автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.08
диссертация на тему: Система принципов местного самоуправления

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата социологических наук Осадчий, Олег Владимирович

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО ИССЛЕДОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

1.1. СПЕЦИФИКА СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО АНАЛИЗА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

I 2 ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ ОПЫТ И ТРАДИЦИИ САМОУПРАВЛЕНИЯ.

I.3. ЗАРУБЕЖНЫЕ КОНЦЕПЦИИ И МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

Глава П. ОБЩИЕ И ОСОБЕННЫЕ ПРИНЦИПЫ

ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

2.1. СИСТЕМООБРАЗУЮЩИЕ ПРИНЦИПЫ ИНСТИТУЦИАПИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

2.2. ОСОБЕННОСТИ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

2.3. ПУТИ ОПТИМИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

Введение диссертации2002 год, автореферат по социологии, Осадчий, Олег Владимирович

Актуальность исследования. Политика реформирования государственной власти, проводимая в течение последних 10 лет на постсоветском социально-политическом пространстве, результатом которой стало изменение механизма организации и осуществления властных функций, поставила вопрос о формировании социального института, способного обеспечивать адекватное исполнение этих государственных функций на местном уровне. Таким социальным институтом стало местное самоуправление, которое находится сегодня в стадии становления и имеет свои особенности развития в различных регионах.

Многовариантность возможных схем построения этого института, рамки которого только в общем виде определены конституционным законодательством, делают особенно важной разработку модели функционирования и развития местного самоуправления, наиболее полно отвечающей потребностям общестза и государства, способной стать фундаментальным связующим звеном между ними. При этом важно учитывать общие системообразующие принципы, характерные для местного самоуправления всех демократических стран Европейского сообщества, а также частные принципы, присущие различным странам и регионам, в соответствии с их социокультурными и политическими традициями в реализации функций государственной власти на местном уровне.

Выделение общих и частных принципов и построение на их основе эффективной модели местного самоуправления возможно при проведении социологического анализа различных систем самоуправления на местном уровне в разных странах и регионах, основанного на сходной или родственной социокультурных базе их жизнедеятельности. Для проведения подобного детального социологического анализа необходимо доказать сходство регионов, что является самостоятельной сложной задачей. Однако, такого рода анализ представляется возможным для таких стран, как Россия и Украина, поскольку они долгое время существовали в рамках единого Российского государства, а также в составе Советского Союза и имеют общую историю развития местного самоуправления и родственную социокультурную базу. Хотя каждая из этих стран отличается не только по уровню своего социально-политического и экономического развития, но и по моделям реализации местного самоуправления как в делом, так и в отдельных регионах, имеющие место общие исторические корни позволяют осуществить сравнительный социологический анализ систем самоуправления.

В процессе становления местного самоуправления необходимо создать организационные, правовые, политические, экономические, финансовые механизмы, позволяющие обеспечить реальную самостоятельность и ответственность органов местного самоуправления, их эффективную деятельность в интересах населения. Практические меры, принимаемые для достижения этих целей, часто не дают должных результатов, поскольку они проводятся без достаточного научного обоснования, без серьезных концептуальных разработок и осуществляются методом «проб и ошибок».

Изучение института местного самоуправления ведется различными науками, а именно: экономикой, социологией, историй и т.д. Такого рода исследования посвящены отдельным вопросам самоуправления, однако, существует необходимость провести системный анализ имеющейся ситуации в сфере местного самоуправления и теоретически ее осмыслить с позиций социального управления. Все это в совокупности определило актуальность настоящего диссертационного исследования, его цели и задачи.

Разработанность данной проблемы

Среди первых отечественных исследователей местного самоуправления можно выделить: А.Д. Градовского, впервые давшего определение понятия «самоуправление», И.М. Лазаревского, изучавшего социальную природу данного института власти, публицистические статьи практического деятеля земского движения К.А. Пожитнова, работы А.И. Елистратова, В.А. Лебедева, а также труды таких государственных деятелей как А.Н. Васильчиков, М.М. Ковалевский, М.И. Чичерин.1

В период существования советской власти вопросы становления системы местного самоуправления не получали должного изучения. Это было связано с критическим отношением к концепции муниципального управления, которая считалась буржуазной и неприемлемой для социалистического государства. Только в начале шестидесятых годов появляются статьи и монографии В.А. Пертцика, Т.М. Пальгуновой, С.В. Соловьевой. И.Е. Фарбера, В.В. Гармизы, однако в них рассматривались в основном политические аспекты функционирования самоуправления в созетском государстве. В дальнейшем появились научные работы, критически анализировавшие институт местного самоуправления в зарубежных странах. Среди них можно отметить работы таких авторов, как Г.В. Барабашев и JI.T. Захарова.

Закономерным стало обращение к возрождению самоуправления в России, на Украине и других странах СНГ, на современном этапе его развития, в период реорганизации общества, поиска путей обновления системы его управления. Проблема самоуправления нашла свое отражение в работах ученых по общей теории управления. Исходя из принципов этой теории, было дано определение самоуправления, заложены теоретические основы данной сферы исследования, что имело большое значение в ситуации дефицита разработок по проблеме местного самоуправления.2

Затем появился ряд научных исследований, посвященных

1 Градовский А.Д. Системы местного управления на Западе Европы и в России // Сборник го:ударственных знаний. Т.5. Спб., 1864. Елистратов А.И. Земские учреждения. Спб.,1874; Лнзаревский Н.И. Земское избирательное права // Юбилейный земский сборник. 1864-19'А. - Спб.2914; Лебедев В.А. Земские повинности и местные налоги // Сборник государственных знаний // Под ред. В.П. Безобразова. Т.2. Спб., 1875.

2 Сл. Слег.енков И.М Язерин Ю.П. Теоретические аспекты социологии управления. М.,1993. Общая теория управления. Курс лекций /: г-л~ кол Г.В. Атам£г=ук и др.- М: РАУ, 1994. непосредственно разработке проблематики сущности самоуправления, социальным вопросам и политическим аспектам его функционирования, в которых основное внимание было уделено обоснованию исторической и политической необходимости развития местного самоуправления. Здесь можно отметить монографии А. М. Брячихина, А. Гладышева, В.Б. Зотова, И. Кирпичникова, В. Платова.3 Проведенные исследования дают представление об общем характере разработки данного вопроса, что было важно в период становления этого института власти и определения его дальнейшей судьбы. Кроме того, отмеченные работы интересны данными в них социально-политическими срезами жизни регионов, представителями или руководителями многих из них являлись авторы работ.

В правовом аспекте проблемы регулирования функционирования местного самоуправления нашли свое отражение в работах Г.В. Атаманчука, Д.В. Бакатина, Т.К. Ковалева, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной и ряда других ученых. В своих работах они используют метод сравнительного анализа при детальном описании зарубежных концепций муниципального права.4

Вопросы муниципальной собственности и роли регионов в системе рыночных отношений затронуты в работах Б.С. Жихаревича, С.Б. Мельникова, В.Е. Рохчина, А.И. Филлипова, Н. Чиликиной.5 Авторами

J См.: Брячихин A.M. Власть в городе. М.,1995. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М.,1996. Кирпичников В. Диалог с государством. М.,1995. Платов В. Губернатор, которому не всякая власть интересна.Тверь.,1996. Постовой Н.В. Местное самоуправление : история, теория, практика. М.,1995. Зотов В.Б. Управление административной территорией в городе: (Проблемы и перспективы). М.: Луч, 1995. 4 См.: Бакатин Д.В., Ковалева Т.К. Муниципалитеты в системе финансового федерализма : правовые аспекты // Ред.: Журко Е. М,- М.,1995. Органы местного управления в зарубежных станах: сравнительное исследование,- М.,1994. Шугрина Е. С. Муниципальное право.- М.,1995.

3 См.: Жихаревич Б.С. Современная экономическая политика городских и региональных властей,- Спб.,1995. Мельников С.Б. Муниципальный менеджмент. - М.,1995. Муниципальный менеджмент. Участие населения в финансировании социальноэкономических программ развития своего города (района): Дайджест /, Сост. ЧиликинаН,проводится идея о возрастающей роли регионов в современном мировом экономическом развитии, что особенно актуально для России и Украины.

Сфера политических процессов регионализации, вопросы участия политических партий в организационной структуре федерального и регионального управления, проблемы реализации политических интересов на местном уровне управления раскрыты в работах В. JI. Каганского, В.П. Мельникова, Э. Пагина, Е. И. Хаванова.6

Вместе с тем специальных исследований, охватывающих комплекс социальных вопросов, связанных с выявлением общих закономерностей и тенденций в процессах становления, функционирования и развития местного самоуправления до сих пор проводится очень мало. В настоящее время жизнь ставит перед социологической наукой новые исследовательские задачи, требующие глубокого теоретического осмысления идей и практики местного самоуправления. Актуальность новых задач определяется современным этапом формирования гражданского общества, правового государства и рыночной экономики. Сегодня мы имеем и богатый эмпирический опыт, основанный на социальном творчестве населения, по созданию многих форм местного самоуправления в рамках имеющегося конституционального законодательства, а порой и выходящего за эти рамки.

Цель исследования состоит в разработке системы принципов местного самоуправления на основе социологического подхода.

Задачи исследования. Для достижения поставленной цели диссертационного исследования необходимо решить следующие задачи: 1. Определить специфику института местного самоуправления как объекта исследования на современном этапе.

М.,1995. Рохчин В.Е., Филлипов А.И. Социально-экономическое развитие муниципальных образований,- Спб.,1996

6 См.: Мельников В.П. Местное самоуправление как проявление либеральной тенденции в политическом развитии России. М.: Луч,1993. Местное самоуправление: политологический подход. Сб. Ст. // Ред. Долганов В.М. Саратов., 1994;

Исследовать имеющийся опыт российского самоуправления. Проанализировать современные зарубежный опыт

Исследовать особенности институционализации местного самоуправления в современном обществе

Проанализировать социальные факторы местного самоуправления в конкретных регионах.

Определить систему принципов местного самоуправления в отдельном регионе.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Концептуальная модель местного самоуправления, предложенная диссертантом, строится на основе новой парадигмы социального управления. В настоящее время парадигма динамической системы сменяется парадигмой целепоисковой многосубъектной системы с возвратными циклами, положенной в основу национальных программ государственного управления.

2. Суверенитет местного самоуправления опирается на право населения и органов местной власти самостоятельно определять его организационную структуру. Он позволяет каждому муниципальному образованию более эффективно использовать средства местного бюджета, более адресно распределять материальные ресурсы на удовлетворение потребностей конкретных социальных групп в рамках территориального сообщества.

3. В современных демократических государствах сложилось несколько ведущих моделей местного самоуправления - англосаксонская и континентальная, разновидностями которой являются французская и германская. Социологический анализ показывает, что основная проблема реализации реформы местного самоуправления заключается не в выборе между централизацией и децентрализацией, унитарным и федеративным законодательством, а в нахождении баланса взаимодействия между ними, адекватного объективным условиям соответствующего общества.

4. Анализ дореволюционного, зарубежного и современного российского опыта муниципального самоуправления позволяет определить систему принципов и построить новую модель местного самоуправления. К ним относятся принцип основных прав, принцип субсидиарности, принцип общей компетенции, принцип законодательного ограничения, а также принцип ответственности.

5. Не меньшую роль в социальном управлении муниципальными образованиями и территориальными общностями играют дифференцирующие принципы, обличающие различные модели местного самоуправления в разных регионах. В их число входят принципы соотношения фактора государственного контроля и местного самоуправления. Если нормативная база местного самоуправления в России оказалась более близкой к англосаксонской модели, то на Украине была принята континентальная французская модель.

6. Формы контроля деятельности органов местного самоуправления также выступают в качестве дифференцирующих принципов, характерных для каждой конкретной модели. В российском законодательстве введён прямой контроль населения за их деятельностью и косвенный судебный контроль, а также прокурорский надзор. В украинском законодательстве, в том числе в Автономной Республике Крым, контроль за деятельностью местной власти не зависит от активности жителей территориальной общности, недостаточно учитывает их социальные потребности и интересы.

7. Местное самоуправление, опираясь на принцип демократии и централизации власти, приобретая самостоятельность в решении проблем муниципальных структур, способствует оптимальному сочетанию федеральных и регионально-территориальных интересов, более эффективной реализации социально-экономического потенциала территориальных сообществ.

Объектом диссертационного исследования являются органы местного самоуправления, функционирующие в современной России и на Украине.

Исследование опирается на материалы региональной практики Тверской области и Крымской автономной республики. Оба региона типичны для европейской части России, в этом их сходство, но имеют также большие специфические социально-национальные особенности, в этом их различие.

Предметом исследования являются общие и дифференцирующие принципы формирования местного самоуправления в решонах, а также методы и технологии их реализации с целью повышения эффективности его деятельности.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют комплекс методов социального управления, социально-философских, общенаучных и специальных методов познания социальных, политических, экономических явлений и процессов. В диссертации применяются такие методы научного познания, как: системный, сравнительного анализа, сравнительно-правовой, исторический, конкретно-социологический.

В качестве методологической основы используется логика социологического подхода к проблемам самоуправления. В основе этой логики лежат фундаментальные идеи И. Пригожина - о само}правляющихся системах, Э. Дюрктейма - о групповых ценностях и нормах, В. Парето - о тенденциях поиска динамического равновесия социальных систем, Р. Барнарда - о сочетании формальной и неформальной организации, а также о новой парадигме управления.

Эмпирическая база диссертации включает в себя социологические исследования, проведенные методом формализованного интервью; результаты экспертного опроса участников научно - практической конференции «Становление местного самоуправления в регионах России: вопросы регионализма», проводившейся в октябре 1996 года; результаты экспертного опроса управленцев Тверской области и Крымской автономной республики различных уровней, работников областной администрации, депутатов областного законодательного собрания, работников системы городского государственного управления, а также представительных и исполнительных органов местного самоуправления городов и районов; анализ программ депутатов на выборах в органы местного самоуправления Тверской области и Крымской автономной республики; анализ статей в средствах массовой информации по вопросам местного самоуправления; статистические данные Тверского областного Комитета государственной статистики и Крымской автономной республики, информация местных аналитических служб.

Основными нормативными источниками стали: политические документы и федеральные нормативные правовые акты, определяющие юридический статус и организацию деятельности местного самоуправления, региональные правовые акты, издаваемые областной и городской администрацией, а также документы муниципальных образований, схемы организационной структуры, положения инструкции о работе органов местного самоуправления.

Научная новизна работы: 1. Сформулированы системообразующие принципы местного самоуправления;

2. Показана преемственность современных общих принципов местного самоуправления, именно: принципа общих интересов, принципа субординации, принципа органичности, принципа реализация государственных целей; принципа самостоятельности и полномочий с общими прнципами местного самоуправления России до 1917 года;

3. Выделены системообразующие принципы местного самоуправления, включающие в себя субсидиарное^ (ограничение власти), невмешательство, общую компетенцию, законодательные ограничения, основные права, ответственность, гласность, контроль, выборность местной власти, разделение ветвей власти, местную демократию;

4. Определены дифференцирующие принципы местного самоуправления, такие как: формы соотношения государственного управления и местного самоуправления, виды контроля за органами местного самоуправления, зависимость правового регулирования местного самоуправления от национально-государственного устройства, подход к унификации систем местного самоуправления, способы формирования исполнительных органов местного самоуправления, порядок регулирования объема полномочий, различия в финансово-экономической основе местного самоуправления;

5. Построены принципиальная и нормативная модели местного самоуправления и предложен механизм их применения при совершенствовании многоуровневых систем самоуправления разного типа;

6. Разработана модель многоуровневой системы местного самоуправления для города с районным административным делением. Теоретическая значимость исследования определяется тем, что: Выявлен комплекс необходимых существенных принципов, которые являются системообразующими при построении моделей самоуправления

Заключение научной работыдиссертация на тему "Система принципов местного самоуправления"

ВЫВОДЫ ПО ВТОРОЙ ГЛАВЕ

1. В результате социологического анализа нормативной модели местного самоуправления, заданной источниками Российского и Украинского законодательства и практики местного самоуправления, как в масштабе всей страны, так и региональной практики Тверской области и Крымской Автономной республики. выявлены факторы процесса оптимизации местного самоуправления.

2. Сформулирован первый принцип инстигуализации местного самоуправления - соотношение государственного управления и местного самоуправления в рамках муниципальных образований, деконцентрация или децентрализация полномочий местной власти по отношению к центральной власти в странах континентального и англосаксонского права. Российскими законодателями в качестве нормативного был выбран принцип децентрализации, и соответственно ориентация на англосаксонскую модель, а Украинскими - выбрана континетальная модель с более значимым участием центральной власти в системе местного самоуправления.

3. Обосновано, что нормативная модель, исходящая из приоритета независимости местного самоуправления, задает определенный конфликтный тон во взаимоотношениях с государственной властью, кроме того ряд недостатков состоит в том, что она дает возможность развиваться самоуправлению по некоторым непредсказуемым направлениям, криминализации, бюрократизации и бездеятельности, которые дискредитируют этот еще не устоявшийся институт в глазах населения.

4. Определена роль видов контроля за органами местного самоуправления. Зарубежный опыт предлагает следующие его виды или их сочетание: прямой контроль государства, косвенный судебный или министерский контроль, контроль населения. В российской нормативной модели закреплены лишь прямой контроль населения, косвенный судебный, прокурорский надзор. В украинской модели закреплены такие формы контроля как прямой контроль населения, так и контроль государства, что более положительно сказывается на эффективности работы органов местного

- 144модели местного самоуправления правовое регулирование отношений между государственными и органами самоуправления определены более четко и конкретно, особенно в сфере формирования бюджета и закрепления собственности. Поэтому эффективное функционирование органов местного самоуправления во многом определяется взаимодействием с различными ветвями власти, а также в хозяйственной и политической самостоятельности решения вопросов местного значения и проблем населения.

8. Предложены следующие финансово-экономические принципы для эффективной работы местного самоуправления: соответствие материальных и финансовых ресурсов муниципального образования его полномочиям, закрепление доходных источников на долговременной основе, разделение доходных источников на государственные, региональные и местные, соответствие общей суммы регулируемых доходных источников обязательным расходам местного бюджета, исчисление обязательных расходов на основе государственных минимальных социальных стандартов, стимулирование инициативы местных органов власти в поиске новых доходных источников.

10 Предложена многоуровневая модель системы местного самоуправления для крупного города с районным делением, где в качестве социальной основы и первого уровня самоуправления определяется городская территориальная община, что позволяет использовать инициативу населения в решении вопросов, касающихся получения определенны?; общественных благ на данной территории города. самоуправления.

5. Социологическое исследование нынешней ситуации выявило отсутствие сложившейся практики взаимодействия населения, властных и судебных структур, неразвитость политической культуры, апатию и отсутствие доверия к органам власти. Это явно указывает на недостаточность обозначенных в Российском законе о местном самоуправлении форм контроля и ответственности. Поэтому необходимо в модели местного самоуправления введение дополнительных видов контроля, например административного, с использованием «земской модели», опирающейся на принцип параллельного функционирования государственных и самоуправленческих органов. Особенно необходим этот контроль за переданными органам самоуправления государственными полномочиями. Кроме того, большинство населения высказывалось за усиление социального контроля, преодоления отчужденности власти.

6. Определено дифференцированное правовое регулирование деятельности местного самоуправления в зависимости от национального государственного устройства в унитарных и федеративных государствах, когда регулирование вопросов местного самоуправления может находиться в компетенции конституции и основных законов государства или же определяться законодательством субъектов Федерации.

7. Показано, что имеющиеся юридические нормы, закрепляющие за федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ правовое регулирование вопросов местного самоуправления, не дают четких принципов разделения полномочий между государственными и самоуправленческими органами, а также процедур передачи им указанных и дополнительных полномочий, определения бюджетных отношений и собственности. Согласно Украинской

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. Показано, что система местного самоуправления в том виде, в котором она закреплена в законодательстве и сложилась в настоящее время не удовлетворяет потребности населения. В этих условиях требуется коррекция основных принципов формирования этой системы в целом, так и дифференцировано по отношению к каждому муниципальному образованию.

2. Реформирование органов самоуправления - длительный поэтапный процесс. Выработка современной теории и практики местного самоуправления на основе накашиваемого опыта с учетом специфики задач каждого этапа, требует адекватного, опережающего научно-практического осмысления и своевременных обоснованных рекомендаций ученых и специалистов.

3. Теоретико-методологическими основами социологического анализа становления местного самоуправления являются: отечественный опыт и традиции самоуправления - наличие общих интересов жителей административных единиц как социальное основание возникновения и развития местного самоуправления; органичная связь с местным населением, определяемая выборностью органов местного самоуправления и ответственностью перед населением: осуществление государственных целей через органы местного населения, действующих на правах государственных властей; самостоятельность осуществления местным населением задач государственного управления в рамках предоставленных органам местного самоуправления полномочий; право органов местного самоуправления управлять всеми местными делами, за исключением тех, которые вверены органам центрального управления.

4. На основе анализа отечественного опыта и зарубежных концепций моделей местного самоуправления выделены наиболее общие системообразующие принципы, в числе которых: принцип субсидиарности (ограничения власти); невмешательства; общей компетенции; законодательного ограничения; основных прав; ответственности; гласности; контроля; легальности; выборности местной власти; разделения ветвей власти; принципы местной демократии. На основе выделенных общих основополагающих принципов построена принципиальная модель местного самоуправления, которая может быть использована при разработке системы самоуправления социальной общности любого уровня.

5. Выявлены дифференцирующие принципы, позволяющие учитывать при создании системы местного самоуправления региональные, национально-культурные, социально-экономические условия и традиции, имеющиеся в различных странах. Среди такого рода принципов можно отметить: соотношение государственного и местного самоуправления в рамках муниципального образования; контроля за органами местного самоуправления; дифференцированное правовое регулирование деятельности местного самоуправления в зависимости от национального государственного устройства; способы формирования исполнительных органов местного самоуправления; тенденции развития муниципальной службы; принципы регулирования объема полномочий; различия, связанные с финансово-экономической основой развития местного самоуправления, его доходной и расходной частями.

6. Проведен социологический анализ нормативной модели местного самоуправления, заданной источниками Российского и Украинского законодательства, складывающейся на практике, как в масштабе всей страны, так и региональной практики Тверской области и Крымской Автономной республики.

7. Интерпретация наложения моделей позволила определить элементы, определяющие их институализацию, и выявить факторы процесса оптимизации местного самоуправления.

8. Сформулирован первый принцип институализации местного самоуправления - соотношение государственного управления и местного самоуправления в рамках муниципальных образований, деконцентрация или децентрализация полномочий местной власти по отношению к центральной власти в странах континентального и англосаксонского права. Российскими законодателями в качестве нормативного был выбран принцип децентрализации, и соответственно ориентация на англосаксонскую модель, а Украинскими - выбрана континетальная модель с более значимым участием центральной власти в системе местного самоуправления.

9. Обосновано, что нормативная модель, исходящая из приоритета независимости местного самоуправления, задает определенный конфликтный тон во взаимоотношениях с государственной властью, кроме того ряд недостатков состоит в том, что она дает возможность развиваться самоуправлению по некоторым непредсказуемым направлениям, криминализации, бюрократизации и бездеятельности, которые дискредитируют этот еще не устоявшийся институт в глазах населения. Определена роль видов контроля за органами местного самоуправления. Зарубежный опыт предлагает следующие его виды или их сочетание: прямой контроль государства, косвенный судебный или министерский контроль, контроль населения. В российской нормативной модели закреплены лишь прямой контроль населения, косвенный судебный, прокурорский надзор. В украинской модели закреплены такие формы контроля как прямой контроль населения, так и контроль государства, что более положительно сказывается на эффективности работы органов местного самоуправления. 10. Социологическое исследование нынешней ситуации выявило отсутствие сложившейся практики взаимодействия населения, властных и судебных структур, неразвитость политической культуры, апатию и отсутствие доверия к органам власти. Это явно указывает на недостаточность обозначенных в Российском законе о местном самоуправлении форм контроля и ответственности. Поэтому необходимо в модели местного самоуправления введение дополнительных видов контроля, например административного, с использованием «земской модели», опирающейся на принцип параллельного функционирования государственных и самоуправленческих органов. Особенно необходим этот контроль за переданными органам самоуправления государственными полномочиями. Кроме того, большинство населения высказывалось за усиление социального контроля, преодоления отчужденности власти. 10 Определено дифференцированное правовое регулирование деятельности местного самоуправления в зависимости от национального государственного устройства в унитарных и федеративных государствах, когда регулирование вопросов местного самоуправления может находиться в компетенции конституции и основных законов государства или же определяться законодательством субъектов Федерации.

10. Показано, что имеющиеся юридические нормы, закрепляющие за федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ правовое регулирование вопросов местного самоуправления, не дают четких принципов разделения полномочий между государственными и самоуправленческими органами, а также процедур передачи им указанных и дополнительных полномочий, определения бюджетных отношений и собственности. Согласно Украинской модели местного самоуправления правовое регулирование отношений между государственными и органами самоуправления определены более четко и конкретно, особенно в сфере формирования бюджета и закрепления собственности. Поэтому эффективное функционирование органов местного самоуправления во многом определяется взаимодействием с различными ветвями власти, а также в хозяйственной и политической самостоятельности решения вопросов местного значения и проблем населения.

11. Определен дифференцированный подход к унификации системы местного самоуправления муниципальных образований.

Многообразие форм организации местного самоуправления, предоставляемое российским законодательством, вызванное необходимостью учитывать особенности различных территорий России, закладывает возможность определенной динамики структурного развития местного самоуправления в соответствии с общим развитием территорий. В то же время, следует отметить, что на данном этапе развития реальными уровнями организации местного самоуправления в городской местности являются города, как единые муниципальные образования, а в сельской местности - районы, в соответствии с существующим территориально-административным делением, поскольку муниципальные образования именно такого уровня обла,г необходимыми ресурсами, инфраструктурой для формиров полноценных органов и решения вопросов местного значег полном объеме.

12. Показано, что Федеральный Закон России о местном самоуправлении заложил основы его финансово-экономической деятельности. Но пока еще они носят они общий характер. До сих пор не принят пакет документов, описывающих все процедуры связанные с реализацией его. Это и земельный и налоговый кодексы, законодательные акты о социальных гарантиях и стандартах. В Украинском законодательства более четко определены и конкретизированы положения о социальных гарантиях и минимальных потребительских стандартах, но в реальности они далеко не всегда выполняются.

13. Предложены следующие финансово-экономические принципы для эффективной работы местного самоуправления:

- 151 соответствие материальных и финансовых ресурсов муниципального образования его полномочиям, закрепление доходных источников на долговременной основе, разделение доходных источников на государственные, региональные и местные, соответствие общей суммы регулируемых доходных источников обязательным расходам местного бюджета, исчисление обязательных расходов на основе государственных минимальных социальных стандартов, стимулирование инициативы местных органов власти в поиске новых доходных источников.

14. Предложена многоуровневая модель системы местного самоуправления для крупного города с районным делением, где в качестве социальной основы и первого уровня самоуправления определяется городская территориальная община, выступающая как социальное сообщество потребителей коммунальных услуг, что позволяет использовать инициативу населения в решении вопросов, касающихся получения определенных общественных благ на данной территории города.

Список научной литературыОсадчий, Олег Владимирович, диссертация по теме "Социология управления"

1. Законодательные нормативные источники

2. Восстановление льгот № 702990 Закон Украины от 11.05.2000.

3. Европейская Хартия о местном самоуправлении. Страсбург, 1985. (Русская версия)

4. Закон Тверской области о выборах депутатов, глав муниципальных образований и иных должностных лиц местного самоуправления от 18.04.96 // Тверские ведомости. 1996. - 3-9 мая.

5. Закон Тверской области о местном самоуправлении в Тверской области от.27.06.96. №30 // Тверские ведомости. 1996. - 2 июля.

6. Закон Тверской области Об областном бюджете Тверской области на 1997 год. № 46 от 26.12.96 // Тверские ведомости.-1997.-№3.

7. Закон Украины «О государственном бюджете Украины на 2000 г.» от 17.02.2000 № 1458-III.

8. Закон Украины «О государственном прогнозировании и разработке программ экономического и социального развития Украины».

9. Закон Украины «О местных государственных администрациях».

10. Закон Украины «О статусе ветеранов войны, гарантиях их социальной защиты».

11. Закон Украины О выборах депутатов местных советов и сельских, поселковых, городских голов. // Ведомости BP Украины, 1988. № 3, 4. Ст. 15

12. Закон Украины О местном самоуправлении в Украине // Ведомости BP Украины. 1997. - № 24. - Ст. 170; 1998. - № 48. - Ст. 292.

13. Конституция автономной республики Крым. Раздел IV. Местное самоуправление в автономной республике Крым. // Ведомости BP Украины. 1999. - № 5, 6. Ст. 43

14. Положение о Совете по местному самоуправлению при Президенте РФ:Утверждено Указом Президента РФ от 24 августа 1995 r.N874// Российская газета.-1995.- 29 августа.-С.б.

15. Постановление Верховной Рады Автономной Республики Крым «О мероприятиях по социальной поддержке малообеспеченных граждан на 2000г.

16. Постановление Верховной Рады Автономной Республики Крым «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Автономной Республики Крым».

17. Постановление Верховной Рады Автономной Республики Крым «О Программе социально-экономического развития Автономной Республики Крым на период до 2003 года».

18. Постановление Верховной Рады АРК «О порядке контроля за осуществлением органами местного самоупрвления делегированных полномочий Автономной Республики Крым».

19. Постановление Верховной Рады Украины «О Концепции развития населенных пунктов».

20. Постановление Кабинета Министров Украины от 15.03.99 № 375.

21. Постановление Совета Министров АРК от 11.04.2000. № 104. «О мерах по улучшению положения многодетных семей».

22. Постановление Совета министров АРК от 11.07.2000. № 208 «О внесении дополнений в Основные мероприятия по реализации Региональной программы поддержки малого предпринимательства в Автономной Республике Крым на 1999-2000 г.г.».

23. Постановление Совета министров АРК от 22.08.2000 № 275 «О работе органов исполнительной власти всех уровней по формированию внутреннего потребительского рынка».

24. Постановление Совета министров АРК от 25.04.2000 г. № 113 «Об исполнении бюджета Автономной Республики Крым за 1 квартал 2000 г.».31 .Постановление Совета министров АРК от 25.05.99 г. № 186 «О развитии региона «Восточный Крым».

25. Постановление Совета министров АРК от 25.05.99. г. № 186 «О развитии региона «Восточный Крым».

26. Постановление Совета Министров АРК от 27.06.2000 № 193. «О состоянии квартирного учета депортированных граждан».

27. Постановление Совета министров АРК от 27.07.99 г. № 299 «О введении адресной социальной помощи малообеспеченным семьям».

28. Постановление Совета министров АРК от 27.07.99. г. № 293 «О выполнении исполкомом Керченского городского совета делегированных полномочий в области социально-экономического развития, бюджета, финансов и социальной защиты населения.

29. Указ Президента РФ Об основных положениях региональной политики в РФ от 24 августа 1995 T.N874 // Российская газета.- 1995.-29 августа .-С.4.

30. Устав города Твери от 20 марта 1996. №32 // Вече Твери.-1996.-06 июля.

31. Устав Тверской области // Тверские ведомости.-1996.- №65.- 9-15 августа.

32. Федеральная программа поддержки местного самоуправления. Постановление №1251 от 27.12.95. // Российская газета.-1996.- 27 января .-С .2.

33. Монографии и сборники статей.

34. Anderson W, Weidner E.W. American city government.- Rev.ed.- New York: Henry Holt and Co, 1950.

35. Governing the city: Challenges and options for the New York / Ред.: R.H.Connery,Caraley.- New York: Columbia University Press, 1969.

36. Байбаков C.A, Сивохина T.A. У истоков Советской государственности (окт. 1917- 1924 гг.) / МГУ им. М.В. Ломоносова, Ист. фак,- М., 1993.

37. Бакатин Д.В, Ковалева Т.К. Муниципалитеты в системе финансового федерализма США : Правовые аспекты / Ред.: Журко Е.А.- М.: Изд-во Моск. ун-та, 1995.

38. Берталанфи Л. Общая теория систем, критический обзор // Исследования по общей теории систем.-М., 1969.

39. Брячихин A.M. Власть в городе. М., 1995.

40. Брячихин A.M. Россия Город - Власть : (Москва: факты, поиск, проблемы, становление).- М.: СП АОЗТ "Контакт РЛ", 1995.

41. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления / Ред.: Исаев И.А. (науч. ред.).- М.: Славян, диалог, 1996.

42. Государственная служба. Местное самоуправление. Зарубежный опыт. В.11.- М.:РАУ,1996.

43. Государственное управление и самоуправление в России : Очерки истории /Ред.: Семьянинов В.П. и др.- М.: Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ, 1995.

44. Градовский А.Д. Системы местного управления на Западе Европы и в России // Сборник государственных знаний.- Т.5.- Спб., 1864

45. Градовский А.Д. Собрание сочинений. Т.9. Начала русского государственного права. Ч.З. Органы местного самоуправления. -Спб., 1904.

46. И.Елистратов А.И. Земские учреждения.-Спб.,1874.

47. Жихаревич Б.С. Современная экономическая политика городских и региональных властей / Рос. АН, Ин-т соц.-экон. проблем.- СПб., 1995.

48. Жукова JI.A. Проблемы взаимодействия властных структур и земского самоуправления в пореформенной России, 1864-1918 гг. : Проблем, лекция / Ред.: Зиновьев А.П.- М.: Гос. акад. упр. им. С.Орджоникидзе, 1995.

49. Земское самоуправление в пореформенной России (1864-1918 гг.) : Док. и материалы: Учеб. пособие / Ред.: Зиновьев А.П.- М.: Гос. акад. упр. им. С.Орджо никидзе, 1995.

50. Зотов В.Б. Совершенствование территориального управления жилищно-коммунальным комплексом (ЖКК) в крупном городе.- М: ТПО "Интерфейс", 1995.

51. Зотов В.Б. Управление административной территорией в городе : (Проблемы и перспективы) / Ред.: Рашева О.А.- М.: Луч, 1995.

52. Ильин И.А. О государственной форме,- в кн. Наши задачи. тЛ.-М., 1992. С.2.

53. Канада: местное управление и самоуправление / Рос. АН, ИНИОН; Ред. : Маклаков В.В.- М.: ИНИОН РАН, 1995.

54. Когут А.Е. Система местного самоуправления: Основы разраб. и применения в городах России.- СПб., 1995.

55. Койл Д. Политическая система США.- Нью Йорк, 1990.

56. Королева Н.Г. Земство на переломе (1905-1907 гг.) / Ред .: Тютюкин С.В.- М.: Ин-т рос. ист. РАН, 1995.

57. Костомаров Н.И. Земские соборы: Ист. моногр. и исслед.- М.: Фирма "Чарли", 1995.

58. Лабудин А.В. Развитие теории территориального самоуправления в СССР: 1917-1991 годы / Госкомвуз России, С.-Петерб. ун-т экономики и финансов; Ред.: Груверман Е.Д.- СПб, 1996.

59. Лазаревский И.И. Земское избирательное право // Юбилейный земский сборник. 1864-1914. Спб,1914.

60. Лебедев В.А. Земские повинности и местные налоги/ Сборник государственных знаний / Под ред. В.П. Безобразова.- Т.2.-Спб,1875.

61. Лужков Ю.М. Мы дети твои, Москва / Ред.: Невлер Л М.: Вагриус, 1996.

62. Маркин В.В, Гошуляк В.В. Государственное и региональное управление в истории России.- Пенза: Изд-во Пенз. гос. техн. ун-та, 1995.

63. Межкоммунальное сотрудничество во Франции: (Нормат. матер.) /Ред.: Виноградов В.А. и др.- М.: ИНИОН РАН, 1995.

64. Мельников В.П. Земское управление как проявление либеральной тенденции в политическом развитии России: опыт, исторические судьбы и уроки.- М.: Луч, 1993.

65. Мельников С.Б. Муниципальный менеджмент. Участие населения в собственности муниципальных образований / Ред.: Ковалева Т.А М.: МИКО "Коммерч. вестник", 1995.

66. Мельников С.Б. Муниципальный менеджмент. Участие населения в финансировании социально-экономических программ развития своегогорода (района): Дайджест / Сост.: Чиликина Н.- М.: МИКО "Коммерческий вестник", 1995.

67. Местное самоуправление / Нац. ассоц. мест, властей Дании, Союз Рос. городов; Ред.: Пиндт X.- М., 1995.

68. Местное самоуправление в Германии (на примере Положения об общинах земли Баден-Вюртемберг) / Герм. Фонд междунар. правового сотрудничества; Ред. : Жданович В.В.- М.: Де-Юре , 1996.

69. Местное самоуправление в городах России : Рек. по разраб. и применению регламентирующих док. Осн. положения / Ред.: Когут А.Е.- СПб., 1995.

70. Местное самоуправление в зарубежных странах : (Инф. обз.) / Ред.: Медведев.Н.П. и др.; Сост.: Черник И.Д., Чекалкин В.И.- М.: Юрид. лит. , 1994.

71. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы: Материалы науч.-практ. конф., МГУ, юрид. фак., 25 янв. 1994 г.- М.: Изд-во Моск. ун-та, 1994.

72. Местное самоуправление: Политол. подход: Сб. ст. / Ред.: Долгов В.М.Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1994.

73. Местное самоуправление: Российский вариант: Науч.- аналит. Обзоры / Ред.: АлфероваЕ.В.-М., 1993.

74. Муниципальная собственность и сфера общественных услуг. Проблемы приватизации : Обзор /Ред.: Макашева Н.А.- М., 1994.

75. Муниципальные системы в странах Восточной Европы: конституционные аспект: Науч.- анал. обз. /Ред.: Андреева И.А.; Алебастрова И. А.- М., 1994.

76. Общая теория управления. Курс лекций / Авт. кол. Г.В. Атаманчук и др.- М: РАУ, 1994.

77. Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ: концепции, конституционно-правовые основы, практика : Материалы науч.-практ. конф, 29 марта 1995 г.- М.: Изд-во Моск. унта, 1995.

78. Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование: Науч.-анал. обз. / Ред.: Моргунова А.И.- М., 1994.

79. Основы местного самоуправления в городах России / Ред.: Когут А.Е.-СПб.: Ин-т соц.-эконом. проблем РАН, 1995.

80. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика -М.: Реклам.-изд. центр "Федоров", 1995.

81. Правительство город - люди : Межрегион, конф. "Фин.-экон. основа функционирования городов", г. Москва, 3-6 апр. 1995 г.: (Докл., тезисы, матер.) / Сост.: Макагонов П .П, Барабанщиков Г.С.- М.: КМО МП "Олимп", 1995.

82. Представительные и исполнительные органы власти в системе местного самоуправления Российской Федерации: Науч.-анал. обз. М., 1994.

83. Рева В.Е. История государственного и местного управления : (Сов. период) /Ред.: Маркин В.В.- Пенза: Изд-во Пенз. гос. техн. ун-та, 1995.

84. Реформы местного управления в странах Западной Европы : Сб. ст. и обзоров / Ред.: Маклаков В.В. и др.- М.: ИНИОН, 1993.

85. Рохчин В.Е, Чекалин B.C. Региональное и муниципальное планирование: Учеб. Пособие,- СПб.: Ин-т соц.-экон. пробл. РАН, 1995.

86. Слепенков И.М. Аверин Ю.П. Теоретические аспекты социологии управления. -М.,1993,

87. Социальное управление Словарь-справочник // Под ред Добренькова.-М, 1995.5 5. Струве Й. "Малозатратное" управление и административный контроллинг. -М.,1995.

88. Управление это наука и искусство: А. Файоль, Г. Эмерсон, Ф. Тейлор, Г. Форд.-М., 1992.

89. Фадеев В.И. Муниципальное право России / Ред.: Кутафин О.Е.- М.: Юрист, 1994.

90. Центральная Россия на рубеже XXI века. Т. 3. Доклады, сообщения и статьи секции "Местное самоуправление" / Ред.: Мерцалов А.А. -М.,1996.

91. Яновский В.В. Город как система и объект управления : Введ. в проблемы упр. гор. хоз-вом периода реформ : Учеб.-метод. пособие / .СПб. :РАГС, 1996.1. Статьи.

92. Абрамов В., Живоздрова С. Земская статистика национальное достояние //Социологические исследования.- 1996.-N 2.-С.89-99.

93. Алейник JI. Для возрождения земства "необходима большая кадровая работа": Активисты земского движения критикуют одобренный правительством законопроект // Сегодня.- 1995.-02 февраля .- С.З.

94. Беликова О. и др. Улица моя, дома - мои // Российская Федерация.-1996.-№8 -С. 28-31.

95. Бухвалов Г. Сотрудничество СЕ, ЕС и РФ это не блеф // Российские вести. - 1996.-13 июля.-С.б.

96. Бабун Р. И числом, и единством должны быть сильны союзы местных властей России // Российская Федерация.- 1995.-N 17.-С.44-46

97. Васильев А. Нижегородская область умеренный суверенитет // Российская Федерация,-1995,-N14 .-С.30-31.

98. Викторова Е. Виктор Черномырдин провел совещание по местному самоуправлению//Сегодня.- 1995.-10 октября .- С.2

99. Воронин А. Назад к Советам или вперед - к земствам? // Москва.-1995-N6.-C.98-102.

100. Воронин А. Чиновничьи страсти по поводу власти // Российская Федерация. -1996.- N 2 .-С.36-37 .

101. Ю.Выдрин И. Устав области и правовое пространство // Российская Федерация. 1995.-N23.-C.53-55

102. П.Гильченко J1. Власть народа: хождение по кругу // Российская Федерация.- 1995.-N12.-С.24-27.

103. Гильченко JI. Из истории становления местного самоуправления в России // Государство и право. 1996.-N 2 .-С.142-152

104. Гильченко Л. Почему не хотят "государевы люди" поделиться властью с народом //Российская Федерация. 1995.-N 17.-С.41-44.

105. Гладышев А. Особенности правового регулирования местного самоуправления в районе // Этнополитический вестник. -1996.- N 1,-С.93-109 .

106. Глушков С. Дом, который строится с крыши: Размышления о местном самоуправлении // Тверская жизнь. 1995.- 23 ноября.- С.2

107. Говоренкова Т, Вобленко С. Самостоятельность не бесконтрольность // Российская Федерация. - 1996.-N 12.- С.45-46.

108. Жестокая правда трудные решения: программа реформы в штатах и на местах // Государственная служба. Местное самоуправление. Зарубежный опыт. В. 11. - М, 1996. С. 10.

109. Карханин С. Зона ответственности // Российская газета.- 1996.- 22 марта С.4.

110. Кашлев С. Ахиллесова пята российских реформ // Независимая газета. -1995.-17 ноября .-СЛ.

111. Котенков А. И контроль, и помощь // Российская Федерация.- N 4 1996.

112. Котенков А. Сильное местное самоуправление сократит чиновников // Российские вести.- 1995.- 20 сентября.

113. Кучеренко В. Как власть отдать на места // Российская газета.- 1995.- 17 ноября.-С.2.

114. Кирилин А. Вплоть до обращения в суд: О защите прав граждан на местное самоуправление // Российская Федерация.- 1995.- N 20.-С.51-52.

115. Кирпичников В. Диалог с государством // Российская Федерация,-1995,-N 19.-С.39.

116. Местная власть: для кого законы пишутся // Российская газета. -1996 17 января.- С.2.

117. Панина Е. "Нельзя проводить реформы в государстве, где нет власти"/, Российская Федерация.- 1995.-N5.-C.26-28.

118. Панина Е. Парламентские выборы в "земском измерении" // Российская Федерация.- 1995.-N 19.-С.6-8.

119. Платов В. Обращение губернатора Тверской области В.И. Платова к депутатам Законодательного Собрания Тверской области // Тверская жизнь.- 1996. -24 июля,- С.1.

120. Попов А.И. Опыт земства в становлении современного местного самоуправления // Самоуправление в Москве. Материалы научно-практической конференции 21 мая 1996г. С. 11.

121. Сейтов А. Проблемы управления в 21 веке. (По материалам Римского Клуба) // Общественные науки и современность.-1992.-№1.-СЛ00.- 176

122. Семенов М. Сизинцева JI. Земство у нас пыталось понять крестьянина // Российская Федерация.- 1995.-N 20.-С.34-35.

123. Слива А. Москва поделилась властью с регионами. И стала сильней // Российская газета.- 1995.- 01 сентября.-С.2.

124. Солженицын А. Нужны ли "малые дела"? // Аргументы и факты.- 1995.-N27.

125. Соляник Н. Игра в земство. Поиграли.Теперь закручивают гайки // Российская Федерация.- №11.1996.-С.20.

126. Традиции российской государственности и перспективы федерализма // Общая газета.- 1996,- 06 июня.- С.З.

127. Черномырдин B.C. Надо больше власти отдать на места: Всероссийское совещание с представителями органов местного самоуправления // Российская газета. -1995.- 09 ноября.- С. 1-2.

128. Чинарихина Г. Концепция федерального закона о местном самоуправлении в преломлении практического опыта // Власть.- 1995.-N 12.-С.16-22.

129. Цуканова JI. Самоуправление без давления: Инициатива снизу получает поддержку Президента и Правительства // Российские вести.-1995.- 12 октября.-С.1.