автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.04
диссертация на тему: Социальная эффективность структуры государственного управления в России

Текст диссертации на тему "Социальная эффективность структуры государственного управления в России"

На правах рукописи

Абиров Магомет Султанович

СОЦИАЛЬНАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ СТРУКТУРЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Специальность 22.00.04. - социальная структура, социальные институты и процессы

Диссертация на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Научный руководитель -доктор социологических наук, профессор Мостовая И.В.

Ростов-на-Дону - 1998

СОДЕРЖАНИЕ

Стр.

ВВЕДЕНИЕ ..................................................................................3

ГЛАВА I. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ:

СТРУКТУРА И ПРОТИВОРЕЧИЯ ................ 12

1.1. Структура государственного управления в России .................................. 12

1.2. Противоречия между субъектами управления 33

ГЛАВА II. УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМИ

ИЗМЕНЕНИЯМИ ............................. 52

2.1. Управление реформами .... .«v-»-......

52

2.2. Управление в чрезвычайных и'кризисных ситуациях ................................. 72

ГЛАВА III КРИТЕРИИ СОЦИАЛЬНОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ............. 95

3.1. Общесистемные критерии .................. 95

3.2. Социальная безопасность и социальная защита .................................... 112

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ......................................... 135

ЛИТЕРАТУРА ......................................... 139

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В течение последних лет российское общество находится в переходном периоде своего развития, обусловленном масштабным реформированием практически всех сфер общественной жизни. Вектор развития в политической сфере направлен от тоталитарной административно-командной системы к развитию демократии и гражданского общества, а в экономической - от централизованного планового хозяйства к рыночной экономике.

Огромную роль в процессе социально-экономического реформирования призвано играть государственное регулирование: только оно может обеспечить целенаправленное движение к желаемому состоянию общества. В настоящее время результаты реформ оцениваются неоднозначно: с одной стороны, имеются несомненные достижения, особенно в сфере обеспечения политических прав и гражданских свобод личности, а также в создании фундамента рыночной экономики/ с другой стороны, налицо экономический спад и такие нежелательные социальные явления, как колоссальное расслоение общества, социальная алиенация и маргинализация, появление "новых бедных". Эти процессы вызывают социальную напряженность, носят конфлик-тогенный характер, служат питательной основой для развития тоталитаристских настроений и стремления к установлению режима "жесткой руки".

Система российского государственного управления находится в процессе становления и переживает все трудности переходного периода. Имеются существенные противоречия между

ветвями власти, между федеральным центром и регионами, отдельными субъектами федерации, региональной и местной властью, государственным управлением и местным самоуправлением. Наряду с официальными механизмами государственного и административного управления в обществе действуют традиционно-патриархальные и теневые механизмы, зачастую оказывающиеся более легитимными и эффективными, причем эти свойства обусловливаются именно учетом социальных аспектов.

К сожалению, государственная политика зачастую уделяет недостаточное внимание оценке социальных последствий принимаемых решений, что заранее обрекает на неудачу экономические реформы. Требуются разработка и реализация продуманных и тонких социальных технологий обеспечения экономического реформирования, постоянный учет социальных аспектов при решении всех вопросов государственного строительства. Особенно важную роль играют технологии управления в чрезвычайных и кризисных ситуациях, имманентных условиям переходного периода .

Необходимо обоснование системы критериев оценки социальной эффективности государственного управления, в частности, его структурной организации.

В условиях системного кризиса единственной стратегией, способной решить стоящие перед страной задачи и сохранить курс на демократию и рыночные преобразования, является вовлечение в процесс реформирования всех социальных групп и слоев, учет и согласование интересов всех действующих субъектов, иными словами, социальный менеджмент.

Социологическое обоснование структурных и функциональ-

ных решений на всех уровнях управления выступает необходимым условием их практической реализуемости.

Объектом исследования в данной работе выступает структура российского государственного управления.

Предметом исследования являются оценка социальной эффективности структуры и механизмов управления и анализ направлений повышения эффективности.

Проблемная область исследования охватывает анализ существующей структуры управления, противоречий между субъектами управления, проблем управления социально-экономическими реформами и кризисными ситуациями, критериев оценки социальной эффективности государственного управления .

Степень разработанности проблемы обусловлена сравнительно недавним возникновением самого объекта исследований, крайней сложностью и динамичностью объекта и субъекта государственного управления, необходимостью учета целого ряда факторов функционирования структуры и механизмов управления .

В рамках обозначенной проблемной области имеется значительное число работ, трактующих различные аспекты сформулированной проблемы. Их результаты учтены и использованы в качестве основы для дальнейшей теоретической разработки в настоящем исследовании.

Проблемы государственного и административного управления разрабатываются в исследованиях А.Авторханова, С.Андреева, К.Гаджиева, Ю.Дмитриева, Р.Драго, С.Перегудова, М.Пискотина и др.

Организационные структуры управления изучаются в работах П.Друкера, Л.Евенко, Б.Мильнера, В.Рапопорта и других.

Социально-философский анализ политической власти и управления проведен в работах П.Бурдье, М.Вебера, Р.Даля,

A.Зиновьева, Ю.Качанова, В.Макаренко, К.Поппера и др.

Проблемы социальной политики и результаты соответствующих социологических исследований рассмотрены такими авторами, как О.Бурьянов, В.Гимпельсон, И.Заславский,

B.Кабалина, И.Клямкин, В.Космарский, Т.Малева, Т.Металина, А.Олейник, В.Умов, В.Чуланов, С.Шеденков и др.

Методология антикризисного управления является предметом исследований Я.Вишнякова, П.Гебхардта, Л.Гурьевой, К.Кирсанова, В.Комарова, Н.Комкова, Б.Порфирьева и др.

Проблемы социальной и экономической безопасности рассматриваются в работах Л.Абалкина, А.Архипова, Н.Блинова, Е.Бухвальда, Н.Гловацкой, А.Городецкого, С.Лазуренко, Б.Михайлова, К.Самсонова и др.

Результаты указанных исследований нуждаются в синтезе и теоретической систематизации под углом зрения проблем социальной эффективности государственного управления. Это определяет цели и задачи настоящей диссертационной работы.

Цель диссертационной работы - оценить социальную эффективность структуры российского государственного управления и проанализировать пути ее повышения.

Задачи диссертационного исследования:

- изучить действующую структуру российского государственного управления;

проанализировать противоречия между субъектами

управления;

изучить специфику государственного управления процессами социально-экономического реформирования/

- оценить эффективность государственного управления в чрезвычайных и кризисных ситуациях;

обосновать общесистемные критерии эффективности управления;

- проанализировать специфические критерии социальной эффективности государственного управления.

Научная новизна диссертационного исследования состоит во всестороннем рассмотрении и обосновании факторов социальной эффективности государственного управления в условиях переходного периода социально-экономического реформирования .

1) Рассмотрена структура российского государственного управления в вертикальном (федеральный центр - регионы -местная власть) и горизонтальном (ветви власти) аспектах.

2) Проанализированы противоречия между субъектами управления, выделены и охарактеризованы механизмы управления .

3) Дана характеристика государственного управления процессом социально-экономического реформирования и его социальных последствий с использованием материалов социологических исследований.

4) Рассмотрена эффективность государственного управления в чрезвычайных и кризисных ситуациях, обоснована необходимость социальной основы антикризисного управления.

5) Предлагаемые теорией систем критерии эффективности

управления адаптированы применительно к государственному управлению.

6) Проанализированы специфические критерии социальной эффективности управления в связи с понятиями социальной безопасности и социальной защиты.

Новизна постановки проблемы и предлагаемых подходов к ее решению нашли отражение в основных тезисах работы.

Положения, выносимые на Защиту:

1. В структуре российского государственного управления можно выделить следующие аспекты:

1) горизонтальное разделение власти: а) законодательная (представительная) власть; б) исполнительная власть; в) судебная власть; г) президентская власть;

2) вертикальное разделение власти: а) федеральный уровень; б) региональный уровень; в) муниципальный уровень; г) местное самоуправление.

В настоящее время внутри этой сложно организованной системы идет интенсивный процесс формирования механизмов взаимодействия всех ветвей и уровней власти, системы сдер-жек и противовесов, порождающий специфические структурные противоречия и снижающий социальную эффективность ее функционирования .

2. В современном российском обществе сосуществуют три механизма управления: официальный, традиционный и теневой, и развиваются четыре группы структурных противоречий между субъектами государственного управления: 1) между ветвями власти и их институтами; 2) между федеральным центром и регионами, а также между региональными и местными администра-

циями; 3) между социальными, функциональными и частными интересами государственных чиновников; 4) между различными механизмами управления.

3. Система российского государственного управления реформами во всех сферах лишь складывается и пока не адекватна требованиям реальности. Следует предпринять серьезные и оперативные усилия по формированию конструктивной идеологии реформирования и разработке целостной системы технологий социальной поддержки ее практической реализации. Наиболее перспективной основой указанного комплекса мероприятий представляется методология последовательной социальной инженерии, а наиболее вероятной альтернативой - переход к жестко авторитарному политическому режиму.

4. Существующая структура и механизмы управления не позволяют обеспечить адекватную реакцию на острые экстремальные ситуации и выход из затяжного системного кризиса. Необходимым (а возможно, и достаточным) условием победы над кризисом является создание системы социального управления, обеспечивающей условия и стимулы участия экономических субъектов и граждан в процессе реформирования. Дальнейшее пренебрежение современными достижениями теории научного управления может привести к безнадежному отставанию России и ее перемещению в категорию второразрядных, зависимых государств на длительный исторический период.

5. К числу основных общесистемных критериев эффективности государственного управления должны быть отнесены: 1) сбалансированность; 2) устойчивость; 3) разнообразие; 4) использование обратных связей; 5) надежность; 6) эффектив-

ность; 7 ) адаптивность: 8 ) наличие эмерджентных свойств .

Существующая система- управления получает достаточно низкие оценки по Золыиинству критериев; вместе с тем, в российском обществе существует плач и тельный потенциал повышения качества и совершенствования структуры государственного управления.

6. Ориентация на достижение экономических результатов при пренебрежении мероприятиями по социальной защите неизбежно приводят к росту социальной напряженности и возникновению петли отрицательной обратной связи, тормозящей ;ами Реформы. Кроме того, при проведении «экономической» стратегии реформирования постоянно сохраняется опасность социальных конфликтов.

Теоретико-методологической основой исследования стали принципы системного шализа, субъектные и институциональные социологические подходы, основные положения теории социального, государственного и административного управления. \втор в работе использовал большое количество переводов современной литературы то проблемам социального управления.

Практическая значимость исследования определяется необходимостью срочного ювышения социальной эффективности экономического реформирования в условиях лерех одного периода во избежание роста социальной алиенации и напряженности и /становления тоталитарного политического режима. Выводы и положения диссертационной работы могут быть использованы в практике государственного /правления на федеральном, региональном и местном уровнях; возможно также их использование в системе повышения квалификации менеджеров, при чтении

курсов по социологии управления в высших учебных заведениях .

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались и обсуждались на Всероссийской конференции «Региональная политика в современной России» (Краснодар, 1995), научных чтениях

«Этнополитический процесс на Северном Кавказе» (Ростов-на-Дону, 1997) и трех научных конференциях молодых ученых, аспирантов и соискателей СКНЦ ВШ и ИППК при РГУ (Ростов-на-Дону, 1995, 1996, 1998 гг.).

Структура диссертации включает: введение, три главы, состоящие из шести параграфов, заключение и список литературы из 197 источников.

ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ: СТРУКТУРА И ПРОТИВОРЕЧИЯ

Структура российского государственного управления очень сложна. Она определяется множеством факторов: историческими корнями российской бюрократии, наследием социалистической системы, влиянием государственно-политического устройства западных демократий, взятого за образец в ходе перестройки, существующими целями управления и спецификой переходного общества, личными интересами чиновников различного уровня и многими другими. В первой главе диссертации дается характеристика системы российского государственного управления, ее структуры и механизмов функционирования с точки зрения действующего законодательства и реально сложившихся условий, анализируются противоречия, возникающие между элементами системы в ее развитии.

1.1. Структура государственного управления в России

Наиболее полная характеристика системы государственного управления в России дается в Конституции Российской Федерации .

Статья 1 (часть 1) определяет, что "Российская Федерация - Россия есть демократическое правовое государство с республиканской формой правления". Демократическое государство обладает следующими основными чертами:

• носителем и источником власти является народ; народная власть осуществляется гражданами непосредственно (путем

референдума) или через представительные учреждения (Государственная Дума, законодательные органы регионального уровня, муниципальные органы, местное самоуправление). Главным признаком демократии является выборность всех государственных органов и должностных лиц;

• интересы личности, права и свободы граждан являются по Конституции основной социальной ценностью, охраняемой обществом и государством;

• демократическое государство предполагает наличие гражданского общества, которое возникает при наличии 'возможности участия экономически и политически свободных индивидов в государственной деятельности и обеспечения их интересов путем самоорганизации. Защита базовых институтов гражданского общества является основной задачей демократического государства.

Детальный анализ проблем становления гражданского общества в России дан, например, в работе З.Т.Голенковой и др. «Становление гражданского общества и социальная стратификация»1. Авторы отмечают, что если в Европе основную роль в становлении гражданского общества играло третье сословие, то в России эту функцию фактически выполняло самодержавие, что не могло не привести к парадоксальной ситуации: движение в сторону государственных преобразований возглавило само государство. Конечно, монархия при этом "подталкивалась"

1 См.: Голенкова З.Т., Витюк В.В., Гритчин Ю.В., Черных А.И., Романенко JI.M. Становление гражданского общества и социальная стратификация // Социологические исследования. 1995. №6.

многими социальными субъектами, особенно интеллигенцией. В мировоззрении российской интеллигенции можно выделить две противоречивые тенденции:

• общинный коллективизм, преобладание ценностей Gemeinschaft над Gesellschaft, к�