автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Создание института президента СССР. Политологические аспекты

Полный текст автореферата диссертации по теме "Создание института президента СССР. Политологические аспекты"

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

РГБ ОД

На правах рукописи ББК 66.01 ГЛ

КУЗНЕЦОВ Егор Леонидович

СОЗДАНИЕ ИНСТИТУТА ПРЕЗИДЕНТА СССР. ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ.

Специальность: 23.00.02 - политические институты и процессы

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук.

МОСКВА -1994

Диссертация выполнена в Центре глобальных программ Международного фонда социально-экономических и политологических исследований (Горбачев-Фонд)

Научный руководитель - доктор юридических наук БАТУРИН Ю.М.

Официальные оппоненты:

член-корреспондент РАН,

доктор юридических наук, профессор -

КЕРИМОВ Д.А.

кандидат философских наук -ШАБЛИНСКИЙ И.Г.

Ведушая организация - Юридический факультет Московского государственного университета им. М.В.Ломоносова

Защита состоится //октября 1994 года на заседании специализированного совета Д.002.09.06 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора политических наук при Института государства и права РАН по адресу: 119841 г.Москва, ул.Знаменка, 10. е°

С диссертацией можно ознакомиться в Центре глобальных программ МФСЭПИ

Автореферат разослан /Сентября 1994 года.

Ученый секретарь специализированного совета,

кандидат юридических наук Смирнов В.В.

РЕШАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

1

Хотя еще в декабре 1991 года руководители Белоруссии, России и Украины объявили о ликвидации Советского Союза и института Президента СССР, сама идея президентства пустила на территории страны прочные корни. Этот пост возник не только в России и других бывших союзных республиках, но и в созидающих свою государственность республиках в составе Российской Федерации. Практически все, что ныне происходит с многочисленными президентами, так или иначе связано с историей Президентства в СССР, ставшем предметом подражания для новых политических элит.

Актуальность темы. Неурегулированность вопроса о властных полномочиях Президента СССР, Верховного Совета СССР и Съезда народных депутатов СССР, унаследованная бывшими союзными республиками и автономиями, привела к ряду государственнных и конституционных катаклизмов, обострению отношений между законодательной и исполнительной властями как на федеральном, так и на местном уровнях. Сохраненная реформаторами советская структура, сосредоточившая огромные властные полнрмочия, стала предпосылкой серии кризисов политической системы Российской Федерации.

Съезд народных депутатов РФ чуть было не отстранил от власти Президента Бориса Ельцина, после чего Президент РФ указом номер 1400 распустил его и Верховный Совет РФ. Законодательный орган прервал политическую карьеру первого президента Азербайджана Аяза Муталибова. Верховный Совет устранил пост президента в Таджикистане, что способствовало эскалации гражданской войны. Затем институт президента в этом государстве стал возрождаться. Напряженные отношения президент - парламент сложились в Кыргызстане и Армении. Не лучшие отношения со своими законодателями даже у такого мастера политического компромисса как президент Казахстана Нурсултан Назарбаев. Верховный Совет Мордовии, отправив в отставку президента Василия Гуслянникова, отменил и его должность. Под вопросом судьба президентства в Чечне.

В то же время, избираемый всеобщим голосованием президент становится сильной и независимой фигурой, способной диктовать свои условия. Так, президент Узбекистана Ислам Каримов внес в Конституцию страны право президента распускать парламент при отсутствии у парламентариев права отправить в отставку Президента. Президент Калмыкии Кирсан Илюмжинов уговорил республиканских законодателей уйти в отставку, посулив им денежные выплаты. Первый президент Беларуси, используя факт победы на выборах с солидным перевесом, смог позволить себе более решительные заявления и действия, чем предыдущее руководство государства.

Изучение истории создания института президента СССР показывает, что все эти варианты взаимодействия властей так или иначе обсуждались в ходе закрытых и открытых совещаний, описывались в аналитических материалах архитекторов реформы, содержались в выступлениях и докладах представителей депутатского корпуса. Такие политические сценарии не только не теряют, но и увеличивают свою актуальность.

Выбор темы диктуется следующими причинами:

- недостаточной изученностью исторической и политической науками предпосылок создания института президента в СССР, процесса его возникновения и последствий;

- возникновением в связи с созданием президентства нового политического поля борьбы и взаимодействия политических элит;

- отсутствие в России монографических работ, посвященных истории возникновения института президента СССР;

Предметом исследования является взаимодействие властных структур в период и в связи с созданием института президента СССР; политическое проектирование, формирование и конституирование института президента СССР.

Цель и задачи исследования. Политологический анализ процесса создания института президента СССР представляет главную цель данной работы. Ее задачи сводятся к изучению:

- тактики и стратегии групп давления в период начала реформ М.СГорбачева;

- политической диспозиции в период создания института президента СССР;

- влияния личностного фактора на этот процесс;

- взаимодействия "старых" и "новых" политических элит, которое привело в итоге к созданию президентского поста; Теоретическая основа исследования. Теоретической основой является теория политических систем и политических отношений, различные разделы политологии и права:

- теория власти;

- политическая психология;

- государственное право - конституции СССР и бывших союзных республик, основные законы зарубежных стран.

Методическая основа работы::

- методики политологии (структурный анализ властеоотношений; факторный анализ; анализ политических текстов и др.);

- методики исторической науки (поиск, сопоставление и анализ архивных материалов);

- методы сравнительного правоведения;

- социологический метод (интервью с непосредственными участниками событий)

В своей работе автор опирался на публикации и труды известных специалистов в данной области. Обзор литературы. В области государственного права принципиально значимыми для анализа явления института президента СССР являются труды Б.МЛазарева и ДА.Керимова. При рассмотрении современной ситуации в этой области диссертант использовал работы БА.Страшуна. Представляют интерес и работы К.Т.Бойко. Существенными для расмотрения исторического контекста возникновения института Президентства были работы ГА.Трофименко,

A.С.Черняева, П.Кеннеди, Е.Корвина, МЛевина, Р.Кайзера. Для изучения положения института президента в зарубежных

странах важными оказались труды Н А.Сахарова, В.Е.Чиркина, С.В.Рябова и АА.Тихонова, АЛукашука, Г.Поштова, В.Ганева,

B.Цепла, М.Гиллиса, А.Минк, А.Ржеплинского, Т.Варады, НДимитриевича.

В области политологии при рассмотрении общих закономерностей изучаемых процессов использовались работы Г.Х.Шахназарова, Ф.М.Бурлацкого и АА.Галкина. Для анализа политической диспозиции важными были выводы З.Бжезинского и Дж.Кеннана. При оценке

состояния политической системы СССР до начала реформ и в их ходе во внимание принимались исследования Ф.Гринштейна, Л.Бермана, Э.Манделя, Р.Саквы, Ф.Ваксмана, В.Тисманяну, Р.Миллера, Р.Хилла, А.Фелренберга. Для анализа конкретных событий использовались публицистические выступления И.Кочнова, Ф.Коулмэна, Э.Самойлова, У.Сэфайра, В.С.Губарева, Дж.Тримбла, БА.Печенева, В.Соловьева, Е.Клепниковой, А.НЛковлева.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1936 года, когда отмечалось появление первых вариантов введения в СССР поста президента, по март 1990 года, когда таковой был создан.

Источники. События, не отраженные в документах или печати, восстанавливались путем социологических интервью с непосредственными участниками событий. Для адекватного понимания расстановки сил и мотивов групп давления определяющими были интервью Г.Х.Шахназарова, Ф.М.Бурлацкого, ВА.Медведева, а также А.С.Черняева.

Анализу был подвергнут ряд документов, никогда и нигде не публиковавшихся. К ним относятся: адресованная М.С.Горбачеву записка ВАМедведева и Г.Х.Шахназарова "К структуре высших органов власти", меморандум С.Б.Сганкевича "О введении президентства в СССР и о связанных с этим проблемах", записки народных депутатов. Для анализа политической диспозиции использовались стенограммы заседания Клуба Народных депутатов на тему "О президентском принципе и советском парламентаризме", заседания Рабочей группы по конституции, заседания Комиссии по подготовке предложений, связанных с учреждением поста президента СССР, рабочие записи непосредственных участников событий, проекты документов с рукописными пометками архитекторов реформы.

Кроме того, рассматривался широкий массив нормативных актов и опубликованных стенограмм сессий Верховного Совета и Съездов народных депутатов СССР.

Научная новизна работы. Исторические, политические, юридические, психологические и другие стороны создания Института президента СССР практически не описаны. Исключением являются лишь публикации Ф.М.Бурлацкого, Б.МЛазарева, Г.Х.Шахназарова, раскрывающие отдельные аспекты темы.

Так, весьма схематично описаны первые попытки лоббирования этой идеи в ходе работы над проектом новой конституции во времена Н.СХрущева.

Поэтому в диссертации анализируется тактика небольшой в количественном отношении группы давления, пытавшейся "протолкнуть" идею президентства и цели, которые она пыталась тем самым достичь.

Не были изучены и мотивы, которыми руководствовались реформаторы времен перестройки, работая над введением президентства. В диссертации относительно этого выдвигаются следующие гипотезы:

- институт президента задумывался для того, чтобы сделать главу государства (М.С.Горбачева) более независимым от руководящих партийных структур;

- институт Президента проектировался для восстановления на иных принципах властной вертикали, распадавшейся по мере утраты КПСС своих функций;

- введение президентства - результат победы одной из групп давления, сложившихся в ЦК к началу перестройки; таким путем она попыталась отсечь от рычагов власти другие группы, ()пасавшиеся, что их интересы пострадают в результате реформ;

- президентство было введено под давлением оппозиции, сложившейся после первых относительно свободных выборов в Верховный Совет СССР;

Анализ служебных записок, социологические интервью с непосредственными участниками событий недавней истории дают основания утверждать, что введение института президента было одним из результатов победы прогрессивно настроенной группы давления. Этому способствовал распад властной вертикали и целенаправленные действия нарождавшейся оппозиции.

Не изученной оставалась и тактика, способы достижения цели, к которым прибегали группы давления в период создания института президента СССР.

До начала преобразований наиболее распространенным приемом достижения цели было продвижение той или иной персоналии по иерархической структуре с целью овладения ключевой позицией. В период реформ открылась новая возможность: более или менее

радикальное изменение самой структуры, создание ее новых ответвлений и институтов ради завоевания стратегически важных постов. Борьба уже более не могла вестись в изолированном политическом пространстве, где главным "козырем" был прямой выход на Генерального секретаря ЦК КПСС.

В работе показывается, как архитекторы реформы осваивали новые методы борьбы, в той или иной степени сочетавшиеся или несочетавшиеся со старыми; какие рычаги давления оказывались тогда наиболее эффективными.

В диссертации впервые показывается, как в результате борьбы групп давления в систему государственного устройства был заложен ряд противоречий, унаследованных затем Россией и другими республиками бывшего Союза. Президентство было искусственно совмещено с советской системой, что привело к возникновению "наследуемого" эффекта двоевластия, который поставил Россию на грань гражданской войны в октябре 1993 года.

В работе впервые дается факторный анализ причин, способствовавших и препятствовавших созданию института президента, а также влияния опыта зарубежных стран на этот процесс.

Положения, выносимые на защиту.

1) Борьба групп давления, новых и старых политических элит, развернувшаяся вокруг создания президентства привела к победе одной из них. Но результатом стала "имплантация" института президента в советскую систему без попытки замены и даже без кардинального изменения последней, хотя победившая группа давления готова была к значительным переменам.

2) Целью создания института президента было построение параллельной властной вертикали, независимой от партийной и призванной принять на себя основные ресурсы власти. Цель была достигнута частично.

3) Отрицательные последствия введения института президента СССР прогнозировались, но были недооценены.

Практическая значимость диссертации. Результаты исследования и фактический материал позволяют по аналогии выявлять причины возникновения тупиковых и кризисных ситуаций во взаимоотношениях

президентской власти £ иными властными структурами, вырабатывать рекомендации по их преодолению.

Апробация результатов исследования. Автор докладывал результаты работы на конференции аспирантов Института государства и права Российской академии наук (1992 г.), а также на международном семинаре в Гамбурге (1992 г.). Редколлегией журнала "Государство и право" принята к публикации статья "Создание института президента СССР: попытка осмысления политических архивов".

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав и заключения. Диссертация выполнена в пределах объема, установленного ВАК РФ.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении дается постановка проблемы, устанавливаются рамки исследования.

Глава первая - "Президент для СССР: ретроспектива "за" и "против".

Ее первый параграф посвещен рассмотрению политических, исторических, правовых и психологических факторов, способствовавших и препятствовавших возникновению института президента в СССР.

К способствующим факторам относятся:

- традициии абсолютизма, чистота "правового поля";

- начало преобразований с ядра политической системы - КПСС (предусмотренный ее структурой пост Генсека легко "конвертировался" в пост президента);

- попытка сделать партийную элиту (в том числе и Генсека) подотчетной "низам";

- требование оппозиции перейти к президентской модели;

- пребывание М.С.Горбачева на посту председателя Верховного Совета СССР подготовило его к отказу от руководства КПСС и занятию поста президента;

- представления в массовом сознании о Генсеке как о государственном, а не партийном лидере;

- восприятие высшими партийными кругами предстоящих нововведений лишь как тактического маневра и преобразования поста Генсека;

- готовность М.СГорбачева пойти на демократические выборы;

- стремление части правящей элиты воспринять западные ценности;

К препятствующим факторам можно отнести:

- отсутствие традиции выборов главы государства;

- отсутствие традиции разделения властей;

- неприятие верхним слоем партии идеи разделения властей;

- отрицательный исторический опыт концентрации власти в руках отдельной личности;

- опасения диктатуры;

- иллюзии о возможности реформирования социализма;

- склонность части политической элиты к идеализации советской системы;

К началу перестройки многие ведущие представители партийной элиты были хорошо знакомы с реальным функционированием стран западной демократии. Они видели, что более открытая система позволяет государству легче адаптироваться к социальным и экономическим сдвигам, глобальным изменениям. Кроме того, они осознавали, что традиционное демократическое устройство дает им больше возможностей для самореализации и продвижения вверх.

Поэтому важнейшим фактором был также опыт зарубежных государств, которые к началу перестройки опережали СССР в экономическом, технологическом и социальном отношении.

Второй параграф - "Модели возникновения: императивы исторического опыта". В нем анализируются обстоятельства возникновения президентской власти в США, Франции, ФРГ, ряде государств Латинской Америки, Азии и Африки. Отдельно рассматривается опыт так называемых "посткоммунистических" государств в этой области.Иностранный опыт показывает, что этот институт возникал в переломные, кризисные моменты исторического развития.* Третий параграф назван: "Модели приспособления.

1. См.: Сахаров НА. Институт президентства в современном мире. Юридическая литература, 1994. сЗ-14.

современный зарубежный опыт". В нем дается общая характеристика правового положения президента в некоторых зарубежных странах. Анализируются конституции Австрии, Греции, Италии, Франции, Индии, США, Мексики, Португалии, Финляндии, Венгрии. Выбор неслучаен - выдержки из Основных законов именно этих государств по состоянию на март 1990 года были представлены вниманию народных депутатов СССР перед решением вопроса о президентстве.

При разработке порядка выборов президента наибольшее влияние оказала практика, принятая во Франции и Португалии. В то же время были и прецеденты избрания президента представительным органом (Греция, Индия, Италия, ФРГ). По-видимому, наличие в мировой практике таких вариантов убедило депутатский корпус пойти на разовые выборы Президента СССР на Съезде народных депутатов СССР.

При проектировании полномочий союзного Президента наибольшее влияние оказал опыт Мексики, Италии, Франции и Португалии.

В процессе подготовки закона о Президенте СССР одним из главных был вопрос о предоставлении ему права распускать Верховный Совет. Мировой опыт давал достаточное количество доводов "за" и "против". Был избран промежуточный вариант, наиболее близкий к принятому в Португалии. В пункте 16 Статьи 127*0 указывается, что в случае разногласий между Советом Союза и Советом Национальностей Верховного Совета СССР, которые не могли быть устранены в порядке, предусмотренном статьей 117 Конституции СССР, Президент рассматривает спорный вопрос в целях выработки приемлемого решения. Если достичь согласия не удается и возникает реальная угроза нарушения нормальной деятельности высших органов государственной власти и управления СССР, Президент может внести на Съезд народных депутатов СССР предложение об избрании Верховного Совета СССР в новом составе.

Полученные Президентом СССР полномочия в области государственного управления по сравнению с зарубежными конституциями оказались урезанными. По степени зависимости президента от высшего законодательного органа в том, что касается Государственного управления, просматривается некоторое сходство с конституцией Греции.

Предыстория и предпосылки создания института Президента СССР. Этой проблеме посвящен четвертый параграф первой главы.

Предпосылки возникновения поста президента стали складываться

вскоре после начала перестройки. Не будучи удовлетворенным

административными корректировками, которые со времен Хрущева

представляли собой советский заменитель серьезных реформ,

М.С.Горбачев неоднократно подчеркивал необходимость структурной

экономической реформы, а также, что не менее важно, социальной и

политической реформы, с тем, чтобы поддерживать экономику на 2

долговременной основе .

Впервые вопрос об учреждении в СССР поста президента был поставлен при подготовке проекта конституции СССР 1936 года. Однако И.В.Сталин публично отверг такое предложение. Идея учредить пост президента вновь возникла вскоре после создания в 1962 году Комиссии для подготовки новой конституции. ФМ.Бурлацкий подготовил на этот счет соответствующую записку. Однако этот документ не был направлен непосредственно Н.С-Хрущеву, а прошел через аппаратное "сито". Реакция Генсека была негативной. После отставки Н.С.Хрущева работа Комиссии была прервана.

В самом начале реформы сторонники внесения кардинальных изменений в государственную структуру не могли действовать открыто - группам давления в условиях тоталитарной системы приходится действовать крайне осторожно, не раскрывая состава и не вступая в открытые дискуссии с оппонентами. Традиционным в этот период приемом была подготовка записок на имя Генерального секретаря, которые передавались напрямую либо через каналы в его ближайшем окружении.

По словам Г.Х.Шахназарова, помощника М.С.Горбачева, в 1985 году вместе с В А.Медведевым он направил Генеральному секретарю записку, в которой предлагалось рассмотреть вопрос о целесообразности введения президентского поста. Но, как отметил ГЛ.Шахназаров, в то время М.С.Горбачев "не был готов к этому, поскольку считал, что нам надо сохранить советскую систему, в советской системе места для президента не было".

2. How Should America Respond to Gorbachev's Challenge? A Report of the Та Force on Soviet Thinking, October 10,1987. New York, 1987.

3. Шахназаров Г.Х.- Интервью, 17 января 1993 г. (Здесь и далее под интервь понимается метод социологического опроса экспертов. Интервью, проведент автором настоящей работы, не опубликованы)

При подготовке Х1Й партконференции КПСС обсуждался вопрос о введении поста президента, однако в итоге была спроектирована другая должность - Председателя Верховного Совета. Идея введения президентского поста, однако, продолжала "носиться в воздухе". В это время можно было наблюдать первые попытки использования группами давления прессы как средства влияния на принятиие важнейших государственных решений. Первым публично в поддержку идей президентства высказался Ф.М.Бурлацкий, в 1988 году опубликовавший статью в "Литературной газете", в которой предложил обсудить вопрос о переходе к президентскому принципу избрания руководителя страны.

После первых относительно свободных выборов создалось принципиально новое политическое поле, на котором различные группы могли открыто отстаивать свои интересы. Призывы к введению поста президента звучали и на Первом Съезде народных депутатов СССР (См.например, выступление К.ДЛубенченко). Лозунг введения президентского поста выдвинула и оппозиция. Эту идею, например, отстаивал в проекте своей конституции А.Д.Сахаров, представители Межрегиональной группы.

Вторая глава - "Политическая технология создания института президента СССР". В ней рассматривается процесс планирования создания института президента СССР.

Ее первый параграф посвещен предварительным дискуссиям,

которые на том этапе проходили лишь в замкнутом круге

приближенных к Генеральному секретарю. Он был настолько узок, что

внего не входили многие члены Политбюро. ВА.Медведев объясняет

это так:"... это было на Политбюро выносить довольно сложно. К

Горбачеву некоторые члены Политбюро относились с большой «4

настороженностью.

После выборов народных депутатов в марте 1989 года и Съезда народных депутатов СССР окружение М.С.Горбачева осознало, что целесообразно взять на вооружение идеи оппозиции. По его свидетельству, в конце 1989 года на внутренних обсуждениях окружения М.С.Горбачева все чаще поднимается вопрос о переходе к президентскому режиму, более последовательному разделению законодательных и исполнительных функций.

4. Медведев ВА, интервью 2 марта 1992 г.

По словам ВА.Медведева, основой для дискуссий по президентскому вопросу были записки, которые готовили члены узкого круга приближенных.

В меморандуме, подготовленном совместно Медведевым и Шахназаровым, который был направлен М.СГорбачеву 29 ноября 1989 года, указывается: "В обществе преобладают настроения в пользу утверждения у нас традиционной демократической системы с сохранением "советских элементов" лишь в отношении местных органов власти. Видимо, нет оснований, да и политического смысла противодействовать этим тенденциям".^

Уникальность этого документа в том, что на нескольких его страницах фактически излагается план радикальных реформ политической системы огромного государства.

Уже в это время реформаторы понимали, что в осуществлении своих планов они нуждаются в новых союзниках, представляющих новую политическую элиту.

Так, первый пункт плана гласил:

"Первое. Предложить уже на предстоящем Съезде народных депутатов внести необходимые изменения в структуру власти, предварительно согласовав это в рабочем порядке с основными группами депутатов, включая и межрегиональную группу".

По-видимому, при подготовке этого меморандума Г.Х.Шахназаров использовал свой богатый опыт работы в Международном отделе ЦК. Как известно, в записках, которые сотрудники отдела готовили к переговорам Генерального секретаря с зарубежными представителями, предлагались основные и резервные варианты.

То же самое мы видим и в меморандуме Г.Х.Шахназарова и ВА.Медведева.

Как указывалось в их записке, осложняющим обстоятельством является то, что до Второго Съезда народных депутатов осталось всего три недели. Поэтому предполагался резервный вариант: если будет признано, что в это время не уложиться, придется в общей форме изложить концепцию политической системы и создать на Съезде комиссию, поручив ей проработать этот вопрос.

Второе. Предложить, чтобы Президент СССР избирался на

5. Медведев ВА., Шахназаров ГЛ., 29 ноября 1989 года, с.1-2 (На записке рукописна отметка: "вместе с Шахназаровым передано М.С. 22/Х1 89"

Съезде народных депутатов. Если это предложение будет принято, то соответственно на втором-третьем Съезде можно было бы избрать Президента (возможно и вице-президента) и одновременно нового Председателя Верховного Совета, указывалось в записке.

Если это предложение не будет принято на том основании, что президент избирается всенародно, - согласиться в принципе с такой постановкой вопроса, но предложить, чтобы такие выборы состоялись по истечении срока полномочий нынешних органов власти. Сейчас же в порядке исключения избрать президента все-таки на Съезде.

Второй параграф рассказывает о зондировании настроений депутатского корпуса.

Его основу составляют анализ стенографического отчета открытого форума "О президентском принципе и советском парламентаризме", состоявшегося 13 февраля 1990 года в рамках работы Клуба народных депутатов. Инициатор форума -Ф.М.Бурлацкий, который в то время сам был народным депутатом и возглавлял этот клуб. Это была уже вторая попытка продвинуть идею введения в СССР президентства "со стороны" (первая была сделана тем же Ф.М.Бурлацким в его статье в "Литературной газете").

Эта встреча почти полностью обрисовала круг проблем, "преследовавших" впоследствии союзного Президента. Первые же реплики показали, что на его будущее сильнейшее влияние оказывает система отношений "центр - республики". Буквально в самом начале дискуссии прозвучал вопрос: "А будет ли президентский пост в республиках?"^

Голоса сторонников и противников учреждения поста президента распределились примерно поровну. Противники явно опасались усиления позиций партноменклатуры и личной власти Генерального секретаря ЦК КПСС. Проявилась и подозрительность по отношению к любым действиям верховной власти, пусть даже и отвечающим требованиям оппозиции. "Вы нам честно скажите, почему вдруг такая спешка с переходом к президентской власти? Тут ведь не дети собрались. Летом Сахаров ставил этот вопрос, его отклонили. А теперь вдруг ставят его. Может быть, тогда Съезду

6. "О президентском принципе и советском парламентаризме".

Открытый форум. - Стенограмма заседания Клуба народных депутатов СССР, с.1.

надо саморапуститься, а народ будет избирать прямым путем и президента, и парламент?"^

Депутатам не понравилось и то, что, по их мнению, пост Президента создавался "под Горбачева". Характерное высказывание: "У Михаила Сергеевича катастрофически упал рейтинг популярности в Москве. А сейчас происходит какая-то закулисная авантюра, где нам предложили избрать Президента якобы от имени народа. Кому-то неймется, чтобы мы преподнесли Михаилу Сергеевичу пост президента". ®

Вызвала сомнения и процедура избрания: "Президента мы можем избрать только прямым путем, на альтернативной основе".^

Спор также шел о роли президентского Совета и о персоналиях, депутаты опасались, что президентский Совет может превратиться в "новое Политбюро".*" Встреча позволила сделать два важных вывода. Депутаты, как оказалось, не видят особой разницы между постами Президента и Председателя Верховного Совета. В то же время, поддержкой депутатов можно заручиться, если представить президентский пост как средство защиты Горбачева от партноменклатуры.

Одновременно шло и "прощупывание" партийного руководства. Так, А.НЛковлев говорил о целесообразности введения института Президента на встрече с коллективом высшей партийной школы.

Третья глава - "Реализация замысла: политико-правовая среда и ситуация вокруг создания института Президента СССР". В ней анализируется непосредственно создание института Президента СССР.

"Расстановка сил на Третьей сессии Верховного Совета СССР: борьба в зале заседаний и вне его". Так назван первый параграф третьей главы.

В начале сессии по вопросу об учреждении института Президента на внеочередном Съезде высказалось, как ни странно, довольно мало депутатов. При этом они выражали в общем и целом сходные точки зрения. АА.Собчак назвал введение в стране президентской системы "вопросом чрезвычайной важности". Однако он

7. Там же, с.4

8. Там же, с.5

9. Там же, с.5

10. Там же, с.11

указал, что его нельзя решать в спешке, поскольку существует опасность, что первые шаги только нарождающейся политической системы приведут к усилению исполнительной власти.^

Депутат Шаронов, например, высказался в поддержку института президента, но против его немедленного введения внеочередным съездом. Он предложил вместо этого расширить полномочия М.С.Горбачева.12

Первая фаза обсуждения вопроса на сессии закончилась принятием решения о созыве Внеочередного съезда.

Далее анализируются предложения депутатов, сделанные во время сессии в виде записок.

Особый интерес представляет меморандум С.Б.Станкевича "О введении президентства в СССР и о связанных с этим проблемах", предупреждавшая об опасностях противоречий между централистским наполнением президентских полномочий и союзным характером отношений между республиками в СССР, исполнительной и законодательной властями. С.Б.Станкевич предлагал обратить внимание на следующие проблемы:

1. Противоречия между централистским наполнением президентских полномочий и союзным характером отношений между республиками в СССР.

2. Противоречия между исполнительной и законодательной властями.

3. Противоречия между органами исполнительной власти.

4. Проблемы перехода к новым формам организации высшей

13

государственной власти.

С.Б.Станкевич подверг критике официальный проект, отметив, что он низводит республики до положения штатов (по примеру США, Мексики или Индии). По его мнению, единственно реалистичной являлась модель "СССР - союз равноправных суверенных государств... В таком случае президент будет обладать в перспективе существенно иными статусом и функциями, нежели те, что заложены сейчас в проекте. Если четко обозначить будущий облик СССР и соответсвующий ему статус Президента СССР, то тогда можно поставить вопрос о переходном периоде к новому состоянию

11. Там же, с31

12. Там же, с.43

13. С.Б.Станкевич. 2 февраля 1990 года, с.1

Союза и о временных полномочиях Президента, имеющих целью

.,14

скорейшее и организованное решение задач переходного периода .

Сходную позицию занял и депутат И.Н.Грязин.

Один из видных представителей межрегиональной группы АА.Собчак в своем рукописном меморандуме предложил следующее:

1. Уточнить систему взаимоотношений президента с другими инстанциями власти - максимальная четкость.

2. Главное замечание - сохранение двух дублирующих законодательных органов Съезда и Верховного Совета и подотчетность президента Съезду народных депутатов.

Нужно оставить один профессионально работающий парламент -Верховный Совет и подотчетность именно Верховному Совету:

- право вето Верховного Совета на президентские указы и решения

- исключительный перечень случаев, когда созыв Верховного Совета при принятии чрезвычайных мер обязателен и по требованию не менее 100 депутатов.

АА.Собчак также предложил продумать процедуру введения президентства. По его мнению, следовало до мая наделить М.С.Горбачева дополнительными полномочиями, а в мае - избрать Президентом.^

Депутаты АА.Щелканов, Н.Тутов, П А.Юняев высказались за то, чтобы внести в Конституцию положения, запрещающие Президенту занимать руководящие посты в каких либо политических партиях. Предложения Станкевича и других депутатов отразились на официальном проекте в части полномочий Президента СССР. Из документа, который постоянно редактировался, очень быстро исчезает упоминание о Президентском Кабинете, а также право Президента распускать Верховный Совет. Так, в сравнительной таблице текста статей Конституции СССР, в которые вносятся изменения и дополнения, датированной 13 февраля 1990 года, в пункте 6 статьи 127 говорится:

"(Президент) в случае систематических разногласий между палатами Верховного Совета СССР и невозможности преодоления этих разногласий в порядке, установленном статьей 117 Конституции СССР, а также если выраженное Совету Министров СССР Верховным

14. Там же, с.2-3

15. См. замечания по проекту, направленные в рукописном в>: АА.Собчаком

Советом СССР недоверие угрожает дестабилизацией общества может распустить Верховный Совет СССР с одновременным внесением на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР вопроса об избрании Верховного Совета СССР в новом составе".^

В варианте проекта Закона СССР об учреждении поста Президента СССР и внесении соответствующих изменений и дополнений в Конституцию СССР от 28 февраля этот пункт (17) статьи 127* звучит следующим образом: "В случае разногласий между Советом Союза и Советом Национальностей Верховного Совета СССР, которые не могли быть устранены в порядке, предусмотренном статьей 117 Конституции СССР, Президент СССР рассматривает вопрос в целях выработки приемлемого решения. Если достичь согласия не удастся и возникает угроза нарушения норамальной деятельности органов государственной власти и управления - Президент вносит на Съезд народных депутатов предложение об избрании Верховного Совета СССР в новом составе".*^ В окончательном варианте эта фраза была еще более смягчена - "может вносить".

Выступления на сессии и записки показали, что новая политическая элита, пришедшая в Кремль из политического "небытия" напугана возможным перетеканием власти в исполнительные структуры, которые возникнут с учреждением президентства. Ее представители не без оснований опасались, что "старая гвардия" обоснуется во вновь образованных структурах, вернув тем самым утраченные позиции.

Предложения по работе с республиками не нашли отражения в проекте, но явно повлияли на дальнейшие политические мероприятия - работу над новым союзным договором и ново-огаревский процесс.

Первая фаза обсуждения вопроса на сессии закончилась принятием решения о созыве внеочередного съезда.

Далее в III главе рассматриваются предложения, высказанные по проекту комитетами и комиссиями Верховного Совета ^

16. Сравнительная таблица текстов статей Конституции СССР, в которые вносятся изменения и дополнения, 13 февраля 1990 года, с.23

17. Проект закона СССР об учреждении Поста Президента СССР и внесении соответствующих изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР, 28 февраля 1990 г., с.4

ч ' . . В основном они касались статьи 127

Конституции СССР и затрагивали следующие вопросы:

- процедура избрания;

- отношения "Президент - Парламент", "Вице-президент -Парламент";

- отношения "Президент - Президентский Совет", "Президент -Совет Федерации";

- отношения "Президент - Партия";

Особый интерес представляет заключение Комитета по вопросам строительства и архитектуры, председателем которого в то время был Б.Н.Ельцин. В целом заключение отражало позицию Межрегиональной группы.

В связи с этим Комитет предлагал на внеочередном Съезде народных депутатов рассмотреть следующие вопросы:

- о введении института президентской власти в СССР;

- о поручении Верховному Совету СССР разработать до очередного Съезда народных депутатов СССР пакет законодательных

актов, связанных с введением в СССР института президентской власти;

- о расширении полномочий Председателя Верховного Совета СССР до избрания Президента СССР".18

Вторая фаза дебатов на Третьей сессии Верховного Совета СССР развернулась вокруг доклада о результатах деятельности Рабочей группы по подготовке законопроекта о президентстве. Большинство депутатов высказались в поддержку законопроекта.

"Последние закулисные дискуссии и решение вопроса на Съезде" -так называется второй параграф. Он начинается с анализа заседания Рабочей группы по конституции. Одним из первых предложений, прозвучавших на встрече, было дать Президенту право распускать Верховный Совет. М.С.Горбачев однозначно выступил против. "Есть предложение этот вопрос снять, - сказал он. - Эта ситуация попахивает перенесением ситуации другой страны, другого опыта, здесь не учитывается то, что у нас есть Съезд народных депутатов СССР. Не появятся ли тут признаки накручивания

18. См.: Предложения Комитета по делам строительства и архитектур] марта 1990 г.

авторитарной власти?., Может быть, не стоит дополнять такое отношение со стороны Президента к Верховному Совету?".^

Тем не менее, В.Н.Кудрявцев и А.СДзасохов настаивали на том, чтобы дать Президенту это право.

М.С.Горбачев предлагал оставить эти полномочия только в

отношении правительства. Он также не позволил поставить под

сомнение состав Съезда и всячески доказывал, что не он является

90

инициатором создания поста Президента.

М.С.Горбачев, по-видимому, из тактических соображений, не пошел на усиление президентского поста. Он опасался, что в таком виде проект не пройдет через Съезд. Так на Рабочей группе был сделан еще один шаг в сторону двоевластия.

Как и на встрече депутатского клуба, на заседании Рабочей группы разгорелись споры об органе президентской власти. Е.М.Примаков предложил назвать его Государственным советом, который должен быть исполнительным органом президентской власти. По замыслу Е.М.Примакова, в него по должности должны были войти Председатель Совмина, министры иностранных дел, обороны, внутренних дел, председатель КГБ.

Вторая, по замыслу Е.М.Примакова категория - лица, назначаемые Президентом. Это должны были быть союзные секретари по различным вопросам.

М.С.Горбачев предложил назвать этот орган не просто кабинетом, а Президентским кабинетом. А.ИЛукьянов же заявил, что "Россия всегда имела Государственный Совет"."^ Он выступил против того, чтобы Президент был лишь главой исполнительной власти. Разногласия возникли и по вопросу об отношениях "Президент -Парламент". По мнению А.И Лукьянова, Президент должен был иметь право председательствовать в Совете Министров, парламенте и на Съезде.

А.И Лукьянов, который в составе узкой группы приближенных с самого начала работал над введением президентского поста, видимо, стал понимать, что таковой не совместим с советской системой.

19. Стенограмма заседания рабочей группы по конституции, 19 февраля 1990 года, с.1

20. Там же.

21. Там же, с.6

Однако он не стал заявлять об этом открыто. Вместо этого он высказался за расширение функций президента. На деле это было то же самое, что требовали депутаты, опасавшиеся появления "автономного" независимого главы государства.

По вопросу об отношениях "Президент - Правительство" особых разногласий не возникло. В.НКудрявцев указал, что Президент должен обладать полномочиями предлагать правительству уйти в отставку. М.СХорбачев поддержал его. ^

Затем последовала проработка вопроса на Политбюро 22 февраля 1990 года. Судя по записям ПХ.Шахназарова, вопрос о Президентстве там почти не обсуждался. Обращает на себя внимание следующий ход М.С.Горбачева: он предложил провести пленум ЦК п о еле Съезда. То есть партийная верхушка фактически лишалась возможности обсудить важнейший поворот в политической жизни страны. Этот примечательный факт, по-видимому, означал окончательное размежевание сторонников различных групп в элите КПСС.

Комиссия по подготовке предложений, связанных с учреждением поста Президента СССР рассматривала вопросы о том, каким образом сочетать положение о выборах Президента в Конституции с легитимностью избрания главы государства на Съезде, как добиться разделения властей, каковы должны быть функции органов президентской власти и другие важные проблемы. Так, А.И Лукьянов предложил ввести "абстрактную статью", в которой бы говорилось: "Высшая власть в Советском Союзе и управление государственными делами осуществляется Съездом народных депутатов, Верховным Советом СССР, Президентом СССР и Советом Министров СССР".^ Как и на заседании рабочей группы, он последовательно выступал против принципа разделения властей. Его позиция, однако, не нашла поддержки.

В данном случае интересен прием, примененный А.ИЛукьяновым. Надеясь на юридическую неискушенность участников встречи, он надеялся на первый взгляд безобидным шагом (неясной формулировкой) остановить разделение властей.

22. Там же, с.8

23. Рабочие записи ГХ.Шахназарова, 22 февраля 1990 г. (цитирук разрешения автора)

24. Там же, с.2

Снова встал вопрос об органах президентской власти. АИЛукьянов назвал Йрезидентский совет "Политбюро на государственном уровне". Этот ход - создание новой структуры взамен старой, но с прежними функциями - только начал применяться в перестроечные времена. В даном случае он не увенчался успехом, но не раз успешно использовался в дальнейшем. М.С.Горбачев же

отметил, что это орган для согласования и обсуждения, а не для „„

принятия решении .

Прозвучало предложение возложить на Совет функции по вопросам безопасности и обороны, что не было поддержано М.С.Горбачевым.

Вновь завязалась дискуссия по вопросу об отношениях "Президент

- Парламент". Ю.Х.Калмыков предложил ликвидировать пост

Председателя Верховного Совета. По его мнению,

председательствовать на совместных заседаниях палат мог бы

вице-президент.^ В.И.Воротников же высказался за объединение

постов председателя и вице-президента, "чтобы не создавать 97

прецедент для республик".

Черту подвел М.С.Горбачев, который подчеркнул, что главе государства нужен работающий вице-президент. В результате решено было сохранить пост Председателя Верховного Совета.

Так окончательно была выстроена схема, чреватая опаснейшими последствиями. Советская система сохранялась и по конституции получала своего "вождя" - Председателя. Нового мощного "вождя" приобретала и имплантированная в нее новая структура исполнительной власти. В то время М.С.Горбачев не видел в том большой опасности, поскольку на пост Председателя предполагалось избрать А.И Лукьянова, как он считал, человека ему лично преданного. Однако внутренняя логика поведения сложившейся схемы развела их на разные полюса. После распада СССР М.С.Горбачева сменил, соответственно, Б.Н.Ельцин, а А.ИЛукьянова -Р.И.Хасбулатов. И здесь внутренние законы оказались намного сильнее, казалось бы, прочных личных связей.

25. Там же, с3

26. Там же, с.13

27. Там же, с.13

28. Там же, сЛ

После обсуждения на Комиссии проект был передан на доработку в Президиум Верховного Совета.

Республики довольно настороженно отреагировали на итоги сессии. Главным образом они были озабочены тем, что президент может получить право на роспуск их органов власти и введения в отдельных районоах чрезвычайного положения. Депутаты от стран Балтии выражали опасение в связи с тем, что, по их мнению, в проекте игнорировался федеральный аспект.

Финальным аккордом стало решение вопроса на Внеочередном III Съезде Народных депутатов. К моменту его открытия депутаты в целом определили свои позиции. При обсуждении кандидатуры М.С.Горбачева большинство парламентариев поддержали лидера перестройки. 14 марта состоялось голосование, по результатам которого 15 марта М.С.Горбачев стал первым Президентом СССР.

Полномочия президента в Конституции СССР и Констиуции Российской Федерации. Их сравнительный анализ дается в третьем параграфе. В Конституции Российской Федерации 1993 г. полномочия Президента Российской Федерации по сравнению как с Конституцией СССР, так и с Конституцией РСФСР были значительно усилены. Президент получил право отправлять в отставку правительство и распускать Государственную Думу - нижнюю палату парламента.

Такой вариант полномочий Президента по отношению к законодательному органу предлагался на ранних стадиях подготовки к введению этого поста в СССР (см, например, заседание рабочей группы по Конституции). Однако в ходе дальнейшей проработки это предложение было снято, не в последнюю очередь потому, что первого Президента предполагалось избрать на Съезде народных депутатов.

Реализация Указа Президента России N1400 (1993 г.) привела к разрушению схемы, сложившейся в результате реформ союзного руководства. В результате, по мнению авторитетных конституционалистов, как ни парадоксально, государственное устройство РФ приблизилось к парламентской республике.^

Вместе с тем, новый российский парламент значительно слабее Своего могучего предшественника. Полномочия в сфере создания

29. См.: БА.Страшун. О "смешанной" форме правления в npoi Конституции Российской Федерации. Конституционное совеща: Информационный бюллетень. 2 октября 1993 года, с.52

правовых актов и их применения объединены, так что Президент РФ

1

может осуществлять нормотворческую деятельность посредством издания указов.З® Более того, система сдержек и противовесов работает более на Президента. Последний может применять вето в отношении законопроектов и распускать обструкционистский парламент, тогда как легислатура не имеет реальной возможности блокировать президентские указы.

В действительности система, установленная действующей Конституцией РФ, вкратце может быть определена как сверхпрезидентство.''* Ее сторонники утверждают, что подобное устройство увеличивает политическую стабильность, однако хорошо известно, что плебисцитарный цезаризм может привести к непредсказуемым последствиям в случае внезапной смерти или недееспособности находящегося у власти лидера. Новая Конституция РФ закрепляет монофункциональную систему, специально созданную для разрешениея наиболее болезненной политической проблемы последних двух лет - тупика, возникшего во взаимоотношениях законодательной и исполнительной ветвей власти. Таковы основные теоретические положения диссертации. Автор продолжает исследования в этой области.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, делаются выводы о функциональной и политической роли института Президента для истории России.

Основные положения диссертации изложены в работах:

1. К истории создания института президентства в СССР. - Тезисы докладов на теоретической конференции аспирантов Института государства и права РАН. М., 1992 год. с.1-5

2. The Making of a President. A Glimpse of the History of the Top Executive Post in the USSR. - Demokratizatsiya, N5, Washington, Quality Press, p.222-227

3. "Создание института Президента СССР". 23 с. Рукопись депонирована в ИНИОН РАН N49393 от 21.06.1994.

4. "Создание института Президента СССР: попытка осмысления политических архивов". - "Государство и право" (в печати, 1994

гд_

30. Superpresidentialisra and its Problems. Stephen Holmes (EECR, Vol.2, No.4, Fall 1993/Vol 3, No.l, Winter 1994) p23

31. См.: Там же, c23