автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Становление и развитие органов исполнительной власти и управления Карачаево-Черкессии

Полный текст автореферата диссертации по теме "Становление и развитие органов исполнительной власти и управления Карачаево-Черкессии"

На правах рукописи

АГАДЖАНЯН ЭДУАРД МИХАЙЛОВИЧ

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ КАРАЧАЕВО-ЧЕРКЕСИИ (1920-1941 гг.)

Специальность 07.00.02. - Отечественная история

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

^«Ваи

Владикавказ 2013

005545222

005545222

Диссертация выполнена в ФГБОУ ВПО «Карачаево-Черкесский государственный университет имени У .Д. Алиева», на кафедре истории России.

Научный руководитель: Научный консультант:

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

доктор исторических наук, доцент Бегеулов Рустам Маратович.

доктор исторических наук, профессор, член-корреспондент РАО, президент ФГБОУ ВПО «СевероОсетинский государственный университет имени K.JI. Хетагурова» Магометов Ахурбек Алихапович.

Сабанчиев Хаджи-Мурат Алексеевич, доктор исторических наук, профессор кафедры культурологи, этнологии и истории народов КБР ФГБОУ ВПО «Кабардино-Балкарский государственный университет имени Х.М. Бербекова»;

Шнайдер Владимир Геннадьевич, доктор исторических паук, доцент, профессор кафедры социально-гуманитарных дисциплин филиала ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный университет» в г. Армавире.

Северо-Кавказский институт - филиал ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (г. Пятигорск).

Защита состоится «03» апреля 2014 г. в 15.00 на заседании диссертационного совета Д 212.248.01 по защите докторских и кандидатских диссертаций при Северо-Осетинском государственном университете имени К.Л. Хетагурова по специальности 07.00.02 - Отечественная история по адресу: 362025, РСО-Алания, г. Владикавказ, ул. Ватутина, 46, зал ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке СевероОсетинского государственного университета имени К. Л. Хетагурова. Электронная версия автореферата размещена на сайте ВАК Министерства образования и науки РФ, режим доступа: www.vak.ed.gov.ru, и на сайте СОГУ им. К.Л. Хетагурова, режим доступа: www.nosu.ru 31 января 2014 г.

Автореферат разослан «01» февраля 2014 г.

Ученый секретарь диссертационного совета профессор

Чеджемов Сергей Русланович

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность настоящего исследования объективно обусловлена тем, что региональный аспект (в особенности, применительно к Северному Кавказу) политической истории России довоенной поры - в силу разных условий -десятилетиями остаётся на периферии исследовательского внимания. В то же время, федеративный характер страны, казалось бы, как никогда обуславливает особую значимость регионов не только как субъектов, образующих Федерацию, но и как субъектов исторического процесса - в том числе и в аспекте истории государственного строительства. Опыт регионов даёт полноценные представления об апробированных в XX веке реальных путях решения важнейших проблем государственности, выступает важным заделом в ходе государственного и муниципального строительства, который объективно носит динамичный, беспрерывный характер. Таким образом, историческое знание приобретает прикладное значение в деятельности не только специалистов по гражданской истории, но и наших законодателей, правоведов, руководства страны, общественно-политических сил, стремящихся через реформы добиться наиболее совершенных форм и методов управленческого механизма. В особенности это касается многонационального Юга России, специфика которого исторически обуславливала административные и правовые коррективы общегосударственной политики. Такие обстоятельства обуславливают значимость изучения истории становления и развития органов исполнительной власти в сложном, полиэтническом регионе, которым была и остается территория Карачаево-Черкесии. Мы считаем, что данный опыт, сделанные на его основе выводы и обобщения также остаются актуальными не только для северокавказского региона, но для других субъектов Российской Федерации, особенно учитывая сегодняшний уровень миграций и усложнения национального и конфессионального состава населения нашей страны.

Объект настоящего исследования - система региональных и местных органов исполнительной власти Карачаево-Черкесии, включая областные, окружные, районные ревкомы и исполкомы, глав сельских (аульных, станичных) советов, отраслевые управленческие структуры (отделы, управленческие, комитеты).

Предметом исследования являются основные факторы, предпосылки и условия зарождения, становления, эволюции, функционирования системы исполнительной власти (видов и уровней) рассматриваемого периода, её общих и специфических черт.

Цель данной диссертации заключается, во-первых, в комплексном освещении истории регионального уровня государственного строительства на примере одного из субъектов Российской Федерации советского периода, а во-вторых - в научном усвоении реального, практического опыта становления и функционирования данной ветви власти в многонациональном регионе страны.

Основные исследовательские задачи состоят в следующем:

------- выявление- детерминирующих (политических, правовых, идеологических и

пр.) факторов генезиса системы органов власти регионального формата;

- освещение хода государственного строительства на различных уровнях власти в рассматриваемый период;

- изучение институциональных форм системы регионального и местного управления;

- выявление нормативно-правовых основ функционирования органов исполнительной власти;

- проведение сравнительно-сопоставительных обобщений, касающихся качественных черт разных этапов процесса государственно-правового обустройства изучаемого региона;

- изучение ресурсной базы органов управления (материальная, кадровая и пр.);

- рассмотрение форм и методов управленческих технологий, использовавшихся советскими органами власти.

Хронологические рамки исследования ограничены периодом между окончанием Гражданской войны и началом Великой Отечественной войны. Мы мотивируем такой выбор тем, что сама неразработанность темы истории системы органов исполнительной власти Карачаево-Черкесии советского периода требует последовательного принципа изучения, т.е. начинать освещение темы следует с первого этапа (создание и становление), каковым и является межвоенный период. Это с одной стороны. А с другой - объем материалов, охватывающих данный этап, представляется достаточным для отдельного, полноценного и завершенного исследования.

Географические рамки данной работы ограничены территорией современной Карачаево-Черкесии, или, иначе говоря, Верхней Кубани. В рассматриваемый период здесь были созданы несколько автономных национально-территориальных образований разных форм (национальные округа, автономные области), каждое из которых, можно сказать, организовывалось почти «с нуля».

Методологическая основа данного диссертационного исследования состоит в следовании базовым принципам - историзма и научной достоверности, системности и конкретности, структурно-функциональном, критичного подхода к используемым в работе источникам и литературе. Кроме того, диссертации базируется на таких устоявшихся в отечественной исторической науке компонентах исследовательского инструментария, как методы синтеза и анализа, сравнения и сопоставления, сочетание методов диахронного и синхронного обобщений. Используются автором и отраслевые (специально-исторические) методы - хронологический, типологический и др.

Источниковую базу данного исследования, составляют два документальных массива. Первый из них включает уже опубликованные

материалы. К ним мы относим в первую очередь немногочисленные сборники документов, опубликованные в советское время и касающиеся, в основном, проблем становления советской власти на территории Верхней Кубани или смежных регионов, косвенно затрагивавшие и интересующие нас сюжеты , а также изданные выступления и заметки известного в описываемое время в регионе государственного деятеля У.Д.Алиева2. В данном труде можно почерпнуть определенные сведения о политических процессах нэповского периода в Карачае и Черкесии; они позволяют осветить основные проблемы, стоявшие перед органами исполнительной власти в области культурного строительства, в становлении новой образовательной системы, включавшей учреждения начального, среднего и профессионального образования. Кроме того, мы воспользовались информацией, изложенной в юбилейных информационно-статистических сборниках3.

Существенную помощь при написании данной диссертационной работы оказали материалы периодической печати. Информация, представленная на страницах местных областных газет изучаемого хронологического периода («Горская жизнь», «Красный Карачай», «Красная Черкесия»), позволяет восполнить многие пробелы в области исторического знания, хотя сведения, приводимые в материалах периодической печати того времени, подчас, отличается чрезмерной идеологизированностыо.

Таким образом, объем опубликованных источников по теме исследования не велик, хотя они и позволили нам реконструировать отдельные аспекты интересующей нас темы, вопросы социальной, культурной, политической жизнедеятельности народов Карачаево-Черкесии в межвоенный период. В то же время фрагментарность представленных в них материалов по проблеме становления и развития органов исполнительной власти и управления в 192030-х гг. детерминировала обращение ко второму массиву источниковой базы диссертации - неопубликованным материалам. Именно архивные документы составили источниковую основу данного исследования. В данной работе были задействованы, прежде всего, материалы из фондов Государственного архива Карачаево-Черкесской Республики (Ф.19 Черкесский национальный окружной исполнительный комитет совета рабочих, крестьянских, красноармейских, горских и казачьих депутатов; Ф.29 - Черкесский национальный окружной

1 Борьба за Советскую власть на Кубани в 1917-1920 гг.: Сб. документов и материалов / Отв. ред. Г.Т. Чучмай и др - Краснодар: Краснодарское кн. изд-во, 1957; Документы по истории борьбы за Советскую власть и образования автономии Кабардино-Балкарии (1917-1922) / Сост. Р.Х. Гугов, Л.Б. Татарокова, У.А. Улигов, Д.В. Шабаев. Отв. ред. Б.М. Зумакулов. - Нальчик: Эльбрус, 1983; Борьба трудящихся масс за установление и упрочение Советской власти на Ставрополье (1917-апрель 1921 гг.): Сборник документов и материалов / Сост. н С. Дикалова, Л.В. Зарубина, Ю И. Кузьмекко. - Ставрополь: Ставропольское кн. изд-во, 1968 и др.

2 Абаева Ф.В. Умар Алиев. Просветительская, педагогическая и общественная деятельность / Очерк и материалы из его сочинений и выступлений. - Майкоп, 1995.

1 20-летие освобождения Карачая от белых банд. Фотосерия по материалам Карачаевского областного музея краеведения и крайфототреста. - Пятигорск, 1940; Карачаево-Черкесия - к 50-летию автономии / Под общ. ред. Л К. Ломакиной. - Черкесск: Кар.-Черк. отделение Ставр. кн. изд-ва, 1972.

исполнительный комитет совета рабочих, крестьянских, красноармейских, горских и казачьих-депутатов; Ф.р-138 - Рабоче-крестьянская инспекция Карачаево-Черкесской автономной области; Ф. р-246 - Отдел управления Карачаево-Черкесской автономной области; Ф.р-288 - Исполнительный комитет Карачаево-Черкесского областного совета рабочих, крестьянских, красноармейских, горских и казачьих депутатов; Ф.р-307 - «Исполнительный комитет Карачаевского областного Совета депутатов»; Ф.309 - Рабоче-крестьянская инспекция Карачаевской автономной области; Ф.310 -Представительство Карачаевской автономной области при ВЦИК; Ф.316 -Карачаевский окружной революционный комитет; Ф.324 - Статистический отдел исполкома Карачаевского областного совета депутатов; Ф.346 -Исполнительный комитет Карачаевского окружного совета трудовых горских депутатов; Ф.582 - Исполнительный комитет Микоян-Шахарского городского совета депутатов и др.) и Центра документации общественных движений и партий Карачаево-Черкесской республики (Ф.п-45 - Карачаевский обком ВКП(б); Ф .п-347 — Карачаево-Черкесский обком КПСС; Ф.п-364 — Сектор партучета Карачаевского обкома ВКП(б). Карачаевская областная контрольная комиссия).

В работе также приведены отдельные материалы из Государственного архива Краснодарского края (ГАКК) и из архивов ряда научных учреждений -Карачаево-Черкесского института гуманитарных исследований, Карачаево-Черкесского историко-культурного и природного музея-заповедника (КЧМЗ), Карачаевского НИИ.

Все задействованные в исследовании архивные источники можно разделить на три основные группы. В первую из них можно включить различные документы делопроизводственного характера, касающиеся проблем исполнительной власти и управления на уровне областных советских и партийных структур Карачая и Черкесии. Во вторую - различные документы (переписку, распоряжения, постановления, заявления и др.), связанные с текущей работой сельских и городских советов депутатов в 1920-30-е гг. В третью - нарративные источники, представляющие собой обзоры, заметки, записки, справки и пр. и составленные различными должностными лицами того времени как по собственной инициативе, так и по поручению вышестоящего начальства.

Таким образом, корпус источников, задействованных при написании диссертации, оказался довольно объемным.

Степень научной разработанности проблемы. В вопросе освещения временного аспекта историографии темы следует обозначить три основных периода: довоенный (1920-1930-е гг.), послевоенный (1950-1991 гг.), постсоветский (1991 - нач. 2000-х гг.)

Исследовательских работ довоенной поры, в которых получают отражение вопросы государственного строительства, насчитываются единицы. 6

Так, начальный период истории советских органов власти на территории Современной Карачаево-Черкесии нашел отражение • в книге У.Д Алиева «Карачай»4. В ней описаны события, связанные со сложным периодом утверждения советской власти в рассматриваемом регионе, подробно описан ход вторичного её свержения в ходе сентябрьского восстания 1920 г. и утверждения власти Советов в третий по счёту раз. Будучи главой советского Карачая в 1920-1921 гг., данный автор хорошо знал перипетии процессов той поры, поэтому ценными представляются его характеристики основных проблем государственного строительства в молодой национально-территориальной автономии. Такими проблемами он определяет: 1) «отсутствие мало-мальски знакомых с советской работой местных работников-националов», из-за чего «трудно было проводить советизацию Карачая»; 2) слабость собственных административных силовых ресурсов молодой автономии; 3) недостаточность поддержки вышестоящих властей («несмотря на неоднократные... просьбы окружного ревкома о присылке в помощь ему военных сил для подавления развивающегося бандитизма»); 4) «двоевластие и параллелизм в работе» органов власти Верхней Кубани. Автор приводит материалы о содержательной, тематической и концептуальной сторонах деятельности региональных органов власти Карачая.

Некоторые материалы по нашей теме, можно найти в работах известного общественного деятеля и журналиста 1920-1930-х гг. И.А.-К. Хубиева /Карачайлы/. В серии заметок «О забытых уголках Карачая и Черкесии» он затрагивал целый ряд населенных пунктов (аулы Карт-Джурт, Хурзук, Учкулан, Джазлык, Дуут, Верхняя и Нижняя Мара), отмечая связанные с послевоенной разрухой сложнейшие проблемы в деятельности в них государственных учреждений (аулсоветы; камера народного судьи, обслуживавшая все аулы Большого Карачая и др.)5.

Некоторые аспекты государственного строительства в 1930-е годы затрагивал историк и публицист И.Х.-Б. Тамбиев6. В своей работе «Карачай прежде и теперь» (1931 г.) он опирался на решения X съезда ВКП/б/, который еще в 1921 г. поставил задачу «помочь трудовым массам невеликорусских пародов догнать ушедшую вперед Центральную Россию». Пути такой помощи были определены в том, чтобы «развить и укрепить у себя советскую государственность в формах, соответствующих национально-бытовым условиям этих народов», а также в том, чтобы «развивать и укреплять у себя действующие суд, администрацию, органы хозяйства, органы власти,

' Алиев У.Д. Карачай (Карачаевская автономная область). Историко-этнологический и культурно-экономический очерк / Ответ ред. ИМ. Шаманов. -Черкесск. 1991.

5 Его заметки (пол псевдонимом «Ол Кеси») были опубликованы в 1924 г. в краевой газете «Советский Юг» за №№14 63, 67, 73, 79, 94, 118, 164 (Ислам Карачайлы и современность / Материалы научной конференции. -Карачаевск: Изд-во КЧГПУ, 1999. С. 84-100)

' См.: Тамбиев И.Х.-Б.. О Карачае и Балкарии (сборник очерков, статей заметок) / Сост., подготовка текста и приложения: И. М. Шаманов, Ф.И. Шаманова. - Ставрополь, 2003.

составленные из лиц местных, знающих быт и психологию местного •населения». Исходя из таких установок Центра, И. Тамбиев указывал, что в-Карачаевской АО по состоянию на середину 1930 г. управленческий аппарат (партийный, советский, кооперативный и пр.) «корснизирован только на 2023%». Данную тему он развивал и в статье «Коренизация советского аппарата в Карачае». Здесь автор обращал внимание на то, что в Карачае «до сих пор ряд звеньев госаппарата продолжает говорить на непонятном для трудящихся масс области языке», а «некоторые работники оппортунистически недооценивают политического значения корснизации и, как результат этого, сами остаются по сей день неграмотными на родном языке». Автор приводит решения областных и краевых инстанций, устанавливавших сроки коренизации аппарата государственных, партийных, хозяйственных органов, но отмечает, что, например в КАО «ни один аулсовет, ни одно учреждение до сих пор не перевело делопроизводство на родной язык»7.

В юбилейном журнальном очерке «Советский Карачай на путях социалистического строительства (к десятилетию освобождения Карачая)», который опубликовал в 1930 г. известный в те годы публицист и общественный деятель А.И. Бегеулов, освещен ход становления автономной государственности рассматриваемого региона. Автор писал, что Карачай «стал советским» и получил автономию 27 ноября 1920 г. (советская власть окончательно утвердилась здесь в конце октября того года, а Карачаевский округ был провозглашен 19 ноября на съезде народов Терека во Владикавказе). Очерк касается вопроса коренизации госаппарата КАО («националы-ответработники составляют 51% и технические работники - 29,2%»)8. Темы формирования органов власти А.И. Бегеулов касается и в ряде других публикаций9.

Отдельные данные о государственных учреждениях в сфере культуры и здравоохранения помещены в юбилейном сборнике статей «Советский Карачай», изданном по случаю 20-летия утверждения советской власти в данном регионе10.

Послевоенный период советской историографии региона отмечен появлением научных работ фундаментального, академического характера. Во 2-м томе «Очерков истории Карачаево-Черкесии» (1972)" вопросы национально-государственного строительства в регионе освещены в разделах «Гражданская

7 Тамбиев И.Х.-Б.. О Карачае и Балкарии (сборник очерков, статей заметок) / Сост., подготовка текста и приложения: И. М. Шаманов, Ф.И. Шаманова. Ставрополь, 2003. С.74-76, 204-210.

8 Бегеулов А. Советский Карачай на путях социалистического строительства (к десятилетию освобождения Карачая)/Революция и горец. Ростов-на-Дону, 1930. №12(26). С.47-53

9 Бегеулов А. Опыт и недочеты перевыборов Советов в национальных областях // Ленинский путь. Ростов-на-Доиу, 1928. № 7. Его же: К задачам культреволюции в национальном крае // Ленинский путь. Ростов-на-Дону, 1928. №1. С.60-68. Его же: О новом методе подготовки активистов из националов // Советский Юг. Ростов-на-Дону, 1925. № 209 от 12 сентября

10 Советский Карачай 1920-1940 / Ответ, ред. П.Савенков. Микоян-Шахар: Карачаевское областное национальное издательство, 1940.

" Очерки истории Карачаево-Черкесии. Отв. Ред. Р.Х. Джанибекова. Черкесск, 1972. -Т. 2. 8

война в Карачае и Черкесии (июнь 1918-дскабрь 1920 гг.)» (К.Т. Лайгтанов); «Карачаево-Черкесия в период'восстановления народного хозяйства (1921-1925 гг.)» (У.И. Петижев, М.И. Овчинникова); «Карачаево-Черкесия в период реконструкции народного хозяйства и строительства фундамента социализма (1926-1932 гг.) (М.И. Овчинникова); «Карачаево-Черкесия в период завершения социалистической реконструкции народного хозяйства (1933-1937 гг.)» (М.И. Овчинникова, У.И. Петижев); «Карачаево-Черкесия в период упрочения и развития социалистического общества (1937 - июнь 1941 гг.)» (J1.A. Сморкалов).

Вопросам, связанным с темой нашего исследования, посвящены некоторые положения монографии С.Э. Эбзеевой1 .

Наиболее подробное изложение хода формирования первых органов советской власти дано в работе К.Т. Лайпанова «Октябрь в Карачаево-Черкесии. Борьба большевиков за власть Советов (1917-1920 гг.)13. Им же опубликован очерк, посвященный истории советской государственности карачаевцев и черкесов14. Определенные сведения можно почерпнуть также из труда К.Т. Лайпанова и М.Х-Т. Батчаева, рассматривающего общественно-государственную деятельность У.Д. Алиева15.

Событийным эпизодам в ходе формирования органов власти в национально-государственных образованиях изучаемого региона уделено внимание в очерке «Народы Карачаево-Черкесии»16, в работах В.В.Михайлова и A.A. Попутько17, A.C. Трайнина18, Т.И. Беликова19 и др.

Постсоветский период региональной историографии характеризуется появлением работ, в которых исследуемая тема затрагивается, как правило, уже без идеологических посылов или, по крайней мере, с попытками избежать рецидивов идеологизации научных работ. В их числе монографии А.Д. Койчуева20, учебное пособие «Народы Карачаево-Черкесии: история и культура»21, работа P.C. Тебуева и Р.Т. Хатуева «Очерки истории карачаево-балкарцев»22 и некоторые другие публикации23.

12 Эбзеева С.Э. Становление советской национальной государственности народов Северного Кавказа. - М.: Юридическая литература, 1976.

" Лайпанов К.Т. Октябрь в Карачаево-Черкесии. Борьба большевиков за власть Советов (1917-1920 гг.). - 2-е изд. - Черкесск: Кар.-Черк. отделение Ставропольского кн. изд-ва, 1987.

" Лайпанов К.Т. О государственности карачаевцев и черкесов // Ас-Алан. - М„ 2000. - №1 (3). С. 287-304.

15 Лайпанов К.Т., Батчаев M.X-K. Умар Алиев. - Черкесск, 1986.

" Народы Карачаево-Черкесии / Ред. С.М. Страхов. - Ставрополь: Ставропольское кн. издательство, 1957.

" Михайлов B.A., Попутько A.A. Карачаево-Черкесская автономная область // Ставропольский край. Справочник / Под общ. ред. В.Г. Гниловского. - Ставрополь: Ставропольское кн. изд-во, 1961.

" Трайнин A.C. Партийные организации Ставрополья в борьбе за восстановление народного хозяйства (1921-1925 гг.) // Очерки истории Ставропольской организации КПСС / Отв. ред. ДВ. Качура. - Ставрополь: Ставропольское кн. изд-во, 1970. С. 143-200.

" Беликов Т.И. Восстановление народного хозяйства края // Очерки истории Ставропольского края / Отв. ред. A.A. Коробейников. - Ставрополь: Ставропольское кн. изд-во, 1986. Т. 2. С. 78-113.

м Койчуев АД, Карачаевская автономная область в годы Великой Отечественной войны 1941-1945. - Ростов-на-Дону, 1998.

21 Народы Карачаево-Черкесии: история и культура / Отв. ред. В.Ш. Нахушев. - Черкесск, 1998.

22 Тебуев P.C., Хатуев Р.Т. Очерки истории карачасво-балкарцев. - М:Илекса.-Ставрополь: Ставрополь-сервисшкола, 2002.

Тема формирования региональных органов власти Карачаево-Черкесии затронута также в очерках, касающихся первых лиц региона — председателей Карачаевского окружного ревкома и исполкома (У.Д. Алиев, Р.Х. Куатов, А.Г. Хасанов)24, облисполкома КЧАО и КАО (К-А.А. Курджиев, М.И. Батчаев, О.Л. Хачиров, Б.Х. Шаманов, Х.Х.-М. Айбазов, А.Б. Чеккуев, М.Ш. Чотчаев, Б.Н. Исаков, И.К.Темиров)25.

Отмеченные публикации в целом, безусловно, облегчают освещение некоторых аспектов темы нашей работы. В то же время, за все периоды её изучения, к сожалению, так и не появилось ни одного фундаментального, комплексного исследования, позволяющего, если не исчерпывающим образом, то хотя бы в основных чертах решить проблему полноценного освещения рассматриваемой темы.

Положения, выносимые на защиту заключаются в следующем:

1. Генезис регионального уровня системы исполнительной власти на Северном Кавказе являлся неотъемлемой частью как процесса государственного строительства РСФСР.

2. Региональный уровень государственного строительства отражал установки национальной политики, проводившейся большевистским правительством на юге страны.

3. Органы местных (сельских) властей в советское время выступали звеном вертикали исполнительной власти, что, в определенной мере, продолжало традиции дореволюционного времени, когда главы сельских (аульных, станичных) администраций находились в прямом подчинении региональной администрации.

4. В 1920-е годы в автономиях Верхней Кубани наблюдался хронический кадровый кризис: с одной стороны, он обуславливался, отсутствием прослойки квалифицированных управленцев из числа коренного населения, а с другой -тем, что привлечение специалистов извне к аппаратной работе, в особенности «в сельской глубинке», тормозилось отсутствием соответствующих условий (в первую очередь, жилищных, материально-бытовых и т.п.). Кризис удалось преодолеть в 1930-е гг., что связано с ростом в рассматриваемом регионе числа

23 Эркенова Ф.А. Некоторые вопросы государственного строительства в Карачаево-Черкесии в условиях НЭПа // Алиевские чтения: научная сессия преподавателей и аспирантов Карачаево-Черкесского государственного педагогического университета / Тезисы докладов. - Карачаевск: изд-во КЧГПУ, 1999. С. 253-254; Карпов Ю.Ю. Национальный ресурс в политике государства: диалоги центра и автономий Северного Кавказа в 1920-1930-е годы // Общество как объект и субъект власти. Очерки политической антропологии Кавказа. - СПб: Петербургское Востоковедение, 2012. С. 299-375.

24 Шаманов И.М. Государственный деятель, ученый, патриот // Карачаево-балкарский мир. - 31 марта 1991; Къууатланы Рамазан // Къарачай. - 17 апреля 2008 (на карачаево-балкарском языке); Шаманланы И., Хатууланы Р. Хасанланы Алий // Къарачай. - 3 апреля 2008 (на карачаево-балкарском языке).

25 Цикл очерков Шаманова И. и Хатуева Р.: Трижды президент // Экспресс-почта. - 10 июня 2004; Айбазланы Хусейн // Къарачай. - 11 сентября 2008 (на карачаево-балкарском языке); Шаманланы Бекмырза // Къарачай. - 24 июля 2008 (на карачаево-балкарском языке); Хачирланы Осман // Къарачай. - 10 июля 2008 (на карачаево-балкарском языке); Гюрджюланы Къурман-Алий // Къарачай. - 15 мая 2008 (на карачаево-балкарском языке) и др. 10

образовательных учреждений, .появлением здесь первых вузов и другими качественными процессами в сфере просвещения.

5. В рассматриваемый период отмечается сравнительно невысокий престиж труда в органах государственного управления по сравнению с профессиями инженерно-технической сферы, значимых аграрных специальностей (зоотехника, ветеринария и т.д.), что обуславливалось, с одной стороны, политическими приоритетами (курс на индустриализацию, реформы в аграрной сфере), а с другой - низким уровнем оплаты управленческого труда, прежде всего - в среднем и низшем звеньях государственного аппарата. Такое положение обуславливало частую сменяемость руководящего состава данных звеньев, а в целом - пресловутую «текучесть кадров».

6. В рассматриваемый период, как и до революции, судебная власть регионов фактически (а во многом и юридически) формировалась властью исполнительной.

7. Советская практика государственного строительства в регионах продолжала традиции дореволюционной поры и в сосуществовании двух систем управления: органов власти самого региона и региональных подразделений центральных отраслевых органов власти.

8. В период нэпа ведущая роль в региональном управлении отводилась исполнительному комитету областного совета депутатов (облисполкому).

9. В 1930-е годы, в особенности со второй половины этого десятилетия, облисполком теряет свои руководящие позиции, которые постепенно переходят к обкому ВКП(б), где создаются отраслевые структуры, дублирующие функции отраслевых органов государственной власти.

Научная новизна и практическая значимость настоящего исследования заключаются в том, что:

- оно представляет первую в региональном кавказоведении работу, освещающую один из важных аспектов политогенеза Верхней Кубани XX века, связанную с историей ведущей (в рассматриваемый период) ветви государственной власти;

- в нем на основе комплексного подхода исследуется история возникновения, становления и развития системы управления обоих уровней власти -регионального и местного;

- здесь впервые рассматривается как административно-территориальный, так и отраслевой аспекты генезиса исполнительной власти;

- данное исследование служит учету исторического опыта при разработке современных путей совершенствования отечественной государственности, в т.ч. и на российском Кавказе;

- в настоящей работе в научный оборот впервые вводится массив архивных материалов 1920-1930-х гг., имеющих прикладное значение для последующих научных работ, посвященных советскому периоду государственного строительства на Юге России;

- исследование может использоваться в процессе подготовки и написании • -учебников и учебных пособий по новейшей истории Северного Кавказа.

- работа освещает новые аспекты темы соотношения государственных и партийных управленческих структур.

Работа соответствует положениям паспорта специальности 07.00.02 -отечественная история, а именно: пп. 2. Предпосылки формирования, основные этапы и особенности развития российской государственности; 4. История взаимоотношений власти и общества, государственных органов и общественных институтов России и ее регионов; 10. Национальная политика Российского государства и се реализация. История национальных отношений; 19. История развития российского города и деревни.

Апробация итогов настоящего исследования осуществлялась в различных формах. Работа была обсуждена на заседании кафедры истории России Карачаево-Черкесского государственного университета им. У.Д. Алиева, а значимые положения и выводы исследования неоднократно излагались автором в виде докладов, выступлений и сообщений на научных конференциях различного уровня в г. Владикавказе, г. Ессентуки и др.

Структура настоящей работы включает в себя вводную часть, две главы (по три параграфа в каждой) и заключительную часть.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Первая глава - «Органы административно-территориального управления». В её 1-м параграфе {«Система управленческих органов Верхней Кубани досоветского времени») рассматриваются два уровня системы административных органов территории Верхней Кубани начала XX века. К первому относились сельские (станичные, аульные) и участковые органы власти, ко второму - региональные.

Сельские администрации функционировали на основе того нормативно-правовой базы, которая создавалась еще в условиях реформ Александра II. У горского населения действовало «Положение о сельских (аульных) обществах, их общественном управлении и повинностей государственных и общественных в горском населении Терской и Кубанской областей» от 1870 г. Высшим органом аульной общины выступал общинный сход правомочных членов общины мужского пола (женщины и иногородние не допускались к участию в сходе). Сходом решался вопрос об избрании аульной администрации (старшины, его помощников, 2-х доверенных и казначея), а также других должностных лиц. Старшина, избиравшийся на 3 года, утверждался на посту начальником Кубанской области, и обладал широким кругом полномочий — административных, фискальных, полицейских, судебно-исполнительских. У казачьего населения действовало «Положение об общественном управлении в казачьих войсках», также принятое в реформенный период. Сход станичного 12

общества, как и аульного, избирал должностных лиц местной администрации. Её возглавлял станичный атаман,' обладавший теми же функциями, что и •аульный старшина. Кроме него, в станичном правлении состояли помощник атамана, станичный казначей и станичные доверенные.

К категории местных властей следует отнести и участковые администрации. До революции горские селенья Баталпашинского отдела входили в состав двух участков - Бибердовского и Хумаринского. Администрация каждого из них возглавлялась начальником участка, функции которого определялись «Инструкцией Начальникам участков Кубанской области» от 1893 г.26 Ему подчинялись верховые милиционеры и лесная стража.

Второй, вышестоящий уровень властной системы Баталпашинского отдела был представлен отдельской администрацией, включавшей атамана отдела и его аппарат. К отдельскому бюджету относились медицинские служащие (старший и младший врачи, старший и младший медицинские фельдшеры, повивальная бабка) и ветеринарный врач.

Кроме того, в регионе имелись отдельские подразделения областных управленческих структур. В их числе - служащие Черноморско-Кубанского управления земледелия и государственных имуществ, управления Екатеринодарского судебного округа, управления акцизными сборами Кубанской области и Черноморской губернии.

Вторая часть раздела посвящена местным органам власти в период революций и гражданской войны. Сразу же после Февральской революции 1917 г. на Кубани вводилась система гражданских исполнительных комитетов (ГИК) и институт правительственных комиссаров в отделах и сельских обществах. В Баталпашинском отделе высшим представительным органом являлся Съезд уполномоченных населенных пунктов, который избрал отдельский ГИК (в следующем месяце избраны ГИКи участковые и сельские ГИК).. Той же весной от населения терской части современной КЧР /абазины, кабардинцы, карачаевцы/ в Кисловодске был избран Горско-мусульманский народный совет (пред. М. Абуков) и его исполнительный комитет (X. Голаев).

Начало утверждения советской власти и его исполнительных органов на территории Верхней Кубани относится к февралю 1918 г., когда 1-й съезд Советов Баталпашинского отдела провозгласил советскую власть. Но верхи казачества не признали этого акта и силой разогнали съезд, делегаты которого бежали в станицу Отрадную, где избрали временный отдельский исполком /ОИК/ (пред. Т. Беседин). В апреле того же года состоялся 2-й съезд Советов, который избрал постоянный ОИК, который размещался в Отрадной. В качестве силовой опоры новой власти создавались красногвардейские отряды, которые подчинялись военно-революционному комитету. В терской части нынешней

26 Инструкция Начальникам участков Кубанской области // Кубанская справочная ишжка на 1894 год. Екатеринодар 1894. С. 72-74.

КЧР был сформирован Горский отдел при Совете депутатов Пятигорского округа. -- . . .. ................. .

В сентябре 1918 г. на территории Верхней Кубани утвердилась белогвардейская администрация, восстановившая те управленческие институты, которые существовали при царе (отдельский и станичные атаманы, аульные старшины, общенародные доверенные, начальники участков и др.). Единственное, что отличало новую систему власти от царского времени - это то, что впервые начальниками участков стали назначаться представители коренных народов. В качестве представительных органов выступали съезды аульных общества, в населенных пунктах создавались военные комиссии, решавшие административные вопросы мобилизационного характера.

Параграф 1.2. («Местные (сельские, районные, городские) органы исполнительной власти советского периода») освещает два управленческих уровня. В первой части данного раздела рассматривается эволюция сельских (станичных, аульных) администраций советского типа. В 1920 - начале 1921 г. действовала административная вертикаль революционных комитетов (ревкомов) по линии: Северо-Кавказский ревком - Кубано-Черноморский областной ревком - Бататаашинский отдельский ревком - сельский ревком. В циркуляре облревкома от 02.06.1922 г. устанавливались штаты ревкомов: для населенных пунктов: с числом жителей до 2000 чел. - 2 единицы (председатель, секретарь), до 5000 чел. - 3 (председатель, товарищ /заместитель/ председателя, секретарь), свыше 5000 чел. - 5 (председатель, 2 члена ревкома, секретарь). В каждом из населенных пунктов области вводилась должность заведующего налоговым столом. Все местные ревкомы «с техническими работниками» должны были содержаться «за счет местного населения (как временная мера)», а окружные ревкомы и их отделы - за счет бюджета. Проблемным оказывался вопрос об органах власти «в хуторах и местечках, имеющих небольшое население (20-40 дворов»), представители которых обращались за разъяснениями в советскую администрацию Баталпашинского отдела. Последняя действовала в соответствии с циркуляром Кубано-Черноморского отдела управления от 6 июля 1920 г. за № 945-6864 на имя Баталпашинского отдельского ревкома. Этот документ со ссылкой на § 57 Конституции РСФСР указывал, что во всех селениях, деревнях, селах, станицах, аулах, хуторах и др. населенных пунктах образуются Советы депутатов, а «в настоящий момент -ревкомы». В то же время, «в тех сельских местностях, где это будет признано не осуществимым» ввиду немногочисленности жителей, «все вопросы управления разрешаются общим собранием избирателями данного селения непосредственно». Однако, поскольку «технически такие общие собрания собирать не удобно», задача решалась тем, что «маленькие хутора и местечки» выбирают общий, единый «ревком для данных населенных мест», который функционирует на правах станичного ревкома и подчиняется отдельскому

ревкому27. Местные ревкомы наделялись правом ареста. Им, под угрозой

- наказания «по всей строгости революционного времени», предписывалось выполнять требования военных властей «на рабочие руки». Согласно приказа областного ревком от 7 июня 1920 г. за № 202 ревкомам было предписано «принять самые строгие меры» к прекращению взыскания с населения области каких-либо денежных налогов и контрибуций28.

Весной 1921 г. был осуществлен переход от ревкомов к выборным Советам рабочих, крестьянских, горских, казачьих и красноармейских депутатов, которые, в свою очередь, избирали свои исполнительные органы, причем председатели и секретари сельсоветов утверждались облисполкомом. Исходя из демографического потенциала населенных пунктов, входивших в состав сельсоветов (как административно-территориальной единицы), власти определяли численность аппарата сельских органов исполнительной власти. С июня 1924 г. областной административный отдел Карачаево-Черкесской автономной области (КЧАО) установил должность зам. председателя в сельсоветах с численностью более 5000 чел. В аппарате сельсовета (как органа власти) по штату 1924 года имелось 4 единицы: председатель Совета, начальник милиции (иногда он же - зам. председателя Совета), секретарь и сторож. В некоторых сельсоветах в штате содержался деловод (Учкулан), конный нарочный (Хурзук). С февраля 1927 г. вводилась система разделения сельсоветов на категории. В КАО к 1-й категории был отнесены сельсоветы Учкулана, Хурзука, Карт-Джурта, к 2-й - Верхнего Учкулана, Джазлыка, Дуута, Эльбруса. Председателям советов 1-й категории устанавливался ежемесячный оклад 46 руб., 2-й - 40. Секретари всех сельсоветов имели одинаковую зарплату

- 46 руб. (сторожам сельсоветов полагалось 14,4 руб. в месяц)29. Среди задач, налагавшихся на сельсоветы, был обеспечение сбора налогов, ветеринарного обслуживания, оспопрививания, формирование местных чрезвычайных противоэпидемийных, комиссий, учет владельцев поголовья лошадей, помощь в создании союза по улучшению коневодства, задержание дезертиров и др.

Вторая часть раздела затрагивает функционирование управленческой системы окружного (районного) и городского уровня. В начале 1921 г. территория Карачаевского округа была разбита на 4 района - Закубанский, Каменномостский, Кисловодский и Учкуланский30. После образования КЧАО здесь вначале было создано 5 округов (Баталпашинский, Бибердовский, Учкуланский, Хумаринский, Мало-Карачаевский), во главе которых поначалу стояли окружные ревкомы, а с ноября 1922 г. - окружные Советы депутатов и их исполкомы. Численность штатного состава аппарата окружной администрации менялась. Так, к концу 1922 г. в нее входили: 3 члена исполкома, 1 секретарь, 2

Государственный архив Карачаево-Черкесской республики (ГА КЧР). Ф. р-25.0п 1 Д 11 Л 80

ГА КЧР. Ф. р-40. Оп. 1. Д 2. Л. 81.

29 ГА КЧР. Ф. 309. Оп. I. Д. 3. Л. 4.

30 ГА КЧР. Ф. 316. Д. I. Л. 32.

делопроизводителя 1-го разряда, 1 делопроизводитель 2-го разряда, 1 машинист, счетовод-казначей. В 1931 году окружной аппарат включал в себя председателя окрисполкома, ответсекрстаря и статистика окрисполкома, аппараты окружного финотдела (заведующий, 2 инспектора, бухгалтер, счетовод) и окружного земельного управления (заведующий, землеустроитель, агроном, пчеловод, секретарь, деловод). В годы нэпа на уровне округов действовали окружные дисциплинарные суды, в ведении которых находилось решение персональных дел советских служащих; окружные комиссии - по ликвидации неграмотности, по переучету оружия, бюджетная, судебно-земельная, межведомственная комиссия по проведению мероприятий для снижения розничных цен низовой кооперации. После того как постановлением ВЦИК от 30 сентября 1931 г. окружная система административно-территориального деления была заменена на районы, были созданы районные исполнительные комитеты (райисполкомы)

Советов депутатов.

Всего два населенных пункта Карачая и Черкесии - Баталпашинск и Микоян-Шахар - являлись городами областного подчинения и по статусу приравнивались к округам (районам). Городской Совет избирал из своего состава председателя, президиум горсовета, а также секции (культурно-просветительная, административно-правовая, коммунальная, торгово-кооперативная, финансово-бюджетная, военная, здравоохранения). Важное место в системе городского управления занимал отдел коммунального хозяйства (горкоммунхоз). Вводилась низовая система самоуправления -домовые комитеты (домкомы), избиравшиеся общим собранием жильцов домов. Они разбирали конфликты, вели контроль за текущим ремонтом, санитарным состоянием домов, несли ответственность за хозяйственное обустройство домов, целостность вверенного им имущества в виде строений, инвентаря и др.

В параграфе 1.3. («Региональные (областные) органы исполнительной власти») рассматривается тема формирования и деятельности^ высших советских органов управления исследуемого региона. Первой формой таковых стал ревком Баталпашинского отдела, образованный 24 марта 1920 г. В силу определенных обстоятельств, в этом ревкоме поначалу не оказалось представителей ни одного из горско-мусульманских народов Верхней Кубани. 9 апреля 1920 года армейское командование, отдельского ревком и горская делегация приняли совместное постановление о создании переменного Горского революционного комитета», который стал органом управления для горцев -абазин, карачаевцев, ногайцев, черкесов. Но уже на 27-30 апреля 1920 г. на Съезде горцев Баталпашинского отдела прозвучала идея о выделении Карачая в особую административно-территориальную единицу.

Помимо форсированного создания системы общественной безопасности (органов внутренних дел, милиции), предметом первостепенного значения для

отдельского ревкома стала финансовая отрасль, являвшейся важнейшей сферой государственного жизнеобеспечения. .........

В рассматриваемое время терские территории современной КЧР, занятые абазинскими и карачаевскими хуторами, в основном находились в ведении Кисловодского ревкома. На съезде горцев 9 июня 1920 г. в Кисловодске был избран Горский отдел при Кисловодском ревкоме, который стал, но сути, органом управления мусульманским населением данного района.

Образование шести административных (фактически - национальных) округов в составе Горской АССР было провозглашено на Съезде народов Терека 19 ноября 1920 г. Несмотря на то, что полностью данное решение было оформлено декретом ВЦИК от 20 января 1921 г., уже в ноябре 1920 г. были сформированы и стали функционировать органы власти Карачаевского округа. Их высшую ступень занимал окружной ревком, которому подчинялись ревкомы населенных пунктов. Переход от назначаемых органов (ревкомов) к выборным (советы депутаты и их исполкомы) тормозился внутриполитической ситуацией в округе. Среди членов регионального руководства возникли острые противоречия, которые привели к его расколу. Большинство карачаевского состава окрисполкома выступило против У. Алиева и в июне 1921 г. добилось решения обкома ВКП(б) Горской АССР о его смещении с должности. Это решение, как признавал сам Алиев, было отменено вмешательством «лично т. Сталина» в июне 1921 г.»31. Окружной исполком был распущен и в Карачай вновь назначили ревком во главе с У.Алиевым. Приказом № 2 от 26 сентября 1921 г. ревком был утвержден в составе заведующих отделами, руководителей РКИ, совнархоза, политпросвета, а также начальника окружной милиции. Однако У. Алиев все-таки не смог удержаться на посту и вскоре ревком возглавил Р. Куатов, которого не позднее января 1922 г. сменил А. Хасанов. Таким образом, Советы депутатов и их исполкомы на региональном уровне так и не смогли утвердиться на протяжении всей короткой истории Карачаевского округа в составе Горской АССР, которая вскоре распалась.

Формально Карачаево-Черкесская автономная область (КЧАО) была образована декретом ВЦИК от 12 января 1922 года. Однако между официальным созданием КЧАО и реальным образованием этой автономии прошло почти три месяца. Государственное строительство в Карачае и Черкесии затормозилось в начале 1922 г. после ввода частей регулярной армии (4-й Петроградской и 6-й Чонгарской дивизий) в регион в связи с карачаево-кабардинским конфликтом. Был создан внеправовой орган власти - так называемое «Военное совещание Баталпашинского отдела», (ВСБО) председателем которого стал начальник Чонгарской дивизии.

Областной ревком КЧАО был образован лишь 4 марта 1922 г. и просуществовал до поздней осени того же года, когда передал свои функции

31 Центр документации общественных движений и партий Карачаево-Черкесской республики ЩДОДП КЧР1 Ф 364. Оп. 1.Д. 178. Л. 65. >■

областному Совету депутатов и его облисполкому. Но КЧЛО просуществовала лишь 4 года и; как отмечал один'из сё создателей,'У.'Д. Алиев, причиной тому явилась борьба этнических элит, споры по поводу реализации принципов паритетности и пропорциональности, а сам акт создания объединенного^органа власти был «обречен был на неудачу с самого начала». 4-й, последний съезд Советов КЧЛО, проходивший 21-22 мая 1926 г., основываясь на решениях краевых и центральных властей, санкционировал раздел КЧАО на самостоятельные административные единицы - Карачай, Черкссию и Русский район. Было решено, что организацию органов управления этих новых административно-территориальных единиц будут производить

соответствующие отдельные съезды из числа делегатов 4-го съезда Советов КЧАО. Тогда же были избраны облисполком Карачаевской автономной области (КАО) и окрисполком Черкесского национального округа (с 1928 г. -Черкесская автономная область, ЧАО).

Делегаты областных съездов Советов определялись не прямыми выборами, а избирались окружными съездами Советов.

Архивные источники позволяют обозначить основные функции облисполкома в рассматриваемое время. Ему принадлежало инициативное право по административно-территориальному переустройству области. Так, в 1935 г. он принимает решение об организации Микояновского района, которое направлялось на утверждения союзного центра. В том же году принимается решение о выделении некоторых хуторов из существующих селений с оформлением их в самостоятельные сельсоветы. Облисполком решал вопрос о распределении между районами области вновь полученных земельных угодий, т.н. «прирезок». Определяющая роль облисполкома была и в полномочиях по ограничению прав граждан на передвижение.

Облисполком решал в рамках своих полномочий вопросы регуляции межбюджетных отношений, в сфере ценообразования, установления норм и порядка поставок государству сельскохозяйственной продукции, регуляции продовольственной сферы, санитарного контроля, местного налогообложения, разработки недр, культурной политики и др.

Согласно постановления президиума Северо-Кавказского краийисполкома от 10 февраля 1937 г. за № 6, было установлено, что фонд заработной платы управленческого аппарата (с начислениями) облисполкомов с отраслевыми подразделениями по местному бюджету составляет в КАО - 382 тыс. руб., в ЧАО - 323 тыс. руб., всего же (с «прочими расходами») по обеим областям - 573 и 502 тыс. руб. соответственно. Численность аппарата районного звена советских органов была установлена для КАО - 220 штатных единиц, для ЧАО - 179. Расходы на районный советский аппарат составили по КАО - 1069,9 тыс. руб., по ЧАО - 807 тыс. руб. Штатный состав городских аппаратов

составил: в Карачас - 12 чел., в ЧЛО - 21 чел., расходы на городской аппарат: КЛО - 49 тыс. руб., ЧЛО - 67 руб.32. ........

Облисполкому принадлежало право утверждения штатов не только своих внутренних, отраслевых подразделений, но и городских и районных администраций. Ему принадлежали полномочия и по утверждению избранных председателей райисполкомов, председателей сельсоветов, рекомендации на должности в райисполкомах, завотделами райисполкомов, наложение взысканий на председателей сельсоветов и снятие их с поста, утверждение руководителей региональных образовательных структур (напр., директоров совпартшколы, учебного городка и т.д.). Он же определял зарплату глав местных администраций, утверждал планы работы отделов облисполкома и т.д.

2-я глава («Отраслевые органы управления») состоит из трех параграфов. Первый из них («2.1. Государственное управление народнохозяйственной сферой (экономика, планирование, финансы)») начинается с рассмотрения государственных органов управления аграрной отраслью. Уже в 1920 г. был создан отдел земледелия, позднее - отдел земельного управления (облЗУ), который в ту пору был, пожалуй, ключевой структурой данного блока органов управления. Это обуславливалось нерешенностью при царизме земельного вопроса, от которого зависела система жизнеобеспечения практически всего населения Верхней Кубани, аграрного по своей сути. В докладах облЗУ отмечались проблемы переселения жителей нагорной части региона на плоскость, указывалось на то, что земельная реформа «должна выражаться правильной организацией территории, проведением межселенного и внутриселенного землеустройства»33. Как и в годы нэпа, так и в последующие годы, вплоть до войны аппарат данной структуры оставался наиболее крупным: в 1937 г. в областных земельных управлениях Карачаевской и Черкесской автономных областей имелось по 26 штатных единиц. Вскоре численность областных аппаратов земельного управления существенно возросла. Так, в январе 1938 г. аппарат облЗУ КАО состоял из 70 единиц работников, распределенных по 6-ти управлениям, 5-ти отделам и 3-м секторам. Тогда же средний штат земельных отделов райисполкомов составлял около двух десятков штатных единиц.

Отрасль региональной промышленности также находилась в ведении структур исполнительной власти. Так, в 1921 г. в составе Баталпашинского отдельского исполкома было создано управление местной промышленности (УМП). В его ведении находился арендный фонд в 12 предприятий, которые сдавались в аренду частным лицам, артелям, товариществам и иным хозяйствующим субъектам. УМП КЧАО в первый год работы имело в своей структуре 5 отделов и 31 штатная единица, однако к 1 января 1923 г. один за другим были упразднены все отделы и в составе УМП осталась лишь общая

" ГА КЧР. Ф. 307. Оп. I. д. 214. Л. 137-139.

" ГА КЧР. Ф. 19. Д. 57. Св. 4. Л. 21.

канцелярия с горным подотделом, не было даже бухгалтерии. УМП функционировал и в следующем десятилетии. В 1937 г. его штатная роспись • составляла 7 единиц в Карачае и 5 - в Черкесии. Его руководители, как и многие другие крупные региональные управленцы, серьезно пострадали в годы сталинских репрессий. По мере развития тех или иных отраслей промышленности создавались соответствующие отраслевые структуры государственного управления. Так, в 1938 г. в КАО был образован отдел легкой промышленности, куда из системы местной промышленности перешли швейные, обувные и шорные мастерские. Отделу подчинялись дирекции и других предприятий отрасли (швейные мастерские в ст.Зеленчукской и г.Кисловодске). В 1940 году в той же автономии был создан областной отдел промышленности строительных материалов, которому подчинялись дирекции кирпичных, черепичных, известково-алебастровых предприятий, карьеров. Руководство системой угольной промышленности к концу 1930-х гг. распределялось по нескольким ведомствам как областного, так и вышестоящих уровней (Народный комиссариат топлива СССР, топливный отдел

крайисполкома и др.).

Смежные с УМП административно-экономические функции выполняло управление местного хозяйства (УМХ), созданное в 1920-е г оды. Штат го УМХ КАО составлял 7-ми единиц. УМХ Черкесии в 1920-е гг. в рамках реализации проектов привлекал средства, подписывая соглашения о ссудах с СевероКавказской конторой Всероссийского кооперативного банка, Всероссийским менонитским сельскохозяйственным обществом и др.

Органы управления лесным хозяйством были восстановлены сразу же после гражданской войны. Решением президиума облисполкома КАО в мае 1932 г. лесные угодья местного значения были изъяты из ведения сельсоветов и переданы в новую управленческую структуру - «Каробллесхоз», который непосредственно подчинялся облисполкому. К концу 1930-х гг. лесные массивы КАО находились в ведении Наркомата лесного хозяйства и Комитета по заповедникам (леса государственного значения) и обллесхоза (леса местного значения).

Руководство отраслью геологии на юге страны осуществляло СевероКавказское геологическое управление. На территории КАО ему подчинялось руководство Эльбрусской геолого-разведочной партии, а ему - бригадиры.

Главному дородному управлению при Совнаркоме РСФСР подчинялся областной дорожный отдел (облдоротдел).

Государственные учреждения региона выполняли регулятивные функции и в сфере торговли. Согласно решению облисполкома КЧАО от 23 сентября 1924 г., областной комитет внутренней торговли (облкомвнуторг) имел штат в 5 единиц, причем он содержался за счет «общегосударственного», т.е. федерального бюджета. Отделы внутренней торговли существовали в 1920-30-е гг. в структуре облисполкомов Карачая и Черкесии.

В сфере управления финансовой отраслью с первого же года утверждения советской власти на-территории Верхней Кубани функционировали финансовые отделы. Так, были образованы финансовый отдел Баталпашинского отдельского исполкома, аналогичная структура Карачаевского окрревкома и окрисполкома, облисполкомов КЧЛО, КАО и ЧАО. Финотдел Черкесии обрел свой штатный состав и тарифы служебного оклада в апреле 1926 г., когда было установлено, что он имеет 5 подотделов, в которых, что интересно, одни и те же должности оплачивались по-разному. В 1932 г. в составе облФО КАО числилось 23 сотрудника.

Плановые комиссии (ПК) также функционировали в КЧАО, КАО и ЧАО. Долгое время они были, можно сказать, маломощными структурами. Например, в 1929 г. аппарат плановой комиссии Карачаевской автономной области состоял из двух человек (не считая председателя) - экономиста (он же зам. Председателя) и секретаря. Положение изменилось весной 1930 г., когда по решению правительства в состав региональных ПК вошли статистические отделы и произошло увеличение полномочий (а с ними и штатов) плановых комиссий.

Впервые в качестве самостоятельной структуры государственного управления отраслью связи фигурирует бюро народной связи Карачаевского округа (май 1921 г.). В КЧАО в 1922 году был учрежден областной отдел управления конной связи (УКС). Все областные учреждения связи входили в состав Юго-Восточного почтово-телеграфного округа, затем - СевероКавказского округа связи.

Первая из известных нам советских структур в сфере статистики была образована в мае 1921 г., когда в аппарате Карачаевского окрисполкома было создано статистическое бюро. В 1922 году было образовано статбюро КЧАО, заведующий которым должен был представлять еженедельные доклады председателю облисполкома. Такие же органы имелись в КАО и ЧАО. 3 марта 1930 г. Совнарком РСФСР принимает решение о слиянии органов статистики (ЦСУ РСФСР) с органами планирования (Госплан РСФСР). На основании этого, 8 марта Северо-Кавказская краевая плановая комиссия предписала включать региональные (областные, окружные) отделы статистики включать в состав региональных плановых комиссий в форме статистических секций. Статистические функции в сфере экономики в 1930-е гг. осуществляло областное управление народнохозяйственного учета (УНХУ), который подчинялся краевому УНХУ, а тот Центральному УНХУ Госплана СССР. В свою очередь, областному УНХУ подчинялись районные и городские инспектора народнохозяйственного учета.

Отрасль государственной метеорологической службы находилась в совместном введении центральных и местных исполнительных органов.

Параграф 2.2. «Органы управления соииалыю-кулыпурной сферой» посвящен изучению' истории создания и функционирования ■ целого 'ряда

важнейших управленческих структур.

Уже в 1920 г. был создан отдел здравоохранения (в составе ревкома Карачаевского округа), в составе которого числились заведующие тремя отделениями окружной больницы (гинекологического, терапевтического, глазного), фармакологическим подотделом, а также врач для поручений, 2 врача-организатора, зубной врач, зубной техник, фельдшеры, медсестры, акушерка и др. (всего на весь округ имелось лишь 6 врачей). В 1922 г. власти КЧАО сформировали областной отдел здравоохранения. Аппарат окружного отдела здравоохранения (окрздрав) Черкесии был утвержден в июне 1926 г., когда он и начал фактически функционировать. Его офис располагался в г. Баталпашинске. Система управления здравоохранением КАО в середине 1930-х гг. охватывала десятки медицинских учреждений, включая 15 врачебных участка, 6 больниц, 4 амбулатории, 3 консультационных пункта, 2 вендипансера. Аппарат регионального отраслевого управления оставался небольшим. В 1937 году в аппарате облздравотделах Карачая и Черкесии

работало по 7 человек.

Государственное управление курортной сферой на территории Верхней Кубани начало вводиться в 1923 году, когда решением Карачаево-Черкесского облздравотдела был открыт первый санаторий для больных туберкулезом. В конце 1930-х гг. тебердинские лечебницы республиканской значимости находились в ведении Главного курортного управления (ГКУ) Народного комиссариата здравоохранения РСФСР. Общая ответственность за состояние дел в самой Тсберде возлагалось на управляющего (заведующего) курортом, а в конкретных санаториях - их директоров. Приказ наркома здравоохранения РСФСР о создании здесь Курортного управления Теберды республиканского

подчинения был издан 7 июня 1940 г.

Система управления сферой образования Баталпашинского отдела включала отделы народного образования исполкомов аульных Советов депутатов. На основании решений центра, в феврале 1921 г. было предписано расформировать эти отделы, полномочия которых передавались районным инспекторам народного образования. Кроме того, при сельских исполкомах создавались столы опеки и попечительства, штат каждого из которых включал заведующего (член исполкома) и делопроизводителя. Стол, помимо выполнения непосредственных задач, призван был выполнять все поручения отдела народного образования Баталпашинского отдела и соответствующего районного инспектора. В структуре органов управления Баталпашинского отдела был создан отдел народного образования (ОНО), который по вертикали был подчинен как Баталпашинскому отдельскому ревкому, так и ОНО Кубано-Черноморской области. В 1922 г. штат облОНО КЧАО составлял 41 единицу, но в течение года было произведено три сокращения, а последнее, произведенное в

апреле 1923 г., довело штатный состав до 13-ти единиц. Структура облОНО в ■ мае 1923 г. включала 5 внутренних подразделений: финансово-материальная часть, подотделы - общий, социалистического воспитания, профессионального образования, политического просвещения. По состоянию на 1937 год в облОНО Карачая имелось 11 штатных единиц, Черкесии - 8.

В структуре ревкома Карачаевского округа культурной отраслью руководил отдел политического просвещения (окружной политпросвет). Штатный состав областного политпросвета КЧАО был утвержден 11 мая 1922 г. в количестве 3 единиц. В его ведении находились школы по ликвидации безграмотности и избы-читалыш. В течение 1923-1926 гг. в Карачаево-Черкесии было создано свыше 80-ти культурно-просветительских учреждения, включая областной музей, 7 библиотек, 22 избы-читалыш. Впоследствии подразделения политпросвета входили в состав облОНО Карачая и Черкесии.

Функционировал областной комитет радиовещания, в ведении которого находился областной радиоузел. Он подчинялся краевому отделу радиовещания.

В 1930-е гг. в Карачае и Черкесии была введена должность уполномоченного краевого управления Комитета по делам искусств (УКДИ). Их аппарат в КАО и ЧАО включал по 3 штатных единицы (1937 г.). Именно УКДИ обеспечивал первую в практике государственной политики в сфере культуры запись музыкального наследия народов Верхней Кубани. По заказу УКДИ члены Союза композиторов СССР В.Волков и В.Энке провели экспедицию в Черкесию, а также в Карачай, где осуществили запись народных песен.

3 октября 1924 года постановлением президиума облисполкома было создано архивное бюро при облисполкоме со штатом в 2 единицы.

Органы социального обеспечения в структурах исполнительной власти советского периода стали создаваться в первый же год после окончания гражданской войны. Архивные источники свидетельствуют о том, что в структуре регионального ревкома функционировал отдел социального обеспечения Баталпашинского отдела. В ноябре 1920 года решением ревкома Карачаевского округа был образован окружной отдел труда и социального обеспечения. В КЧАО, КАО и ЧАО раздельно существовали отделы социального обеспечения и отдел труда.

С 1937 г. в автономиях Верхней Кубани функционировали областной комитет по делам физической культуры и спорта при облисполкоме.

Органы записи актов гражданского состояния (ЗАГС) стали создавать на Северном Кавказе практически сразу же после окончания Гражданской войны. 1.09.1920 г. ЦентроЗАГС издал официальное разъяснение по вопросам организации и функций таких структур, на основании которого подотдел ЗАГСа отдела управления Кубано-Черноморского ревкома 24 ноября 1920 г. направил циркуляр подотделу ЗАГСа отдела управления ревкома Баталпашинского

отдела. 4.12.1920 г. отдел управления БаталнашиЕ1ского ревкома, в свою очередь, направил циркуляр в местные ревкомы, где сообщал, что «регистрация -всех актов гражданского состояния, т.е. регистрация смертей, браков, разводов, лиц отсутствующих, внебрачных детей и выдача в этом документов ведется гражданскими учреждениями - подотделами., сокращенно "ЗАГС"». В документе отмечается, что такие подотделы учреждаются «не в каждом населенном пункте, а в более крупных из них, с отнесением к ним более мелких». Органы ЗАГСа функционировали все последующие годы как на областном, так и на районном уровнях, имея сравнительно небольшие штаты.

В январе 1936 г. «в целях правильного проведения в жизнь политики партии и правительства в деле применения законов о культа» при президиуме облисполкома КАО была создана постоянная областная комиссия по рассмотрению религиозных вопросов. Всем председателям райисполкомов было предписано создать в районах «аналогичные постоянно действующие комиссии»34.

В следующем параграфе (2.3. Надзорные, контрольные, правоохранительные и фискальные органы) освещается тема создания указанных в его названии управленческих структур. В 1920-1922 годах полномочиями общеправового надзора в регионах были наделены органы наркомата юстиции, составлявшие административную вертикаль. С осени 1920 г. действовал отдел юстиции Карачаевского округа. На данную структуру возлагались работа по кадровой работе (подбор лиц на должности следователей, судей). Отдел юстиции был создан в 1922 г. и в структуре облисполкома КЧАО, но уже в том же году региональные органы юстиции были упразднены, а их надзорные функции перешли к прокуратуре, которая в советской России появилась в мае 1922 года и с самого начала существовала как орган исполнительной власти (Прокуратура РСФСР функционировала на правах отдела Наркомата юстиции РСФСР, а прокурором России по должности являлся нарком юстиции). Аппарат региональных прокуратур был сравнительно немногочисленным. Так, по состоянию на 1926 год, в прокуратуре КАО работало 6 сотрудников (прокурор, 2 его помощника по областной прокуратуре и 3 помощника - по округам). На следующий год численность штата увеличилась более чем вдвое. В начале 1932 г. здесь числилось 16 сотрудников, среди которых были и новые функционеры.

Основная функция силового обеспечения деятельности государственных властных структур возлагалась на органы внутренних дел. Последние с самого начала имели двойное подчинение - как региональным исполкомам, так и вышестоящим профильным ведомствам. С 1920 г. в качестве органа управления системой внутренних дел изучаемого региона функционировал отдел управления ревкома Батстпашинского отдела, подчинявшийся как

"ГАКЧР. Ф. 307. Оп.1.Д. 151. Л. 169. 24

региональному ревкому, так и отделу управления Кубано-Черпоморского областного ревкома (г. Екатеринодар). Основным инструментом силовой деятельности органов внутренних дела выступала советская («рабоче-крестьянская») милиция, созданная в Баталпашинском отделе 16 апреля 1920 г. Её главной задачей в официальной прокламации объявлялась борьба со всеми видами преступности, а в состав сотрудников принимались граждане не моложе 20-ти лет, политическая благонадежность которых не вызывала сомнений. Начальник милиции подчинялся как заведующему Баталпашинского отдела управления, так и начальнику управления милиции Кубано-Черноморской области. Отделы управления были упразднены в июле 1923 г., а в сентябре 1924 г. в составе облисполкомов созданы административные отделы. В структуре последних функционировали подотделы: общий, милиции, уголовного розыска, инспекции мест заключения.

Важнейшим контрольным органом в системе исполнительной власти советской России в 1920-е годы выступал народный комиссариат (наркомат) рабоче-крестьянской инспекции (РКИ). Вышестоящей инстанцией для РКИ КЧАО (а также Кубано-Черноморской и Донской областей, Ставропольской и Терской губернии, Горской и Дагестанской АССР, Адыгейской и Кабардино-Балкарской АО) являлось Управление уполномоченного царкомата РКИ по Юго-Востоку России. В числе задач в циркулярах данного Управления ставилось «выяснение результатов деятельности какого-либо органа по выполнению его основных задач или функций». Сама инспекция мыслилась как орган, «улучшающий, направляющий и улучшающий Госаппарат».

1 августа 1924 г. был издан приказ управления уполномоченного наркомата РКИ по Юго-Востоку России за № 42, в соответствии с которым областные отделы РКИ упразднялись, а штат работников РКИ в регионах сокращался. К сентябрю того же года в КЧАО таковых числилось 4 человека. Столь резкое сокращение (более чем вдвое) объективно ухудшало деятельность инспекции, так как оставшихся сотрудников не хватало для реализации функций в масштабах всей области. В 1926 г. в КАО был создан региональный отдел краевой РКИ.

В 1920-1930-е гг. действовало Бюро жалоб при облисполкоме, которое было преобразовано в Бюро жалоб при РКИ, рассматривавшее обращения как граждан, так и государственных ведомств, хозяйственных организаций. В 1930 г. вместо него формируется областная контрольная комиссия РКИ (облКК-РКИ), которая подчинялась краевой КК-РКИ.

В середине 1930-х гг. были учреждены органы государственной цензуры -краевое управление по делам литературы и издательств (крайлито). Оно находилось в ведении Уполномоченного по охране военных и государственных тайн в печати при Совнаркоме СССР, которому подчинялись аналогичные областные органы (обллито) КАО и ЧАО.

В рассматриваемый период действовали органы, осуществлявшие контрольные и учетные функции в сфере трудового надзора. В структуре облисполкома КЧЛО в 1922 г. был создан отдел труда. В Карачае и Черкесии был введен институт инспектора труда, который находился в подчинении отдела охраны труда народного комиссариата труда (наркомтруд) СССР, наркомтруда РСФСР и Северокавказского крайтруда.

С первых лет советской власти в рассматриваемом регионе действовали органы санитарно-эпидемиологического надзора. Уже в первой половине 1922 года было создано областное санитарное бюро (ОСБ) в составе представителей о бл здравотдел а, облкоммунхоза и гарнизонного врача, председателем которого стал военный комиссар КЧАО

Первой структурой в фискальной отрасли сразу же после утверждения советской власти в регионах Северного Кавказа стали продовольственные отделы, комитеты (продкомы), которые были наделены целым рядом функций в системе жизнеобеспечения. В их числе - контроль над ценообразованием в торговле продовольственными товарами, сбор натуральных (продовольственных) налогов. Продкомы входили в вертикаль федеральных органов власти, а именно - в структуру народного комиссариата по продовольствию РСФСР, создавшего сеть межрегиональных и региональных структур.

В КЧАО упоминается в 1922 г. и налоговое управление. Впоследствии документы фиксируют налоговую службу в качестве налогового подотдела облФО. В 1925 г. он имел четыре внутренних подразделения, специализировавшихся на разных видах налогов (общий, прямой налог, сельскохозяйственный налог (СХН), косвенный налог). В округах фискальную деятельность осуществляли разъездные и районные (окружные) инспектора окружных продовольственных комиссий. Они вели налоговые списки и сводные ведомости. Помимо всего, им поручалась организация сбора натурального налога. На уровне населенных пунктов создавались налоговые столы при сельских ревкомах (советах), которые непосредственно работали с налогоплательщиками и сообщали районному инспектору сведения о сборе налогов в своем населенном пункте. Были созданы налоговые комиссии (НК) -областная (при облФО), 7 окружных (при окрисполкомах), 11 - при налоговых участках. Областная была связана с подоходным налогом, «прямой налоговой рентой», гербовым сбором, местными налогами и СХН. Окружные НК занимались вопросами сбора СХН, а участковые - подоходным налогом, местными налогами, рентой. Аналогичные НК создавались при облисполкомах и в последующие годы. Свыше 70% средств на содержание аппарата налоговой службы поступало из российского бюджета, остальные - из регионального.

В заключении диссертации подводятся итоги проделанной работы и формулируются основные выводы.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:

Статьи, опубликованные в реферируемых ВАК изданиях:

1. Агаджанян, Э.М. Становление органов управления образовательной системой у народов Верхней Кубани (1920-1940 гг.) / Э.М. Агаджанян // Научное Обозрение. Серия 2. Гуманитарные науки. - 2013. - № 1-2 (февраль). -С. 136-141.(0,4 п.л.).

2. Агаджанян, Э.М. Государственное управление аграрной и промышленной отраслями экономики в Карачае и Черкесии в межвоенный период (19201940 гг.) / Э.М. Агаджанян // Армия и общество. - 2013. - № 3. - С. 60-63. (0,4 п.л.).

3. Агаджанян, Э.М. Особенности деятельности сельских органов власти в Карачаево-Черкесии в 1920-1930-е гг. / Э.М. Агаджанян // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. - 2013. - № 4. - С 254-257 (0,4 п.л.).

Другие публикации:

1. Агаджанян, Э.М. Формирование органов исполнительной власти КАО в 1926 году / Э.М. Агаджанян // Вестник Ессентукского института управления, бизнеса и права. - 2011. -№ 4. - С. 58-59. (0,2 п.л.).

2. Агаджанян, Э.М. Основные функции облисполкомов автономных областей Северного Кавказа в 1920-1930-е гг. (на материалах Карачаево-Черкесии) / Э.М. Агаджанян // Актуальные социально-экономические, правовые и экологические аспекты реформирования современного государства и общества. / Материалы международной заочной научно-практической конференции 20 мая 2011г. - Ессентуки - 2011. -С.5-6. (0,35 п.л.).

3. Агаджанян, Э.М. Органы управления отраслью культуры Карачая в 19201930-е годы / Э.М. Агаджанян // Известия Карачаевского НИИ им. А.И. Батчаева. - Черкесск: ИКО «Аланский Эрмитаж», 2012. - Вып. 8. - С. 14-18. (0,3 п.л.).

4. Агаджанян, Э.М. От ревкомов к Советам: переходный этап формирования органов власти Карачаевского округа (1920-1922 гг.) // Народы Кавказа: история, этнология, культура / Э.М. Агаджанян / Материалы Всероссийской научной конференции. - Владикавказ: СОГУ, 2012. (0,15 п.л.).

5. Агаджанян, Э.М. Государственное управление отраслью связи в Карачае и Черкесии (1920-е гг.) / Э.М. Агаджанян // Вестник Карачаево-Черкесского государственного университета им. У.Д. Алиева. - Карачаевск: КЧГУ, 2013. -№33.-С. 41-47. (0,3 п.л.).

6. Агаджанян, Э.М. Создание органов управления и статистики в Карачае и Черкесии / Э.М. Агаджанян // Вестник Карачаево-Черкесского государственного университета им. У.Д. Алиева. - Карачаевск: КЧГУ, 2013 -№34.-С. 122-126.(0,3 п.л.).

Отпечатано в типографии AHO «УЦ «МАГИСТР»

Подписано в печать: 27 января 2014 г. Формат 60x84 1/16. Бумага офсетная. Печать офсетная. Гарнитура «Тайме». Усл. печ. л. 1,0. Заказ № 01/14. Тираж 120 экз.

Автономная Некоммерческая Организация

«Учебный Центр «МАГИСТР» 357700, г. Кисловодск, ул. Станичная, д. 2 Тел.: (928) 342-74-83 Website: uc-magistr.ru, e-mail: uc-magistr@mail.ru

Текст диссертации на тему "Становление и развитие органов исполнительной власти и управления Карачаево-Черкессии"

КАРАЧАЕВО-ЧЕРКЕССКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИМЕНИ У.Д. АЛИЕВА

На правах рукописи

04201456721 АГАДЖАНЯН ЭДУАРД МИХАЙЛОВИЧ

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ КАРАЧАЕВО-ЧЕРКЕСИИ

(1920-1941 гг.)

Специальность 07.00.02. - Отечественная история

Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Научный руководитель доктор исторических наук, доцент БЕГЕУЛОВ РУСТАМ МАРАТОВИЧ

КАРАЧАЕВСК 2013

Содержание

ВВЕДЕНИЕ...................................................................................3

Глава 1. ОРГАНЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ..............................................................................17

1.1. Система управленческих органов досоветского времени (нач. XX в.).... 17

1.2. Местные (сельские и районные) органы исполнительной

власти советского периода...............................................................39

1.3. Региональные (областные) органы исполнительной власти................60

ГЛАВА 2. ОТРАСЛЕВЫЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ АВТОНОМИЙ ВЕРХНЕЙ КУБАНИ......................................................................90

2.1. Государственное управление народнохозяйственной сферой (экономика, планирование, финансы).................................................90

2.2. Органы управления социально-культурной сферой.........................122

2.3. Надзорные, контрольные, правоохранительные и фискальные органы.........155

ЗАКЛЮЧЕНИЕ...............................................................................175

БИБЛИОГРАФИЯ............................................................................178

Список сокращений............................................................................193

ВВЕДЕНИЕ

Многосложный, тяжелый и во многом драматичный для судеб России (да и не только для неё) ХХ-й век, как представляется, отчетливо показал, что процесс государственного и муниципального строительства в любой современной стране объективно носит динамичный, беспрерывный характер. Впрочем, об этом убедительно свидетельствует даже постсоветское двадцатилетие развития нашего государства, в котором - за сравнительно небольшой по историческим меркам срок - мы наблюдали и наблюдаем те или иные этапы совершенствования систем управления всех уровней, а также местного самоуправления.

Актуальность настоящего исследования объективно обусловлена тем, что региональный аспект (в особенности, применительно к Северному Кавказу) политической истории России довоенной поры - в силу разных условий -десятилетиями остаётся на периферии исследовательского внимания. В то же время, федеративный характер страны, казалось бы, как никогда обуславливает особую значимость регионов не только как субъектов, образующих Федерацию, но и как субъектов исторического процесса - в том числе и в аспекте истории государственного строительства. Опыт регионов даёт полноценные представления об апробированных в XX веке реальных путях решения важнейших проблем государственности, выступает важным заделом в ходе государственного и муниципального строительства, который объективно носит динамичный, беспрерывный характер. Таким образом, историческое знание приобретает прикладное значение в деятельности не только специалистов по гражданской истории, но и наших законодателей, правоведов, руководства страны, общественно-политических сил, стремящихся через реформы добиться наиболее совершенных форм и методов управленческого механизма. В особенности это касается многонационального Юга России, специфика которого исторически обуславливала административные и правовые коррективы общегосударственной политики. Такие обстоятельства обуславливают значимость изучения истории становления и развития органов

исполнительной власти в сложном, полиэтническом регионе, которым была и остается территория Карачаево-Черкесии. Мы считаем, что данный опыт, сделанные на его основе выводы и обобщения также остаются актуальными не только для северокавказского региона, но для других субъектов Российской Федерации, особенно учитывая сегодняшний уровень миграций и усложнения национального и конфессионального состава населения нашей страны.

Цель данной диссертации заключается, во-первых, в комплексном освещении истории регионального уровня государственного строительства на примере одного из субъектов Российской Федерации советского периода, а во-вторых - в научном усвоении реального, практического опыта становления и функционирования данной ветви власти в многонациональном регионе страны.

Основные исследовательские задачи состоят в следующем:

- выявление детерминирующих (политических, правовых, идеологических и пр.) факторов генезиса системы органов власти регионального формата;

- освещение хода государственного строительства на различных уровнях власти в рассматриваемый период;

- изучение институциональных форм системы регионального и местного управления;

- выявление нормативно-правовых основ функционирования органов исполнительной власти;

- проведение сравнительно-сопоставительных обобщений, касающихся качественных черт разных этапов процесса государственно-правового обустройства изучаемого региона;

- изучение ресурсной базы органов управления (материальная, кадровая и пр.);

- рассмотрение форм и методов управленческих технологий, использовавшихся советскими органами власти.

Объект настоящего исследования - система региональных и местных органов исполнительной власти Карачаево-Черкесии, включая областные, окружные, районные ревкомы и исполкомы, глав сельских (аульных, станичных) советов, отраслевые управленческие структуры (отделы, управленческие, комитеты).

Предметом исследования являются основные факторы, предпосылки и условия зарождения, становления, эволюции, функционирования системы исполнительной власти (видов и уровней) рассматриваемого периода, её общих и специфических черт.

Хронологические рамки исследования ограничены периодом между окончанием Гражданской войны и началом Великой Отечественной войны. Мы мотивируем такой выбор тем, что сама неразработанность темы истории системы органов исполнительной власти Карачаево-Черкесии советского периода требует последовательного принципа изучения, т.е. начинать освещение темы следует с первого этапа (создание и становление), каковым и является межвоенный период. Это с одной стороны. А с другой - объем материалов, охватывающих данный этап, представляется достаточным для отдельного, полноценного и завершенного исследования.

Географические рамки данной работы ограничены территорией современной Карачаево-Черкесии, или, иначе говоря, региона Верхней Кубани. В рассматриваемый период здесь были созданы несколько автономных национально-территориальных образований разных форм (национальные округа, автономные области), каждое из которых, можно сказать, организовывалось почти «с нуля».

Методологическая основа данного диссертационного исследования состоит в следовании базовым принципам - историзма и научной достоверности, системности и конкретности, структурно-функциональном, критичного подхода к используемым в работе источникам и литературе. Кроме того, диссертации базируется на таких устоявшихся в отечественной исторической науке компонентах исследовательского инструментария, как методы синтеза

и анализа, сравнения и сопоставления, сочетание методов диахронного и синхронного обобщений. Используются автором и отраслевые (специально-исторические) методы - хронологический, типологический и др.

Источниковую базу данного исследования, составляют два документальных массива. Первый из них включает уже опубликованные материалы. К ним мы относим в первую очередь немногочисленные сборники документов, опубликованные в советское время и касающиеся, в основном, проблем становления советской власти на территории Верхней Кубани или смежных регионов, косвенно затрагивавшие и интересующие нас сюжеты1, а также изданные выступления и заметки известного в описываемое время в регионе государственного деятеля У.Д.Алиева2. В данном труде можно почерпнуть определенные сведения о политических процессах нэповского периода в Ка-рачае и Черкесии; они позволяют осветить основные проблемы, стоявшие перед органами исполнительной власти в области культурного строительства, в становлении новой образовательной системы, включавшей учреждения начального, среднего и профессионального образования. Кроме того, мы воспользовались информацией, изложенной в юбилейных информационно-статистических сборниках3.

Существенную помощь при написании данной диссертационной работы оказали материалы периодической печати. Информация, представленная на страницах местных областных газет изучаемого хронологического периода («Горская жизнь», «Красный Карачай», «Красная Черкесия»), позволяет восполнить многие пробелы в области исторического знания, хотя сведения,

1 Борьба за Советскую власть на Кубани в 1917-1920 гг.: Сб. документов и материалов / Отв. ред. Г.Т. Чуч-май и др. - Краснодар: Краснодарское кн. изд-во, 1957; Документы по истории борьбы за Советскую власть и образования автономии Кабардино-Балкарии (1917-1922) / Сост. Р.Х. Гугов, Л.Б. Татарокова, У.А. Улигов, Д.В. Шабаев. Отв. ред. Б.М. Зумакулов. - Нальчик: Эльбрус, 1983; Борьба трудящихся масс за установление и упрочение Советской власти на Ставрополье (1917-апрель 1921 гг.): Сборник документов и материалов / Сост. Н.С. Дикалова, Л.В. Зарубина, Ю.И. Кузьменко. - Ставрополь: Ставропольское кн. изд-во, 1968 и др.

2 Абаева Ф.В. Умар Алиев. Просветительская, педагогическая и общественная деятельность / Очерк и материалы из его сочинений и выступлений. - Майкоп, 1995.

20-летие освобождения Карачая от белых банд. Фотосерия по материалам Карачаевского областного музея краеведения и крайфототреста. - Пятигорск, 1940; Карачаево-Черкесия - к 50-летию автономии / Под общ. ред. Л.К. Ломакиной. - Черкесск: Кар.-Черк. отделение Ставр. кн. изд-ва, 1972.

приводимые в материалах периодической печати того времени, подчас, отличается чрезмерной идеологизированностью.

Таким образом, объем опубликованных источников по теме исследования не велик, хотя они и позволили нам реконструировать отдельные аспекты интересующей нас темы, вопросы социальной, культурной, политической жизнедеятельности народов Карачаево-Черкесии в межвоенный период. В то же время фрагментарность представленных в них материалов по проблеме становления и развития органов исполнительной власти и управления в 192030-х гг. детерминировала обращение ко второму массиву источниковой базы диссертации - неопубликованным материалам. Именно архивные документы составили источниковую основу данного исследования. В данной работе были задействованы, прежде всего, материалы из фондов Государственного архива Карачаево-Черкесской Республики (Ф.19 Черкесский национальный окружной исполнительный комитет совета рабочих, крестьянских, красноармейских, горских и казачьих депутатов; Ф.29 - Черкесский национальный окружной исполнительный комитет совета рабочих, крестьянских, красноармейских, горских и казачьих депутатов; Ф.р-138 - Рабоче-крестьянская инспекция Карачаево-Черкесской автономной области; Ф. р-246 - Отдел управления Карачаево-Черкесской автономной области; Ф.р-288 - Исполнительный комитет Карачаево-Черкесского областного совета рабочих, крестьянских, красноармейских, горских и казачьих депутатов; Ф.р-307 - «Исполнительный комитет Карачаевского областного Совета депутатов»; Ф.309 - Рабоче-крестьянская инспекция Карачаевской автономной области; Ф.310 -Представительство Карачаевской автономной области при ВЦИК; Ф.316 -Карачаевский окружной революционный комитет; Ф.324 - Статистический отдел исполкома Карачаевского областного совета депутатов; Ф.346 - Исполнительный комитет Карачаевского окружного совета трудовых горских депутатов; Ф.582 - Исполнительный комитет Микоян-Шахарского городского совета депутатов и др.) и Центра документации общественных движений и партий Карачаево-Черкесской республики (Ф.п-45 - Карачаевский обком

ВКП(б); Ф.п-347 - Карачаево-Черкесский обком КПСС; Ф.п-364 - Сектор партучета Карачаевского обкома ВКП(б). Карачаевская областная контрольная комиссия).

В работе также приведены отдельные материалы из Государственного архива Краснодарского края (ГАКК) и из архивов ряда научных учреждений - Карачаево-Черкесского института гуманитарных исследований, Карачаево-Черкесского историко-культурного и природного музея-заповедника (КЧМЗ), Карачаевского ПИИ.

Все задействованные в исследовании архивные источники можно разделить на три основные группы. В первую из них можно включить различные документы делопроизводственного характера, касающиеся проблем исполнительной власти и управления на уровне областных советских и партийных структур Карачая и Черкесии. Во вторую - различные документы (переписку, распоряжения, постановления, заявления и др.), связанные с текущей работой сельских и городских советов депутатов в 1920-30-е гг. В третью -нарративные источники, представляющие собой обзоры, заметки, записки, справки и пр. и составленные различными должностными лицами того времени как по собственной инициативе, так и по поручению вышестоящего начальства.

Таким образом, корпус источников, задействованных при написании диссертации, оказался довольно объемным.

Степень научной разработанности проблемы. В вопросе освещения временного аспекта историографии темы следует обозначить три основных периода: довоенный (1920-1930-е гг.), послевоенный (1950-1991 гг.), постсоветский (1991 - нач. 2000-х гг.)

Исследовательских работ довоенной поры, в которых получают отражение вопросы государственного строительства, насчитываются единицы. Так, начальный период истории советских органов власти на территории Современной Карачаево-Черкесии нашел отражение в книге У.Д Алиева «Ка-

%

рачай»1. В ней описаны события, связанные со сложным периодом утверждения советской власти в рассматриваемом регионе, подробно описан ход вторичного её свержения в ходе сентябрьского восстания 1920 г. и утверждения власти Советов в третий по счёту раз. Будучи главой советского Карачая в 1920-1921 гг., данный автор хорошо знал перипетии процессов той поры, поэтому ценными представляются его характеристики основных проблем государственного строительства в молодой национально-территориальной автономии. Такими проблемами он определяет: 1) «отсутствие мало-мальски знакомых с советской работой местных работников-националов», из-за чего «трудно было проводить советизацию Карачая»; 2) слабость собственных административных силовых ресурсов молодой автономии; 3) недостаточность поддержки вышестоящих властей («несмотря на неоднократные... просьбы окружного ревкома о присылке в помощь ему военных сил для подавления развивающегося бандитизма»); 4) «двоевластие и параллелизм в работе» органов власти Верхней Кубани. Автор приводит материалы о содержательной, тематической и концептуальной сторонах деятельности региональных органов власти Карачая.

Некоторые материалы по нашей теме, можно найти в работах известного общественного деятеля и журналиста 1920-1930-х гг. И.А.-К. Хубиева /Карачайлы/. В серии заметок «О забытых уголках Карачая и Черкесии» он затрагивал целый ряд населенных пунктов (аулы Карт-Джурт, Хурзук, Учку-лан, Джазлык, Дуут, Верхняя и Нижняя Мара), отмечая связанные с послевоенной разрухой сложнейшие проблемы в деятельности в них государственных учреждений (аулсоветы; камера народного судьи, обслуживавшая все аулы Большого Карачая и др.)2.

1 Алиев У.Д. Карачай (Карачаевская автономная область). Историко-этнологический и культурно-экономический очерк / Ответ ред. И.М. Шаманов. - Черкесск. 1991.

2 Его заметки (под псевдонимом «Ол Кеси») были опубликованы в 1924 г. в краевой газете «Советский Юг» за №№14, 63, 67, 73, 79, 94, 118, 164 (Ислам Карачайлы и современность / Материалы научной конференции. - Карачаевск: Изд-во КЧГПУ, 1999. С. 84-100)

Некоторые аспекты государственного строительства в 1930-е годы затрагивал историк и публицист И.Х.-Б. Тамбиев1. В своей работе «Карачай прежде и теперь» (1931 г.) он опирался на решения X съезда ВКП/б/, который еще в 1921 г. поставил задачу «помочь трудовым массам невеликорусских народов догнать ушедшую вперед Центральную Россию». Пути такой помощи были определены в том, чтобы «развить и укрепить у себя советскую государственность в формах, соответствующих национально-бытовым условиям этих народов», а также в том, чтобы «развивать и укреплять у себя действующие суд, администрацию, органы хозяйства, органы власти, составленные из лиц местных, знающих быт и психологию местного населения». Исходя из таких установок Центра, И. Тамбиев указывал, что в Карачаевской АО по состоянию на середину 1930 г. управленческий аппарат (партийный, советский, кооперативный и пр.) «коренизирован только на 20-23%». Данную тему он развивал и в статье «Коренизация советского аппарата в Карачае». Здесь автор обращал внимание на то