автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.03
диссертация на тему: Социально-экономические проблемы местного самоуправления в контексте административной реформы

Полный текст автореферата диссертации по теме "Социально-экономические проблемы местного самоуправления в контексте административной реформы"

На правах рукописи

0034934ТЗ Селиверстова Надежда Игоревна

Социально-экономические проблемы местного самоуправления в контексте административной реформы

Специальность 22.00.03 - Экономическая социология и демография

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Казань, 2010

003493473

Диссертация выполнена в ГОУ ВПО «Казанский государственный финансово-экономическим институт»

Научный руководитель: доктор социологических наук, профессор

Зиятдинова Флюра Газизовиа

Официальные оппоненты: доктор социологических наук, профессор

Гильмаиов Амир Зарифович

кандидат исторических наук Ахметзянов Ренат Харисович

Ведущая организация: Филиал Уральской академии

государственной службы в г. Оренбурге

Защита состоится 26 марта 2010 года в 14.00 на заседании диссертационного совета Д 212.083.03 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата социологических наук в Казанском государственном финансово-экономическом институте по адресу: по адресу: 420012, г. Казань, ул. Бутлерова, 4, ауд. 34

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Казанского государственного финансово-экономического института

Автореферат разослан 25 марта 2010 года

Ученый секретарь диссертационного совета

В.П. Журавлев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Значимость исследования социально-экономических проблем реформирования местного самоуправления определяется тем, что в современных условиях реформу местного самоуправления следует рассматривать как часть общего процесса становления новой российской государственности, который обусловливает качественные социально-экономические изменения во многих сферах жизни общества и государства. О сложности реализации Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» свидетельствует перенос сроков вступления этого закона в полную силу.

Реформа местного самоуправления взаимосвязана с административной реформой, обе они вызваны как объективными, так и субъективными факторами. В условиях трансформационных изменений Российской Федерации вектор реализации административной реформы противоречит направленности реформы местного самоуправления. Социально-экономические проблемы, переживаемые Российской Федерацией, характеризуют актуальность анализа первых результатов реформирования местного самоуправления, как наиболее приближенного к человеку социально-экономического института общества.

Степень разработанности проблемы.

Вопросам реформирования основ местного самоуправления, изменениям в административной системе, проблемам социально -экономических преобразований в институте местного самоуправления, уделяется внимание многих исследователей, что подтверждается наличием значительного числа работ. Условно их можно подразделить на несколько групп.

Сущность местного самоуправления интересовала как зарубежных (М. Вебер Р., Ж. Ведель, Гнейст, Э. Маркварт, А. Токвиль, Э. Харлоф, Л. Штейн,1), так и отечественных исследователей (А.Д. Градовский, Н.И.

' См.: Гнейст Р. История государственных учреждений Англии [Текст] / Под ред. А. Вепгерова. - М., 1885; Токвиль А. Демократия в Америке [Текст] / А. Токвиль. - М., 1992; Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательства Франции, Англии и Германии [Текст] / Л. Штейн. - СПб., 1874; См.: Вебер М. Избранное. Образ общества [Текст] / М. Вебер. - М.: Юрист, 1994. - 704 е.; Ведель Ж. Административное право Франции [Текст] / Ж. Ведель. - М.: Прогресс, 1973 г. — 512 е.; Харлоф Э. Местные органы власти в Европе [Текст] / Э.Харлоф. - М., 1992. - 208 е.; См.: Маркварт. Э. Организация местного самоуправления в Германии и применимость немецкого опыта к российским реалиям [Текст] / Э. Маркварт // Государственное и муниципальное управление. - 2008. - №3. - С. 61-63.

3

Лазаревский2). Вопросы социологии города как территориального образования рассмотрены в трудах таких отечественных ученых, как Л.А. Велихов, О.М. Рой. Проблемы муниципальных образований и муниципальных хозяйств исследовались в работах Т.Т. Авдеевой, Р.Х. Адукова, А.Г. Воронина, В.В. Иванова, А.Ф. Денисова, А.Н. Коробовой, В.А. Лапина, О.С. Семкиной, Э.А. Уткина, А.И. Филиппова, А.Н. Широкова. Социально-экономические аспекты деятельности муниципалитетов рассмотрены в работах И. Бабичева, Р.В. Бабуна, В. Волкова, В.Э. Григорова, М.Б. Горного, И. Домникова, А.Н. Кириллова, Н. Косаревой, А.Н. Кузнецовой, Н.Ф. Меновой, Л. Рагозиной, A.A. Сапожникова, А. Эпштейна.

Проблемы муниципального управления и самоуправления изучались В.Б. Зотовым, В.Н. Парахиной, О.М. Рой.

Исследователями административной реформы являются В. Бакушев, Е.Г. Гонтмахер, B.C. Комаровский, В. Лескин, B.C. Мокрый, С.Е. Нарышкин, A.A. Сапожников, Т.Я. Хабриева.

Взаимодействие институтов государства и местного самоуправления изучается такими авторами, как В.П. Безобразов, В.М. Белоусов, H.A. Емельянов, С.Г. Наймушина, А.И. Попов, Л. Смирнягин, А. Шаров.

Проблемы взаимосвязи административно-территориального устройства и местного самоуправления нашли отражение в работах Е.Г. Анимицы, В.Г. Игнатова, А. Перлы, И. Стародубовской, В.И. Фадеева, А. Швецова.

Отличие нашего исследования от ранее осуществленных заключается в определении подхода к анализу предмета исследования через взаимоувязывание проводимых одновременно двух масштабных реформ: административной и местного самоуправления.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования -выявить нерешенные социально-экономические проблемы местного самоуправления и разработать рекомендации по минимизации их влияния на эффективность местного самоуправления в контексте реализации административной реформы.

Достижение поставленной цели предполагает решение ряда конкретных исследовательских задач:

1. уточнить понятие «местное самоуправление», изучив его сущность на основе анализа теоретических концепций исследователей данного феномена и обширного эмпирического материала;

2. исследовать динамику взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления в России;

3. проанализировать результаты осуществления административной реформы как способа выстраивания вертикали власти, призванной

2 См.: Градовскнй А.Д. Системы местного самоуправления на западе Европы и в России

[Текст] // Сб. государственных знаний. Т. 5,6. - СПб., 1878; Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву [Текст] / Н. И. Лазаревский. - СПб., 1910.

4

способствовать эффективному функционированию местного самоуправления в Российской Федерации;

4. выявить социально-экономические проблемы муниципальных образований;

5. определить перспективы социально-экономического развития муниципальных образований.

Область исследования. Диссертационное исследование проведено в рамках разделов «Социальные закономерности экономического развития» и «Социальная эффективность экономических решений» специальности 22.00.03 «Экономическая социология и демография».

Объект исследования - система местного самоуправления в условиях муниципальной реформы.

Предметом изучения являются социально-экономические проблемы осуществления реформы местного самоуправления в контексте административной реформы.

Методологическая и теоретическая база исследования основана на следующих общенаучных методологических принципах: системный, комплексный подход, компаративный анализ, междисциплинарный синтез.

В связи с необходимостью четкого структурирования и определения функций муниципальных образований как новых социальных форм организации жизни территориальных сообществ был использован метод структурно-функционального анализа (Т. Парсонс, Р. Мертон).

Совмещение качественных и количественных методов социологических исследований: анкетный опрос, глубинное интервью, метод экспертных оценок, анализ документации о деятельности муниципальных образований позволили автору посредством неоднократно апробированного исследовательского инструментария получить данные, сопоставимые с результатами ранее проведенных исследований.

В процессе исследования использованы:

- деятельностный подход (П. Штомпка3, М. Вебер) в изучении становления, взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти и населением территориальных коллективов, ресурсов местного самоуправления;

- системный, комплексный подход как традиционное направление методологии научного познания (Ж.Т. Тощенко, В.А. Ядов). Смысл предлагаемой В.А. Ядовым стратегии анализа состоит в том, что в каждой исследовательской ситуации необходимо выбирать концептуальные основания, обладающие наибольшим объяснительным потенциалом, наиболее «связанные» с другими переменными, фиксирующими аспекты социальной жизни.

3 См.: Штомпка П. Социология социальных изменений [Текст] / Пер. с англ. под ред. В.А. Ядова, - М.: Аспект - Пресс, 1996. - 416 с.

- концепция модернизации М. Вебера, Э. Дюркгейма, Т.И. Заславской4, Т. Парсонса, В.А. Ядова5, которая позволила рассмотреть сущность модернизационных процессов с точки зрения возрастания способностей обществ к социальным преобразованиям;

- теория институализации местного самоуправления, которая наиболее ярко проявилась в работах Ж.Т. Тощенко и Г.А. Цветковой.

Эмпирическую базу исследования составили:

1. Материалы вторичного анализа социологических исследований, проведенных по проблемам реализации административной и муниципальной реформ, а также по проблемам развития современного института местного самоуправления:

- опрос ВЦИОМ, проведенный в середине декабря 2005 г. в 46 регионах России. В опросе приняли участие 1600 человек. Статистическая погрешность не превышает 3,4%;

- общероссийские социологические исследования "Граждане России: кем они себя ощущают и в каком обществе хотели бы жить?", осуществленные в сотрудничестве с Фондом им. Ф. Эберта и немецкой социологической службой "Синус" (Мюнхен) в 1998, 2004 и 2007 гг.;

- всероссийский опрос ВЦИОМ, проведенного 29-30 января 2005 г. Опрошено 1600 человек в 100 населенных пунктах в 40 областях, краях и республиках России. Статистическая погрешность не превышает 3,4%;

- опрос муниципальных служащих четырех районов Псковской : области, осуществленный Селиверстовым А. в апреле 2006 года проведен. Опрошено 166 человек, или 9% от списочного состава на время проведения опроса; ■

всероссийское исследование «Демократия и местное самоуправление»: Было проведено 4 замера в 1992 г. в 36-и городах и районах; в 1995 - В 76-и; в 1999 - в 67-и; в 2005 - в 49 городах и районах. В каждой точке опроса опрашивалось 15 экспертов: в равных долях представители исполнительной власти, представительной власти; общественных движений и местных отделений политических партий. Как результат объем выборки в разные периоды составлял соответственно 480, 1069, 998, и 719 экспертов;

- опрос ФОМ, проведенный в июле - августе 2003 г. в рамках нового мегапроекта «ГеоРейтинг». Опрошено 65065 человек в 65 субъектах

* См.: Заславская Т.И. Современное российское общество: Социальный механизм трансформация [Текст] / Т.И. Заславская. - М., 2004. - 339 с.

5 См.: Ядов В.А. Современная теоретическая социология как концептуальная база исследования российских трансформаций [Текст] / В.А. Ядов. - Изд. второе, исправл. и дополн. - СПб.: Интерсоцис, 2009. - 138 с.

Российской Федерации (Данные 65 регионов репрезентируют 91% населения страны, репрезентативная выборка в каждом регионе - 1000 человек.);

- опрос населения ФОМ в 100 населенных пунктах 46 областей, краев и республик России. Интервью по месту жительства было осуществлено 19-20 июля 2008 г.. 1500 респондентов. Статистическая погрешность не превышает 3,6%;

- данные мониторинговых исследований, проводившихся при участии Комаровского B.C. в 1997 и 2003 - 2004 гг. Исследование включало в себя экспертный опрос госслужащих среднего звена (на уровне начальника управления) в 15 субъектах РФ, массовый опрос населения (выборка — 1500 чел.; в 2004 — контрольный опрос 200 чел.) и проведение фокус-групп.

2. Материалы общероссийской и региональной социально-экономической и демографической статистики.

3. Данные авторского социологического исследования, проведенного в октябре-декабре 2008 года в 44 муниципальных образованиях Оренбургской области. Выборочная совокупность составила 559 человек. Кроме этого были опрошены 56 экспертов в муниципальных образованиях Оренбургской области.

Методы случайного и случайного районированного отборов обеспечили охват всех муниципальных образований Оренбургской области. В качестве фокус-групп были выбраны жители двух муниципальных образований, наиболее типичных по социально-экономическим и демографическим характеристикам. Исходя из численности жителей Оренбургской области 2111,5 тыс. чел. (на 1 января 2009 г.), выборочная совокупность (л) была определена по формуле

где а-доверительный интервал допустимой ошибки - 5%.

Научная новизна диссертационной работы заключается в развитии теоретических и методологических подходов к анализу системы реформирования местного самоуправления в контексте административных преобразований в современной России, позволивших получить следующие результаты:

1. Уточнено понятие «местное самоуправление» с позиций структурно-функционального подхода как социально-экономического института, основной функцией которого является жизнеобеспечение территориального коллектива.

2. Выявлено противоречие между целями реформы местного самоуправления, направленной на развитие демократических форм организации жизнедеятельности, активного экономического поведения всех хозяйствующих субъектов и административной реформы, предусматривающей жесткое иерархическое подчинение вертикали центр -

п

регионы - муниципалитеты, что не способствует получению ожидаемых социально-экономических результатов осуществляемых реформ.

3. Установлено, что главный вектор направленности административной реформы на централизацию и усиление вертикали власти, проецируется на региональный и муниципальный уровни управления, нейтрализуя социально-экономический потенциал городских и особенно сельских муниципальных образований.

4. Выявлены тенденции свертывания местного самоуправления как наиболее приближенного к каждом}' члену общества социально-экономического и организационно-управленческого института, проявляющихся в сокращении функций, осуществляемых непосредственно территориальными муниципальными образованиями, передаче многих из них в ведение муниципальных районов, сокращении числа личных подсобных и фермерских хозяйств на селе, подмены форм подлинного самоуправления на местах назначаемыми вышестоящими административными единицами квазиформированиями, имитирующими самоуправление в поселениях («товарищества собственников жилья» и т.д.)

5. Определены наиболее проблемные аспекты перспектив развития местного самоуправления, заключающиеся в необходимости расширения видов и номинального содержания налоговых отчислений, которые должны оставаться в муниципальных образованиях, в объемах, достаточных для финансирования исполнения широкого круга полномочий и функций, делегируемых государством.

6. Внесены предложения по изменению и дополнению законодательной базы осуществления реформы местного самоуправления, состоящие в предоставлении большей самостоятельности в распоряжении финансово-экономической базой, собственностью муниципальных образований в целях обеспечения материальных и социокультурных потребностей их жителей.

7. Предложена авторская трактовка модели местного самоуправления как первичной ячейки гражданского общества, самодостаточной в функциях социальной защиты граждан в новой системе экономических отношений, достигаемой повышением собственной доходной базы муниципальных образований за счет введения местного налога на недвижимость, ограничения количества передаваемых государственных полномочий без соответствующего финансового обеспечения и активного использования социального потенциала территориального общественного самоуправления.

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на

защиту:

1. Базовой функцией местного самоуправления как социального института является реализация местных интересов, нужд, потребностей, обусловленная тем, что базовые и социокультурные потребности человека берут свое начало и координируются в пределах территориальных

общностей, по месту его проживания. Между тем, реформа местного самоуправления фактически направлена на ограничение реализации социально-экономических интересов местного территориального сообщества вследствие возложения на него невыполнимых, не обеспеченных финансовыми, кадровыми, материально-техническими ресурсами, функций по жизнеустройству людей.

2. Подход, примененный при определении границ муниципальных образований, обусловил отсутствие во многих муниципальных образованиях экономического и социального потенциала, необходимого для выполнения функций, законодательно переданных органам местного самоуправления.

Продекларированная необходимость снижения издержек на функционирование государственного и муниципального управления фактически привела к увеличению численности аппарата государственной и муниципальной службы. Такая цель, как исключение дублирования полномочий органов государственной и муниципальной власти, оказалась не реализованной. Становление новой двухуровневой модели местного самоуправления сопровождается параллелизмом полномочий сельских и городских поселений, муниципальных районов.

3. Поставленная перед административной реформой цель повышения на местах доверия к государству и органам управления на местах не достигнута. Реализация принципа субсидиарное™, и следовательно, справедливого распределения полномочий между уровнями власти с целью удешевления расходов на содержание государственного и муниципального аппарата в конечном итоге вылилась в модель, продолжающую выстраивание вертикали власти и на уровне управления в регионах, и далее в муниципалитетах на уровне внутри регионов. При этом появились новые административные органы федерального значения, чьи функции дублируют работу региональных органов управления.

4. Основные задачи муниципальной реформы - децентрализация управления и переход на самоуправление не выполнимы в условиях преобладающего векторного направления развития административной реформы - централизации всех направлений жизнедеятельности российского общества. Указанное противоречие на практике приводит к свертыванию местного самоуправления как формы самостоятельной организации жизнедеятельности населения территориальных образований.

5. Полагаем, что оптимизации условий для сохранения и развития местного самоуправления будут способствовать:

- зачисление в бюджеты муниципальных образований местного налога на недвижимость, который объединит имеющиеся местные налоги (земельный и налог на имущество физических лиц) и налог на имущество организаций, функционирующих в границах муниципальных образований;

- зачисление доходов от аренды и продажи земельных участков, расположенных в границах поселений, в бюджеты соответствующих поселений по нормативу 100%;

- установление налоговых вычетов для малообеспеченных граждан;

- введение норматива отчислений в местные бюджеты налога, в размере не менее 10%, взимаемого по упрощенной системе налогообложения;

предоставление муниципальным образованиям возможности эффективного использования всех форм собственности, расположенной в границах муниципальных образований, для наполнения налогооблагаемой базы территории поселения, исполнения его бюджета;

- признание за муниципальными образованиями районного и городского уровня статуса территориальных представительств государственных органов власти, что позволит не сосредотачивать в них большую часть средств, выделяемых на функции местного самоуправления;

- установление предела для делегируемых на местный уровень государственных полномочий, фактически не обеспеченных финансовыми отчислениями;

отмена практики передачи делегируемых полномочий без согласования и оценки социально-экономического потенциала конкретного муниципального образования;

6. Жизнеспособность муниципального образования в настоящих рыночных реалиях зависит от того, сможет ли оно соответствовать рыночным условиям хозяйствования в ситуации жесткого административного регламентирования типов муниципальных образований, границ социальных и экономических нормативов по объему услуг, предусматриваемых на каждого жителя муниципального образования. Применение гибкого, ситуационного подхода в управлении местными делами может стать результирующей составляющей эффективного управления в каждом конкретном случае, сделать муниципальное образование конкурентоспособным субъектом формирующейся в России рыночной экономики и полноправным участником единого экономического пространства.

Теоретическая и научно-практическая значимость работы.

Основные положения и выводы являются результатом социологического и экономического анализов первых лет реформирования местного самоуправления административной реформы, что позволяет дополнить теоретические представления о результативности проводимых реформ, а так же механизмах функционирования и правового регулирования вопросов формирования социально-экономической базы муниципальных образований.

Научно-практическая значимость работы определяется приращением социологического знания в области исследований современных проблем

местного самоуправления как социально-экономической системы и возможностью использования ее результатов в процессе повышения качества профессиональной подготовки социологов, менеджеров, экономистов в сфере государственного и муниципального управления.

Материалы диссертации могут быть использованы при разработке и чтении учебных курсов по таким дисциплинам, как «Муниципальный менеджмент», «Система государственного и муниципального управления», «Социально-экономическая политика муниципалитета» и др.

Апробация исследования осуществлена в форме участия и выступлений автора на научно-практических конференциях международного, общероссийского и регионального масштабов, в том числе на V[ международной конференции "Россия как трансформирующееся общество: экономика, культура, управление". (Оренбург, 2007), международном форуме «Россия как трансформирующееся общество: экономика, культура управления» (Оренбург, 2008 г.), VI международной научно-практической конференции «Опыт и проблемы социально-экономических преобразований в условиях трансформации общества: регион, город, предприятие» (Пенза, 2008), международной научно-практической конференции «Институциональные проблемы государственно-частного партнерства на региональном уровне» (Абакан, 2008), 2-ой международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы экономики и совершенствования правового регулирования в экономике» (Пятигорск, 2009); Всероссийской научно-практической конференции «Социальные коммуникации и социальные науки в демократической России» (Омск, 2009).

Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность темы; проанализирована степень ее разработанности; изложены цель и задачи исследования; определены объект, предмет, теоретико-методологические основы работы и основная рабочая гипотеза; охарактеризованы научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы; сформулированы положения, выносимые на защиту.

В первой главе - «Теоретические и методологические проблемы анализа влияния административной реформы на институт местного самоуправления» - анализируются исходные понятия, исследуются основные подходы, определяется методологическая база для изучения проблем местного самоуправления в контексте административной реформы.

Дано авторское понимание термина «местное самоуправление» как формы организации местным территориальным сообществом реальных способов обустройства жизнедеятельности людей, опираясь на федеральные, региональные и местные законы.

Местное самоуправление рассмотрено как социально-экономический институт, наиболее приближенный к каждому члену территориального сообщества и призванный решать жизненно важные проблемы проживающих в нем людей. Социальный институт местного самоуправления выступает адаптационным устройством общества регулируемым сводом социальных норм и законов. В главе проанализированы функции адаптации местного самоуправления к существующей на местах экономической подсистеме, экономическим условиям.

Местные интересы, несмотря на их разнообразие, обусловлены в первую очередь первичными потребностями в жизнеобустройстве.

Одним из сущностных признаков местного самоуправления является то, что оно организуется и функционирует как адаптивная структура, то есть учитывает экономические, географические, демографические, территориальные особенности населения и соответствующей территории его проживания. На наш взгляд, данный признак не учтен в Федеральном Законе №131 от 6.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Между тем, только применение ситуационного подхода в управлении местными делами может стать результирующей составляющей эффективного управления в каждом конкретном случае, сделать муниципальное образование конкурентоспособным субъектом формирующейся в России рыночной экономики.

Важным условием эффективности местного самоуправления является принцип единства самостоятельности и ответственности при решении всех вопросов местного значения. Решение вопросов местного характера на основе самоорганизации предусматривает использование преимущественно собственных ресурсов, а значит собственных доходов. Однако в подавляющем большинстве сельских муниципальных образований их доля колеблется в пределах 5-7%, то есть ничтожна. Опыт же показывает, что для обеспечения организационной и финансовой самостоятельности органов местной власти (которая закреплена в Конституции РФ и в Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Россией) доля этих доходов должна составлять порядка 75%. В сельских поселениях России этот показатель в 12-15 раз ниже данного общепризнанного норматива, причем, 83% всех муниципальных образований составляют сельские поселения. Следовательно, в сложившихся условиях невозможно решение местных вопросов преимущественно, собственными ресурсами.

Между тем, именно решение проблем выживания населения, особенно в сельской местности, является сегодня наиболее важной функцией органов местного самоуправления.

Среднедушевой денежный доход первой квентильной (20%) группы населения с наименьшими доходами остается на уровне половины величины прожиточного минимума на душу населения.

Динамика денежных доходов населения Оренбургской области (таблица I), свидетельствует о том, что у абсолютного большинства населения (80%) за период 2004 - 2008 гг. практически наблюдается не рост доходов, а происходит лишь их снижение, Растут доходы у самой богатой пятой квентилыюи группы населения (20%).

Таблица 1

Распределение объема денежных доходов населения Оренбургской области

2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г.

Денежные доходы - всего. % 100 100 100 100 100

н т.ч. по 20-процентным группам населения

первая (с наименьшими доходами) 6.8 6,5 6,3 6,2 6.0

вторая 11.7 11,4 г 11.1 11.0 10,8

третья 16.4 16,2 16,0~1 15,9 15,7

четвертая 23,1 23.0 22.9 22.9 22,9

пятая (с наибольшими доходами) 42.0 42,9 43.7 44,0 44.6

Рассматривая проблемы взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти, отметим, что эффективность деятельности местного самоуправления в значительной мере определяется политикой государства по отношению к нему, системой взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В последние годы государство старается снять с себя многие функции, связанные с социально-экономическим обеспечением жизненных потребностей населения. Не случайно население воспринимает органы местного самоуправления как инструмент проявления государственной воли. Попытки изменить положение дел не дают видимого эффекта, так как тренд оценки населением данного института, в течение 2005 - 2008 годов воспринимается как достаточно устойчивый.

Особенности выстраивания взаимоотношений органов государственной власти с муниципалитетами свидетельствуют о рассогласованности в их действиях. Исторические параллели из опыта длительного сосуществования институтов российского государства и общины накладывают отпечаток непостоянства на отношения власти и местного самоуправления. Они меняются в зависимости от различных факторов политического, экономического и социального свойства.

Россия имеет уникальный, в своем роде, опыт развития местного самоуправления, представленный деятельностью земств. До 1917 года, а потом по инерции еще несколько лет, коренным, низовым обустройством российской жизни занималось именно земство. При этом важно, что земские учреждения создавались государством в первую очередь как социальные.

Стремительно росло число школ, создавались уездные библиотеки, учительские семинарии для подготовки учителей. Доля ассигнований на школьное дело в земском бюджете выросла с 14,5% до 30%. По технике и полноте сведений российская земская статистика во многих отношениях стояла выше европейской. Во многом благодаря земской медицине смертность в России неуклонно снижалась: в 1867 году умирало 37 человек из тысячи, в 1917 году - 27. В середине XIX века врачебной помощи для народа не было вовсе, а к концу века ею было охвачено все население, побеждены эпидемии, внедрялись профилактика, прививки и лабораторные исследования6. В общей сложности за время своего существования земства подготовили 45 тыс. учителей, построили, снабдили всем необходимым и регулярно финансировали 28 тыс. школ, в которых обучались около 2 млн. детей. Отметим, что урожай зерновых на показательных участках превышал на 15 - 20% урожай на соседних крестьянских землях. Таким образом, земства оказывали экономическое содействие сельскому хозяйству, способствуя улучшению культуры земледелия и развитию агрономической службы; устраиваемые земством показательные посевы, проведенные на крестьянских землях силами самих крестьян, достигали важнейшей цели -обучение населения технически рациональным приемам при возделывании сельскохозяйственных культур.

Опыт мирового сообщества показывает: процветающее государство передает местным властям под их ответственность ресурсы и полномочия, чтобы люди сами могли эффективно обустроить свою жизнь. В России ситуация иная. Наиболее неразвитыми и невостребованными оказались ресурсы сельских муниципальных образований. Слабо развивается экономическая жизнь муниципалитетов, местная промышленность - хлебопекарни, подсобные хозяйства, молокозаводы, предприятия бытового обслуживания и т. п. Хозяйственные и социальные связи затруднены, внутренние рынки находятся на грани исчезновения. Количество предприятий розничной торговли на селе с 1991 года сократилось на 42%, а предприятий общественного питания на 75%. Так, в Оренбургской области с 2003 по 2008 гг. были закрыты 63 дошкольных образовательных учреждения в сельской местности, 56 домов культуры, 163 общеобразовательных учреждения, из них 158 - в сельской местности; число

'' См.: Земство в России в середине XIX - начале XX века [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.Hbonline.ru/7id™! 1088, свободный; Аксенов Г. Дважды забытое земство [Электронный ресурс] / Г. Аксенов. - Режим доступа: ЬИрУЛуи'лу^гапа-О2.ги/?гшгтс1=40&аП1с1е=1584, свободный; См.: Галлиев Э.Б. Местное самоуправление в дореволюционной России [Текст] / Э. Б. Галлиев // Научный вестник Оренбургского государственного института менеджмента : Сборник материалов конференции «Местное самоуправление в условиях современного мира». - Оренбург : Оренб. гос, ин-т менеджмента, 2008. - С. 20-21..

фельдшерско-акушерских пунктов с 2004 по 2008 гг. сократилось на 24 единицы .

Генеральные тенденции и изменения социально-демографической и социально-профессиональной структуры села, реальные угрозы, с которыми столкнулось село на современном этапе - сокращение качества и количества трудовых ресурсов, бедность, нищета, расслоение, деградация со всей остротой ставят проблему способности местного самоуправления решать эти задачи.

Если исходить из того, что даже в развитых рыночных экономиках Канады, США, Японии муниципалитеты обеспечивают через налоговые сборы, полностью остающиеся в их распоряжении, лишь 50-60% потребности местных бюджетов8, становятся более предметными негативные последствия жесткой централизации власти через административную реформу, лишающую регионы и муниципалитеты возможностей рационально и эффективно осуществлять экономическое развитие территорий поселений.

Так, в результате реализации муниципальной реформы финансовое положение муниципального образования г. Суздаль Владимирской области резко ухудшилось: всего 7% бюджетных средств собирается на территории города; из 14 видов налогов, в той или иной мере поступавших ранее в местный бюджет, сохранилось лишь 4, причем самые неэффективные .

Сложившаяся практика распределения финансовых средств регионам из центра в пропорции 30:7010, характеризует результаты социально-экономической политики и административной реформы, выстроенных и осуществленных с позиции «централизации и укрепления» государства.

Исследования последних лет, в том числе и авторское, свидетельствуют об отношении государства, должностных лиц государственной власти к местному самоуправлению как к запасному «винтику» машины, который можно использовать для выпуска

1 См.: Строев Е С. Социальному развитию села - первостепенное внимание [Электронный

ресурс] / Е.С. Строев // Информационно-аналитическое управление Аппарата Совета

Федерации Федерального Собрания РФ. - Режим доступа:

hUp://wwvv.budgelrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/1999/vcslniksfl09-21/vestniksfl09-

21010.htm, свободный; См.: Областной статистический ежегодник. 2009: Стат.сб. /

Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по

Оренбургской области. - Оренбург. 2009. - С. 31, 186,218.

8 См.: Российское село в рыночных условиях: монография [Текст] / Ф.Г. Зиятдинова, Е.И.Кунаева. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. - С. 83.

' См.: Швецов А. Пространственные параметры муниципальных образований: постсоветские «качели» и экономические основания рационализации [Текст] / А. Швецов // Российский экономический журнал. - №3. - 2007. - С. 46..

10 См.: Адуков Р.Х. Обеспечит ли новый закон об МСУ развитие территорий [Текст] / Р. X. Адуков, А. Н. Адукова // Вопросы местного самоуправления. - № 1. - 2006. С. 17.

15

накопившегося пара недовольства населения. Государство в лице правительства не обеспечивает финансово-экономическую дееспособность местного самоуправления.

Несогласованность российского законодательства в целом и российский «опыт взаимодействия» государства и местного самоуправления несет риск для , самостоятельности института современного местного самоуправления. Яркий пример противоречия законодательных актов наблюдается в отношении норм ФЗ № 131, Бюджетного, Налогового и Гражданского кодексов". Следствием их «нестыковки» является финансовая несостоятельность местного самоуправления. Следует отметить, что нечеткость формулировок законодательных норм, регулирующих состав территории городского округа, породила такое явление, как создание городских округов на базе сельских районов. Так, в соответствии с первоначальной редакцией ФЗ № 131 (п. 5 ч. 1 ст. 11) в границах городского округа могли находиться «один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями». Формально под это требование Закона подходили как города областного значения, имевшие в большинстве своем подведомственную территорию, с расположенными на ней поселками и сельскими населенными пунктами, так и административные районы. Как следствие в отдельных регионах была сделана попытка сохранения одноуровневой модели местного самоуправления путем создания городских округов в границах административных районов. Данная политика региональных властей соответствовала букве Закона, но противоречила его главной цели.

Рыночная экономика предполагает наличие экономического человека, который знает, что он хочет получить и как заработать. В условиях отсутствия инфраструктуры, рабочих мест, экономической поддержки личных подсобных хозяйств, предпринимательства, местное самоуправление не сможет выполнить все делегированные государством полномочия по жизнеустройству в муниципальных образованиях.

Эмпирические данные, полученные в ходе авторского исследования, говорят о том, что просматривается тренд недоверия со стороны населения к административной реформе и реформе местного самоуправления. Лишь 40% опрошенных верят в то, что они изменят жизнь к лучшему; 28% респондентов уверены, что они ничего не изменят; 16% убеждены в том, что реформы отвлекают население от насущных проблем.

Треть респондентов считает, что реформируя устройство государства и местного самоуправления, государство действует в интересах населения, а

" См.: См.: Лескин В. Административная реформа: федеральный, региональный и местный уровня [Текст] / В. Лсскин // Российский экономический журнал. - 2006. - №4. -С. 25..

43% - склоняются к тому, что государство преследует собственные цели -освободиться от экономических обязательств.

Оптимизация деятельности органов государственной власти предполагала снижение затрат на содержание госаппарата. Однако на практике наблюдается обратный процесс - увеличение количества федеральных органов исполнительной власти и численности работников этих органов, а следовательно, удорожание аппарата Так, в Оренбургской области с 2004 по 2008 гг. численность работников исполнительной власти и местного самоуправления с исполнительными функциями выросла на 3,6% или на 4874 человек'".

Административная вертикаль затронула и налоговую систему, что привело к концентрации основных средств в федеральном и меньше в региональных бюджетах и усилило зависимость местных бюджетов от вышестоящих уровней бюджетной системы. Следствием данных экономических решений стало увеличение давления на принятие решений органами местного самоуправления и их зависимость от финансовой помощи со стороны органов государственной власти.

Во второй главе - «Социально-экономические проблемы функционирования органов местного самоуправления» - представлен анализ проблем института местного самоуправления, связанных с одновременной реализацией реформы местного самоуправления и административной реформы.

Анализ социально-экономических последствии реализации муниципальной и административной реформ выявил явные тенденции углубления социальной дифференциации (по данным Госкомстата в 2002 коэффициент дифференциации доходов составлял 14,0, а в 2008 уже 16,9. В Оренбургской области в 2004 году данный показатель составлял 10,0, а в 2008 - 12,б13). Проблема бедности, характерная для нашей страны в последние годы не решена, что связано, на наш взгляд, с проблемой формирования социально-экономической базы муниципальных образований.

Последняя представляет собой совокупность имущества и финансовых ресурсов муниципального образования с одной стороны, и членов местного сообщества, с другой. В качестве экономической основы деятельности местного самоуправления законодателем определены потенциальные объекты муниципальной собственности: средства местного бюджета,

12 См.: Областной статистический ежегодник. 2009: Стат.сб. / Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Оренбургской области. - Оренбург. 2009.-С. 41.

13 См.: Областной статистический ежегодник. 2009: Стат.сб. / Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Оренбургской области. - Оренбург. 2009. - С. 135.

муниципальные внебюджетные фонды, муниципальные земли и другие природные ресурсы, предприятия, организации, банки, учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, движимое и недвижимое имущество, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения. Между тем, на практике наиболее прибыльные предприятия, расположенные на территории муниципального образования, продолжают оставаться в собственности государства или приватизируются без участия муниципалитетов14.

Более чем двукратное увеличение числа муниципальных образований преследовало цель приближения местных органов власти к населению, однако при этом не были учтены сложности формирования бюджетов поселений, в которых нет производственной инфраструктуры, предприятий, уплачивающих налоги в местный бюджет.

Наши исследования подтвердили высказываемое многими экспертами мнение, что поселения, численностью менее тысячи жителей, не способны сформировать качественный аппарат управления и бюджет развития.

Разработчиками реформы местного самоуправления в качестве основного налога, формирующего бюджет населения, определен земельный, что вызывает на практике ряд проблем. Этот налог плохо собирается из-за проблем с регистрацией налогоплательщиков, также требующей денежных затрат, на что сельское население не идет. Важно учитывать, что земельный налог не везде может быть эффективен: он продуктивен в муниципальных образованиях с высокой плотностью заселения; в северных же регионах с огромными полупустынными территориями, где земля наиболее дешева, этот налог почти не работает. Более половины земель освобождено от уплаты земельного налога - это относится к землям крупных федеральных ведомств: Минобороны, РЖД, объектов энергетики. «Земельные» проблемы остро стоят в Калининградской области: на ее территории большая часть земель и объектов находится на балансе силовых структур. Как следствие, земли простаивают, никак не используются, хотя являются потенциальным ресурсом развития городов и поселений. Полагаем необходимым отменить федеральные льготы по уплате земельного налога.

Несмотря на потенциальные возможности малого и среднего бизнеса в деле развития местного самоуправления, органы местного самоуправления поселенческого уровня не могут активно поддержать развитие данного института, ибо не имеют свободных средств. Закрепленные за муниципальными образованиями доходы мало связаны с производственной деятельностью предприятий и организаций, находящихся на их территории, а значит, у муниципалитетов отсутствует стимул к развитию местной экономики.

u См.: Система муниципального управления - 4-е изд. [Текст] / Под ред. В.Б.Зотова. -СПб.: Питер, 2008. - С. 284.

Делегировав практически все полномочия муниципальным районам и оставив за собой только распоряжение деньгами на оплату труда муниципальных служащих, органы местного самоуправления содержатся за счет средств налогоплательщиков, не выполняя общественно-полезные функции. Как следствие, данный институт превращается в иждивенца, не исполняя основной роли - заботы о благополучии населения территориального коллектива. Причем между социально-экономическим развитием муниципальных образований и затратами на содержание их аппарата управления наблюдается обратная зависимость.

Прослежена динамика отношения населения к реформе местного самоуправления, характеризующаяся снижением положительных опенок эффективности ее реализации. Данные нашего опроса подтверждают, что к 2009 году уже не 40%, как это было до начала реализации реформы, а 23% опрошенных считают, что реформа будет способствовать возрождению местного самоуправления; 27,4% в качестве приоритета развития назвали необходимость формирования местных бюджетов поселений. Люди понимают, что жить гак дальше нельзя и относят себя к числу сторонников реформы. Однако, в целом, население довольно пассивно относится к процессу реформирования системы местного самоуправления.

Выявлены тенденции свертывания местного самоуправления как института организации жизнедеятельности муниципальных образований. Это не случайно, так как анализ принимаемых нормативно-правовых актов показал, что вектор их направленности характеризует принцип огосударствления института местного самоуправления. Из доклада Хельсинской группы о соблюдении прав человека в РФ15 следует, что в свертывании местного самоуправления в России повинна сама государственная власть и высшие должностные лица регионов.

Субъекты Российской Федерации в сложившейся ситуации объективно не заинтересованы в развитии системы местного самоуправления: их самих встраивают в вертикаль власти, по существу назначая глав их администраций, полностью подотчетных федеральной власти и таким же образом встраиваются в «вертикаль» и главы муниципальных образований. Население негативно относится к данному процессу. Так, только 18% принявших участие в опросе на сайте энциклопедии местного самоуправления считают, что местное самоуправление следует встроить в вертикаль власти'6.

15 См.: Попов П. Местное самоуправление свертывается вопреки закону и здравому смыслу [Электронный ресурс] / П. Попов // Союз Правых Сил. - Режим доступа. 1тар://\\л™.5р5.ги/?1с1=203668, свободный.

" См.: Опросы ЭМС [Электронный ресурс] // Архив. - Режим доступа: http://emsu.ra/polls/pviewa.asp, свободный.

Несмотря на распространившуюся практику перманентного пополнения числа делегированных государством полномочий на местный муниципальный уровень, анализ практической реализации этих полномочий выявляет менее чем 50%-ную их финансовую обеспеченность. Это перераспределение расходных полномочий (рост у регионов и у муниципальных образований) и налоговых поступлений (снижение у регионов и у муниципальных образований), идущее на протяжение ряда лет вниз по уровням системы бюджетного федерализма, отражает динамику сброса государством своей социальной ответственности за организацию жизнеобустройства людей. Принятие в 2005 - 2009 годах ряда дополнений и поправок в федеральные законы значительно расширило перечень полномочий, переданных в ведение муниципальных образований, что привело к увеличению объема их расходных обязательств, несмотря на неизменность доходной базы местных бюджетов, а в ряде случаев и сокращение этой базы.

Таблица 2

Соотношение собственных и делегированных полномочий в расходах му пи пи пал ь н ы х образований в 2003 - 2007 гг, в %

Показатели

i 2003 г.

расходы на исполнение собственных полномочий

расходы на исполнение делегированных полномочий

Вследствие изменений в

88,8 11,2

2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г.

82,8 . 74 71,1 71

17,2 26 28,9 29

федеральном налоговом законодательстве, бюджет города Оренбурга в 2005 году уже не досчитался доходов по ряду источников:

• налог на игорный бизнес - )9 млн. рублей;

• налог на имущество предприятий - 164 млн. рублей;

• единый налог по упрошенной системе налогообложения - 28 млн. рублей;

• водный налог - 15 млн. рублей;

• налог на рекламу - 8 млн. рублей'8.

" См.: Григоров В.Э. Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовое состояние муниципальных образований РФ [Текст] / В. Э. Григоров, Д. В. Жигалов, Л. В. Перцов // Вопросы местного самоуправления. - 2009. - №1. - С. 150.

1S См.: 234 миллиона рублей составили выпадающие доходы бюджета Оренбурга за 8 месяцев текущего года [Электронный ресурс] // Оренбургские новости. - Режим доступа: htlp://vvww.orinfo.ni/face/ne\vs/date/nevvs?&id=l0004440&date=l !29744800&cm=5&page=3, свободный

В структуре финансовой помощи местным бюджетам все большее значение приобретают не дотации, расходование которых определяется самими муниципалитетами, а субсидии, т.е. долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые субъект Федерации считает необходимыми.

В связи с этим усиливаются тенденции восприятия населением местного самоуправления как части госаппарата. Так, согласно данным авторского исследования, 53% респондентов поддерживают эту точку зрення.

Органы местного самоуправления в обмен на получение финансовой помощи из государственных бюджетов вынуждены выстраивать свою политику по решению вопросов местного значения в соответствии с указаниями органов государственной власти даже в тех случаях, когда это противоречит интересам населения данного территориального сообщества. В этих условиях неизбежным является снижение авторитета муниципальной власти в глазах населения муниципального образования, утрата доверия к ней, разочарование в одном из фундаментальных институтов российской системы народовластия.

Полномочия по охране общественного порядка, обеспечению противопожарной безопасности, здравоохранению, образованию не выполняются вследствие отсутствия у муниципалитетов средств на поддержание материальной и кадровой базы их развития.

Становление новой двухуровневой модели местного самоуправления сопровождается параллелизмом полномочий сельских, городских поселений и муниципальных районов, органов субъектов и федерации, что также препятствует выполнению муниципальными образованиями своего функционала. Существенное значение для глав поселений приобретают взаимоотношения с руководителем района, которые не всегда складываются. Так, городскому поселению Краснокамск Пермского края, не были выделены средства по краевой программе на снос нескольких домов, по причине конфликта между руководителями муниципальных образований города и района14.

Изменение налогового законодательства, направленное на перераспределение налоговой базы с местного на региональный уровень, ставит муниципалитеты в абсолютную зависимость от финансовых решений региональных властей. Возрастает значение бюджетного регулирования в отношениях между Центром и субъектами Российской Федерации, а также муниципальными районами и муниципальными образованиями на уровне поселений.

" См.: Прикамские города устремились к самостоятельности [Электронный ресурс] // Пермская ГТРК. - Режим доступа: Ы1р://репп.гГп.ги/теи'5.1ит1?1с1=32073, свободный.

21

Самым важным условием превращения института местного самоуправления в реальный механизм организации экономически эффективного жизнеустройства поселений является изменение основ налогового законодательства, позволяющего муниципальным образованиям формировать бюджеты, достаточные для решения самых актуальных местных проблем. Для этого требуется оставлять на местах большую часть подоходного налога, легко собираемого и достаточно значимого для бюджетов муниципальных образований.

Более четкое законодательное оформление должна получить обязанность функционирующих на территории поселений хозяйствующих субъектов всех форм собственности отчислять полагающиеся налоги в бюджеты муниципальных образований.

При определении путей решения актуальных проблем местного самоуправления автор сосредотачивает внимание на малом и среднем бизнесе, который способен нарастить социально-экономический потенциал муниципального образования. Между тем, наблюдения и эмпирический материал, полученный в авторском исследовании, подтверждают отсутствие каких-либо реальных изменений в законодательной базе, и экономической практике на местах, позволяющих малому и среднему бизнесу стать полноправным участником новых экономических отношений.

Финансовая самостоятельность муниципалитетов позволит им разрабатывать и принимать планы социально-экономического развития, рассчитанные на ближайшую, среднесрочную и долгосрочную перспективу с учетом всех стоящих поселениями проблем. Предлагается направлять в местные бюджеты не менее 25% налога на доходы физических лиц.

Противостоять смешению акцентов в пользу превращения местного самоуправления в «низовую ячейку» государства может освобождение органов местного самоуправления от несвойственных им и «неподъемных» полномочий, которые сейчас приводят к перегрузке их функционала, а следовательно к снижению эффективности удовлетворения жизненно важных потребностей жителей поселений.

Конкуренция между поселениями и районами за ресурсы, полномочия на практике приводит к тому, что в выигрышной позиции оказываются районные администрации.

Немаловажным условием становления подлинного местного самоуправления является восприимчивость населением целей, задач, способов его осуществления в конкретном селе, деревне, поселке, малом городе, микрорайонах больших городов. По нашему мнению, отвечают этим условиям такие модели местного самоуправления как Советы территориальных общественных самоуправлений (TOC). Опыт их функционирования в Волгоградской, Краснодарской, Новосибирской, Рязанской, Томской, Тюменской областях РФ, в том числе в Оренбургской области, подтверждает их потенциал, формирующий основы гражданского

общества. Так, территориальные общественные советы эффективнее, чем другие институты по месту жительства осуществляют благоустройство и озеленение, уборку мусора, поддержание чистоты и порядка. Благодаря работе членов территориального общественного самоуправления в Очкуровском сельском поселении Волгоградской области, удалось предотвратить пожары на подворьях; решить проблему с технической водой, отремонтировать уличное освещение, к уборке улиц там теперь относятся, как к уборке собственного дома. ТОСы Стелновского сельского поселения этой же области при поддержке администрации реконструировали газопровод в поселке. Хороший результат достигается ТОСами и в сельскохозяйственном производстве - в Ленинском поселении Николаевского района Волгоградской области организовано около пятисот личных подсобных хозяйств, жители которых успешно занимаются мясомолочным производством. Сбытом их продукции занимаются 4 территориальных органа самоуправления, которые заключили договор с хозяйством на поставку зеленого корма и сена; молоко у них принимается по повышенной стоимости. Средства, полученные от сдачи молока, были направлены на благоустройство - асфальтирование дороги, ремонт спортзала. Такие формы кооперации существенно повышают качество и уровень жизни населения, его социально-экономический статус. Однако подобных примеров немного.

Таким образом, на сегодняшнем этапе реализации реформы местного самоуправления декларируемая политика государства в отношении становления института местного самоуправления и гражданской самостоятельности в России является внутренне противоречивой и дуалистичной: с одной стороны, органы государственной власти заинтересованы в развитии института местного самоуправления, на который можно «спустить» исполнение социально-экономических функций государства, а с другой, нормативно-правовые акты, прямо или косвенно регулирующие деятельность местного самоуправления, принимаются или корректируются (например, ФЗ №131 от 6.10.2003 г.) в направлении огосударствления данного института.

Практика делегирования все более широких полномочий муниципальным образованиям, приводит к тому, что органы местного самоуправления перестают исполнять возложенный на них функционал, не обеспечивая удовлетворение жизненно важных потребностей населения территориальных сообществ.

Между тем, подлинное местное самоуправление способно повысить организованность, активность и ответственность населения территориального сообщества до уровня цивилизованного гражданского общества. Это еще одна важная задача института местного самоуправления. Новые экономические условия детерминируют потребность в новых формах организации социального пространства.

В заключении подведены итоги исследования и сформулированы выводы и практические рекомендации.

Основные положения диссертационного исследования изложены в 9 публикациях диссертанта, среди которых:

Статьи, опубликованные в журналах, включенных в перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий ВАК Минобразования и науки Российской Федерации:

1. Селиверстова Н.И. Трансформационные ожидания населения в контексте реформы местного самоуправления / Н.И. Селиверстова // Вестник МГУКИ. - 2009. - №5. С. 63 66.

Публикации в других научных изданиях:

2. Селиверстова Н.И Административная реформа - реформа местного самоуправления? / Н.И. Селиверстова /7 Научный вестник Оренбургского государственного института менеджмента: Сборник материалов конференции «Местное самоуправление в условиях современного мира», состоявшейся в рамках международного форума «Россия как трансформирующееся общество : экономика, культура управления». - Оренбург: Оренб. гос. ин-т менеджмента, 2008. С. 85 -88.

3. Селиверстова Н.И Перспективы реформ государственного устройства в современной России / Н.И. Селиверстова // Опыт и проблемы социально-экономических преобразований в условиях трансформации общества: регион, город, предприятия сборник статей VI международной научно-практической конференции. - Пенза: РИО ПГСХА, 2008. - С. 244-247.

4. Селиверстова Н.И. Тенденции свертывания местного самоуправления как института организации жизнедеятельности муниципальных образований / Н.И. Селиверстова // 2-ая международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы экономики и совершенствования правового регулирования экономики». - Пятигорск: Издательство МАФТ, 2009 г. - С. 439-445.

5. Селиверстова Н.И. Местное самоуправление сегодня / Н.И. Селиверстова // Социальные коммуникации и социальные науки в демократической России : материалы Всерос. науч. -- практ. конф. / отв. ред. В.О. Бернацкий. - Омск : Изд-во ОмГТУ, 2009. - 218-352 с.

6. Селиверстова Н.И. Проблемы формирования экономической базы муниципальных образований / Н.И. Селиверстова // Академический журнал. Интеллект. Инновации. Инвестиции № 2, Оренбург: ОГИМ, 2008. - С. 99102.

7. Селиверстова Н.И. Вертикаль власти и местное самоуправление / Н.И. Селиверстова // Академический журнал. Интеллект. Инновации. Инвестиции № 4, 2008. Оренбург: ОГИМ, 2008. - С. 64-69.

Отпечатано в ООО «Печатный двор», г. Казань, ул. Журналистов, 1/16, оф.207

Тел: 272-74-59, 541-76-41, 541-76-51. Лицензия ПД№7-0215 от 01.11.2001 г. Выдана Поволжским межрегиональным территориальным управлением МПТР РФ. Подписано в печать 20.02.2010 г. Печ.л. 1,5 Заказ № К'-6848. Тираж 100 Формат 60x84 1/16. Бумага офсетная. Печать - ризография.

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата социологических наук Селиверстова, Надежда Игоревна

Введение.

Глава 1. Теоретические и методологические проблемы анализа влияния административной реформы на институт местного самоуправления.

1.1 Местное самоуправление как социально-экономический институт.

1.2 Проблемы взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти.

1.3 Влияние административной реформы на институт местного самоуправления.

Глава 2. Социально-экономические проблемы функционирования органов местного самоуправления.

2.1. Формирование социально-экономической базы муниципальных образований.

2.2. Тенденции свертывания местного самоуправления как института организации жизнедеятельности муниципальных образований.

2.3. Пути решения актуальных проблем местного самоуправления.

Введение диссертации2010 год, автореферат по социологии, Селиверстова, Надежда Игоревна

Актуальность темы исследования. Значимость исследования социально-экономических проблем реформирования местного самоуправления определяется тем, что в современных условиях реформу местного самоуправления следует рассматривать как часть общего процесса становления новой российской государственности, который обусловливает качественные социально-экономические изменения во многих сферах жизни общества и государства. О сложности реализации Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» свидетельствует перенос сроков вступления этого закона в полную силу.

Реформа местного самоуправления взаимосвязана с административной реформой, обе они вызваны как объективными, так и субъективными факторами. В условиях трансформационных изменений Российской Федерации вектор реализации административной реформы противоречит направленности реформы местного самоуправления. Социально-экономические проблемы, переживаемые Российской Федерацией, характеризуют актуальность анализа первых результатов реформирования местного самоуправления, как наиболее приближенного к человеку социально-экономического института общества.

Степень разработанности проблемы.

Вопросам реформирования основ местного самоуправления, изменениям в административной системе, проблемам социально — экономических преобразований в институте местного самоуправления, уделяется внимание многих исследователей, что подтверждается наличием значительного числа работ. Условно их можно подразделить на несколько групп.

Исследованиями сущности, классификации, роли и функционального предназначения социальных институтов занимались такие зарубежные социологи как О. Конт, Г. Спенсер, Э. Дюркгейм, М. Вебер, Т. Парсонс, Н. Смелзер1.

О. Конт рассматривал основные социальные институты с позиций их включения в процессы социальной интеграции и выполняемых при этом функций. Э. Дюркгейм придерживался идеи позитивности общественных институтов, которые выступают важнейшим средством самореализации человека. Н. Смелзер рассматривал социальные институты как социальные образования, созданные для использования ресурсов общества в форме интеракции для удовлетворения этой потребности.

Более конкретные исследования «территориальных общностей», взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти осуществили Ф. Теннис, Э. Шилз, Э. Рейс-младший, Дж. Гиллери, М. Вебер, Ж. Ведель, Р. Гнейст, Э. Маркварт, А. Токвиль, Э. Харлоф, JI. Штейн2, JI.A. Велихов, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский, В.П. Безобразов, Н.А. Емельянов.

Одним из первых ученых,- изучавших социально-территориальные общности, был Ф. Теннис. В работе «Община и общество» он предложил

1 См.: Конт О. Курс положительной философии [Текст] / О.Конт. СПб., 1899. С. 44; См.: Spencer Н. First principles [Text]. N. Y., 1898; См.: Durkheim E. Les formes elementaires de la vie religieuse. Le systeme totemique en Australie [Text]. P., 1960; См.: История социологии в Западной Европе и США [Текст] [Текст]. М., 1993; См.: Parsons Т. Essays on sociological theory [Text]. N. Y., 1964; См.: Homans G. S. The sociological relevance of behaviorism [Text] //Behavioral sociology. Ed. R. Burgess, D. Bus-hell. N. Y., 1969; См.: Смелзер H. Социология [Текст] / Н. Смелзер. М., 1994.

См.: Гнейст Р. История государственных учреждений Англии [Текст] / Под ред. А. Венгерова. - М., 1885; Токвиль А. Демократия в Америке [Текст] / А. Токвиль. - М., 1992; Штейн JI. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательства Франции, Англии и Германии [Текст] / J1. Штейн. - СПб., 1874; См.: Вебер М. Избранное. Образ общества [Текст] / М. Вебер. - М.: Юрист, 1994; Ведель Ж. Административное право Франции [Текст] / Ж. Ведель. - М.: Прогресс, 1973; См.: Харлоф Э. Местные органы власти в Европе [Текст] / Э.Харлоф. - М., 1992. - 208 е.; См.: Маркварт. Э. Организация местного самоуправления в Германии и применимость немецкого опыта к российским реалиям [Текст] / Э. Маркварт // Государственное и муниципальное управление. - 2008. - №3; См.: Tunnis F. Community and Society [Text]. - New Brunswick, 1993; См.: Шилз

Э. Общество и общества: макросоциологический подход [Текст] / Э. Шилз // Американская социология. Перспективы, проблемы, методы. - М.: Прогресс, 1972; См.: Рейсе Э. Дж. (мл.) Некоторые социологические проблемы американских сообщностей [Текст] / Э. Дж (мл) Рейсе // Американская социология. Перспективы, проблемы, методы. - М.: Прогресс, 1972.; См.: Hillery G.A.,Jr. Definitions of Community: Area of Agreement [Text] // Rural Sociology, 1955, v.20 (June), №2. дихотомию «общность» (Gemeinschaft), которая переводится на русский язык как «община», и «общество». Повседневная деятельность общности осуществляется на сравнительно небольшой территории (сельские сообщества и небольшие города). В больших городах «обществах» (Gesellshaft) люди разделены, их взаимодействие основано на рациональном общении. Главными в характеристике общности оказываются признаки «территориальность» и «социальность», что означает связь между расселением людей и социальным развитием территории. Население деревни и население города как социальные образования представляют прежде всего общности по поселению. Тённис предложил ставшую классической типологию социальности: сообщество (община), где господствуют непосредственно личные и родственные отношения, и общество, где преобладают формальные институты; пришел к выводу о том, что именно государство, выступающее причиной появления Gesellschaft, разрушает либо необратимо изменяет Gemeinschaft.

В работе «Принципы сельско-городского континуума» П. Сорокин определил взаимосвязи и различия между городом и деревней, переходные формы поселений. М. Вебер дал определение города, провел аналогию между городом и общиной. Его экономическая трактовка города до сих пор актуальна. Теория рациональной бюрократии М. Вебера может служить при анализе управленческих структур как современного государства, так и отдельных организаций, социально-институциональной структуры общества.

Э. Шилз исследовал первичные сообщности; Э. Рейс-младший понимал сообщности в качестве единиц социальной организации. Дж. Гиллери пришел к выводу, что территориальное сообщество («коммьюнити») состоит из людей, вступающих в социальное взаимодействие в пределах географической территории и имеющих одну или более общих связей.

Отечественные исследователи изучали городскую среду с различных позиций: экологической (О.Н. Яницкий), нравственной (А.Г. Левицкая), этнической (Г.В. Старовойтова). М.Н. Межевич ввел понятие «общности по поселению» как социально-территориального образования, присущего социалистическому обществу; трактовал локальные общности как проявление всей совокупности общественных отношений. Я. Щепаньский в работе «Элементарные понятия социологии» уделял внимание территориальной общности, в рамках которой ее члены могут удовлетворять основные потребности1.

Проблемы социального взаимодействия разрабатывались М. Вебером, Э. Гидденсом, Т. Парсонсом, П. Сорокиным, Дж. Хомансом" и др.

Теория социального обмена Дж. Хоманса, утверждающая, что в поведении человека преобладает рациональное начало, которое побуждает его стремиться к определенным выводам, а социальное взаимодействие это постоянный обмен между людьми различными выгодами, превращающими обменные сделки в элементарные акты общественной жизни также была использована нами при рассмотрении экономических аспектов деятельности муниципальных образований.

Процессы централизации - децентрализации во взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления стали предметом изучения Э. Харлофа и Ж. Веделя. Роль местного самоуправления в осуществлении местных интересов и потребностей интересовала М. Гудвина и С. Дункана. Взаимосвязь административно-территориального устройства и местного самоуправления анализировались в работах отечественных ученых Е.Г. Анимицы, В.Г. Игнатова, А. Перлы, И. Стародубовской, В.И. Фадеева, А. Швецова3.

1 См.: Социология в России / Под ред. В.А. Ядова. -2-е изд., перераб. и дополн. - М.: Издательство Института социологии РАН, 1998; См.: Межевич М.Н. Социальное развитие и город. Философские и социологические аспекты [Текст] / М.Н. Межевич, Л.: Наука. 1979; См.: Щепаньский Я. Элементарные понятия социологии [Текст] /Я. Щепаньский. - М.: Прогресс, 1969.

2 См.: Хоманс Дж. Социальное поведение как обмен // Современная зарубежная социальная психология. М.: Издательство Московского университета, 1984; См.: Сорокин П. Система социологии [Текст] / П. Соркин. Т. 2. М., 1993.

3 См.: Dunkan S., Goodwin М. The Local State and Uneven Development: Behind the Local Government Crisis. - Cambrige, 1988; См.: См.: Анимица Е.Г. Факторы и условия развития

Проблемы муниципальных образований и муниципальных хозяйств, социально-экономические аспекты деятельности муниципальных образований нашли отражение в исследованиях Т.Т. Авдеевой, А.Н. Адуковой, В.В. Иванова, А.Н. Ершовым, А.Н. Коробовой, В.А. Лапина, О.С. Семкиной, Э.А. Уткина, А.И. Филиппова, А.Н. Широкова, И. Бабичева, Р.В. Бабуна, В.Э. Григорова, И. Домникова, Н. Косаревой, А.Н. Кузнецовой, Л. Рагозиной, В.Б. Зотова, О.М. Рой1. местного самоуправления в России [Электронный ресурс] / Е.Г. Анимица // ЧиновникЪ. -Режим доступа: http://chinovnik.uapa.ru/modern/article.php?id=688, свободный; См.: Игнатов В.Г. Местное самоуправление [Текст] / В.Г.Игнатов, В.В. Рудой. - Ростов-н/Д: «Феникс», 2003; См.: Смирнягин J1. Государство и местное самоуправление в больших городах: союзники или соперники? [Текст] / JI.Смирнягин // Вопросы местного самоуправления. - № 1. - 2005; См.: Федяева Т. Проблемы освещения СМИ вопросов реформирования местного самоуправления [Текст] / Т. Фадеева // Вопросы местного самоуправления. - № 2. - 2005; См.: Швецов А. Пространственные параметры муниципальных образований: постсоветские «качели» и экономические основания рационализации [Текст] / А. Швецов // Российский экономический журнал. - №3. - 2007; См.: Перла А. Создать стратегию развития силами одного города нереально [Текст] / А. Перла, А. Уриханян // Муниципальная власть. - 2007. — №4; См.: Смирнягин J1. Государство и местное самоуправление в больших городах: союзники или соперники? [Текст] / Л.Смирнягин // Вопросы местного самоуправления. -2005.-№1.

1 См.: Филиппов Ю.В. Основы местного хозяйства [Текст] / Ю. В. Филиппов, Т. Т. Авдеева. -М.: Дело, 2000; Адукова А.Н. Организационные и экономические принципы формирования системы местного самоуправления на селе [Текст] / А. Н. Адукова // Региональная экономика - 2009. - № 2; См.: Горный М.Б. Основы муниципальной экономики [Электронный ресурс] / М.Б. Горный, В.Н.Иванова, А.Т. Ошурков, Н.И.Скрябина. - М.: Весь Мир, 2000. - Режим доступа: http://vasilievaa.narod.ru/mu/epicenter/chapl.html, свободный; См.: Основы местного самоуправления [Текст] / Под общ. ред. В.А.Лапина. - М. : Дело, 2006; См.: Бабичев И. Актуальные задачи муниципального сообщества [Текст] / И. Бабичев // Муниципальная власть. - 2006. - № 3; См.: Широков А. Реформа мсу: цели, задачи, первые результаты, проблемы [Текст] / А.Широков, С. Юркова // Муниципальная власть. - № 4. - 2007; См.: Бабун Р. Современные проблемы местного самоуправления [Текст] / Р. Бабун // Муниципальная власть. - 2008. - № 4; См.: Григоров В.Э. Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовое состояние муниципальных образований РФ [Текст] / В. Э. Григоров, Д. В. Жигалов, Л. В. Перцов // Вопросы местного самоуправления. — 2009. - №1; См.: Домников И. На какие, собственно, деньги можно повышать качество жизни на местах? [Текст] / И. Домников // Российская газета. — 05.04.2007; Косарева Н. Если местные налоги вместе с неналоговыми поступлениями составляют 16% доходов местных бюджетов, то это очень «сильная» бюджетная автономия [Текст] / Н. Косарева // Муниципальная власть. - 2008. - №5; См.: Система муниципального управления. 4-е изд. [Текст] / Под ред. В.Б.Зотова. - СПб.: Питер, 2008; См.: Рой О.М. Система государственного и муниципального управления 2-е изд. [Текст] / О.М. Рой. - СПб.: Питер, 2005.

Исследователями административной реформы являются Е.Г. Гонтмахер, B.C. Комаровский, В. Лескин, B.C. Мокрый, С.Е. Нарышкин, А.А. Сапожников, Т.Я. Хабриева1.

Отличие нашего исследования от ранее осуществленных заключается в определении подхода к анализу предмета исследования через взаимоувязывание проводимых одновременно двух масштабных реформ: административной и местного самоуправления.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования — выявить нерешенные социально-экономические проблемы местного самоуправления и разработать рекомендации по минимизации их влияния на эффективность местного самоуправления в контексте реализации административной реформы.

Достижение поставленной цели предполагает решение ряда конкретных исследовательских задач:

1. уточнить понятие «местное самоуправление», изучив его сущность на основе анализа теоретических концепций исследователей данного феномена и обширного эмпирического материала;

2. исследовать динамику взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления в России;

3. проанализировать результаты осуществления административной реформы как способа выстраивания вертикали власти, призванной способствовать эффективному функционированию местного самоуправления в Российской Федерации;

1 См.: См.: Гонтмахер Е. Реальная административная реформа - смена политической элиты / Е. Гонтмахер [Текст] // Вопросы местного самоуправления. - № 1. - 2006; См.: Комаровский B.C. Административная реформа в Российской Федерации [Текст] / В. С. Комаровский // Полис. - 2005. - №4; См.: Лескин В. Административная реформа: федеральный, региональный и местный уровни [Текст] / В. Лескин // Российский экономический журнал. -2006. - №4; См.: Мокрый B.C. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ [Текст] / В. С. Мокрый, А. А. Сапожников, О. С. Семкина; под ред. А. А. Сапожникова - М.: КНОРУС, 2008; См.: Нарышкин С.Е. Административная реформа в России: Научно-практическое пособие [Текст] / С. Е. Нарышкин, Т. Я. Хабриева. - М.: Инфра-М, Контракт, 2006.

4. выявить социально-экономические проблемы муниципальных образований;

5. определить перспективы социально-экономического развития муниципальных образований.

Область исследования. Диссертационное исследование проведено в рамках разделов «Социальные закономерности экономического развития» и «Социальная эффективность экономических решений» специальности 22.00.03 «Экономическая социология и демография».

Объект исследования - система местного самоуправления в условиях муниципальной реформы.

Предметом изучения являются социально-экономические проблемы осуществления реформы местного самоуправления в контексте административной реформы.

Методологическая и теоретическая база исследования основана на следующих общенаучных методологических принципах: системный, комплексный подход, компаративный анализ, междисциплинарный синтез.

В связи с необходимостью четкого структурирования и определения функций муниципальных образований как новых социальных форм организации жизни территориальных сообществ был использован метод структурно-функционального анализа (Т. Парсонс, Р. Мертон).

Совмещение качественных и количественных методов социологических исследований: анкетный опрос, глубинное интервью, метод экспертных оценок, анализ документации о деятельности муниципальных образований позволили автору посредством неоднократно апробированного исследовательского инструментария получить данные, сопоставимые с результатами ранее проведенных исследований.

В процессе исследования использованы:

- институциональный подход (О. Конт, Г. Спенсер, Э. Дюркгейм, М. Вебер, Т. Парсонс, Дж. Хоманс, Н. Смелзер) в изучении функций, становления, взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти и населением территориальных коллективов, ресурсов местного самоуправления;

- системный, комплексный подход как традиционное направление методологии научного познания (Ж.Т. Тощенко, В.А. Ядов), при выборе концептуальных оснований, обладающих наибольшим объяснительным потенциалом, наиболее «связанных» с другими переменными, фиксирующими аспекты социальной жизни.

- концепция модернизации П. Бергера, Т.И. Заславской, В.А. Ядова1, которая позволила рассмотреть сущность модернизационных процессов с точки зрения возрастания способностей обществ к социальным преобразованиям;

- теория институализации местного самоуправления, которая наиболее ярко проявилась в работах Ж.Т. Тощенко и Г.А. Цветковой.

Эмпирическую базу исследования составили:

1. Материалы вторичного анализа социологических исследований, проведенных по проблемам реализации административной и муниципальной реформ, а также по проблемам развития современного института местного самоуправления:

- общероссийские социологические исследования «Граждане России: кем они себя ощущают и в каком обществе хотели бы жить?», осуществленные в сотрудничестве с Фондом им. Ф. Эберта и немецкой социологической службой "Синус" (Мюнхен) в 1998, 2004 и 2007 гг.;

- всероссийский опрос ВЦИОМ 29-30 января 2005 г. Опрошено 1600 человек в 100 населенных пунктах;

1 См.: Современная американская социология. - М., 1994. - 296 е.; См.: Заславская Т.И. Современное российское общество: Социальный механизм трансформация [Текст] / Т.И. Заславская. - М., 2004. - 339 е.; См.: Ядов В.А. Современная теоретическая социология как концептуальная база исследования российских трансформаций [Текст] / В.А. Ядов. - Изд. второе, исправл. и дополн. - СПб.: Интерсоцис, 2009.

- опрос муниципальных служащих четырех районов Псковской области, осуществленный А. Селиверстовым. Проведен в апреле 2006 года. Опрошено 9% от списочного состава на время проведения опроса;

- всероссийское исследование «Демократия и местное самоуправление». Проведено 4 замера в 1992 г. в 36-и городах и районах; в 1995 - в 76-и; в 1999 -в 67-и; в 2005 - в 49 городах и районах;

- опрос населения ФОМ в 100 населенных пунктах. Интервью по месту жительства было осуществлено 19-20 июля 2008 г. (1500 респондентов).

2. Материалы общероссийской и региональной социально-экономической и демографической статистики.

3. Данные авторского социологического исследования, проведенного в октябре-декабре 2008 года в 44 муниципальных образованиях Оренбургской области. Выборочная совокупность составила 559 человек. Кроме этого были опрошены 56 экспертов в муниципальных образованиях Оренбургской области.

Методы случайного и случайного районированного отборов обеспечили охват всех муниципальных образований Оренбургской области. В качестве фокус-групп были выбраны жители двух муниципальных образований, наиболее типичных по социально-экономическим и демографическим характеристикам.

Научная новизна диссертационной работы заключается в развитии теоретических и методологических подходов к анализу системы реформирования местного самоуправления в контексте административных преобразований в современной России, позволивших получить следующие результаты:

1. Предложена авторская интерпретация местного самоуправления как социально-экономического института, основной функцией которого является выявление интересов и удовлетворение материальных и социокультурных потребностей жителей местного сообщества и организация их жизнедеятельности.

2. Выявлено противоречие между целями реформы местного самоуправления, направленной на развитие демократических форм организации жизнедеятельности территорий, активизацию экономического поведения членов местного сообщества и административной реформы, предусматривающей концентрацию ресурсов по вертикали центр - регионы -муниципалитеты, что снижает финансово-экономическую стабильность регионов и муниципальных образований.

3. Выявлены тенденции свертывания местного самоуправления как института организации жизнедеятельности местных сообществ, проявляющиеся в сокращении социально-экономической базы, функций, осуществляемых непосредственно поселенческими муниципальными образованиями, передаче многих из них в ведение муниципальных районов, подмены форм подлинного самоуправления на местах назначаемыми вышестоящими административными единицами квазиформированиями, имитирующими самоуправление в поселениях.

4. Сформулированы предложения по изменению и дополнению законодательной базы реализации реформы местного самоуправления, состоящие в определении необходимой для функционирования муниципальных образований налоговой базы, включающей налог на недвижимость, объединяющий налоги на землю и имущество физических лиц, имущество организаций, а также отчисления от деятельности малого и среднего бизнеса, взимаемые по упрощенной схеме налогообложения.

5. Определены пути превращения муниципальных образований в первичные ячейки гражданского общества, самодостаточные в функциях социальной защиты граждан, обеспечения социокультурных потребностей местного населения, распоряжения муниципальной собственностью, достигаемые повышением собственной доходной базы муниципальных образований, ограничением количества передаваемых государственных полномочий без соответствующего финансового обеспечения, повышением социальной активности членов местных территориальных сообществ.

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:

1. Базовой функцией местного самоуправления как социального института является реализация местных интересов, нужд, потребностей, обусловленная тем, что базовые и социокультурные потребности человека берут свое начало и координируются в пределах территориальных общностей, по месту его проживания. Между тем, реформа местного самоуправления фактически направлена на ограничение реализации социально-экономических интересов местного территориального сообщества вследствие возложения на него невыполнимых, не обеспеченных финансовыми, кадровыми, материально-техническими ресурсами функций по жизнеустройству людей.

2. Подход, примененный при определении границ муниципальных образований, обусловил отсутствие во многих муниципальных образованиях экономического и социального потенциала, необходимого для выполнения функций, законодательно переданных органам местного самоуправления.

Продекларированная необходимость снижения издержек на функционирование государственного и муниципального управления фактически привела к увеличению численности аппарата государственной и муниципальной службы. Такая цель, как исключение дублирования полномочий органов государственной и муниципальной власти, оказалась не реализованной. Становление новой двухуровневой модели местного самоуправления сопровождается параллелизмом полномочий сельских и городских поселений, муниципальных районов.

3. Поставленная перед административной реформой цель повышения на местах доверия к государству и органам управления на местах не достигнута. Реализация принципа субсидиарности, и следовательно, справедливого распределения полномочий между уровнями власти с целью удешевления расходов на содержание государственного и муниципального аппарата в конечном итоге вылилась в модель, продолжающую выстраивание вертикали власти и на уровне управления в регионах, и далее в муниципалитетах на уровне внутри регионов. При этом появились новые административные органы федерального значения, чьи функции дублируют работу региональных органов управления.

4. Основные задачи муниципальной реформы - децентрализация управления и переход на самоуправление не выполнимы в условиях преобладающего векторного направления развития административной реформы - централизации всех направлений жизнедеятельности российского общества. Указанное противоречие на практике приводит к свертыванию местного самоуправления как формы самостоятельной организации жизнедеятельности населения территориальных образований.

5. Полагаем, что оптимизации условий для сохранения и развития местного самоуправления будут способствовать:

- зачисление в бюджеты муниципальных образований местного налога на недвижимость, который объединит имеющиеся местные налоги (земельный и налог на имущество физических лиц) и налог на имущество организаций, функционирующих в границах муниципальных образований;

- зачисление доходов от аренды и продажи земельных участков, расположенных в границах поселений, в бюджеты соответствующих поселений по нормативу 100%;

- установление налоговых вычетов для малообеспеченных граждан;

- введение норматива отчислений в местные бюджеты налога, в размере не менее 10%, взимаемого по упрощенной системе налогообложения; предоставление муниципальным образованиям возможности эффективного использования всех форм собственности, расположенной в границах муниципальных образований, для наполнения налогооблагаемой базы территории поселения, исполнения его бюджета;

- признание за муниципальными образованиями районного и городского уровня статуса территориальных представительств государственных органов власти, что позволит не сосредотачивать в них большую часть средств, выделяемых на функции местного самоуправления;

- отмена практики передачи на местный уровень государственных полномочий, фактически не обеспеченных финансовыми отчислениями.

6. Жизнеспособность муниципального образования в настоящих рыночных реалиях зависит от того, сможет ли оно соответствовать рыночным условиям хозяйствования в ситуации жесткого административного регламентирования типов муниципальных образований, границ социальных и экономических нормативов по объему услуг, предусматриваемых на каждого жителя муниципального образования. Применение гибкого, ситуационного подхода в управлении местными делами может стать результирующей составляющей эффективного управления в каждом конкретном случае, сделать муниципальное образование конкурентоспособным субъектом формирующейся в России рыночной экономики и полноправным участником единого экономического пространства.

Теоретическая и научно-практическая значимость работы. Основные положения и выводы являются результатом социологического и экономического анализов первых лет реформирования местного самоуправления, административной реформы, что позволяет дополнить теоретические представления о результативности проводимых реформ, а так же механизмах функционирования и правового регулирования вопросов формирования социально-экономической базы муниципальных образований.

Научно-практическая значимость работы определяется приращением социологического знания в области исследований современных проблем местного самоуправления как социально-экономической системы и возможностью использования ее результатов в процессе повышения качества профессиональной подготовки социологов, менеджеров, экономистов в сфере государственного и муниципального управления.

Материалы диссертации могут быть использованы при разработке и чтении учебных курсов по таким дисциплинам, как «Муниципальный менеджмент», «Система государственного и муниципального управления», «Социально-экономическая политика муниципалитета» и др.

Апробация исследования осуществлена в форме участия и выступлений автора на научно-практических конференциях международного, общероссийского и регионального масштабов, в том числе на VI международной конференции «Россия как трансформирующееся общество: экономика, культура, управление» (Оренбург, 2007), международном форуме «Россия как трансформирующееся общество: экономика, культура управления» (Оренбург, 2008), VI международной научно-практической конференции «Опыт и проблемы социально-экономических преобразований в условиях трансформации общества: регион, город, предприятие» (Пенза, 2008), международной научно-практической конференции «Институциональные проблемы государственно-частного партнерства на региональном уровне» (Абакан, 2008), 2-ой международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы экономики и совершенствования правового регулирования в экономике» (Пятигорск, 2009); Всероссийской научно-практической конференции «Социальные коммуникации и социальные науки в демократической России» (Омск, 2009).

Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Социально-экономические проблемы местного самоуправления в контексте административной реформы"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Предпринятый анализ современных проблем местного самоуправления в контексте реализации административной реформы, дает основания сделать следующие выводы.

1. Местное самоуправление - это форма организации местным территориальным сообществом реальной возможности обустройства жизнедеятельности людей, опираясь на федеральные, региональные и местные законы. Самоуправляемость территориального образования людей в современной России затруднена ввиду того, что местное самоуправление долгое время являлось, по своей сути, формой муниципального управления (государственным управлением местными делами). До сих пор не сформировано сознательное отношение граэюдан к способности саморегуляции собственной жизни. Следовательно, целесообразно проводить политику по просвещению населения относительно сущности и потенциала местного управления.

Социально-экономическая функция превалирует над остальными функциями органов местного самоуправления, так как на первый план выходит задача выживания многих людей.

2. Эффективность деятельности местного самоуправления в значительной мере определяется политикой государства по отношению к нему, системой взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. При построении взаимоотношений между ними важно соблюдать прингщп субсидиарности, заложенный в Европейской Хартии, четко разграничивая полномочия каждого уровня власти. Реализовать на практике в России его пока не удается ввиду несогласованности российского законодательства в целом. Российский «опыт взаимодействия» государства и местного самоуправления представляет угрозу для реализации местного самоуправления. Характерной особенностью

Российского государства является то, что органы местного самоуправления фактически всегда исполняли определенный объем государственных полномочий и государственных обязанностей, что наблюдается и в настоящее время.

Мы считаем, что с позиции внедрения местного самоуправления в жизнь территориальных сообгцеств предпочтительнее «смешанная модель», предусматривающая внедрение местного самоуправление государственной властью при учете местных особенностей, а такэюе имеющегося на местах опыта по восприятию идей местного самоуправления массами и движению в пользу его осуществления.

3. Проводимые в Российской Федерации преобразования направлены на видоизменение не общества, а государственного аппарата. Основным трендом административной реформы стало выстраивание властной вертикали, но выстроенная вертикаль власти не предусматривает децентрализации, не учитывает исторических, национальных, культурных и иных традиций, конкретных условий проживания людей в селах, деревнях, городах.

4. Современная муниципальная реформа не увязывает наделение конкретной территории статусом муниципального образования с социально-экономическим потенциалом территории, объективно определяющим возможности его самостоятельного функционирования и развития. Между тем от статуса МО зависит его налоговая база. Ввиду этого следует определить социально-экономический потенциал территории как основополагающий критерий при установлении статуса муниципального образования.

Определенные законодателями местные налоги не везде потенциально могут быть эффективны, кроме того закрепленные за муниципалитетами доходы мало связаны с производственной деятельностью предприятий и организаций, находящихся на их территории, а значит, у муниципалитетов нет стимула развивать местную экономику. Целесообразно установить дополнительные нормативы от налогов, уплачиваемых субъектами малого бизнеса, повысив тем самым заинтересованность муниципалитетов развитии данного института, осуществлять процесс приватизации муниципального имущества только в интересах субъектов малого предпринимательства, планирующих осуществление социальных программ на территории МО.

Децентрализация как вектор муниципальной реформы оборачивается фактической сверхцентрализагщей, в том числе вследствие реализации административной реформы. На уровне муниципалитетов выстраиваются не координационные, а субординационные отношения в связи с выполнением возложенного на них функционала.

5. Изменение налогового законодательства, направленное на перераспределение налоговой базы с местного на региональный уровень, ставит муниципалитеты в абсолютную зависимость от финансовых решений региональных властей. Возрастает значение бюджетного регулирования в отношениях меэ/сду субъектами Российской Федерации и муниципальными районами, муниципальными районами и муниципальными образованиями на уровне поселений.

Происходит смещение акцентов в пользу превращения местного самоуправления в «низовую ячейку» государства: оно становится не правом граждан самостоятельно решать вопросы местного значения, а обязанностью исполнять на местном уровне определенные государством полномочия. Наделение органов местного самоуправления федеральным и региональным законодательством «неподъемными» полномочиями приводит к перегрузке их функционала, а, следовательно, к снижению эффективности удовлетворения непосредственных потребностей жителей МО.

Утверэюдение промежуточного элемента в вертикали власти -районного уровня, по сути, ставшего представительством государства на местах, привело к усложнению социально-экономической ситуации на уровне поселений. Конкуренция между поселениями и районами за ресурсы, полномочия на практике приводит к тому, что в выигрышной позиции оказываются районы. Эти процессы порождают соподчиненностъ муниципальных образований и сниэ/сают эффективность деятельности как тех, так и других органов местного салюуправления. Причем районный уровень все боле становится продолжением административной властной вертикали, не выполняя функций органов местного самоуправления. Считаем необходимым признать за районным звеном статус территориальных представителей государственных органов. Это позволит переориентировать ресурсы по развитию института местного самоуправления на поселенческий уровень местного самоуправления.

6. Декларируемая политика государства в отношении становления института местного самоуправления и гражданской самостоятельности в России является внутренне противоречивой и дуалистической.

Невозможно развивать малое и среднее предпринимательство изолированно от развития местного самоуправления, так как потенциал для развития экономической базы муниципальных образований содержится в доходах от деятельности малого и среднего предпринимательства. Доходы от деятельности субъектов малого предпринимательства должны работать в тех муниципальных образованиях, в которых они располоэ/сены территориально.

Эффективным решением проблемы функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации (информационной закрытости органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отсутствия обратной связи с гражданами и организациями) в данном контексте может стать деятельность территориального общественного самоуправления. Данная форма участия населения в местном самоуправлении зарекомендовала себя как имеющую потенциал для решения социально-экономических проблем жителей территориальных образований.

Результат осознания того, что социально-экономические проблемы территорий неэффективно и некачественно решаются и «спускаются» на нижестоящие уровни административного управления, может инициировать более заинтересованное участие самих жителей в решении этих проблем.

Считаем целесообразным развивать формы взаимодействия органов местного самоуправления с населением территориальных образований.

Список научной литературыСеливерстова, Надежда Игоревна, диссертация по теме "Экономическая социология и демография"

1. Конституция Российской Федерации Текст. М.: «Айрис-пресс», 2005. -64 с.

2. Авакьян С.А. Конституционное право России Текст. / С. А. Авакьян. -М.: Городец, 2007. 400 с.

3. Адуков Р.Х. Обеспечит ли новый закон об МСУ развитие территорий Текст. / P. X. Адуков, А. Н. Адукова // Вопросы местного самоуправления. — 2006,- №1. С. 17-21.

4. Адукова А.Н. Организационные и экономические принципы формирования системы местного самоуправления на селе Текст. / А. Н. Адукова // Региональная экономика 2009. - №2. - С. 33-43.

5. Азимова Д.С. О потребительской корзине и ее наполнении / Д.С. Азимова Текст. // Труд и социальные отношения. 2008. - №10. - С. 22-26.

6. Аксенов Г. Дважды забытое земство Электронный ресурс. / Г. Аксенов. -Режим доступа: http://www.strana-oz.ru/?numid=40&article=1584, свободный.

7. Аналитическая информация (статистика) о работе с обращениями граждан. Оренбург: Отдел по работе с обращениями граждан аппарата Губернатора и Правительства Оренбургской области, 2009. — 53 с.

8. Анимица Е.Г. Факторы и условия развития местного самоуправления в России Электронный ресурс. / Е.Г. Анимица. // ЧиновникЪ. Режим доступа: http://chinovnik.uapa.ru/modern/article.php?id=688, свободный.

9. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е, дополн. Текст. / Г.В. Атаманчук. М.: Омега - JI, 2007. - 584 с.

10. Афанасьева И. Новые выборы часть государственной реформы Электронный ресурс. / И. Афанасьева. - Режим доступа: http://www.soverkon.ru/2005/34/2.php, свободный.

11. Бабичев И. Актуальные задачи муниципального сообщества Текст. / И. Бабичев // Муниципальная власть. 2006. - № 3. - С. 60- 61.

12. Бабун Р. Современные проблемы местного самоуправления Текст. / Р. Бабун // Муниципальная власть. 2008. - № 4. - С. 48-63.

13. Бабун Р.В. Организация местного самоуправления. Текст. / Р.В. Бабун. -СПб.: Питер, 2005.- 192 с.

14. Баглай М.В.Конституционное право РФ Текст. / М.В. Баглай. М.: Норма, 2007.-784 с.

15. База данных показателей муниципальных образований Электронный ресурс. / Оренбургская область // Федеральная служба государственной статистики. Режим доступа: http://www.gks.ru/dbscripts/munst/munst53/DBInet.cgi, свободный.

16. Басарева В.Г. Взаимосвязь между уровнем жизни населения и развитием малого бизнеса Текст. / В.Г. Басарева // Регион: экономика и социология. — 2008. -№3.-С. 168-182.

17. Большинство россиян ничего не знают о реформе местного самоуправления ВЦИОМ Электронный ресурс. // ИА REGNUM. - Режим доступа: http://www.regnum.ru/news/564517.html, свободный.

18. В Оренбуржье менее 2% человек оформили право собственности на земельные паи Электронный ресурс. // ИА REGNUM. Режим доступа: http://www.regnum.rU/news/l 146616.html, свободный.

19. Валеев Ю.С. Большие проблемы маленькой деревни Текст. / Ю. С. Валеев // Социологические исследования. 2007. - № 11. — С. 78-82

20. Валентей С.Д. Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз Электронный ресурс. / С.Д. Валентей, Хабриева Т.Я. -Режим доступа: http://jn.vscc.ac.ru/content/view/555/84/, свободный.

21. Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление: учебник для вузов Текст. / И. А. Василенко. М.: Гардарики, 2006. - 320 с.

22. Вебер М. Избранное. Образ общества Текст. / М. Вебер. М.: Юрист, 1994.-704 с.

23. Ведель Ж. Административное право Франции Текст. / Ж. Ведель. М.: Прогресс, 1973 г. - 512 с.

24. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права Текст. / М.Ф. Владимирский-Буданов. Ростов-н/Д: - Феникс, 1995. - 640 с.

25. Вопросы разграничения имущества и повышения эффективности его использования. Формирование управления муниципальной собственностью Текст. // Муниципальная экономика. 2005. - №3. — С. 48-56.

26. ВЦИОМ: 41% россиян продолжают тратить на питание половину зарплаты Электронный ресурс. Режим доступа: http://top.rbc.ru/society/30/01/2008/137557.shtm, свободный.

27. Гетманская М. Местное самоуправление антикризисная система власти Текст. / М. Гетманская // Муниципальная власть. - 2008. - №5. - С. 20.

28. Гидденс Э. Устроение общества: Очерк теории структурации Текст. / Э.Гидденс. М.: Академический Проект, 2003. - 528 с.

29. Гнейст Р. История государственных учреждений Англии Текст. / Под ред. А. Венгерова. М., 1885.

30. Гонтмахер Е. Реальная административная реформа смена политической элиты Текст. / Е. Гонтмахер // Вопросы местного самоуправления. - 2006. -№1. - С. 13-16.

31. Горный М.Б. Основы муниципальной экономики Электронный ресурс. / М.Б. Горный, В.Н.Иванова, А.Т. Ошурков, Н.И.Скрябина. М.: Весь Мир, 2000. - Режим доступа: http://vasilievaa.narod.ru/mu/epicenter/chapl.html, свободный.

32. Горшков М.К. Российский менталитет в социологическом измерении Текст. / М.К. Горшков // Социологические исследования. 2008. - №6. - С. 100-114.

33. Государственный комитет статистики Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.gks.ru/bgd/regl/b08l 1/IssWWW.exe/Stg/dO 1/05-01 .htm. свободный.

34. Градовский А.Д. Системы местного самоуправления на западе Европы и в России. // Сб. государственных знаний. Т. 5,6. СПб., 1878;

35. Диалог продолжается // Муниципальный вестник Оренбуржья. 2007. -№3. - С. 1-4.

36. Домников И. На какие, собственно, деньги можно повышать качество жизни на местах? Текст. / И. Домников // Российская газета. 05.04.2007. - С. 4.

37. Европейская хартия о местном самоуправлении Текст. // Муниципальная власть. 1997. - №1. - С. 90-97.

38. Емельянов Н.А. Конституционно-правовое регулирование муниципальных отношений в Российской Федерации Текст. // Муниципальный мир. 1999. -№1. - С. 48-53.

39. Ершов А.Н. Возможна ли собственная модель местного самоуправления? Текст. / А.Н. Ершов // Социологические исследования. Социологические исследования. 1998. - №11. - С. 31.

40. Жители поселка Углеродовского недовольны результатами муниципальной реформы Электронный ресурс. // DONTR.RU. Режим доступа:http://www.dontr.ru/Environ/WebObjects/dontr.woa/wa/Main?textid=:29766//, свободный.

41. Заславская Т.Н. Современное российское общество: Социальный механизм трансформация Текст. / Т.И. Заславская. М., 2004. - 339 с.

42. Земство в России в середине XIX начале XX века Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.libonline.ru/?id=l 1088, свободный.

43. Зиятдинова Ф.Г., Госудасрвтенное регулирование качества жизни в условиях рынка Текст. / Ф.Г. Зиятдинова, А.Р. Зиятдинов. Казань: Казан. Гос. Ун-т, 2009. - 204 с.

44. Игнатов В.Г. Местное самоуправление Текст. / В.Г.Игнатов, В.В. Рудой. Ростов-на/Д,: «Феникс», 2003. - 384 с.

45. Информационный бюллетень местного самоуправления №40(40) Электронный ресурс. — Режим доступа: http://www.asdg.ru/asdghtml/bull/2008/ibN40.html, свободный.

46. Информация Минфина России о результатах мониторинга местных бюджетов РФ за 2006 — 2008 годы Текст. // Вопросы местного самоуправления. -2009.-№4.-С. 154-166.

47. История социологии в Западной Европе и США Текст. . М., 1993

48. Кирсанов С.А. Муниципальное управление: эффективность муниципального менеджмента Текст. / С.А. Кирсанов, А.Т. Ошурков, Е.П. Истомин, JI.B. Резанов. СПб.: ООО «Андреевский издательский дом», 2008. — 317 с.

49. Клисторин В.И. Новый этап дискуссии о федерализме Текст. / В.И.Клисторин // Регион: экономика и социология. 2008. - №3. - С. 33- 45.

50. Клисторин В.И., Сумская Т.В. Роль института местного самоуправления в развитии федеративных отношений Текст. / В.И.Клисторин, Т.В.Сумская // Регион: экономика и социология. — 2008. №1. - С. 58-74.

51. Ковалев В. Российская муниципальная реформа: бесконечный тупик Текст. / В. Ковалев // Вопросы местного самоуправления. — 2006. №4. - С. 19-25.

52. Комаровский B.C. Административная реформа в Российской Федерации Текст. / B.C. Комаровский // Полис. 2005. - №4. - С. 172-178.

53. Конт О. Курс положительной философии Текст. / О.Конт. СПб., 1899.

54. Косарева Н. Если местные налоги вместе с неналоговыми поступлениями составляют 16% доходов местных бюджетов, то это очень «сильная» бюджетная автономия Текст. / Н. Косарева // Муниципальная власть. 2008. -№5.-С. 11-12.

55. Кричевский Н. Взрывпакет «местное самоуправление» Текст. / Н. Кричевский // Вопросы местного самоуправления. 2006. - №4. - С. 31-34.

56. Куликов В.В. О болевых точках социально-экономического развития России Текст. / В.В. Куликов // Российский экономический журнал. 2009. -№ 1-2.-С. 3-16.

57. Курков П. Одна только реформа Текст. / П. Курков // Вопросы местного самоуправления. 2008. - № 1. - С. 39-40.

58. Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации Текст. / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. 3-е изд. М.: Проспект, 2006. - 672 с.

59. Основы местного самоуправления Текст. / Под общ. ред. В.А.Лапина. -М. : Дело, 2006. 256 с.

60. Лапин В.А. Реформа местного самоуправления этап на пути к устойчивому развитию России Электронный ресурс. / В.А. Лапин. - Режим доступа: http://www.ural-chel.rU/econ/forums/6/bulletin/2.3.html, свободный.

61. Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву Текст. / Н. И. Лазаревский. СПб., 1910.

62. Лескин В. Административная реформа: федеральный, региональный и местный уровни Текст. / В. Лескин // Российский экономический журнал. — 2006.-№4.-С. 3-36.

63. Лубский А.В. Россия: проблема цивилизационной идентификации Электронный ресурс. / А.В. Лубский. Режим доступа: http://ippk.edu.mhost.ru/content/view/!56/34/, свободный.

64. Малый бизнес вытесняют с арендованных площадей Электронный ресурс. // АСДГ. Режим доступа: http://www.asdg.ru/asdghtml/bull/bdpril/2008/05/05-12/05-12.html, свободный.

65. Маркварт. Э. Организация местного самоуправления в Германии и применимость немецкого опыта к российским реалиям Текст. / Э. Маркварт // Государственное и муниципальное управление. 2008. - №3. - С 61-73.

66. Межевич М.Н. Социальное развитие и город. Философские и социологические аспекты Текст. / М.Н. Межевич, JL: Наука. 1979.

67. Местная власть Электронный ресурс. // База данных ФОМ. Режим доступа: http://bd.fom.ru/report/map/dd034130, свободный.

68. Местное самоуправление в Архангельской области: состояние и перспективы развития Электронный ресурс. // Местное самоуправление города Архангельска. Режим доступа: http://www.arhcity.ru/?page= 199/8, свободный.

69. Мокрый B.C. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ Текст. / В. С. Мокрый, А. А. Сапожников, О. С. Семкина; под ред. А.

70. A. Сапожникова М.: КНОРУС, 2008. - 216 с.

71. Муниципальная реформа в действии Электронный ресурс. // minfin74.ru. Режим доступа: http://www.minfin74.ru/default.aspx?pid=42&cid==l&method=NewsFullText&tem plateName=Print&mid=2&NewsId=499, свободный.

72. Мясникова JI. Российский менталитет и управление Текст. / JT. Мясникова // Вопросы экономики. 2000. - №8. - С. 38-44.

73. Нарышкин С.Е. Административная реформа в России: Научно-практическое пособие Текст. / С. Е. Нарышкин, Т. Я. Хабриева. М.: Инфра-М, Контракт, 2006. - 352 с.

74. Нечаев В.Д. Централизация versus децентрализация: современная Россия на пути к эффективному государственному управлению Электронный ресурс. /

75. B.Д. Нечаев. Режим доступа: http://elis.pstu.ru/nechaev3.htm, свободный.

76. Нугаев М.А. Базовая модель качества социального потенциала региона Текст. / М.А. Нугаев. Казань: казан, гос. энерг. ун-т, 2009. - 220 с.

77. Нугаев М.А. Концептуальные основы исследования татарстанской модели социально-экономического развития // М.А. Нугаев, P.M. Нугаев. -Казань. Изд-во ИСЭПН АНТ. - 1997. - 187 с.

78. Нужны ли нам старые партии, нужны ли им новые лидеры Электронный ресурс. // Независимая газета. Режим доступа: http://www.ng.ru/editorial/2008-1 l-13/2red.html, свободный.

79. Об исполнении программы приватизации имущества Трехгорного городского округа в 2006 году Электронный ресурс. // Собрание депутатов Трехгорного городского округа. — Режим доступа: http://www.sobranie.trg.ru/?q=node/l 89, свободный.

80. Областной статистический ежегодник. 2009 Приложение: Стат.сб. /Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Оренбургской области. Оренбург, 2009. - 116 с.

81. Областной статистический ежегодник. 2009: Стат.сб. / Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Оренбургской области. Оренбург, 2009. - 525 с.

82. Овсянников С. Мотивация участия населения в местном самоуправлении Текст. / С. Овсянников // Муниципальная власть. 2006. - №3. - С. 67-69.

83. Овсянников С. Реформа местного самоуправления: алгоритм действий региональной власти, проблемы и перпективы Текст. / С. Овсянников, А. Брежнев, С. Зюзин // Муниципальная власть. 2006. — №1. - С. 61-65.

84. Огоньков А. О проблемных зонах муниципальной власти Текст. / А. Огоньков // Вопросы местного самоуправления. 2006. - №4. - С. 58-60.

85. Ожидаемая продолжительность жизни при рождении, лет, лет, Российская Федерация Электронный ресурс. // Государственный комитет статистики. Режим доступа: http://www.gks.ru/dbscripts/Cbsd/DBInet.cgi, свободный.

86. Омельченко Н.А. История государственного управления в России Текст. ТК Велби, Издательство Проспект, 2005. - 464 с.

87. Опрос ВЦИОМ: Три ветви и три уровня власти: кому доверяют россияне? Электронный ресурс. / Полит / Статьи и комментарии. Режим доступа: http://polit.westsib.ru/text/read/1459, свободный.

88. Опросы ЭМС Электронный ресурс. // Архив. Режим доступа: http://emsu.ru/polls/pviewa.asp, свободный.

89. Официальный сайт Шатурского района Электронный ресурс. // Малое и среднее предпринимательство. Режим доступа: http://www.shatura.ru/lbusiness/, свободный.

90. О ходе реализации федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Текст. // Вопросы местного самоуправления. - 2007. - №1. - С. 819.

91. Очерки по истории теоретической социологии XX столетия / Ю.Н. Давыдов, Б.А. Гофман, А.Д. Ковалев и др. М.: Наука, 1994. - 380 с.

92. Перла А. Создать стратегию развития силами одного города нереально Текст. / А. Перла, А. Уриханян // Муниципальная власть. 2007. - №4. - С.80--82.

93. Пермский край передаст часть налогов с краевого уровня в муниципалитеты Электронный ресурс. Режим доступа: http://bereznikov.net/blogs/WestUralMonitor/2428/, свободный.

94. Петров Н. Корпоративизм vs Регионализм Текст. / Н. Петров // Вопросы местного самоуправления. 2008. - №1. - С. 30-38.

95. Показатели инфляции в России в 2000-2010 гг.: статистика и прогноз Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.fundshub.ru/14306, свободный.

96. Попов А.И. Специфика самоуправления в единстве государственного и муниципального управления Текст. / А.И. Попов // Социально-гуманитарные знания. - 2001.-№2.-С. 119-135.

97. Попова В.В. Местное самоуправление: власть и население Текст. / В.В. Попова // Социология власти. 2008. - №2. - С. 142-148.

98. Попов П. Местное самоуправление свертывается вопреки закону и здравому смыслу Электронный ресурс. // Союз Правых Сил. Режим доступа: http://www.sps.ru/?id=203668, свободный.

99. Предварительные итоги переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» Текст. // Вопросы местного самоуправления. 2009. - №4. - С 4-12.

100. Приватизация может обернуться проблемами для малого и среднего бизнеса. Малый бизнес вытесняют с арендованных площадок Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.asdg.ru/asdghtml/bull/bdpril/2008/05/05-12/05-12.html, свободный.

101. Прикамские города устремились к самостоятельности Электронный ресурс. // Пермская ГТРК. Режим доступа: http://perm.rfn.ru/rnews.html?id=32073, свободный.

102. Принципы ТОС: Территориальное общественное самоуправление в Чебоксарах выросло и окрепло Электронный ресурс. Режим Aocryna:http://gov.cap.ru/list4/news/rec.aspx?govid:=81&link=:&preurl=.&FKey=F JURLID&id=8043 63, свободный.

103. Проблемы и перспективы муниципальной реформы в Российской Федерации Электронный ресурс. // РАН. Режим доступа: http://www.duma.gov.ru/localcom/docs/materialy/ran-oon2008-01 -16.htm, свободный.

104. Проблемы финансового обеспечения муниципальных образований и пути их решения на основе повышения эффективности деятельности органовместного самоуправления Текст. // Муниципальная экономика. 2008. - №3. -С. 20-21.

105. Рагозина JI. Местное самоуправление не может базироваться на субвенциях Электронный ресурс. / Л. Рагозина // Российская бизнес-газета. -Режим доступа: http://www.rg.ru/2008/09/09/samoupravlenie.html, свободный.

106. Рагозина Л. Мониторинг реформы местного самоуправления: результаты первого этапа внедрения Текст. / Л. Рагозина // Вопросы местного самоуправления. 2007. - №6. - С. 4-22.

107. Рагозина Л. Проблемы формирования муниципальной собственности в свете реформы местного самоуправления Текст. / Л. Рагозина // Вопросы местного самоуправления. — 2006. — №1. — С. 37—44.

108. Разворотнева С.В. Нужна политическая воля Текст. / С. В. Разворотнева // Вопросы местного самоуправления. 2009. — №1. — С. 7—8.

109. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р Электронный ресурс. // "Гарант-Сервис". Режим доступа: http://www.garant.ru/hotlaw/mon/66775.htm, свободный.

110. Рассмотрение обращений граждан в органах государственной власти МО Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.mosreg.ru/info-obr, свободный.

111. Рейсе Э. Дж. (мл.) Некоторые социологические проблемы американских сообщностей Текст. / Э. Дж (мл) Рейсе // Американская социология. Перспективы, проблемы, методы. М.: Прогресс, 1972.

112. Рогозина А.В. Реформирование аграрных отношений в Российской империи в конце в конце XVIII начале XIX в. (на материалах Оренбургской губернии) Текст.: автореф. дис. канд. эк. наук : 08.00.01 / А.В. Рогозина. -. Оренбург, 2007. - 24 с.

113. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления 2-е изд. Текст. / О.М. Рой. СПб.: Питер, 2005. - 352 с.

114. Российский статистический ежегодник. 2009: Стат.сб./Росстат, М., 2009. -795 с.

115. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. и пути их совершенствования Текст. // Муниципальная власть. — 2009.-№1.-С. 94-111.

116. Россияне тратят половину доходов на еду и четверть на «коммуналку» Электронный ресурс. // Пресс-выпуск №174. - Режим доступа: http://nrd.pnpi.spb.ru/UseSoft/0503/174.htm, свободный.

117. Рябухин С. Сбалансировать свои бюджеты муниципалитеты могут, только отказавшись от бюджета развития Текст. / С. Рябухин // Муниципальная власть. 2008. - №5. - С. 13-14.

118. Сергеев А. Местное самоуправление как разновидность социального управления // Федерализм. Теория. Практика. История. 2006. - № 3. - С. 95 — 114.

119. Система государственного управления Текст. / С. Ю. Наумов и др. М.: ФОРУМ, 2009.-304 с.

120. Система муниципального управления. 4-е изд. Текст. / Под ред. В.Б.Зотова. СПб.: Питер, 2008. - 512 с.

121. Сорокин П. Система социологии Текст. / П. Соркин. Т. 2. М., 1993.

122. Смелзер Н. Социология Текст. / Н. Смелзер. М., 1994.

123. Смирнягин JI. Государство и местное самоуправление в больших городах: союзники или соперники? Текст. / Л.Смирнягин // Вопросы местного самоуправления. 2005. -№1. - С. 104-106.

124. Сорокин П. Система социологии Текст. / П. Соркин. Т. 2. М., 1993.

125. Состояние российской экономики и уровень благосостояния граждан Электронный ресурс. // ФОМ. Режим доступа: http://bd.fom.ru/report/whatsnew/d082921, свободный.

126. Социально-экономическое развитие муниципальных образований в условиях реформы МСУ Текст. // Вопросы местного самоуправления. 2006. — № 1. — С. 28-32.

127. Структура бытовых услуг населению Электронный ресурс. // Федеральная служба государственной статистики РФ. Режим доступа: http://www.gks.ru/bgd/regl/b07l3/IssWWW.exe/Stg/d05/20-43.htm, свободный.

128. Токвиль А. Демократия в Америке Текст. / А. Токвиль. — М., 1992.

129. ТОСы наводят порядок Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.volganet.ru/newsone.php?par=7065&parl=l 7, свободный.

130. Тощенко Ж.Т. Изменились ли проблемы местного самоуправления за последние 10 лет? Текст. / Ж. Т. Тощенко, Г. А. Цветкова // Социологические исследования. 2006. - № 8. - С. 78-86.

131. Федоров В.В. Электронный ресурс. Режим доступа: http://old-opec.hse.ru/commentdoc.asp?dno=59831, свободный.

132. Федоров. В. Более половины россиян не считают, что местное самоуправление это их власть Текст. / В. Федоров // Муниципальная власть. -2009. -№ 1.-С. 64-70.

133. Федоров. В. Россияне не любят чиновников Электронный ресурс. / В. Федоров. Режим доступа: http://wciom.ru/arkhiv/tematicheskii-arkhiv/item/single/8113.html?nocache=l&cHash=308f4ac200, свободный.

134. Федяева Т. Проблемы освещения СМИ вопросов реформирования местного самоуправления Текст. / Т. Фадеева // Вопросы местного самоуправления. 2005. - № 2. - С. 154-159.

135. Харлоф Э. Местные органы власти в Европе Текст. / Э.Харлоф. М., 1992.-208 с.

136. Хлебунова С.А. Конституционно-правовые основы развития местного самоуправления в системе государственного управления России Текст. : автореф. дис. канд. юр. наук: 12.00.02 / С.А. Хлебунова.-. М., 2005. -26 с.

137. Хоманс Дж. Социальное поведение как обмен // Современная зарубежная социальная психология. М.: Издательство Московского университета, 1984.

138. Цветкова Г. Вопросы эффективности местного самоуправления Текст. / Г. Цветкова // Экономист. 2006. - № 9. - С. 53-59.

139. Шапиро Е. Казна Оренбурга в этом году заполнилась до краев Электронный ресурс. // Татар-информ: экономика и финансы. Режим доступа: http://www.tatar-inform.ru/news/2008/12/25/147758/, свободный.

140. Швецов А. Пространственные параметры муниципальных образований: постсоветские «качели» и экономические основания рационализации Текст. / А. Швецов // Российский экономический журнал. 2007. - №3. - С. 36-62.

141. Шендрик А.И. Теория культуры Текст. / А.И. Шендрик. М.: ЮНИТИ -ДАНА, Единство, 2002. - 519 с.

142. Шилз Э. Общество и общества: макросоциологический подход Текст. / Э. Шилз // Американская социология. Перспективы, проблемы, методы. М.: Прогресс, 1972.

143. Широков А. Реформа мсу: цели, задачи, первые результаты, проблемы Текст. / А.Широков, С. Юркова // Муниципальная власть. № 4. - 2007. - С. 22-29.

144. Штейн JI. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательства Франции, Англии и Германии Текст. / Л. Штейн.-СПб., 1874.

145. Штомпка П. Социология социальных изменений Текст. / Пер. с англ. под ред. В.А. Ядова. М.: Аспект - Пресс, 1996. - 416 с.

146. Шумянкова Н.В. Муниципальное управление Текст. / Н. В. Шумянкова. М.: Экзамен, 2004. - 640 с.

147. Щепаньский Я. Элементарные понятия социологии Текст. /Я. Щепаньский. М.: Прогресс, 1969.

148. Экономическое положение малообеспеченных слоев населения Электронный ресурс. // ИНАБ. 2008. - №5. - Режим доступа: http://www.isras.ru/INAB2008l.html, свободный.

149. Юрьев М. Страна самоуправляемых общин Текст. / М. Юрьев // Вопросы самоуправления. 2008. - № 1. - С. 50-51.

150. Ядов В.А. Стратегия социального исследования. Описание, объяснение, понимание реальности / В.А. Ядов. М.: «Добросвет», Книжный дом «Университет», 1998. — 596 с.

151. Ядов В.А. Современная теоретическая социология как концептуальная база исследования российских трансформаций Текст. / В.А. Ядов. Изд. второе, исправл. и дополн. — СПб.: Интерсоцис, 2009. - 138 с.

152. Dunkan S., Goodwin М. The Local State and Uneven Development: Behind the Local Government Crisis. Cambrige, 1988

153. Durkheim E. Les formes elementaires de la vie religieuse. Le systeme totemique en Australie Text. P., 1960.

154. Hillery G.A.,Jr. Definitions of Community: Area of Agreement Text. // Rural Sociology, 1955, v.20 (June), № 2.

155. Homans G. S. The sociological relevance of behaviorism Text. //Behavioral sociology. Ed. R. Burgess, D. Bus-hell. N. Y.

156. Parsons T. Essays on sociological theory Text. N. Y., 1964; См.:

157. Spencer H. First principles Text. N. Y., 1898.

158. Tunnis F. Community and Society Text. New Brunswick, 1993.1. АНКЕТА