автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.04
диссертация на тему: Современные государственные служащие

Текст диссертации на тему "Современные государственные служащие"

СУ С*? ,- ,„!',, у л" ■ •

/

НОВОЧЕРКАССКИИ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ

УНИВЕРСИТЕТ

На правах рукописи

МАЙБОРОДА СЕРГЕЙ ОЛЕГОВИЧ

СОВРЕМЕННЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖАЩИЕ: ДОЛЖНОСТНАЯ И СУЩНОСТНАЯ МОДЕЛИ (на материалах исследований в государственно-управленческих структурах Северо-Кавказского региона)

Диссертация на соискание ученой степени кандидата социологических наук

22.00.04 - социальная структура, социальные институты и процессы ( социологические науки )

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор ИГНАТОВ В.Г.

Новочеркасск 1998

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ ГЛАВА I.

ГЛАВА II.

ГЛАВА III.

Стр. 3

Теоретико-методологические основы исследования профессионально-должностной модели государственного служащего

§ 1. Функционально-ролевая динамика государственной бюрократии § 2. Аксиологический аспект в формировании корпуса управленческих кадров

16

18

33

Характеристика профессионально-

должностной модели государственного 51 служащего

§ 1. Социально-нормативные параметры должностной модели государственного служащего 52

§ 2. Имиджеологический аспект должностной модели государственного служащего 67

Сущностная модель государственного служащего современной России 82

§ 1. Управленческий аппарат в структуре современного российского общества § 2. Оптимальные пути от сущностной к должностной модели государственного служащего

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

83

108 130

БИБЛИОГРАФИЯ

137

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В последнее десятилетие XX века в России интенсивно и весьма противоречиво происходит многоаспектная трансформация всей системы государственного управления и государственной службы. Ее основное направление - переход от командно-административной, идеократической системы к механизму демократического правового государства с разделением ветвей власти с соответствующей системой государственного регулирования социально-экономических процессов.

Такая модель управления и обеспечивающая ее система государственной службы сформировалась в условиях государств с высокоразвитой рыночной экономикой. Она основана на методологических и теоретических принципах демократии и рациональной бюрократии, сформулированных в трудах таких видных философов и социологов как М. Вебер, Д. Белл, П. Блау, М. Крозье, Г. Саймон, П. Сорокин и др.

Элементы подобного рода моделей административного управления существовали и в дореволюционной России, но «не дотягивали» до западноевропейского уровня из-за неразвитости многих рыночных механизмов, особенностей культуры и менталитета народа, низкого культурно-образовательного уровня основной массы чиновничества а также в виду невостребованности многих идей рационального управления в России.

Попытки развертывания, а точнее копирования «чужих» моделей госслужбы, которые постоянно реформируются и обновляются в условиях новой Российской государственности и сейчас сталкиваются с очень большими трудностями. Президент Российской Федерации в посланиях Федеральному Собранию РФ на протяжении последних лет подчеркивает, что недостатки в действиях государственных органов и государственных служащих стали носить устойчивый, повторяющийся характер. Неэффективность исполнительной власти и постоянное раздувание штатов, нестабильность аппарата, перманентные реорганизации, бездеятельность и неисполнительность, коррумпированность и

оторванность от интересов общества породили ситуативный характер действий и отсутствие перспективы (режим «пожарной команды»)1.

По оценкам самих госслужащих лишь немногие из них в своей деятельности в качестве приоритетных областей видят интересы народа, общества (8 % опрошенных) и государства (20 %). Что касается населения, то в его оценках данная направленность выражена еще в меньшей степени (3 % опрошенных)2.

Многие государственные деятели и ученые склонны видеть основные причины этих недостатков в субъективных факторах - низком профессионализме служащих, несформированности навыков работы в новых условиях, усугубившихся стереотипах «бюрократического сознания», отсутствии здоровой системы мотивации деятельности госслужащих.

Вместе с тем, проблемное значение имеют организационные и институциональные факторы, обусловливающие названные недостатки в деятельности госслужащих. Среди этих факторов справедливо отмечены: недостроенность в организационном и нормативно-правовом отношении системы государственной службы; непродуманность кадровой политики и непоследовательность кадровой работы, недостаточный контроль за работой аппарата; низкий уровень оплаты труда госслужащих, слабая социальная, правовая защищенность и

з

т.п.

Действие субъективных и объективных факторов, влияющих на эффективность государственного управления активно изучается различными общественными науками.

1 См.: Ельцин Б.Н. Порядок во власти - порядок в стране. Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. 1997. 7 марта. С. 6-7.; Общими силами - к подъему России // Российская газета. 1998. 24 февраля. С.5.

2 См.: Комаровский B.C., Оболонский A.B. Проблемы реформирования государственной службы России в свете международного опыта и отечественных традиций // Вести МГУ. Сер. 12. Политические науки. 1997. №4. С.66-67.

3 См.: Охотский Е.В. Кадры в зеркале социологии // Власть. 1997. №6.

Тем не менее, на наш взгляд, в современных условиях важно не только вычленить отдельные факторы, но и определить их место, удельный вес, механизмы, усиливающие или ослабляющие их воздействие.

С нашей точки зрения первоочередного внимания требует анализ субъектной составляющей современной российской государственной службы - ее кадров, ее персонала. Ибо важно знать какими качествами должны обладать кадры госаппарата, как они должны быть организованы и мотивированы. Исторический анализ показывает, что от этого зависит в чью пользу (в свою или общества) и с каким качеством решают кадры политические и социальные проблемы. В значительной мере именно в кадровом звене следует искать основные причины трагедии распада Советского Союза и нынешние кризисные проявления. Весьма показательно и то, что причины многих управленческих неудач современного российского государства также сосредоточены в этом звене.

Советские служащие практически не работали в условиях разделения государственной власти на представительную, исполнительную и судебную, не было системы сдержек и противовесов. Интересы личности и общества отходили на второй план перед интересами власти, государства, как бы довлеющими над человеком.

В советской системе партийно-государственного управления чиновник был и законодателем, и администратором, эффективность его деятельности преимущественно зависела от идеологии и организаторских способностей, но в меньшей степени от профессиональных знаний и умений. Должности, как правило, замещались вне зависимости от специфики образования, самое важное было - уметь организовать выполнение государственного плана.

Все это усугублялось двухзвенной структурой государственного управления, в которой ведущую роль играл аппарат КПСС, а подчиненную, во многом номинально-формальную, - исполнительные комитеты Советов народных депутатов.

После августовских событий 1991 г. и распада СССР взамен исполкомов Советов народных депутатов в России образуется новая структура исполнительной власти, получившая название «администрация» (сельская, городская, районная, областная, республиканская). Она была сформирована на базе исполнительных комитетов Советов народных депутатов.

Следует подчеркнуть, что каждая система управления фактически определяет формирование соответствующей модели служащего. При рассмотрении проблемы строительства государственной службы и изучении госслужащего на разных уровнях функционирования, встает проблема соотнесения сущего и должного в деятельности госслужащего. С одной стороны, в науке представлены теоретико-методологические подходы к государственно-административному управлению и сформированная на этой основе профессионально-должностная модель госслужащего в его развитии. С другой стороны, активно изучается реальная практика деятельности госслужащих со всеми ее достоинствами и недостатками.

В отечественном обществоведении как ранее, так и теперь при соотнесении сущего и должного в деятельности госслужащих разного уровня, как правило, доминировал критический подход, приобретавший порой тональность самобичевания. Между тем, как нам представляется, речь должна идти, прежде всего, о взвешенной оценке в соотнесении сущностной, должностной и теоретической моделей госслужащего, а также в выявлении причин их «нестыковки» и поиска путей взаимокоррекции, а точнее приведения реальности в соответствие с теорией. Ибо неэффективность функционирования государственной службы, построенной в соответствии с той или иной версией должностной модели, может быть связана не только с отставанием от требований теории управления и практических потребностей, но и с забеганием вперед, навязыванием таких должностных моделей, которые не вполне соответствуют условиям национальной культуры и менталитету управленцев и населения.

Повышение роли государственных органов, регулирующих общественную жизнь, новый уровень требований общества к деловым, профессиональ-

ным и личностным качествам государственных служащих, постоянный поиск оптимальных моделей государственного служащего, который соответствовал бы происходящим позитивным переменам в стране, необходимость научной проработки социального статуса госслужащего с учетом изменений в общественной жизни, потребность в разработке более совершенных технологий измерения и оценки профессионально-личностных качеств госслужащих, а также прогнозирование их дальнейшего совершенствования, создание действенного механизма мотивации деятельности людей на государственной службе и повышение эффективности их труда обусловливают актуальность и практическую значимость диссертационного исследования.

Кроме этого актуальность и практическая необходимость предпринятого автором исследования обусловлена важностью задач, стоящих перед системой государственного управления на новом этапе жизнеустройства российского общества. Этот этап в основополагающем его понимании представляет собой переход от стратегии преодоления кризиса к стратегии подъема. Как мы считаем, он потребует перехода к новой модели государственного управления и проведения административной реформы.

Степень разработанности проблемы. Многоаспектность темы потребовала анализа публикаций отечественных и зарубежных авторов. В теоретико-методологическом плане это были работы, освещающие поведение человека в административных системах1, типологические, социокультурные, управленческие общности государственной бюрократии и чиновничества как особого социально-профессионального слоя2.

1 См.: Саймон Г.А., Смитбург Д.У., Томпсон В.А. Менеджмент в организациях. М. 1995; Тарасова H.H. Государственные работники в США. М. 1982; Дилигенский Г.Г. Социально-политическая психология. М. 1996; Адорно Т. Типы и синдромы. Методологический подход. // Социологические исследования. 1993. №5.

2 Вебер М. Теория социальной и экономической организации. М. 1964; Макаренко В.П. Анализ бюрократии классово-антагонистического общества в ранних работах Карла Маркса. Ростов-на-Дону. 1985; JI. фон Мизес. Бюрократия. М. 1993; Борисова В.К. Авторитарно-бюрократическая система. М. 1990; Оболонский A.B. Бюрократия и бюрократизм (к теории вопроса) // Государство и право. 1993. №12; Охотский Е.В., Смольков В.Г. Бюрократия и бюрократизм. М. 1996 и др.

Важную роль в научном осмыслении проблем диссертационного исследования сыграли работы, освещающие роль цивилизационных, организационных и культурных факторов в развитии зарубежной и отечественной государственной службы на различных этапах государственности1. Они позволили автору выявить роль субъектного аспекта в государственно-административном управлении.

В последнее время в отечественной кадроведческой литературе уделяется значительное внимание анализу стратификационных, социально-нормативных характеристик и качеств государственных служащих и их деятельности на разных уровнях государственно-административного управления. Эти проблемы исследуются в работах Г.К. Ашина, В.Э. Бойкова, Ю.Г. Волкова, Г.П. Зинчен-ко, В.Г. Игнатова, И.И. Камынина, B.C. Комаровского, В.И. Лукьяненко, В.А. Мальцевой, И.В. Мостовой, A.B. Оболонского, Е.В. Охотского, Н.С. Слепцова, Ж.Т. Тощенко, В.М. Шепеля, В.А. Чуланова и других авторов2.

Значительный интерес представляют также те работы, где вычленяется личностный, лидерский, профессиональный аспекты государственного служащего3. В период формирования должностной модели государственного служащего в соответствии с требованиями создаваемой государственной службы и проводимой административной реформой, особо важное значение имеет многоаспектный анализ личностных особенностей государственного служащего и ценностно-культурных факторов, детерминирующих эти особенности. По мне-

1 См.: Государственная служба Российской Федерации: становление, кадровое обеспечение. М. 1994; Зайончковский П.Д. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М. 1978; Абрамов Ю.К. Эволюция концепции государственной службы в США // США: экономика, политика, идеология. 1997. № 1.

2 См.: Государственная кадровая политика. Концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации. М. 1996; Бойков В.Э. Государственные служащие: штрихи коллективного портрета // Социологические исследования. 1997. №6; Охотский Е.В. Кадры в зеркале социологии //Власть. 1997. №6; Зинченко Г.П., Игнатов В.Г., Лысенко В.Д. Персонал местной администрации. Социологические проблемы становления. Ростов-на-Дону. 1994 и др.

3 Мальцев В.А. Государственный служащий современного типа. М.-Н.Новгород. 1995; Профессионализм в системе государственной службы. Ростов-на-Дону. 1997; Огарев A.B., Поне-делков A.B. Лидер. Элита. Регион. Ростов-на-Дону. 1995; Служебная карьера. М. 1998; Управление персоналом государственной службы. М. 1997 и др.

нию автора, такая проблема остается пока еще недостаточно исследованной и представленной в научных публикациях. Специальное изучение именно этих вопросов определило научный поиск диссертанта. Существо его состоит в определении того, насколько детерминированы поведенческо-деятельностные и личностные проявления государственных служащих институциональными факторами государственной службы и сколь значительно их влияние на функционирование института государственной службы. На наш взгляд, необходимо также выявить и детально рассмотреть проявления более глубинного слоя личностных параметров государственного служащего, связанных с его ценностными установками и ориентациями.

Цель исследования - определить наиболее приемлемую для российских условий профессионально-должностную модель государственного служащего, представить сущностную модель государственного служащего современной России на основе анализа сложившейся кадровой ситуации, раскрыть характер расхождений между этими моделями, наметить пути и меры по преодолению несоответствия сущностной и должностной моделей госслужащего.

Основные задачи исследования:

- определить наиболее значимые для российских условий теоретико-методологические подходы к формированию модели госслужащего;

- провести сравнительный анализ различных обоснований моделирования государственного служащего и определения социально-нормативных, профессионально-должностных и личностных требований к нему;

- осмыслить процесс качественных изменений в статусе и профессионально-личностных характеристик государственных служащих в нынешних условиях реформирования на основе анализа социальной статистики, экспертных оценках, самооценках самих чиновников и мнениях населения, контент-анализа средств массовой информации;

- разработать социально-нормативные требования и имиджеологические аспекты должностной модели госслужащего; [./

- раскрыть противоречия процесса становления должностного облика и формирования необходимых профессионально-личностных качеств современного госслужащего России;

- выявить особенности в зависимости профессионально-личностных качеств госслужащих от изменений в социально-культурной среде функционирования государственного аппарата с учетом факторов Северного Кавказа;

- спрогнозировать воздействие социокультурных механизмов, формирующих основные личностные качества госслужащих, на становление их профессионально-должностного статуса;

определить подходы к профессиональной подготовке госслужащих как к ведущему фактору преодоления несоответствия сущностной и должнос