития российского государственного управления11.

7 Веселовский В.Б. История земства за сорок лет. - СПб., 1910.

8 Там же. - С. 227

9 Юбилейный земской сборник (под редакцией Веселовского В. Б. и Френкеля З.Г.) -СПб., 1914.

10 Брод А. К пятидесятилетию земских учреждений.1864-1914. - Казань, 1914.

11 Белоконский И.П. Дань времени. Воспоминания. - М.: Изд-во Политкаторжон, 1928; Большаков Д. Городская Дума и Красный Муниципалитет// «Коммунистический путь», 1922, № 18. - С. 44-47; Петров М.М. Городское самоуправление в России// Факультет административно-организационный. Петроград, 1917. Проект реформ городского управления составленный комиссией при экономическом отделе Всероссийского союза и революция// В сбор. Городское самоуправление в России. -Петроград, 1917. - С. 66-75 в середине XIX-начале XX вв. ГИМ, ф. 84, ед.хр. 33, с. 34-39. Петроград, 1917. - С. 66-75.

После октябрьской революции 1917 г. разные аспекты местного самоуправления рассматривались лишь в комплексе формирования «новой истории» России. Исследования по истории Советов преобладали над изучением истории дореволюционного местного самоуправления. Исследования, в которых наиболее широко рассматривалась деятельность местного самоуправления и в частности земства, проводились с целью раскрытия политической деятельности либеральных кругов, которые «возникли» в недрах земства12. Либерализм в какой-то степени отождествлялся с земством и по марксистско-большевистской теории противопоставлялся пролетарскому движению и по этой причине рассматривался и оценивался в основном в негативном аспекте.

Среди историков обращавшихся к теме земского самоуправления нужно отметить исследователя В.В. Гармизу, наиболее основательно рассмотревшего вопросы организации и деятельности земства13. Его работы «Подготовка земской реформы», «Историография земства» были этапными в изучении земского самоуправления стали основой для дальнейших исследований.

В начале 80-х гг. постепенно начинает возрождаться интерес к этой большой и важной теме. В 1983 году вышел в свет труд Н.П. Ерошкина «История государственных учреждений дореволюционной России»14, которая давала полный анализ российской государственной администрации и в том числе организации и деятельности существовавших до революции местных органов самоуправления. Автор рассматривает наиболее важные этапы развития местных органов

12 Череменский Е.Д. Земское либеральное движение на кануне революции 1905 года// Вопросы истории. - 1974, №9. - С 72-78; Пирумова Н.М. Земское либеральное движение. - М., 1977.

13 Гармиза. В.В. Подготовка земской реформы 1864. - М.( 1957; Гармиза В.В. Историография земства// История СССР. - 1965 №5. - С. 82-86 самоуправления через призму законодательных актов правительства, раскрывает основные положения, виды, методы организации и работы государственных учреждений и местного управления. В работе дан исторический анализ и оценка «Положению о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 года, Городовому Положению 1871, 1890 годов и другим правительственным нормативным актам по организации самоуправления в России. Такого же плана работы в виде учебных пособий были разработаны в 1980-1990 гг.15.

Особый интерес представлял для историков деятельность городских дум. Значительные исследовательские проблемы по данному вопросу были рассмотрены в работах В.А. Нардовой16. Ее исследования затрагивают вопросы взаимоотношения государства и городского самоуправления, развития либеральных идей в органах самоуправления.

В связи с реформами в государственной системе страны, история и настоящее положение органов самоуправления становились объектом внимания исследователей-социологов, государственных деятелей17.

В контексте нашего исследования отметим работы исследователей края. Историографические проблемы земских органов Самарской губернии, деятельность Самарских органов самоуправления, отдельных

14 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - М., 1983.

15 Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (Xll-нач. XX вв.).- М., 1999. Макаров В.Б. История государственного управления и местного самоуправления в России (IX в. -1917 г.): Учебное пособие. - Нижний Новгород: изд-во Волго-Вятской академии государственной службы, 2000

16 Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60 - начале 90-х гг. XIX в. Правительственная политика. - П., 1984; Она же. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX вв. - СПб., 1994.

17Анимица Е. Г., Тертышный А. Т. Местное самоуправление: история и современность. - Екатеринбург, 1998; Мухаметшин Ф.Х. Республика Татарстан: особенности социально-политического развития на рубеже веков. - Казань, 2000; Ершов А.Н. Местное самоуправление в системе гражданского общества/ Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление. Материалы межрегиональной научно-пра!сгической конференции. - Казань, 2001. - С. 128-131. лиц проявивших себя земской работе освещались в краеведческих

1 Я исследованиях ученых . Разработке проблемы постановки школьного и внешкольного образования в Вятском земстве была проведена Н.Г. Валеевой19. В ее работе на основе богатого документального материала показано становление просветительской деятельности в Елабужском уездном земстве.

Разные аспекты деятельности местных органов самоуправления касающихся национальных вопросов, в том числе участие представителей татаро-мусульманского населения в органах самоуправления, деятельности татарской ратуши рассматривались в А.Ю. Хабутдинова, P.P. Хайрутдинова, P.P. Салихова, JI.M. Свердловой, в которых рассматривались разные аспекты деятельности местных органов самоуправления касающихся конфессиональных корпоративных вопросов, в том числе участие представителей татаро-мусульманского населения в органах самоуправления, деятельности татарской ратуши и

18 Карелина А.А. К вопросу о деятельности земских организаций в области улучшения сельского хозяйства губернии к XIX - нач. XX вв. / Самарский край в истории России. Материалы юбилейной научной конференции. - Самара, 2001. - С. 79-82. Колякова И.В. Б.Б. Веселовский о Самарском земстве/ В сбор. Самарский край в истории России. Материалы юбилейной научной конференции. - Самара, 2001. - С. 26-28. Оранж О.И. Духовенство и земство Вятской губернии XX вв./ Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление. Материалы межрегиональной научно-практической конференции. - Казань, 2001. - С. 145-147. Поддубная Р.П. Председатель губернской земской управы /Краеведческие записки,- Самара, 2000. -Вып. IX. - С. 57-72. Устина Н.А. Роль земств в реализации государственной программы ипотечного кредитования крестьянских хозяйств. / В сбор. Самарский край в истории России. Материалы юбилейной научной конференции. - Самара, 2001. - С.76-79.

19Валеева Н.Г. Елабужское земство и Россия: Гуманно-просветительская деятельность Елабужского земства (1867-1917). - М.: 2002.

20 Хабутдинов А.Ю. Формирование нации и основные направления развития татарского общества в конце XVII-начале XIX вв. - Казань, 2001. Он же. Миллет Оренбургского Духовного Собрания в конце XVII- XIX веках. - Казань: Иман, 2000. -Хайрутдинов P.P. Салихов P.P. Отдавая полную справедливость трудам и заслугам // Гасырлар авазы - Эхо веков. 1996. №1-2. - С. 48-51. Хайрутдинов P.P. Управление государственной деревней Казанской губернии (конец XVIII - первая треть XIX в.). -Казань, 2002. - 224 с. Он же. Татарская ратуша г. Казани (1781-1855 гг.)// Гасырлар

Вопросы деятельности городского и земского самоуправления в разных аспектах рассматривались в последние годы в диссертационных работах21. В них исследована деятельность земств и городских управ в отдельные исторические периоды. Рассмотрены отдельные области муниципального работы, дан анализ системе выборов, структуры, формы организации в разные периоды существования. Диссертационная работа Низамовой М.С. "Казанское земство в XIX - нач. XX вв: местное самоуправление и общественное движение" была одной из первых исследований где анализировался сословно-социальный состав земских структур, рассматривалась роль Казанского земства в развитии местного хозяйства и здравоохранения в 1890-1904 гг. В работе Г.Р. Замановой «Городское самоуправление в Казани (1870-1904 гг.)» рассматриваются вопросы формирования и функционирования, финансово-бюджетная и хозяйственная деятельность городского самоуправления того же периода. Рассмотрению вопросов избирательной системы, хозяйственной структуры деятельности городских дум Казанской губернии в 1905-1917 гг. посвящена диссертационная работа Т.З. Бадретдинова.

Анализ имеющейся литературы по истории местных органов самоуправления дает возможность сделать следующие выводы. Исторический и теоретический анализ возникновения и существования авазы - Эхо веков. 1997. №3-4. - С. 272-276. Салихов P.P. Татарская буржуазия Казани и национальные реформы второй половины XIX- начало XX в. - Казань: Издательство "Мастер Лайн", 2000. Свердлова Л.М. На перекрестке торговых путей. -Казань, 1991.

21Абрамов В.Ф. Казанское земство в пореформенный период: Дис.канд. ист. наук. -Л., 1989; Бадретдинов Т.З. Городское самоуправление Казанской губернии в нач. XX в.: выборы структура общественно-политическая деятельность (1905-1917): Дисс. на соиск. науч. степ. канд. ист. наук. - Казань, 2002.3аманова Г.Р. Городское самоуправление в Казани (1870-1904 гг.): Автореф. дисс. на соиск. науч. степ. канд. ист. наук. - Казань, 2002.; Низамова М.С. Казанское земство к XIX-нач >ОС вв.: местное самоуправление и общественное движение: Дисс. на соиск. науч. степ. канд. ист. наук. - Казань, 1995; Бадретдинов Т.З. Городское самоуправление Казанской губернии в нач. XX в.: выборы структура общественно-политическая деятельность (1905-1917): Дисс. на соиск. науч. степ. канд. ист. наук. - Казань, 2002. как земских, так и других форм местного самоуправления достаточно многосторонен. Существующие исследования освещают деятельность этих органов и как элемента государственного управления, и как учреждений местной хозяйственной деятельности. Но земства и городские управы не рассматривалась как органы самоуправления местного населения в комплексе с другими формами самоуправления. Необходимо отметить то, что в дореволюционной исторической и правовой науке делались попытки осмысления земств и городских общественных учреждений с позиций реализации идеи самоуправления. В тот период эти исследования были направлены в основном на анализ исторического опыта существовавших форм самоуправления в России и в западных странах для возможного сосуществования идеи самоуправления и российского самодержавия. В процессе социально-политического развития, самоуправление в России начинало приобретать форму и признаки структуры гражданского общества. С подобной точки зрения история органов самоуправления в исторической литературе не нашла должного освещения.

Несмотря на то, что в разные периоды историографии края отдельные аспекты истории земских и городских учреждений самоуправления Казанской губернии были предметом интереса отдельных исследователей, деятельность местных органов самоуправления рассматривалась только с хозяйственной, организационно-структурной стороны. Изучение деятельности местного самоуправления именно как реализации идеи самоуправления в Казанской губернии не проводилось. Не нашли достаточного анализа проблемы комплексного изучения различных форм местного самоуправления, существовавших в Казанской губернии. Не получили должного освещения преобразования в структуре местного самоуправления в многоэтнических регионах, к которым относится Среднее Поволжье.

Цель диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании системы местного самоуправления Казанской губернии во второй половине XIX - начале XX вв., в контексте развития идеи самоуправления, в том числе организационные и функциональные принципы существования этих органов, их определяющий роли в общественно-политической жизни.

В соответствии с указанной целью, выдвигаются следующие ведущие исследовательские задачи:

• выявить общие идеологические принципы организации системы самоуправления и их проявление в органах самоуправления Казанской губернии;

• определить степень практической реализации целей местного самоуправления в Казанской губернии;

• рассмотреть формы самоуправления татаро-мусульманского населения и определить специфику их формирования и развития;

• изучить развитие либеральных тенденций в системе самоуправления, на примере возникновения и деятельности союзов и объединений местных органов самоуправления, а также степени реализации идей этих организаций и союзов в работе местных комитетов;

• проанализировать динамику идеи самоуправления в ходе крупных общественно-политических перемен в обществе в начале XX столетия и степень ее практической реализации.

Объектом исследования является идея местного самоуправления во второй половине XIX - начале XX вв., которая исторически сложилась в своеобразную структуру власти, историческое развитие и изменение этих идей, в социально-политических и практических аспектах.

Предметом изучения стала система местного самоуправления Казанской губернии в основном земская и городская система, как одна из наиболее полно реализованных форм самоуправления местного населения.

Хронологические рамки исследования охватывают время второй половины XIX - начала XX вв., период формирования и функционирования системы органов самоуправления в России в целом, и Казанской губернии в частности. Именно в этих временных рамках формируется система земского и городского самоуправления как этап в развитии идеи самоуправления, определяется ее основная структура, функции и полномочия. В эти годы оформляются губернские и уездные земские организации, формируются местные органы самоуправления, которые отражают специфические особенности исторического, политического и экономического развития общества, созревают предпосылки конституционных реформ существующей системы. Широкие временные рамки, представленные в исследовании и охватывающие весь период существования земских и городских всесословных органов самоуправления, дают возможность показать устойчивые тенденции в развитии основных принципов самоуправления.

Комплексное исследование заявленной темы потребовало привлечения широкого круга источников. Важным источником для исследования образования и деятельности органов самоуправления являются законодательные акты Российского государства22. Нормативные акты позволяют проследить государственную политику по отношению к

22 Полное собрание законов Российской империи. - СПб., 1867. - Собр.П, Т. XXXIX, отд.1, 1864, №49457. - С. 1-14; Городовое положение от 16 июня 1870 г. №48498 // ПСЗРИ. - СПб., 1874. - Собр.П, Т. XLV, отд.1. - С. 812-839; Городовое положение от 11 июня 1892 г. №8708 // ПСЗРИ. - СПб., 1895. - Собр.Ш, Т. XII, С. 403-456. органам самоуправления, процессы эволюции законодательных идей в области самоуправления и показывают изменения правового статуса учреждений самоуправления.

В работе широко использовались материалы архивохранилищ Москвы, Казани, в которых были обнаружены материалы отражающие законодательные, циркулярные акты государственных структур, делопроизводственные документы и др. В фондах Национального архива РТ исследованы дела, дающие возможность сделать анализ состояния и деятельности административных, хозяйственных систем органов Казанского губернского земства. Хранящиеся в фонде 1 - канцелярии Казанского губернатора, в фонде 99 - Казанского губернского присутствия, в фонде 2 - Казанского губернского правления докумбенты и циркуляры Министерства внутренних дел являются исключительно важными нормативными источниками для изучения темы.

В фонд 81 - Казанского губернского земства изучены циркуляры и постановления земских съездов. Кроме того, были использованы материалы, отражающие деятельность городских органов самоуправления (ф. 98, 537), архивные материалы фонда Казанской ратуши и Казанского губернского жандармского управления (ф. 22, 199). В качестве вспомогательного источника были рассмотрены документы фонда 411, 419, 537, где хранятся документы различных общественных органов самоуправления Казанской губернии. Из материалов революционного периода 1917 г. нас заинтересовали документы фонда Р-98, где хранится переписка о деятельности уездных городских дум, материалы агрономического съезда земских служащих, протоколы заседаний и совещаний съезда крестьянского совета. Так же были привлечены материалы ф. 1246 - постановления волостных земских собраний от март

1918 г., ф. Р — 1354 - протоколы сельских обществ об организации самоуправления.

Так же как источник привлекались документы, программные материалы национального движения 1905-1917 гг., опубликованные материалы мусульманских съездов, Урало-Волжской республики, материалы лидеров национального движения23.

Следует отметить, что различные периоды деятельности органов самоуправления имеют различную степень источникового обеспечения. Наиболее многочисленные и систематические делопроизводственные материалы о деятельности органов самоуправления отложились в 19101916 гг.

Интересные и ценные сведения по деятельности реформаторских движений в земских органах в 1905-1917 гг. были обследованы в фонде письменных источников Государственного исторического музея в Москве. Среди документов Всероссийского городского музея в фонде с адресами и записками земских деятелей, в личных фондах обнаружены важные для общего анализа развития идей либерализма среди деятелей органов самоуправления (ф. 84, 424, 113, 220, 385). В Государственном архиве РФ изучены документы, относящиеся к 1916-18 гг. (ф. 1235, 424, 1253), которые отражают принципы переустройства местных органов самоуправления при советской власти, просматриваются особенности формирования советов, как формы государственного управления и реализации в этих новых органах правления идей самоуправления. Они отражают процесс вытеснения органов местного самоуправления из жизни общества и замены их советами.

Следует подчеркнуть, что при комплексном анализе и систематическом подходе к изучению материалов по предложенной теме архивные документы и неопубликованные источники стали основополагающими материалами для исследования. Наряду с не опубликованными документами в работе привлечены так же опубликованные и имеющиеся в литературе источники. Необходимо особо отметить многочисленность данных источников по деятельности органов местного самоуправления. В основном это делопроизводственная документация, которая является одним из самых многочисленных и представляющих большое разнообразие типов и видов источников.

Основной группой делопроизводственных документов является протокольная, представленная такими разновидностями как журналы протоколы24. За весь период работы земств и городских дум материалы заседаний, протоколы и журналы собраний и управ публиковались на страницах периодической печати, а самое ценное, они издавались в виде отдельных публикаций. Все это позволяет очень подробно и точно изучить различные виды и формы деятельности органов местного самоуправления.

Значительное место среди источников занимает отчетная документация: годовые отчеты, отчеты обзоры, доклады, докладные записки. Особого внимания среди них заслуживают «Отчет Казанской городской общественной управы за четырехлетие с 1871 по 1875 гг.»25. Основным принципом составления отчетов было освещение их деятельности по направлениям. Важнейшей составной частью отчетов являются прилагаемые к ним финансовые сметы. Материалы, относящиеся к начальному периоду существования местных органов самоуправления,

23 НМ РТ. Фонд татарской литературы. Архивы Г. Исхаки, С.Максуди.

24 Материалы и протоколы заседаний Казанской городской думы 1872, 1898, 1900, 1901,1902, 1903, 1904, 1907, 1908, 1909.

25 Отчет Казанской городской общественной управы за четырехлетие с 1871 по 1875 гг. - Казань, 1875. являются наиболее ценными, так как отражают процессы организации и формирования этих учреждений.

Городовое Положение», как основной законодательный акт по деятельности органов самоуправления, давал управам право издавать обязательные для местного населения постановления. Эти постановления относились в основном к обеспечению безопасности жителей и представляю большой интерес для исследования . Особенно ценным в этом плане является «Систематический сборник постановлений Казанской городской думы за 22 года (с 1871 по 1892 включительно)»27, которая, наряду с тем, что собрал в себе наиболее важные сведения о работе городской думы, был единственным такого рода систематизированным сборником. Подобные материалы важны при сборе и анализе сведений по практической деятельности органов самоуправления. Основываясь на эти материалы, есть возможность определить объем и степень практической пользы для населения существовавших в данный исторический период местных органов самоуправления. Что касается научной исследованности данных источников, то обращает на себя внимание то, что ученые, проводившие исследования по истории земств и городских дум, часто обращались к этим изданиям и их ценность, с точки зрения оценки практической значимости местных органов самоуправления, не подлежит сомнению. Но нами эти источники привлекались для того, чтобы оценить организацию и существование местных органов управления именно как одна из форм самоуправления, и в сравнительном анализе определить приемлемость существовавших форм самоуправления к местным

26 Постановления 50 очередного Казанского уездного земского собрания с 30 сентября по 8 октября 1904 года. - Казань, 1907. Постановления очередных и чрезвычайных губернских собраний Казанского Дворянского собраний за трехлетие 1902-1904 гг. -Казань, 1904; Постановления и журналы Казанской городской думы 1895. - Казань, 1876.

27 Систематический сборник постановлений Казанской городской думы за 22 года (с особенностям общественной организации населения, определить приоритетные направления и вопросы в деятельности земств и городских управ.

Для изучения практической деятельности земства дают большой материал отчеты, учрежденного по инициативе министра финансов С. Ю. Витте «Особого Совещания о нуждах сельскохозяйственной промышленности». Во время данной акции правительство пригласило местные губернские и уездные комитеты высказать свое мнение об улучшении производительности сельского хозяйства. Ими были составлены предложения, в которых, кроме анализа деятельности по сельскому хозяйству, были, отдельные обстоятельно разработанные статьи о деятельности земства. Анализ работ местных Комитетов в этой области

Oft представлен в книгах С.И. Шидловского и Т.И. Тихонова . В этих работах собран и систематизирован большой фактический материал.

Крупную и целостную группу источников и материалов, организованных в определенную форму, имеющую общественное назначение и социально-культурную функцию представляют из себя периодические издания. В отношении исследований по истории органов местного самоуправления эту группу источников можно разделить на два вида: это периодика, которую издавали сами органы местного управления и издания в которых печаталась информация о деятельности земства и городских дум. В связи с этим укажем те издания, на страницах которых можно проследить деятельность местных органов самоуправления в Казанской губернии. В первую очередь, это «Казанская газета» переименованная позднее в «Земскую неделю» и издававшуюся в виде

1871 по 1892 включительно). - Казань, 1898.

28 Шидловский С.И. Земство (Свод трудов местных Комитетов по 49 губерниям Европейской России). - СПб., 1904; Тихонов Т.И. Земство в России и на окраинах. -СПб., 1907. журнала, являвшуюся единственным периодическим органам печати Казанского губернского земства, выходившим в 1902-1914 гг. Кроме того, при изучении темы мы обращались к центральным земским изданиям, таким как: «Земское дело», «Известия земского отдела». Необходимо также отметить газеты «Казанские губернские ведомости», «Казанский телеграф», «Волжский вестник», на страницах которых можно найти довольно много интересных сведений по деятельности местных органов самоуправления. Важным фактором при анализе материалов периодической печати является тот аспект, что местные органы самоуправления стремились использовать периодические издания для пропаганды своей деятельности и охотно сотрудничали с прессой.

Так же, как источник, были привлечены периодические издания на татарском языке29. Вопросы об органах самоуправления начинают рассматриваться на страницах татарских периодических изданий лишь с 1916-1917 гг. Газеты на татарском языке, которые на своих страницах касались вопросов местного самоуправления, по своему характеру были в основном общественно-политическими изданиями и обращались к этой теме обычно в предвыборный период. Главная цель публикаций было разъяснение населению пользы и выгоды органов самоуправления для татар-мусульман.

Характеризируя в целом источниковую базу по исследуемой теме необходимо отметить наличие специфической документации и материалов, дающих возможность изучить систему земских и городских органов с различных точек зрения, в том числе и как учреждений самоуправления. Несмотря на то что, существует большое количество опубликованных делопроизводительных материалов, многие документы и факты не допускались цензурой в печать и отложились лишь среди архивных материалов. В связи с этим возникала необходимость проверки и установления достоверности фактов. Привлечение разных видов источников дало возможность провести исследовательские и источниковедческие работы и выявить наиболее достоверные факты.

Существующие своеобразные формы самоуправления у местного населения, в том числе мусульманского, позволяют вскрыть общие закономерности формирования и развития местного самоуправления и их специфику, связанную с конкретными историческими особенностями органов сословного и конфессионального самоуправления Казанской губернии. В работе на обширном новом материале предпринята попытка комплексного исследования вопросов самоуправления в Казанской губернии.

В методологическом плане автор придерживался принципов объективности, историзма. Использование данных методов были продиктованы основными принципами проведения исследований в исторической науке.

Неотъемлемой составляющей методологии является комплексный анализ. Следует подчеркнуть, что для исследования данный подход имеет важнейшее и универсальное значение, так как требует всестороннего рассмотрения фактов связанных с изучаемой проблемой, оценки прошлого с учетом процессов, происходивших в обществе.

При анализе материалов на один из первых мест ставилась проблема установления достоверности и объективности исторических источников. Применение традиционных методов давало возможность корректно решить данные проблемы. Один из наиболее распространенных методов эмпирического исследования сравнительно-сопоставительный метод. При соблюдении основных временных и пространственных принципов

29 Кояш, Йолдыз, Вакыт . 1917. сравнительно-сопоставительный метод позволяет устанавливать общие признаки процесса развития для выявления закономерностей исторических событий. Избранный спектр рассматриваемых вопросов обусловил использование междисциплинарного подхода к исследованию, который заключается в использовании научного аппарата, методов и принципов таких гуманитарных наук как, социология и политология.

Научная новизна исследования видится в том, что в работе рассматривается реализации идеи самоуправления на основе комплексного исследования деятельности системы местного самоуправления Казанской губернии. В исследовании также, наряду с другими формами, рассматриваются органы самоуправления у татаро-мусульманского населения Казанской губернии и соотношение их с губернскими и городскими всесословными органами самоуправления. Нас интересовали общероссийские тенденции развития либеральных общественных сил и проявление действия этих тенденций на развитие идеи местного самоуправления, в особенности в период революционных событий в начале XX в.

Практическая ценность работы обусловлена проведением комплексных исследовательских и источниковедческих работ по истории самоуправления в Казанской губернии. В научный оборот вводится новый фактический материал по истории самоуправления Казанской губернии, а также значительный объем новых источников, хронологически привязанных к истории российского самоуправления в целом. Материалы диссертации могут быть использованы при создании обобщающих работ по истории края, могут найти применение при подготовке спецкурсов и спецсеминаров по проблемам местного самоуправления. Помимо этого, результаты изучения существовавших в истории форм самоуправления и выявление основных принципов существования различных форм самоуправления в регионах дадут возможность использовать наиболее приемлемые из них в формировании системы управления государством.

Поставленная цель и задачи определили структуру работы, которая основывается на проблемно-тематическом принципе, придерживаясь при этом основных хронологических этапов исторического развития органов самоуправления. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Система органов местного самоуправления Казанской губернии в середине XIX - начале XX вв."

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ходе данного исследования было рассмотрено развитие системы органов самоуправления на материалах Казанской губернии в конце XIX -начале XX вв. Изучение исторической литературы, ознакомление с новыми, не опубликованными источниками способствовали тому, что в результате, возможно, сделать следующие заключения.

Реформы местного самоуправления были вызваны неизбежной исторической необходимостью и стали новой формой управления. Органы самоуправления как элемент демократизации и децентрализации возникают в форме всесословного органа местного управления. Основные принципы деятельности самоуправления: разделение полномочий с государственной властью, финансовая независимость и децентрализация управления были реализованы в организации системы земств и городских дум.

В начальный период существования земских и городских учреждений самоуправления в общественно-политической идеологии наблюдается стремление найти пути к реализации идеи самоуправления в условиях самодержавной формы правления государством. Эта тенденция выразилась в попытке создать адаптированную для местного общества форму самоуправления. Многонациональность и много конфессиональность местного населения Казанской губернии продиктовали формирование специфических направлений деятельности местной системы самоуправления. В работе местных органов самоуправления учитывались интересы многонационального и многоконфессионального населения.

Оценивая в целом практическую и культурно-хозяйственную деятельность городского и земского самоуправления можно заключить что, деятельность местного самоуправления была во многом решающей в развитии местного хозяйства. С точки зрения общественно-политического значения, создание земских и городских общественных учреждений, как основных субъектов местного самоуправления во второй половине XIX в., можно говорить о введении принципа всесословности в управление и включение в решение вопросов местного значения всех сословных групп.

Новая система городских и земских самоуправлений, по своим основным принципам, организации были адекватны. Основные функциональные обязанности и сферы их деятельности, так же в основных пунктах содержала одинаковые сферы деятельности.

Анализ разнородных источников дал возможность определить степень практической реализации целей местного самоуправления, которые в первую очередь были направлены на хозяйственно-культурную деятельность.

В Казанской губернии были созданы и успешно функционировали институты местного самоуправления, которые показали свою устойчивость и достаточную эффективность в удовлетворении социально-экономических и хозяйственных потребностей населения, организация собственной своеобразной финансово-экономической системы, на основе которой местным органам Казанской губернии удалось организовать просветительскую, финансовую помощью жителям губернии и в особенности сельскому населению. В результате существования и деятельности органов местного самоуправления в Казанской губернии создается определенные структуры организации, выполнявшие значительные функции хозяйственно-культурного характера. В Казанской губернии новые органы самоуправления стали шагом к активизации инициативы просвещенной части населения в управлении местной жизнью.

Введение самоуправления привело к появлению новых форм работы в местном хозяйстве. Но деятельность земств имела многочисленные противоречия. Многие из них возникали из-за неудобных для исполнения разграничения полномочий между разными формами и структурами системы местного самоуправления и очень ограниченными полномочиями этих органов. В этой связи управы и собрания направляли различные ходатайства с проектами и предложениями о реформировании системы самоуправления. Среди них были ходатайства о выделении городов в отдельную земскую единицу и изменении системы земских и уездных органов.

Земские органы самоуправления имели как организационное, так и политическое значение. Органы самоуправления Казанской губернии являлись элементом государственного управления в виде представительной демократии.

В работе рассматривались в качестве компонента развития, существовавшие на территории Казанской губернии специфические формы самоуправления, к которым относятся разные формы самоуправления татаро-мусульманского населения. Основные формы традиционного самоуправления татаро-мусульманского населения - махалле и появившиеся в конце XIX - в нач. XX вв. другие формы самоуправления действовали параллельно с официальными общегосударственными органами. Несмотря на различные ограничения, представители татаро-мусульманского населения стремились участвовать в работе земских и в особенности городского самоуправления. Активная деятельность татаро-мусульманских гласных совместно с другими либерально-демократическими деятелями приводит к обсуждению в заседаниях органов самоуправления и принятию демократических постановлений по национальным культурно-образовательным вопросам.

По теоретическим программам либерального движения предлагались проекты по установлению конституционной формы управления, которая в своей основе, так же как и местное самоуправление формируется путем избрания представителей из народа для управления государством. В связи с этими в земских кругах существовали тенденции, с одной стороны, к объединению и созданию централизованной системы с всероссийским центральным органом самоуправления, с другой стороны, были многочисленные ходатайства о децентрализации самоуправления, упразднении губернских земских собраний и создании более мелких волостных управ.

Процесс развития либеральных тенденций в системе самоуправления на примере возникновения и деятельности общероссийских союзов земств и городов дал возможность проанализировать взаимоотношения либеральных идей с теорией самоуправления. Идеи личной свободы, заложенные в основу либеральной тенденции в России, получают основную поддержку со стороны земских деятелей и приобретают тенденцию реформирования государственной системы на основе главных принципов идеи самоуправления. В результате развития земско-либеральных идей формируются проекты по созданию, как структурный элемент управления, народного представительства.

В работе так же рассмотрены вопросы реформирования и "модернизации" органов самоуправления, предложенные в начале XX века. Наиболее характерной чертой развития системы местного управления после февральской революции было усиление роли существующих органов местного самоуправления; расширение полномочий и компетенции городских и земских органов самоуправления, которому содействовали законодательные акты Временного правительства. Реформы местного самоуправления Временного правительства заключались в том, что в законодательно закреплялись принципы, которые в последнее десятилетие разрабатывались общественностью, земскими деятелями, фракциями Государственной Думы.

Организация земств была этапом в развитии мысли о самоуправлении, как основного элемента гражданского общества. Идея гражданского общества, ставившая перед собой задачу поиска такой формы правления, которая позволяла бы гармонично совместить как свободу личности, так и интересы государства и определения границ деятельности государства для достижения своей цели, предполагает существование широкого самоуправления в обществе. Гражданское общество последнего периода существования Российской империи выросло из реформ 60-х гг. XIX в. и введение органов местного самоуправления играла в этом значительную роль.

В Казанской губернии предпосылки существования органов самоуправления имели глубокие традиции и историческую обоснованность. Истинное самоуправление требует определенного развития общества. По этому в условиях поиска оптимальной модели федеративных отношения в Российской Федерации следует помнить законодательство способно лишь создать условия для длительного процесса самоорганизации населения. Местное самоуправление требует длительного эволюционного накопления совокупности предпосылок социально-экономического характера определенной исторической преемственности и культуры и сознания значимости данной формы организации общественной жизни, и анализ исторического опыта имеет важное значение в этом процессе.

Список научной литературыЗигангирова, Гульназ Рашитовна, диссертация по теме "Отечественная история"

1. Документы и материалы государственных архивов и учреждений

2. Государственный архив Российской Федерации

3. Ф. 1235, оп. 140, ед. хр. 5. Телеграммы 1917-18 гг.

4. Ф. 1235, оп. 93, ед. хр. 17. Листовка. "Вопрос и ответ. Как быть с земскими и городскими самоуправлениями? Ф. 1235, оп. 93, ед. хр. 29. Ф. 1235, оп. 93, ед. хр. 30. Ф. Р-1240, on. 1, ед. хр. 2.

5. Государственный исторический музей. Отдел письменных источников.

6. Ф. 84. Московская городская управа.

7. Ф. 84, ед. хр. 121. Документы о составе организационного Бюро съезда земских и городских деятелей.

8. Ф. 84, ед. хр. 115. Материалы Всероссийского Земского Союза (1914-1917).

9. Ф. 122, ед. хр. 691. Отчеты о работе земств.

10. Ф. 282, ед.хр. 239. Материалы к подготовке выборов в учредительное собрание.

11. Ф. 450, ед. хр. 877. По поводу местных реформ. Земские начальники и мировые судьи.

12. Ф. 385, ед. хр. 2. Документы, характеризирующие деятельность земских органов.

13. Ф. 424, ед. хр. 31. Адреса земских собраний (1904-1905 гг).

14. Ф. 424, ед. хр. 77. Материалы по выборам в Московскую губернскую земскую управу.

15. Ф. 424, ед. хр.121. Резолюция Всероссийского Земского Союза.

16. Ф. 424, ед. хр. 51. Адреса и записки земских деятелей о необходимости введения демократических свобод (1905 г.)

17. Ф. 339, ед. хр. 163. Персональный фонд.

18. Ф. 385. Персональный фонд Новосельцева13. Национальный архив РТ

19. Ф. 1, оп. 4, д. 160. О доставлении в хозяйственный департамент Министерства внутренних дел сведений о размере земских сборов с разных предметов обложения и о размере расходов на земские потребности 1900 г.

20. Ф. 1, оп. 4, д. 197. Об установлении порядка взыскания с сельского населения страховых сборов по обязательному страхованию.

21. Ф. 1, оп. 4, д. 230. Об отсылке в Министерство п Главноуправляющим частями земских смет и раскладок на 1901 г.

22. Ф. 1, on. 5, д. 334. Статистические материалы

23. Ф. 1, оп. 5, д. 6. Циркуляры Министерства внутренних дел.

24. Ф. 1, оп. 5, д. 335. Циркуляры Министерства внутренних дел.

25. Ф. 1, оп. 5, д. 332. Циркуляры Министерства внутренних дел.

26. Ф. 1, оп. 5, д. 333. Циркуляры Министерства внутренних дел.

27. Ф. 1, оп. 6, д. 157. Постановления Казанской городской думы.

28. Ф. 1, оп. 6, д. 6. Постановления Казанской городской думы.

29. Ф. 1, оп. 8, д. 246. Циркуляры Министерства внутренних дел.

30. Ф. 1, оп. 5, д. 128. О выдаче крестьянам ссуд на прокорм рабочего скота по случаю неурожая 1898 г.

31. Ф. 1, оп. 5, д. 129. О сложении недоимок за просроченные ссуды с крестьян за несостоятельностью должников.

32. Ф. 1, оп. 5, д. 1081. Переписка с КГЖУ, Казанским полицмейстером о проверке политической благонадежности лиц поступающих в учебные заведения, земства и другие организации.

33. Ф. 1, оп. 7, д. 25а. Постановления Казанской городской думы.

34. Ф. 6, оп. 6, д. 139. Циркуляры Министерства внутренних дел.

35. Ф. 81, on. 1, д. 273. Постановления Казанского губернского земского собрания. Январь 1917 июнь 1917 г.

36. Ф. 81, on. 1, д. 45. О неправомерных действиях Царевококшайской управы.

37. Ф. 81, on. 1, д. 158. Постановления Государственного Собрания по вопросу организации земского самоуправления.

38. Ф. 81, on. 1, д. 209. Доклад Казанского губернского собрания за 1905 год.

39. Ф. 81, on. 1, д. 211. Список докладов Мамадышского уезда.

40. Ф. 81, on. 1, д. 213. Журнал заседаний Казанского уездного земского собрания.

41. Ф. 81, оп. 2, д. 1. Постановления уездных земских управ о переложении продовольственной повинностей из натурально в денежную.

42. Ф. 81, оп. 15, д. 56. Циркуляры земским, городским и другим учреждениям.

43. Ф. 98, on. 1, д. 1820. Свод обязательных для Городской управы общих постановлений Городской Думы.

44. Ф. 98, on. 1, д. 56. Резолюция съезда Казанского совета крестьянских депутатов о ликвидации земских органов самоуправления.

45. Ф. 98, on. 1, д. 122. Материалы агрономического съезда земских служащих.

46. Ф. 98, on. 1, д. 36. Протоколы заседаний совещаний совета крестьянского съезда.

47. Ф. 98, оп. 6, д. 119. Собрания бумаг к сведению и руководству.

48. Ф. 98, on. 1, д. 35. Постановления совещаний Казанского крестьянского совета и совместных совещаний рабочего солдатского и крестьянского Советов.ф. 98, on. 1, д. 69. Переписка о деятельности Царевококшайской городской думе.

49. Ф. 98, on. 1, д. 99. Протоколы исполнительного комитета Казанского городского Совета депутатов

50. Ф. 98, оп. 2, д. 395. О городском общественном управлении.

51. Ф. 98, оп. 2, д. 58. Отчет Казанского городского общественного управления с 1870-1875 гг.

52. Ф. 98, оп. 8, д. 98. Циркуляры Министерства внутренних дел.

53. Ф. 98, оп. 8, д. 887. Циркуляры Министерства внутренних дел.

54. Ф. 537. Присутствие по городским делам.

55. Ф. 419. Присутствие по земским и городским дела.

56. Ф. 411. Общественные организации.