Становление института парламентаризма в современной России: взаимодействие депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы

Воробьев, Игорь Владимирович

автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Становление института парламентаризма в современной России: взаимодействие депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы

Год: 2004
Автор научной работы: Воробьев, Игорь Владимирович
Ученая cтепень: кандидата социологических наук
Место защиты диссертации: Москва
Код cпециальности ВАК: 23.00.02

450 руб.

Диссертация по политологии на тему 'Становление института парламентаризма в современной России: взаимодействие депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы'

Полный текст автореферата диссертации по теме "Становление института парламентаризма в современной России: взаимодействие депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы"

На правах рукописи

Воробьёв Игорь Владимирович

Становление института парламентаризма в современной России: взаимодействие депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы

23.00.02 - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии, (по социологическим наукам)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата социологических наук

Москва - 2004

Работа выполнена на кафедре социологии Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научные руководители: -доктор философских наук,

профессор Ожиганов Эдвард Николаевич

- доктор политических наук, доцент Василенко Владимир Иванович

Официальные оппоненты: — доктор философских наук,

профессор Федоркин Николай Семёнович - кандидат социологических наук Шишканов Андрей Иванович

Ведущая организация: Институт социально-политических исследований Российской академии наук

Защита состоится 29 июня 2004 года в_часов на заседании

диссертационного совета Д-502 006 16 по социологическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте РФ по адресу: 119606, г. Москва, пр-т Вернадского, д. 84, 2-ой учебный корпус, ауд. 2004.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

Автореферат разослан мая 2004 года

Ученый секретарь

диссертационного совета

Князева

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ.

Актуальность темы исследования. В условиях демократизации, реформирования основных систем жизнедеятельности российского общества возрастает значение института парламентаризма как одного из основных каналов представления интересов граждан на высшем уровне государственной власти. Государственная Дума как палата российского парламента, объединяющая народных депутатов, исполняет не только представительские и законотворческие, но и наделена контрольными функциями.

Идеологические и политические дискуссии в обществе и в Государственной Думе, острейшее противоборство политических сил особенно после системного кризиса 1993 года, оказали свое влияние не только на качество принятых в то время законов, но и на характер взаимоотношений депутатов и работников Аппарата Государственной Думы.

В настоящее время идет сложный процесс формирования российского парламентаризма: 10 лет - это небольшой срок для того, чтобы российское общество могло осознать природу парламентаризма, его роль и значение для демократического развития общества. Становление культуры парламентаризма предполагает обеспечение преемственности законотворческой деятельности комитетов, более качественной проработки законодательных актов и механизмов их реализации. Основным условием повышения эффективности деятельности Государственной Думы является сбалансированность взаимодействия депутатского корпуса с Аппаратом Государственной Думы.

Взаимодействие депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы осложняется имеющимися противоречиями.

гас НАЦИОНАЛЬНА«( БИБЛИОТЕКА I

реально влиять на формирование целостной государственной политики в различных сферах, а также определять, наряду с другими ветвями власти, основные приоритеты в деятельности государственных органов, осуществлять контроль реализации принятых законов.

Второе противоречие заключается в неотлаженности механизма взаимодействия депутатов и Аппарата в реализации основных функций парламента.

В среде депутатов распространено упрощенное представление о взаимодействии и взаимоотношениях депутатов и Аппарата, как отношениях подчиненности, иерархичности, а не как отношениях партнерства и сотрудничества. Недостаточная регламентированность нормативными документами взаимоотношений Аппарата и депутатов нередко заменяется неписаными нормами обычного права. Такой подход создает напряженность внутри организации, порождает конфликтные ситуации, создает сложности в управлении. С другой стороны, имеют место обвинения Аппарата в том, что он стремится "руководить" депутатским корпусом, подменять его функции. Между тем только эффективное взаимодействие на принципах партнерства и взаимодополняемость депутатского корпуса и Аппарата способно обеспечить работу законодательного органа власти в целом, полную реализацию его конституционных полномочий.

Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью:

-теоретического осмысления процесса становления парламентаризма в России и в развитых демократических странах с позиции взаимодействия парламентариев и Аппарата палаты парламента;

-эмпирического анализа практики взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы с целью выявления основных проблем, препятствующих эффективной работе законодательного собрания;

-разработки оптимальных технологий и моделей взаимодействия депутатов и Аппарата, а также рекомендаций по их внедрению в практику функционирования Государственной Думы.

Степень научной разработанности проблемы.

Настоящее исследование носит междисциплинарный характер и лежит на стыке областей права, политологии, истории и социологии. Сегодня можно говорить о формировании новой отрасли научного знания, связанной с комплексным изучением проблем российского парламентаризма - социологии парламентаризма. Именно этой области знания в большей степени принадлежит данное исследование.

Вопросы становления парламентских институтов в России изначально были объектом изучения российских и зарубежных политологов.1 Рассматривались проблемы взаимодействия различных ветвей власти в демократическом государстве2, организации и

1 Белов ГА Институциональная система политической власти// Кентавр- 1995- N 4 - С 142-154, Богаева НА, Ноаопашин ЮС К вопросу о трактовке понятия "тоталитаризм" западными исследоватетячи// Тоталитаризм Исторический опит Восточной Европы- М, 1995 - С 53-67, БроихедП Эволюция британской конституции М, Юридическая литература, 1978, Валенсуэла А Латинская Америка кризис президентской власти - В кн Пределы власти Век XX и мир М, 1994, Виноградов ВД О факторах политической стабильности общества// Вести С-Петербург ун-та Сер б, Философия- 1994-Выл 2 - С 65-73, Возможности либерализма в осмыслении современного мира (Обзор коллоквиума)// ПОЛИС Полит исслед- 1994- N 3 - С 125-130, Гуторова АЛ Генезис представительной власти в России и современные проблемы// Политич теория и практика тенденции и проблемы Сб- М ,1995 Вып 3 - С 32-45, Краснов Б И Теория власти и властных отношений// Соц.-полит журн - 1994- N 7-8 - С 40-50, Лафитский В И Законодательный процесс// Парламент и президент (опыт зарубежных стран) - М, 1995 - С 20-44, Мези М Конгресс в системе президентской власти США - В кн Разделенная демократия Сотрудничество и конфликт между Президентом и Конгрессом Пер с англУ Под общ ред. проф Дж Тарбера. -М, Издательская группа "Прогресс", 1994, О Доннзлл Г Делегативная демократия - В кн Пределы власти М, Век и мир, 1994, Платон Ф Исполнительная власть в Пятой Французской Республике Логика и интерпретация// Президент -Правительство - исполнительная власть российская модель [Сб] - М, 1997 - С 57-68, Шубин А В Правящая элита и общество (К проблеме исследования тоталитарных режимов в Восточной Европе)// Тоталитаризм Исторический опыт Восточной Европы - М, 1995 - С 22-41

2 Азаров Н И Идея разделения властей и ее реализация в России// Вести С-Петербург ун-та Сер 6, Философия - 1994 - N 1 - С 19-20, Андрукович Л Н Ветви власти потенциал взаимодействия// Новые социальные движения в России (По материалам российско-французского исследования) - М,1994- С 91-117, Ковачев ДА Принцип разделение властей в конституциях государств Восточной Европы// Исполнительная власть сравнительно-правовое исследование Сб- М, 1995 - С 82-90, Концепция разделения властей история и современность Научно-аналитический обзор - М ИНИОН РАН,1992 (Актуальные проблемы государства и права за рубежом), Марченко МН Современные интерпретации теории разделения властей на Западе// Вести Моек ун-та. Сер 11, Право- 1994- N 4 - С 14-25, Медушевский АН Идея разделения властей// Веста РАН- 1994- - Т 64 N 1 - С 21-31, Медушевский А Н Идея разделения властей история и современность//Социол Исслед - 1994-N 1 -С 53-69, Лазарев Б М Принцип разделения властей проблемы реализации// Клуб "Реалисты". Информ -аналит бюл- 1995- N 8 - С 32-35, Саямин AMO некоторых проблемах самоопределения и взаимодействия исполнительной и законодательной властей в Российской Федерации// ПОЛИС Полит исслед- 1996- N 1 - С 7-32, Фетисов АС Разделение властей - критерий демократического государства// Соц- полит журн- 1995- N б - С 88-96, Шаблинский И Некоторые аспекты формирования конституционной модели разделения властей в России// Конституц. право восточноевроп обозрение* 1996- N 3-4 - С 2-9, Универсальное и национальное в концепции

эффективности парламентского контроля в России и развитых

демократических государствах.

Общие вопросы изучения проблем управления Государственной Думой, отдельные их аспекты содержатся в работах и статьях депутатов и руководителей Аппарата Государственной Думы,4 а также в работах социологов, политологов и историков, посвященных вопросам государственной службы,5 становления парламентаризма в России, деятельности нижней палаты парламента.

разделения властей ("круглый стол")/ А.С.Маныкин, М.Н.Марченко, С.В.Чиркин, и др.// Вестн. Моск. ун-та.Сер.12, Социально-полит, исслед.- 1993,- N 3 .- С. 3-39.

3 Авакьян С. Проблемы теории и практики конституционного контроля и правосудия// Вестн. Моск. унта. Cep.ll, Право.- 1995,- N 4 .- С. 14-27; Анисимов В.М, Гражданский контроль la военными структурами// ПОЛИС: Полит, исслед.- 1995,- N 4 .- С. 152-157; Баталов Э. Без контроля над властью нет демократии// Рос. федерация,- 1994,- N 12 .- С. 2-3; Граждан В. От чего зависит действенность государственного управления// Пробл. теории и практики упр.- 1996.- N 1 .- С. 48, 54-57; Грубер Дж. Контролировать бюрократические структуры// Государственная служба М., 1995 - Вып. 6 .- С. 57-78; Дмитриев ЮЛ, Измайлова Ф.Ш. Проблема контроля н ответственности в деятельности органов государственной власти// Государство и право-- 1996.- N 4 .- С. 88-96; Кряжков В. Конституционный контроль в Российской Федерации// Рос. Федерация .- 1994.- N 10 .- С. 18-20; Мальцев В.А. Парламентский контроль в Российской Федерации// Проблемы государственной власти: Сб.- Воронеж, 1995.- Вып. 3 .- С. 51-56; Матвеева О.М. Эволюция института политической ответственности правительства и новые формы парламентского контроля в зарубежных странах// Рос. юрид. журн.- 1995.-N 2 .- С. 62-68; Мищенко В.Н. Контроль и проверка исполнения: Из практики работы законодательных органов власти субъектов Российской Федерации по организации и проверки исполнения принятых законов и иных нормативных правовых актов // Законодат. органы власти субъектов Рос. Федерации. Практика. Мнения. Проблемы.- 1997.- N 1 .- С. 46-53; Яачамбо Д.. Мейнард-Моди Ст. Административная подотчетность и контроль// Государственная служба.- М., 1995.- Вып. 6 .- С. 32-43; Рид У. Новое в отчетности государственных учреждений// Государственная служба.- М., 1995.- Вып. 6.- С. 95-101; Роуз

Ч. Демократический контроль над вооруженными силами// США: Экономика, политика, идеология,-1995.- N 4,- С. 103-106; ШелищП.Б. Особенности и проблемы контрольной деятельности парламента Российской Федерации// Вестн. межпарламент, ассамблеи.- 1996.- N 3.- С. 45-47; Шон Д.Т. Конституционная ответственность// Государство и право.- 1995.- N 7.- С. 35-43; Шэфер И. Демократический контроль за государственным управлением// Государственная служба,- М., 1995.- Вып. 6.- С. 20-31.

* См.: Рыбкин И.П. Государственная Дума: Пятая попытка : Очерк новейшей истории представительной власти в России. - М.: 1996; Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М.:1997; Гайдар Е.Т. Государство и эволюция. - СПб.: 1997; Селезнев Г.Н. Вся власть - закону!: Законодательство н традиции указного права в России. - М., 1997; Красников Д. Один депутат равен одному миллиону // Деловые люди, 1998. Тихомиров А. И вновь: кадры решают все...// Президент. Парламент. Правительство, 1998; Трошкин H.H. "Непродуманное сокращение может парализовать работу парламента" //. Аппарат -вне политики // Российская Федерация сегодня, 2001. - № 1; По новому регламенту: Деятельность Аппарата Гос. Думы II Российская Федерация сегодня, 1998 и др.

' Матирко В.И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате. - М.: 1996; Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации. - М.: 1996; Артамонов Ю.Д., Головин Е.Г., Панышева С.А. Правовые основы государственной службы Российской Федерации. -Н. Новгород: 1997; Государственная служба. Вып. 1-7 - М.,1994-1997; Государственная служба Российской Федерации: исследования, разработки, подготовка кадров. М.:1997; Функционирование государственного аппарата управления. - М.: 1998; Государственное управление: история и современность. - М.: 1998; Государственная служба России' 97: Ежегодник. - М.: 1998; Государственная служба: теория и организация. - Ростов н/Д.: 1998; Хохлов A.A. Кадровые процессы в системе

Однако, в основном они носят постановочный характер, без глубокого содержательного анализа.7

Вопросы взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата с учетом опыта стран с развитыми парламентскими институтами отражены в монографии Романова P.M.9

Таким образом, накоплена обширная научная база, касающаяся положения парламента в системе разделения власти и реализации принципов парламентского контроля в демократическом государстве. Однако остаются практически не исследованными вопросы роли аппаратов законодательной власти в этих процессах.

Всё это и обусловило цель, задачи, объект и предмет диссертационного исследования.

Цель исследования - определение факторов взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы в процессе реализации конституционных полномочий палаты парламента России. Задачи исследования:

-осуществить анализ существующих концепций и теоретических подходов к взаимодействию депутатского корпуса и Аппарата

государственной масти социологический анализ - М, 2000, Магомедов К О Социология государственной службы - М, 2000, Мельников ВП, Нечипоренко ВС Государственная служба в России Отечественный опыт организации и современность - М 2000, Игнатов В Г Государственная служба субъектов Российской Федерации опыт сравнительно-правового анализа - Ростов н/Д, 2000, Государственная служба в парламенте отечественный и зарубежный опыт - М, 2001 * См Гочубева Е.И Представительное учреждение в системе государственного управления России - М, 1995, Парламентаризм в России Федеральное Собрание в 1993-1995 гг - М, 1996, Васецкий НА, Краснов ЮК. Парламентаризм в действии -М, 1999, они же Государственная Дума Федерального Собрания российской Федерации второго созыва - М, 1999, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва, 2000-2003 - М, 2000, Козбаненко В А Система органов государственной власти Российской Федерации - М, 2000, Политическая элита. Парламент России 10 лет I съезду кар депутатов РСФСР - М, 2000, Парламентаризм и многопартийность в современной России К десятилетию двух исторических дат - М, 2000, £лчев В А, Васецкий НА, Краснов Ю К Парламентаризм и народное представительство в России история и современность - М, 2001, Парламентаризм в России Федеральное Собрание в 1996-1999 гг - М, 2000, Регионы в федеральном парламентском механизме опыт России и Германии - М, 2000

Васецкий НА, Краснов Ю К Государственная Дума Федерального Собрания российской Федерация второго созыва - М, 1999, с 25

1 £.1чевВА Аппарат Государственной Думы и законотворческий процесс М, 1999 9 Романов Р М Российский парламентаризм история и современность. - М, 2000

Государственной Думы;

- определить принципы функционально-структурного

взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата;

-выявить "болевые точки" и конкретные проблемы во взаимодействии депутатского корпуса Аппарата, определить пути оптимизации отношений между двумя подсистемами в целом;

-разработать оптимальную модель взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы, обеспечивающую эффективность законодательного процесса Федерального Собрания Российской Федерации.

Объект исследования - процесс институциализации Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Предмет исследования - особенности и тенденции взаимодействия депутатского корпуса Государственной Думы и ее Аппарата в процессе реализации конституционных полномочий палаты российского парламента.

Теоретико-методологическая база исследования.

Диссертационное исследование опирается на труды М. Вебера, определившего функции парламента, в том числе осуществление контроля деятельности исполнительной власти; работы П. Бромхеда, посвященные основам парламентаризма.

В исследовании использованы концептуальные подходы американских исследователей Д. Сандквиста и Д. Левитана к изучению роли персонала (аппарата) Конгресса США в реализации функций парламента; работы отечественных ученых М.Я. Острогорского, П.А. Сорокина, исследовавших становление и развитие демократических процессов в России, влияние трансформации социальных систем на организацию всей политической системы общества; работы В.Э. Бойкова и Э.Н. Ожиганова в области анализа установок государственных служащих; положения и выводы, сформулированные классической и современной

социологической и политологической мыслью, посвященные рассматриваемым в диссертации проблемам.

Методологическую основу составили системный, структурно-функциональный, сравнительный подходы, социологические и статистические методы изучения общественных процессов, анализа документов.

Эмпирическая база исследования:

-результаты ежегодных социологический опросов "Деловая культура депутатов и сотрудников Аппарата Государственной Думы: состояние и проблемы", проведенных автором с 1996 по 2003 годы. Всего было опрошено 500 человек по репрезентативной квотной выборке, представляющей две социально-профессиональные группы респондентов;

-результаты анализа итогов голосования депутатов на пленарных заседаниях, проведенного автором за период с 1996 по 2003 годы с целью определения механизмов принятия решений в Государственной Думе. Всего проанализировано 540 документов;

-результаты контент-анализа стенограмм заседаний Государственной Думы, планов и отчетов о работе Государственной Думы (как правило, за сессию), отчетов Аппарата Государственной Думы и его структурных подразделений, в том числе, отчетов управлений (Правового, Аналитического, Организационного, Пресс-службы), проведенного автором с целью определения проблемного поля взаимодействия депутатского корпуса с Аппаратом, характера взаимодействия частоты контактов. Всего проанализировано 900 документов за 1994 - 2003 годы;

-результаты качественного анализа стенограмм восьми встреч руководства Аппарата и структурных подразделений Аппарата Государственной Думы с депутатами - членами депутатских объединений и их аппаратами в 1998 - 1999 годах, инициированных и организованных автором с целью выявления нерешенных проблем, источников конфликтных ситуаций, сбоев во взаимодействии элементов аппаратного обеспечения управленческой деятельности депутатского корпуса;

-результаты социологического исследования "Совершенствование-работы Аппарата Государственной Думы", проведенного в рамках

программы ТАСИС с участием автора в 1998 году. Всего было опрошено 300 человек;

-вторичный анализ результатов социологического мониторинга "Народ и власть", проведенного Социологическим центром РАГС в мае 2002 года (руководитель В.Э. Бойков). Опрошены 2000 респондентов в 25 субъектах Российской Федерации по репрезентирующей российское население вероятностной многоуровневой квотной выборке;

-вторичный анализ результатов социологического исследования "Реформа государственной службы", проведенного Социологическим центром РАГС в октябре 2003 года в 20 субъектах Российской Федерации (руководитель В.Э. Бойков). Опрошены 1500 человек по квотной выборке, репрезентирующей население, а также 200 экспертов - руководителей и работников органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

-материалы официальных и специальных статистических источников, нормативные материалы государственных органов и ведомственных изданий Российской Федерации за 1996 - 2004 годы.

Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна.

Диссертация развивает малоисследованную область

социологических знаний, связанных с процессом становления парламентаризма в России, и, в частности, изучения и определения реальной роли, влияния и взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы как высшего органа законодательной власти в процессе реализации его основных функций - законодательной, представительной и контролирующей.

В рамках этого направления диссертантом получены следующие результаты, содержащие новизну.

1. Выявлены сущностные особенности становления российского парламентаризма:

-однотипность организации и взаимодействия аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти

федерального и регионального уровня, а также местного и общественного территориального самоуправления с их депутатами;

-совпадение перспективных интересов аппаратов органов законодательной власти всех уровней с интересами формирующегося в России гражданского общества.

2. Раскрыты институциональные и функциональные основы в конкретных условиях взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы:

- уточнены роль и место Аппарата Государственной Думы в системе административных структур высших органов государственной власти, зависимость его структуры и функций от фактической роли самого парламента в политической системе;

- определен статус Аппарата в системе парламентской деятельности, фиксированный в нормативно-правовом поле;

- выявлена полнота и качество нормативно-правового регулирования взаимоотношений депутатского корпуса и Аппарата, раскрыта сущностная сторона функций, выполняемых Аппаратом в интересах депутатского корпуса.

3. Определены возможности и условия практического применения зарубежного опыта взаимодействия членов парламентов и персонала (аппаратов) в условиях развития российского парламентаризма. Обоснована необходимость формирования Независимой службы (экспертной службы) в российском парламенте, путем объединения соответствующих подразделений Аппарата, что исключает влияние различных политических интересов при принятии законодательных решений. Это в конечном итоге позволяет избежать заведомых провалов в политике.

4. Определены пути оптимизации организационного и информационно-аналитического обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы как совокупности мер, средств и способов организационного, методического и информационно-аналитического характера, направленных на налаживание взаимодействия и координацию действий структурных подразделений Аппарата, организацию контроля и проверки исполнения по вопросам распределения

функций, планирования, организации работы и информирования о её результатах.

5. Выявлены конкретные проблемы взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы:

-вынужденная необходимость Аппарата, призванного оказывать поддержку законодательной, представительной и контролирующей деятельности парламента, участвовать в его политической деятельности, что ведет к снижению качества принимаемых законов за счет политизации их содержания;

— несбалансированность законодательной нагрузки на комитеты и работников их аппаратов, которая до сих пор является одним из самых "узких" мест в работе всего Аппарата Государственной Думы;

-недостаточность профессионализма и специальных знаний в правовой области у депутатов, а особенно у работников Аппарата, набор которых в аппараты комитетов и депутатских объединений осуществляется во многом не по профессиональным качествам, а по политической ориентации;

-неудовлетворенность депутатского корпуса работой Аппарата в области обеспечения депутатов аналитическими материалами, прежде всего, по таким проблемам развития общества, которые требуют неотложного законодательного регулирования, а также повышению эффективности законодательного процесса.

6. Определены основные перспективные направления эффективного развития организационного и информационно-аналитического обеспечения деятельности Государственной Думы, парламентского контроля практической деятельности отраслевых органов управления в системе государства. В связи с этим предложено:

-ввести в Аппарат Государственной Думы функциональное подразделение, осуществляющее стратегическое планирование или управление развитием, организационная работа которого нацелена на эффективное взаимодействие депутатского корпуса и работников Аппарата;

-сформировать в Аппарате палаты полноценные экспертные структуры с квалифицированными специалистами в соответствующих

отраслях законодательства, что крайне необходимо при анализе и оценке законопроектов, поступающих как из высших исполнительных органов государственной власти, так и от всех субъектов права законодательной инициативы;

- объединить в Аппарате Государственной Думы все подразделения, занимающиеся информационным и аналитическим обеспечением во главе со структурой, в функции которой, помимо координации работы всего блока, входило бы обобщение и анализ информационных потребностей депутатов и постоянное совершенствование комплекса информационно-аналитических услуг.

7. Разработана оптимальная конструкция организации законодательного процесса по сравнению с реально действующей моделью.

Достоверность и научная обоснованность результатов исследования обеспечиваются применением основополагающих теоретико-методологических принципов социологической науки, проверенных практикой; репрезентативностью результатов, полученных в ходе проведения социологических исследований; научно обоснованной методикой сбора и анализа социологической информации, ее интерпретации; логикой построения выводов; успешной апробацией работы.

Практическая значимость диссертационного исследования.

Положения и выводы диссертационной работы могут быть внедрены в работу Государственной Думы, законодательных (представительных) органов государственной власти федерального и регионального уровня, а также местного и общественного территориального самоуправления; могут быть использованы для методологической разработки проблем, связанных с взаимодействием структурных подразделений Аппарата законодательного органа и депутатским корпусом, при оптимизации структурно-функциональных изменений деятельности соответствующих подразделений.

Положения и выводы исследования могут быть использованы в. учебном процессе Российской академии государственной службы при

Президенте Российской Федерации при чтении курсов по социологии управления, политической социологии и социологии организаций.

Апробация работы.

1. Основные положения и выводы диссертации нашли своё отражение в публикациях автора объёмом 14,8 п.л., а также в его выступлениях и докладах

а) на встречах с членами парламента Великобритании, руководящими работниками Британского Совета, структурных подразделений аппаратов Палаты общин и Палаты лордов в рамках Программы Российско-Британского сотрудничества (Лондон, 27-31 ноября 2000 года);

б) на международной научно-практической конференции "Законодательная и представительная власть: история и современность" (Санкт-Петербург, 18 - 22 апреля 2002 года);

в) на семинаре-совещании руководителей информационно-аналитических служб аппаратов парламентов государств - участников Содружества Независимых Государств "Информационно-аналитическое обеспечение деятельности законодательных органов государственной власти" (Москва, 6-7 апреля 2004 года);

г) на ряде "круглых столов" и парламентских слушаний, проводимых в Государственной Думе комитетами и депутатскими объединениями.

2. Автором диссертации разработана программа внедрения организационных инноваций, совершенствования структуры Аппарата и функций отдельных его подразделений, целью которых является оптимизация взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы.

Диссертация обсуждена на заседании проблемной группы и заседании кафедры социологии РАГС при Президенте РФ и рекомендована к защите.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка литературы и приложений.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.

Во введении обоснована актуальность темы диссертационной работы, раскрыта степень ее научной разработанности, определены цель и задачи, объект и предмет исследования, отражена теоретико-методологическая и эмпирическая базы, раскрыты научная новизна и практическая значимость, приведены данные об апробации основных положений и выводов работы.

В первой главе "Институциональные основы становления парламентаризма в современной России" исследуются институциональные и функциональные основы взаимодействия депутатов и Аппарата Государственной Думы, дается сравнительный анализ статуса и деятельности персонала Конгресса США, освещаются социологические подходы к проблемам взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы.

В первом параграфе "Институциональные и функциональные основы взаимодействия" рассмотрена общая нормативная база, регулирующая характер и порядок взаимодействия депутатов и Аппарата Государственной Думы. Автор анализирует институциональное содержание правового регулирования взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы, определяет правовой статус и основные формы деятельности как депутатов Государственной Думы, так и сотрудников ее Аппарата в зависимости от категории должности.

Рассматривая основные проблемы нормативного и функционального регулирования взаимодействия депутатов и Аппарата Государственной Думы, автор приходит к заключению о неполноте и неопределенности данного регулирования, которые заключаются, прежде всего, в нерешенности проблемы согласования статуса Аппарата Государственной Думы как постоянно действующего органа, статуса отдельного депутата и депутатского корпуса в целом, получающим свои полномочия на ограниченный срок.

В этих условиях преемственность результатов парламентской деятельности, сохранение и развитие парламентской культуры должен обеспечивать Аппарат Государственной Думы, для чего ему необходимо

иметь статус постоянно действующего органа этой палаты. Однако на сегодняшний день этот статус не установлен, вследствие чего структуру, штаты и функциональные нагрузки Аппарата палаты устанавливает периодически сменяемый Председатель Государственной Думы, что непосредственно сказывается на эффективности работы Аппарата.

Значительную проблему для полноценного обеспечения работы депутатского корпуса создает неопределенность в разграничении соответствующих обязанностей между аппаратом и помощниками депутатов, на которых в соответствии с законодательством возлагаются зачастую дублирующие обязанности по оказанию помощи, обеспечении эффективной деятельности депутата и осуществление им своих полномочий.

Рассматривая функционально-организационные аспекты

взаимодействия, автор подчеркивает значимость, наряду с основными и дополнительными функциями, входящими в конституционные полномочия Государственной Думы и обеспечивающими реализацию ее статуса, организационных функций, имеющих внутренний характер и направленных на формирование структур Государственной Думы и обеспечение их нормального функционирования.

В целом, функционально-структурная модель взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы находится в стадии становления и требует постоянного совершенствования и развития.

Автор делает вывод, что ключевым фактором успешного решения данной задачи является "опережающее" формирование в Аппарате Государственной Думы на постоянной основе блока функций стратегического планирования и управления развитием системы обеспечения палаты.

Во втором параграфе "Зарубежный опыт совместной работы парламента и его персонала: пример Конгресса США", автор рассматривает модели взаимодействия парламентских структур некоторых стран с многовековой историей деятельности демократических структур управления государством.

Несмотря на принципиальные различия статуса, правового положения, прав и обязанностей сотрудников Аппарата Государственной

Думы и персонала Конгресса США, автор выделяет ряд положительных практик, которые могли бы быть адаптированы в современных российских условиях деятельности парламента России.

Так, исследовательская служба Конгресса США рассматривается как экспертная организация, независимая от исполнительной власти, партий и других политических объединений обеспечивающая законодателей надежным анализом последствий принятия законодательных решений в различных областях жизни, от финансов до международных отношений.

Сравнивая статус Исследовательской службы Конгресса США с аналогичными подразделениями Аппарата Государственной Думы и Совета Федерации - организационными, аналитическими и правовыми управлениями, следует отметить, что последние являются структурными подразделениями аппаратов обеих палат. Положение их сотрудников в правовом, финансовом и служебном отношениях ничем не отличается от работников других аппаратных подразделений, например, хозяйственных или обеспечивающих документооборот. Деятельность организационных, аналитических и правовых управлений Федерального собрания Российской Федерации в гораздо большей степени централизована и бюрократизирована.

Во второй главе "Практика взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы " исследуются практические аспекты поддержки Аппаратом деятельности депутатов Государственной Думы в основных сферах их полномочий.

В первом параграфе "Социологический анализ взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы" автор анализирует проблемы взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы на основе результатов социологических опросов депутатов о работе Аппарата, материалов встреч руководства Аппарата с депутатскими объединениями в Государственной Думе, стенограмм заседаний Государственной Думы по вопросам деятельности Аппарата.

Данные опроса депутатов показали, что наибольшее количество (57%) поднимавшихся вопросов касались проблем материально-технического и финансового обеспечения депутатов и их помощников, и

только 20% респондентов указали проблему информационно-аналитического обеспечения работы депутатов.

Анализ материалов встреч руководства Аппарата Государственной Думы с депутатскими объединениями показал, что работа Аппарата воспринимается депутатами, в основном, как деятельность по хозяйственному и бытовому обслуживанию депутатского корпуса. Вопросы обеспечения Аппаратом основной функции Государственной Думы - законодательной деятельности (подготовка программ законопроектной работы, подготовка законопроектов к принятию Государственной Думой, анализ законодательства и правового поля и т.д.) - занимали менее 2 % вопросов, поднятых на встречах. В определенной степени такой результат объясняется, с одной стороны, тем, что встречи проводились с политическими объединениями, с другой - тем, что в исследуемый период работы парламента жилищно-бытовые проблемы для депутатов занимали приоритетное место. Представляется, что результат мог бы быть иным, если бы встречи проводились с теми комитетами Государственной Думы, которые ведут большое количество законопроектов, и где сосредоточена реализация основных конституционных полномочий Государственной Думы.

Результаты социологического опроса также показали, что большинство депутатов (65 %) не имеют четкого представления об аппаратном обеспечении деятельности Государственной Думы, основных функциях структурных подразделений Аппарата, направленности и результатах их работы. Эта проблема существенно снижает эффективность взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата. Опыт развитых парламентских систем демонстрирует простое решение этой проблемы: вновь избранным депутатам среди прочих материалов вручается т.н. "путеводитель" по парламенту, в котором перечисляются и раскрываются функции и основные виды работ отдельных подразделений Аппарата.

Проведенный анализ результатов опросов позволил автору не только установить круг проблем взаимодействия Аппарата и депутатов, но и выстроить значимость этих проблем.

Так, проблемы взаимодействия с Управлением делами Государственной Думы, как наиболее упоминаемом депутатами из

подразделений Аппарата, выстроились следующим образом:

1) обеспечение и ремонт офисной техники, 2) совершенствование транспортного обеспечения, 3) обеспечение служебными помещениями депутатов и помощников, 4) ремонт помещений, 5) обеспечение деятельности помощников (финансовое, медицинское обслуживание, размещение), 6) соблюдение этических норм в отношениях с депутатами.

Во взаимодействии с Аналитическим управлением такими проблемами являются: ^переориентация деятельности Управления на обеспечение законодательной деятельности, выстраивание аналитической работы в соответствии с требованиями комитетов, 2) анализ состояния законодательства в конкретной сфере, 3) ведение сравнительного законодательства (международного, стран СНГ и т.д.), 4) анализ социально-экономического положения в стране, 5) анализ результативности принятых законов, 6) прогнозирование социально-экономических и политических процессов, 7) недопустимость анализа с определенной политической

Во взаимодействии с Правовым управлением выделяются следующие проблемы: 1) оказание правовой помощи (в т.ч. методической) по обеспечению законодательного процесса комитетов и депутатов,

2) переход в работе Управления от режима выдачи заключений на нормативно-правовые акты к режиму оказания правовой помощи,

3) содействие депутатам в юридических консультациях, 4) повышение квалификации сотрудников и увеличение штатов Управления, 5) оперативность в работе Управления.

Также немало проблем выявлено во взаимодействии депутатов с Пресс-службой, Управлением межпарламентских связей, Управлением информационно-технологического обеспечения, Управлением кадров и государственной службы, Управлением документационного обеспечения и Приемной Государственной Думы. Иного рода информацию по проблеме

10 Данный перечень пробам лишний раз показывает, что депутаты имеют недостаточное представление о функциях и возможностях Аналитического управления, считая, что вся аналитическая работа должна быть сосредоточена в Управлении Между тем значительную часть аналитической работы должны вести аппараты комитетов и фракций Однако подбор кадров в эти структурные подразделения осуществляется так, что специалистов высшей квалификации оказывается очень мало В противном случае выход остается только один создание специального исследовательского центра или института при парламенте по типу США, где в исследовательской службе парламента работает более 5000 человек

изучения взаимодействия депутатов и Аппарата дает анализ материалов пленарных заседаний, на которых поднимались эти вопросы. Своеобразие этих материалов состоит в том, что высказывания депутатов в адрес Аппарата носили реактивный, в значительной степени спонтанный характер. Вызваны они, скорее всего, были возникшими накануне, или даже в ходе пленарных заседаний событиями. Следовательно и круг вопросов, поднятых депутатами, отличался от поименного опроса и встреч с депутатскими объединениями.

В иерархии проблем взаимодействия депутатов и Аппарата ведущее место на пленарных заседаниях занимали проблемы контроля работы Аппарата, ограничения его привилегий, коммерческой и политической деятельности.

Таким образом анализ: 1) материалов встреч депутатов с руководством Аппарата Государственной Думы, 2) анкетных опросов депутатов, 3) стенограмм пленарных заседаний позволяют достаточно полно определить существующие проблемы как во взаимоотношениях, так и во взаимодействии депутатского корпуса и Аппарата. Решение этих проблем, безусловно, будет способствовать улучшению аппаратного обеспечения выполнения депутатами своих конституционных полномочий.

Данные анализа показывают также, что существующие проблемы взаимодействия носят как вертикальный (со структурными подразделениями Аппарата), так и горизонтальный характер, т.е. проходят через весь Аппарат.

Автор отмечает, что целый ряд проблем носит временный или цикличный характер, связанный с определенным периодом работы парламента. Это, в свою очередь, позволяет прогнозировать появление тех или иных проблем. Так, в результате значительного (в две трети) обновления депутатского корпуса после выборов 2003 года вновь возникли многие проблемы, вызванные с начальным периодом работы Государственной Думы и определенной "неопытностью" новых депутатов по сравнению с Аппаратом.

Во втором параграфе "Взаимодействие депутатов и Аппарата Государственной Думы в реализации основных функций парламента** рассматриваются основные проблемы законотворческой деятельности,

которая включает в себя как подготовку законопроектов, так и аналитику поправок, работу в согласительных и специальных комиссиях, отслеживание законодательной практики и исследование законодательного поля России в целом.

Для оценки уровня и эффективности участия депутатов в законопроектной работе автором были разработаны показатели рейтинга. Для оценки этой деятельности необходимо было выделить две составляющие: базовую и переменную. Основными (базовыми) показателями такой работы стали: 1) участие в законопроектной работе Государственной Думы в целом, 2) представление авторского законопроекта (конкретизация первого показателя), 3) внесение законопроектов в перечень приоритетных (конкретизация первых двух показателей), 4) участие депутатов в уже принятых Государственной Думой федеральных законах, 5) принятие авторских федеральных законов.

Источниками, на основании которых рассчитывались базовые показатели, явились сведения, содержащиеся в примерных программах законопроектных работ (принимаются посессионно), материалах Объединенной комиссии по законопроектной работе, данных Автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы, фиксирующих основные этапы прохождения законопроектов. Рейтинг, основанный на базовых- показателях, может меняться 1-2 раза за сессию, в связи с принятием новой законопроектной программы и определения в ней приоритетов, а также подведением итогов законопроектной работы за сессию в целом.

Переменная составляющая включает показатели процесса работы над законопроектами в комитетах и комиссиях, представление поправок, участие в согласительных комиссиях, участие в обсуждениях на пленарных заседаниях и т.д. Рейтинг, основанный на переменной составляющей, вряд ли может принципиально изменить базовый рейтинг, но может существенно его скоординировать. Этот рейтинг может меняться довольно часто - раз в месяц.

При определении рейтинга использовались известные в социологии методы шкалирования, методы долей и баллов. Последние использовались в качестве "бонификаций" за дополнительные виды законопроектной

работы, например: председателям комитетов, членам Объединенной комиссии и т.д. Использовались также и экспертные методы.

Поскольку общий рейтинг является средним арифметическим от суммы рейтингов в каждой "номинации", то наиболее высокий рейтинг у тех депутатов, которые постоянно участвуют во всех видах и формах законопроектной работы. Участие лишь в отдельных "номинациях", даже с высокой степенью успеха, значительно снижают итоговые показатели.

Анализ полученных результатов показал, что в законопроектной работе, в той или иной степени, зримо участвуют две трети депутатов Государственной Думы (ровно 300 человек), причем, в этом списке нет целого ряда известных политиков, для которых участие в законопроектной работе не является основным видом депутатской деятельности.

Автором также отмечается неравномерность загрузки комитетов, которая усугубляется неравномерностью загрузки сотрудников как отдельных комитетов, так и подразделений Аппарата Государственной Думы в целом.

Очевидно, что использованный в свое время несколько упрощенный подход как к построению системы аппаратного обеспечения деятельности комитетов в целом, так и к назначению численности и штатной структуры аппаратов комитетов вошел в противоречие с объективно сложившимся распределением объемов работ (прежде всего законопроектных) между комитетами Государственной Думы.

Автор делает вывод, что взаимодействие депутатов Государственной Думы и Аппарата в законотворческой деятельности за весь период работы Государственной Думы еще не достигло необходимого для эффективной работы палаты уровня. Проблемы эти в значительной мере перешли и к Государственной Думе четвертого созыва, где попытки их решения принесли определенный результат, однако и сегодня они пока достаточно далеки от необходимого уровня решения.

В третьем параграфе "Организационное обеспечение Аппаратом Государственной Думы деятельности депутатов" анализируются два основных направления организационного обеспечения — обеспечение законодательной деятельности депутатов и организационное обеспечение

функционирования Государственной Думы как органа государственной власти.

Изучение работы аппаратов комитетов позволило выявить основные виды работ по организационному обеспечению. Условно они подразделяются на организационно-технические и организационно-методические.

Организационно-технические: 1) обеспечение делопроизводства, подготовка и проведение заседаний депутатских объединений и рабочих групп, организация экспертиз; 2) организационное обеспечение: проведения парламентских слушаний и не регламентных мероприятий (конференций, съездов, семинаров и пр.), работы согласительных комиссий, проведения выездных мероприятий, работы экспертных советов; 3) выполнение поручений депутатов как связанных, так и не связанных с выполнением их личных депутатских обязанностей; 4) организация работ переходного периода (на этапе смены депутатского корпуса).

Организационно-методические: подготовка предложений по перспективному планированию законодательной работы, оперативное планирование текущей работы, разработка и сопровождение внутренней нормативно-распорядительной документации, участие в отработке общей нормативной базы и организационно-технологических процедур работы Государственной Думы и ее Аппарата.

Как показали исследования, указанные виды работ в зависимости от загруженности комитетов законодательной работой, занимают от 40 до 60 % рабочего времени. Во фракциях, где нет столь активной законопроектной работы, вопросы организационного обеспечения занимают еще больше времени.

Оптимизации взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы в данной сфере деятельности во многом способствовала Концепция организационно-правового обеспечения деятельности Государственной Думы, разработанная в 2000 году с участием автора.

Конкретным результатом реализации указанной Концепции стало введение в промышленную эксплуатацию в июне 2001 года

"Автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности", центральное место в работе которой принадлежит Организационному управлению. Ее функционирование уже привело к наведению определенного порядка в основной сфере деятельности Государственной Думы, совершенствованию законодательных процедур к "завязыванию" на конечный результат работы как депутатских, так и аппаратных структур. Закрепление успеха этой работы в значительной степени зависит от усилий обеих сторон.

Как показала практика работы последних лет Государственной Думы, в дополнительной регламентации нуждаются как основные технологические процедуры деятельности Государственной Думы (законопроектные, согласительные и т.п.), так и процедуры аппаратного обеспечения основной деятельности палаты парламента.

По существу, эта группа документов должна постепенно организовать и узаконить в Аппарате нормативный (вместо административно-распорядительного) гип управления, то есть, минимизировать количество даваемых указаний, проводимых совещаний, выпускаемых распорядительных документов и планов организационно-технических мероприятий.

Анализ основных видов работ, осуществляемых в Государственной Думе как депутатами, так и Аппаратом, показывает, что на сегодня имеется потребность в дополнительной разработке около 100 процедур. Отсутствие поддержки со стороны депутатов в этой деятельности ведет к тому, что Аппарат сам вынужден разрабатывать такие процедуры, в том числе и основные - законопроектные.

Таким образом, взаимодействие депутатов и Аппарата в области организационного обеспечения законодательной работы требует дальнейшего совершенствования как в функционально-структурной сфере, так и в разработке парламентских процедур. Усложнение депутатских структур не должно автоматически вести к усложнению структур Аппарата.

В четвертом параграфе "Информационно-аналитическая поддержка Аппаратом Государственной Думы законодательной и контролирующей деятельности депутатов" рассматривается наиболее

динамично развивающаяся сфера деятельности Аппарата, в которой заключены основные резервы по совершенствованию обеспечения депутатского корпуса, реализации принципа разделения власти и превращению российского парламента в подлинно независимый институт власти.

Характеристики информационно-аналитического обеспечения Государственной Думы рассмотрены автором с двух позиций. Прежде всего, это обеспечение актуальных на сегодняшний день информационно-аналитических потребностей депутатского корпуса, выраженных, как правило, самими депутатами. Кроме того, Аппарат обязан своевременно прогнозировать перспективные изменения в требованиях к информационно-аналитическому обеспечению. Эти изменения определены не столько позицией пользователя, имеющей субъективный характер, сколько объективным развитием парламентских функций и соответствующими изменениями требований в их информационно-аналитической поддержке.

Что касается контрольных функций палаты парламента, то ряд этих полномочий требует развитого информационно-аналитического обеспечения. Однако на сегодняшний день Аппарат Государственной Думы практически не поддерживает эту сторону парламентского контроля.

Ряд наиболее эффективно реализуемых контрольных механизмов Государственной Думы, таких как депутатские запросы, "правительственный час", нуждаются в обобщении и глубоком анализе информации. Но Аппарат палаты пока и здесь ограничивается лишь функциями организационного обеспечения, что, безусловно, является его слабым местом.

Существенные недостатки и резервы для совершенствования есть и в других, отчасти уже освоенных направлениях информационно-аналитической работы Аппарата Государственной Думы. Это относится как к организационным и содержательным аспектам данной деятельности, так и к формам взаимодействия Аппарата и депутатского корпуса.

Несмотря на концентрацию значительных ресурсов, в организации данной деятельности Аппарата Государственной Думы отсутствуют какие-либо координирующие механизмы, обеспечивающие согласованность действий и тем более объединение усилий задействованных здесь подразделений. Зачастую одну и ту же услугу параллельно оказывают несколько подразделений Аппарата.

Так, информационно-аналитические материалы по публикациям в прессе, относящимся к деятельности Государственной Думы и, в том числе, к законопроектной работе палаты парламента, готовят Парламентская библиотека, Пресс-служба и Аналитическое управление (в рамках аналитического сопровождения законопроектов). В условиях ограниченных штатных ресурсов Аппарата такое дублирование означает их избыточную концентрацию на одних направлениях (без повышения качества результатов труда) за счет невыполнения других, не менее важных функций.

Немаловажным отрицательным следствием подобной организации работ является то, что пользователи (депутаты, их помощники, сотрудники аппаратов комитетов и т.п.) вынуждены обращаться за получением необходимой им информации, справочных, информационных, аналитических услуг в большое число различных подразделений. Это приводит к потере времени, излишним психологическим напряжениям во взаимоотношениях, конфликтным ситуациям.

На основе детального анализа существующего информационно-аналитического обеспечения депутатского корпуса Государственной Думы, выявления существенных недостатков и скрытых резервов, автором предпринята попытка сформулировать основные перспективные направления развития этого направления.

В итоге автор приходит к главному выводу, который заключается в том, что Аппарат парламента больше чем кто бы то ни был заинтересован в развитии парламентской культуры, в достижении ею такого уровня, когда общепринятый для специалистов по управлению подход будет принят на вооружение всеми субъектами парламентской деятельности. В

противном случае организация этой деятельности будет и впредь формироваться и развиваться спонтанно и бессистемно, каждый раз заставая врасплох Аппарат парламента и обрекая его на бесчисленные и деструктивные реорганизации. Другими словами, можно сделать заключение об объективном совпадении перспективных интересов парламентского Аппарата с интересами гражданского общества.

В Заключении автор излагает основные выводы по проблемам взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы за прошедший десятилетний период.

В российском парламенте сложился определенный тип взаимодействия депутатов и его аппарата, который с небольшими вариациями воспроизводится, в том числе, законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Природой данного типа взаимодействия двух структур являются как традиции, сложившиеся в практике управления российского и советского общества, так и определенные последствия влияния административно-командной системы.

Рассмотрение функционального и структурного аспектов во взаимодействии депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы отчетливо характеризует сложившийся тип взаимоотношений. Однако эта проблема имеет несколько аспектов, требующих дальнейших исследований, предметом которых должны стать социально-психологические и морально-этические аспекты взаимоотношений, возникающие между депутатами и Аппаратом в результате совместной работы.

В этой связи было бы целесообразно, с точки зрения автора, создать специальную социологическую службу при Комитете Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы под патронажем председателя Комитета или его заместителя.

Важно, чтобы противоречия между достигнутым сегодня уровнем обеспечения депутатского корпуса и растущими требованиями к нему служили источником развития парламента в целом, а не источником постоянно воспроизводящихся конфликтов между депутатами и Аппаратом Государственной Думы.

III. ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ.

1. Воробьёв И.В. Проблемы взаимодействия депутатского корпуса и аппарата Государственной Думы. // Общероссийский профессиональный журнал "Консалтинг". (Политика, экономика, управление, организация, новые технологии бизнеса). -М., 2000. - 0,3 п.л.

2. Воробьёв И.В. Парламентские слушания в Государственной Думе (хроника, аннотации, обзор). Выпуск XII (сентябрь - декабрь 2000 года). Издание Государственной Думы. -М., 2001. - 7 п.л.

3. Воробьёв И.В. Парламентские слушания в Государственной Думе (хроника, аннотации, обзор). Выпуск XIV (сентябрь — декабрь 2001 года). Издание Государственной Думы. -М, 2002. - 5 п.л.

4. Воробьёв И.В. Парламентские слушания в Государственной Думе (хроника, аннотации, обзор). Выпуск XVIII (сентябрь - ноябрь 2003 года). Издание Государственной Думы. -М., 2004. - 2,5 п.л.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук Воробьёва Игоря Владимировича

Тема диссертационного исследования: Становление института парламентаризма в современной России: взаимодействие депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы

Научные руководители: Ожиганов Эдвард Николаевич Василенко Владимир Иванович

Изготовление оригинал-макета: Воробьёв Игорь Владимирович

Подписано в печать 25 мая 2004 года Тираж 80 экз. Усл. п.л. 1,4

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 316

119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

»13658e

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата социологических наук Воробьев, Игорь Владимирович

ВВЕДЕНИЕ.-

ГЛАВА 1. Институциональные основы становления парламентаризма в современной России.—

§ 1. Институциональные и функциональные основы взаимодействия.

§ 2. Зарубежный опыт совместной работы парламента и его персонала: пример Конгресса США.

ГЛАВА 2. Практика взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы. .

§ 1. Социологический анализ взаимодействия. .

§ 2. Взаимодействие депутатов и Аппарата Государственной

Думы в реализации основных функций парламента.

§ 3. Организационное обеспечение Аппаратом Государственной

Думы деятельности депутатов. .

§ 4. Информационно-аналитическая поддержка Аппаратом

Государственной Думы законодательной и контролирующей деятельности депутатов. .

Введение диссертации2004 год, автореферат по политологии, Воробьев, Игорь Владимирович

Вопрос о взаимодействии представительной демократии и административных аппаратов достаточно объемен и сложен и, как предмет научного исследования в современной российской науке, практически находится на начальном этапе анализа.

Настоящее диссертационное исследование концентрируется на одном из аспектов этого вопроса - взаимодействии законодательного корпуса, олицетворяющего высший институт представительной демократии в Российской Федерации и его аппарата, как административного механизма, обеспечивающего реализацию различных функций этого института. Специфика этого аспекта заключается в том, что в конечном счете речь идет об аппаратном обеспечении важнейшего принципа политической демократии - разделения власти. Исследование становления института парламентаризма в современной России через призму взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы важно и актуально по следующим основаниям.

В условиях демократизации, реформирования основных систем жизнедеятельности российского общества возрастает значение института парламентаризма как одного из основных каналов представления интересов граждан на высшем уровне государственной власти. Государственная Дума как палата российского парламента, объединяющая народных депутатов, исполняет не только представительские и законотворческие, но и наделена контрольными функциями.

Одно из них заключается в том, что исполнение контрольных функций Государственной Думы наталкивается на неотрегулированность провозглашенного в 10-й статье Конституции Российской Федерации принципа разделения власти. Во многом по этой причине нынешняя законодательная власть в России лишена полноценной возможности реально влиять на формирование целостной государственной политики в различных сферах, а также определять, наряду с другими ветвями власти, основные приоритеты в деятельности государственных органов, осуществлять контроль реализации принятых законов.

Именно специфика социально-политической ситуации подготовки и принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году не позволила прописать в Основном законе страны достаточно серьезные контрольные полномочия парламента, в том числе, Государственной Думы. Тем не менее, некоторыми контрольными полномочиями палата обладает (дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации, решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации, назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации, назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, объявление амнистии, выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности и некоторые другие). Идеолого-политическое противоборство в стенах Государственной

1994 - 1995 годах шел достаточно сложный процесс формирования Аппарата, осмысления его структуры, функции, персонального состава, назначение руководителей подразделений и т.д. Сложность этого процесса заключалась в отсутствии в советской истории опыта парламентской деятельности. В это время существовали в отношении формирования Аппарата две основные тенденции. Первая была представлена рядом "демократических депутатов", стоящих на позиции недопущения в Аппарат парламента "старых" кадров, имеющих опыт работы в партийных органах, а следовательно, являющихся носителями ■ прежней идеологии и методов работы. Представители второй тенденции исходили из необходимости использовать эти кадры, поскольку на подготовку новых кадров и приобретение ими опыта работы уйдет слишком много времени, а результат будет тот же.

Для молодого парламента России очень важен был вопрос о деполитизированности и деидеологизированности Аппарата. Эти принципы были заложены в разработанный первой Государственной Думой Федеральный закон "Об основах государственной службы", который вместе с законом "О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" стали основными правовыми актами, определяющими отношения и статус депутата и работника Аппарата.

Второй этап (1996 — 1999, 2000 - 2003 годы) связан с работой по созданию устойчивых и эффективных отношений между депутатами и Аппаратом, развитием системы обратной связи между ними, совершенствованию аппаратного обеспечения функционирования законодательного органа страны, переходом к плановой работе Аппарата. На этом этапе несравненно больше внимания было обращено на повышение квалификации как работников Аппарата, так и депутатов через различные системы подготовки и переподготовки кадров. Сегодня можно с уверенностью говорить не только о завершении в целом процесса формирования основных систем Государственной Думы, но и их стабильной работе и взаимодействии.

Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью:

- разработки оптимальных технологий и моделей взаимодействия депутатов и Аппарата, а также рекомендаций по их внедрению в практику функционирования Государственной Думы.

Настоящее исследование носит междисциплинарный характер и: лежит на стыке областей права, политологии, истории и социологии. Сегодня можно говорить о формировании новой отрасли научного знания, связанной с комплексным изучением проблем российского парламентаризма - социологии парламентаризма. Именно этой области знания в большей степени принадлежит данное исследование.

1 Белов Г.А. Институциональная система политической власти// Кентавр.- 1995.- N 4 .- С. 142-154; Богаева H.A. Новопашин Ю.С. К вопросу о трактовке понятия "тоталитаризм" западными исследователями// Тоталитаризм: Исторический опыт Восточной Европы.- М., 1995 .- С. 53-67; Бромхед П. Эволюция британской конституции. М., Юридическая литература,' 1978; Валенсуэла А. Латинская Америка: кризис президентской власти. - В кн.: Пределы власти. Век XX и мир. М., 1994; Виноградов В.Д. О факторах политической стабильности общества// Вестн. С-Петербург. ун-та. Сер.6, Философия,- 1994,- Вып. 2 .- С. 65-73; Возможности либерализма в осмыслении современного мира. (Обзор коллоквиума)// ПОЛИС: Полит, исслед.- 1994.- N 3 .- С. 125-130; Гуторова А.Л. Генезис представительной власти в России и современные проблемы// Политич. теория и практика: тенденции и проблемы: Сб.- М.,1995.Вып. 3 .- С. 3245; Краснов Б.И. Теория власти и властных отношений// Соц.- полит, журн.- 1994,- N 7-8 С. 40-50; Лафитский В.И. Законодательный процесс// Парламент и президент (опыт зарубежных стран).- М., 1995 .С. 20-44; Мези М. Конгресс в системе президентской власти США. - В кн.: Разделенная демократия. Сотрудничество и конфликт между Президентом и Конгрессом: Пер. с англ./ Под общ. ред. проф. Дж.Тарбера. -М, Издательская группа "Прогресс", 1994; О'Доннэлл Г. Делегативная демократия. - В кн.: Пределы власти. М., Век и мир, 1994; Платон Ф. Исполнительная власть в Пятой Французской Республике. Логика и интерпретация// Президент - Правительство - исполнительная власть: российская модель: [Сб.].- М., 1997 .- С. 57-68; Шубин A.B. Правящая элита и общество (К проблеме исследования тоталитарных режимов в Восточной Европе)// Тоталитаризм: Исторический опыт Восточной Европы,- М., 1995 .-с. 22-41. демократическом государстве2, организации и эффективности парламентского контроля в России и развитых демократических государствах.3

2 Азаров НИ. Идея разделения властей и ее реализация в России// Вести. С-Петербург. ун-та. Сер.6, Философия,- 1994,- N 1 С. 19-20; Андрукович ЛЯ. Ветви власти: потенциал взаимодействия// Новые социальные движения в России: (По материалам российско-французского исследования).- М.,1994.- С. 91117; Ковачев Д.А. Принцип разделение властей в конституциях государств: Восточной Европы// Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование: Сб.- М.г 1995 .- С. 82-90; Концепция разделения властей: история и современность: Научно-аналитический обзор. - М.:ИНИОН РАН,1992. (Актуальные проблемы государства и права за рубежом); Марченко М.Н. Современные интерпретации теории разделения властей на Западе// Вестн. Моск. ун-та. Cep.ll, Право,- 1994.- N 4 .- С. 14-25; Медушевский А.Н. Идея разделения властей// Вестн. РАН.- 1994.-.- Т. 64 N 1 .- С. 21-31; Медушевский А.Н. Идея разделения властей: история и современность// Социол. Исслед .- 1994.- N 1 .- С. 53-69; Лазарев Б.М. Принцип разделения властей: проблемы реализации// Клуб "Реалисты": Информ.-аналит. бюл,- 1995.- N 8 .С. 32-35; Салмин А.М. О некоторых проблемах самоопределения и взаимодействия исполнительной и законодательной властей в Российской Федерации// ПОЛИС: Полит, исслед.- 1996.- N 1 .- С. 7-32; Фетисов A.C. Разделение властей - критерий демократического государства// Соц.- полит, журн.- 1995,- N 6 .- С. 8896; Шаблинский И. Некоторые аспекты формирования конституционной модели разделения властей в России// Конституц. право: восточноевроп. обозрение.- 1996.- N 3-4 .- С. 2-9; Универсальное и национальное в концепции разделения властей ("круглый стол")/ А.С.Маныкин, М.Н.Марченко, С.В.Чиркин, и др.// Вестн. Моск. ун-та.Сер.12, Социально-полит, исслед.- 1993.- N 3 .- С. 3-39.

3 Авакьян С. Проблемы теории и практики конституционного контроля и правосудия// Вестн. Моск. ун-та. Cep.ll, Право.- 1995.- N 4 .- С. 14-27; Анисимов В.М. Гражданский контроль за военными структурами// ПОЛИС: Полит, исслед.- 1995.- N 4 .- С. 152-157; Баталов Э. Без контроля над властью нет демократии// Рос. федерация,- 1994,- N 12 .- С. 2-3; Граждан В. От чего зависит действенность государственного управления// Пробл. теории и практики упр.- 1996.- N 1 .- С. 48, 54-57; Грубер Дж. Контролировать бюрократические структуры// Государственная служба .- M., 1995,- Вып. 6 .- С. 57-78; Дмитриев Ю.А., Измайлова Ф.Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти// Государство и право,- 1996,- N 4 .- С. 88-96; Кряжков В. Конституционный контроль в Российской Федерации// Рос. Федерация .- 1994,- N 10 .- С. 18-20; Мальцев В.А. Парламентский контроль в Российской Федерации// Проблемы государственной власти: Сб.- Воронеж, 1995.- Вып. 3 .- С. 51-56; Матвеева О.М. Эволюция института политической ответственности правительства и новые формы парламентского контроля в зарубежных странах// Рос. юрид. журн,- 1995,- N 2 .- С. 62-68; Мищенко В.Н. Контроль и проверка исполнения: Из практики работы законодательных органов власти субъектов Российской Федерации по организации и проверки исполнения принятых законов и иных нормативных правовых актов // Законодат. органы власти субъектов Рос. Федерации. Практика. Мнения. Проблемы,- 1997,- N 1 .- С. 4653; Паламбо Д., Мейнард-Моди Ст. Административная подотчетность и контроль// Государственная служба.- M., 1995.- Вып. 6 .- С. 32-43; Рид У. Новое в отчетности государственных учреждений// Государственная служба,- M., 1995,- Вып. 6.- С. 95-101; Роуз Ч. Демократический контроль над вооруженными силами// США: Экономика, политика, идеология,- 1995,- N 4,- С. 103-106; Шелищ П.Б. Особенности и проблемы контрольной деятельности парламента Российской Федерации// Вестн. межпарламент, ассамблеи.- 1996.- N 3.- С. 45-47; Шон Д.Т. Конституционная ответственность// Государство и право.- 1995.- N 7,- С. 35-43; Шэфер И. Демократический контроль за государственным управлением// Государственная служба.- M., 1995.- Вып. 6.- С. 20-31.

4 См.: Рыбкин И.П. Государственная Дума: Пятая попытка : Очерк новейшей истории представительной власти в России. - М.: 1996; Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М.:1997; Гайдар Е.Т. Государство и эволюция. - СПб.: 1997; Селезнев Г.Н. Вся власть - закону! : Законодательство и традиции указного права в России. - М., 1997; Красников Д. Один депутат равен одному миллиону // Деловые люди, 1998. Тихомиров А. И вновь: кадры решают все.// Президент. Парламент. Правительство, 1998; Трошкин H.H. "Непродуманное сокращение может парализовать работу парламента" //. Аппарат -вне политики // Российская Федерация сегодня, 2001. - № 1; По новому регламенту: Деятельность Аппарата социологов, политологов и историков, посвященных вопросам государственной службы,5 становления парламентаризма в России, деятельности нижней палаты парламента.6

Однако, в основном они носят постановочный характер, без глубокого содержательного анализа.7

Заметным явлением в изучении проблем деятельности Аппарата в реализации законотворческой функции парламента в современных российских условиях является исследование Ёлчева В:А.8 Им была предпринята попытка осмыслить роль Аппарата в реализации основной функции Государственной Думы - законотворчестве. С этих позиций рассматривается и функционирование различных структурных подразделений Аппарата, особенностей их взаимодействия. Дается описание ряда крупных реорганизаций Аппарата, которые, по мнению автора, были продиктованы объективным развитием законодательного процесса. Отмечены нюансы взаимоотношений Аппарата и депутатов в законотворческом процессе. Однако, рассматривая изменения, происходящие в Аппарате как объективный процесс, автор оставляет в

Гос. Думы // Российская Федерация сегодня, 1998 и др.

5 Матирко В.И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате. - М.: 1996; Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации. - М.: 1996; Артамонов Ю.Д., Головин Е.Г., Панышева С.А. Правовые основы государственной службы Российской Федерации. - Н. Новгород: 1997; Государственная служба. Вып. 1-7 - М.,1994-1997; Государственная служба Российской Федерации: исследования, разработки, подготовка кадров. М.:1997; Функционирование государственного аппарата управления. - М.: 1998; Государственное управление: история и современность. - М.: 1998; Государственная служба России' 97 : Ежегодник. - М.: 1998; Государственная служба: теория и организация. - Ростов н/Д.: 1998; Хохлов A.A. Кадровые процессы в системе государственной власти: социологический анализ. - М., 2000; Магомедов КО. Социология государственной службы. - М., 2000; Мельников В.П., Нечипоренко B.C. Государственная служба в России: Отечественный опыт организации и современность. - М.: 2000; Игнатов В.Г. Государственная служба субъектов Российской Федерации: опыт сравнительно-правового анализа. - Ростов н/Д, 2000; Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт. - М., 2001.

4 См.: Голубева Е.И. Представительное учреждение в системе государственного управления России. - М., 1995; Парламентаризм в России: Федеральное Собрание в 1993-1995 гг. - М., 1996; Васецкий H.A., Красное Ю.К. Парламентаризм в действии. -М., 1999; они же. Государственная Дума Федерального Собрания российской Федерации второго созыва. - М., 1999; Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва, 2000-2003. - М., 2000; Козбаненко В.А. Система органов государственной власти Российской Федерации. - М., 2000; Политическая элита. Парламент России : 10 лет I съезду нар. депутатов РСФСР. - М., 2000; Парламентаризм и многопартийность в современной России : К десятилетию двух исторических дат. - М., 2000; Ёлчев В.А., Васецкий H.A., Краснов Ю.К. Парламентаризм и народное представительство в России: история и современность. - М., 2001; Парламентаризм в России: Федеральное Собрание в 1996-1999 гг. - М., 2000; Регионы в федеральном парламентском механизме: опыт России и Германии. - М., 2000.

7 Васецкий H.A., Краснов Ю.К. Государственная Дума Федерального Собрания российской Федерации второго созыва. - М., 1999, с. 25. Ёлчев В.А. Аппарат Государственной Думы и законотворческий процесс. М., 1999. стороне оценку роли субъективного фактора, влияющего на структурирование, функционирование и деятельность Аппарата: роли депутатского корпуса и руководства самого Аппарата.

Вопросы взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата с учетом опыта стран с развитыми парламентскими институтами отражены в монографии Романова P.M.9 Его работа опирается на ряд социологических исследований: опрос депутатов Государственной Думы о работе Аппарата в 1995 году, экспертный опрос генеральных секретарей парламентов — участников 100-й сессии МПС в Москве в 1998 году, "Эффективность деятельности Федерального Собрания, действующего законодательства и выборы в Государственную Думу в 1996 году" и др. Автор отмечает, что "проблема взаимоотношений депутатов и аппарата является актуальной не только для России, но и для стран с развитыми парламентскими институтами. Так, в ходе опроса генеральных секретарей парламентов -участников 100-й сессии МПС большинство опрошенных (63,6 %) считало, что в основном работники аппарата парламента являются исполнителями поручений депутатов. Каждый пятый (21,2%) полагал, что они равные партнеры при подготовке законов. И только 3 % опрошенных отметили равноправие парламентариев и аппарата в подготовке и принятии законов".10

Таким образом, накоплена обширная научная база, касающаяся положения парламента в системе разделения власти и реализации принципов парламентского контроля в демократическом государстве. Однако остаются практически не1 исследованными вопросы роли аппаратов законодательной власти в этих процессах.

Всё это и обусловило цель, задачи, объект и предмет диссертационного исследования.

10 Там же, с.204.

Задачи исследования:

-осуществить анализ существующих концепций и теоретических подходов к взаимодействию депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы;

-определить принципы функционально-структурного взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата;:

-изучить направления взаимодействия Аппарата и депутатов в процессе законодательной, представительной и контролирующей деятельности, в организационном и информационно-аналитическом обеспечении работы Государственной Думы; разработать оптимальную модель взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы, обеспечивающую эффективность законодательного процесса Федерального Собрания Российской Федерации.

Предмет исследования — особенности и тенденции взаимодействия депутатского корпуса Государственной Думы и ее Аппарата в процессе реализации конституционных полномочий палаты российского парламента.

Выбор в качестве предмета исследования аспектов взаимодействия депутатов и Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации является не случайным, так как Государственная; Дума обладает рядом специфических черт, отличающих ее от других законодательных органов государственной власти.

Во-первых, депутаты Государственной Думы в отличие от членов Совета Федерации образца 1996 - 2001 годов и абсолютного большинства депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не говоря уже об органах местного самоуправления, работают на профессиональной основе, и их контакт с сотрудниками Аппарата осуществляется ежедневно, а не от сессии к сессии, и в самых разных сферах обеспечения деятельности палаты парламента. Это обстоятельство больше роднит российский парламент с парламентами западных стран, нежели с законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, Государственная Дума представляет собой самый крупный законодательный орган государственной власти (450 депутатов и более 1500 сотрудников Аппарата) с устоявшимися и развитыми структурами депутатского корпуса и Аппарата, что позволяет проанализировать различные уровни и направления их взаимодействия. Для сравнения — региональный законодательный орган в среднем насчитывает несколько десятков депутатов и столько же сотрудников аппарата.

Десять лет деятельности Государственной Думы и опыт работы трёх созывов депутатского корпуса позволяют выявить основные тенденции и динамику развития палаты Федерального Собрания, строить прогнозы, делать определенные выводы о складывающейся системе управления; высшим законодательным органом страны, через него законодательными органами всех уровней.

В-третьих, масштабность и сложность решаемых задач требовали постоянного поиска эффективных и взаимоприемлемых форм и методов работы палаты, в том числе и взаимодействия депутатов и Аппарата в целях обеспечения деятельности федерального законодательного органа государственной власти.

Государственная Дума представляет особый тип социальной организации и сложную систему управления, которая, в свою очередь, состоит из ряда подсистем, различных по функциям.

В современной социологической литературе управление трактуется, как "основанное на, достоверном знании систематическое воздействие субъекта управления (управляющей системы) на социальный объект (управляемую подсистему), в качестве каковой может выступать общество в целом, его отдельные сферы: экономическая, социальная, политическая, духовная, а также различные звенья (организации, предприятия, учреждения и т.п.) с тем, чтобы обеспечить их целостность, нормальное функционирование, совершенствование и развитие, достижение заданной цели".11

Государственная Дума и представляет собой такую относительно законченную систему и единое целое. Следовательно, и изучение ее должно вестись на основе системного подхода как единого целого во всей совокупности взаимосвязей и взаимоотношений составляющих ее подсистем.

Взаимодействие депутатского корпуса и Аппарата следует рассматривать не на уровне отдельных отношений депутатов и сотрудников Аппарата, их совместной деятельности, конфликтов и противоречий, а как взаимодействие двух основных подсистем Государственной Думы. Каждая из них действует на собственной нормативной базе, имеет свои задачи, структуру, иерархию, логику функционирования. Взаимодействие этих подсистем представляет собой сложный, противоречивый, во многом малоизученный процесс. Различное правовое и функциональное положение отдельных частей Аппарата, а также сложившаяся структура депутатского корпуса определяют различную степень, сферы и формы их взаимодействия.

В диссертационной работе впервые предпринята попытка рассмотреть выделенный комплекс проблем с позиций политической социологии и социологии управления.

Представительная демократия и административные аппараты, несмотря на неизбежные противоречия между демократическими принципами гласности и ответственности и относительно закрытым характером деятельности аппаратов, могут эффективно взаимодействовать, если базовые политические ценности образуют нормативную основу самих административных структур. Определенная корпоративность, обеспечение служебной тайны, а в некоторых случаях, секретности - необходимое условие функционирования любой бюрократии, но это отнюдь не исключает единого ценностного "поля" или политической культуры демократического типа. Бабосов ЕМ. Социология управления: Учебное пособие для вузов. Минск, 1999. с. 8.

Согласно традиционной теории демократии, ее фундаментальная цель состоит в том, чтобы предоставить рядовым гражданам возможность участия в государственных решениях, которые определяют важнейшие стороны их жизни. Однако, поскольку данная теория описывает определенный идеал политической системы, а не метод его достижения, она чревата трудноразрешимыми проблемами. В современном массовом обществе ни одно государство не является вполне демократическим в строгом согласии с критериями этой теории, поскольку ни в одной стране весь народ не может участвовать в процессе принятия политических решений. Демократия есть "дело степени", т.е. в некоторых странах рядовые граждане имеют большую возможность доступа к процессу принятия политических решений, чем в других.

Степень разрыва между гражданами: и высшим уровнем государственной власти может быть названа "индексом демократии", а увеличение этой степени должно считаться главной угрозой демократическому государственному устройству. Ввиду затруднений, связанных с управлением большими и сложными обществами, разрыв определенной степени сохраняется даже в тех странах, где политическая культура одобряет активное участие масс в принятии решений. Даже в обществах, которые формально демонстрируют свою поддержку принятым критериям демократического режима, задача обеспечения ответственности; административных аппаратов остается актуальной проблемой.

Наличие парламента в стране является одним из главных свидетельств по меньшей мере начала формирования демократического общества. Поскольку парламентаризм как политический институт есть один из основных каналов представления интересов граждан на высшем уровне государственной власти. Наряду с законодательной и представительной, важнейшую функцию парламента составляет и контроль деятельности бюрократических структур государственного управления. Несмотря на известные различия, парламентские институты демократических государств сталкиваются со сходными проблемами обеспечения такого контроля. Как пишет известный английский государствовед П. Бромхед, "возросшие масштабы и сложность современной системы управления государством предъявляют к Парламенту новые требования, которым он должен отвечать, чтобы успешно выполнять свою традиционную функцию охраны интересов общества и особенно его денег. Огромная власть, предоставленная правительству, требует наличия уравновешивающего органа, могущего, по меньшей мере, исследовать его деятельность, чтобы удостовериться, что эта власть используется справедливо, разумно и умело. Идея, что таким уравновешивающим органом должен быть Парламент, не нова. Она основывается на той функции, которую Парламент выполнял с самого начала., Изменился лишь характер этой функции, так как средства достижения поставленной задачи должны отвечать новым потребностям. Для того, чтобы Парламент мог успешно справиться с новыми задачами, необходимы следующие условия: информация должна быть полной и достоверной; те, кто ее получает, должны быть в состоянии понять, суммировать и проанализировать ее; должна быть разработана соответствующая процедура точной передачи результатов этого анализа".12 Однако выполнение подобных задач требует штата профессионалов, иначе говоря, аппарата, без которого контролирующая функция парламента, равно как и законодательная, превращаются в фикцию. Поэтому в странах развитой демократии, где высшие представительные органы занимают сильные позиции, на основе практического опыта последовательно пришли к заключению, что попытки ограничить их аппаратные структуры отражают замаскированную тенденцию ослабить контрольные и законодательные функции парламента. По этому поводу американский исследователь Д. Сандквист пишет следующее: "Критика перегруженности Конгресса различными вопросами из-за увеличения ресурсов его аппарата, или попытка контролировать поведение' Конгресса посредством ограничения или сокращения его аппарата означает ложную постановку проблемы причины и следствия. Члены Сената и Палаты представителей сами сначала принимают решение об увеличении индивидуального объема своей работы, а затем расширяют свой аппарат для того, чтобы справиться с этим объемом. Все вместе они твердо решили, что парламентарии должны занимать гораздо более уверенные позиции при контактах с

12 Бромхед П. Эволюция Британской Конституции, М., Юридическая литература, 1978, с. 177. исполнительной властью в законодательном процессе. Это неизбежно означает увеличение числа законопроектов, инициированных Конгрессом, и более внимательное рассмотрение таковых, предлагаемых исполнительной ветвью власти, с увеличением числа поправок, лимитирующих и ограничивающих свободу усмотрения бюрократии. Законодатели приняли решение о реализации более интенсивного надзора за исполнительными органами власти, требующего увеличения количества слушаний и заседаний, что влечет за собой расширение штата для их организации и проведения. Доминирующая в Конгрессе культура индивидуализма и равенства ведет к расширению инициативы и ответственности, с большим числом; законопроектов, поправок и участия, что невозможно без аппаратной поддержки. Поэтому для критиков, которые озабочены перегруженностью Конгресса делами и трудностями управления его бюрократией, главной целью является не аппарат Конгресса как таковой, а пересмотр той роли Конгресса, которую он решил реализовать".13

Теоретической основой диссертационного исследования явились положения и выводы аналитической социологии Макса Вебераг особенно той ее части, которая касается проблем возникновения и становления парламентаризма на социально-политическом пространстве бывших авторитарных систем, одна из этих проблем - контроль, деятельности административных аппаратов - имеет важнейшее значение для; судьбы политической демократии.14

Суть позиции Вебера по вопросу о парламентаризме заключается в следующем его суждении (применительно к становлению института парламентаризма в Германии, но это в полном объеме может быть отнесено и к современной России): "Кто вообще ставит будущий вопрос о государственном строе Германии иначе, нежели "как сделать парламент способным к власти?", тот с самого начала ставит его неправильно. Ибо все остальное - второстепенная работа".15 Согласно его теории, парламент может быть "способным к власти" благодаря реализации трех его основных

13 Sundquist, James. The Decline and Resurgence of Congress. Washington, Brookings Institution, 1981, p. 413

14 Вебер Макс. Парламент и правительство в новой Германии. К политической критике чиновничества. -В кн.: Политические работы (1895 - 1919) / Пер. с немецкого Б.М.Скуратова. - М.: Праксис, 2003, с. 126

169.

Там же, с. 187. административные процессы, сохраняется фундаментальное расхождение между двумя позициями. Первая, бихевиористская или менеджериальная, рассматривает бюрократию преимущественно в процессуальном плане, в свете технических критериев "эффективности", в то время как вторая, интерпретативная, идущая от М. Вебера и Р. Бендикса, считает бюрократию по существу политическим формированием в основном потому, что не избираемые профессиональные бюрократы обладают действительной властью. Эти две точки зрения обусловливают контрастирующие между собой выводы относительно взаимоотношений между политикой и бюрократией. Американский исследователь Д. Левитан полагает, что административные методы должны быть совместимы с политической философией, на которой базируется представительная демократия, а поиск надлежащих методов управления должен влечь за собой поиск: способов насыщения административного механизма демократической философией. По его мнению, "демократическое правительство означает демократию в административном процессе. Высшая важность состоит в том, что административные механизмы, создаваемые для исполнения законодательства, должны быть проникнуты демократическим духом и идеологией. Немецкий историк Нибур суммировал эту позицию в одной фразе: Свобода зависит несравненно более от администрации, чем от конституции. Административные процедуры не могут быть пересажены из одной системы правительства в другую, но должны обладать глубокими корнями в политической и социальной философии, лежащей в основе их собственной политической системы".18

Соответственно различаются и методологические взгляды: методология интерпретативного подхода, в отличие от бихевиористского, делает упор на индивидуализирующих способах получения информации -неформальных интервью, изучении случаев, анализе документов и т.д.

Специфика и сложность предмета настоящей работы требует использования широкого спектра методов, принятых в правовых,

18 Levitan, David M. Political Ends and Administrative Means. - In: Stivers, Camilla (Ed.) Democracy, Bureaucracy, and the Study of Administration. Westview Press, Oxford, 2001, p. 28. исторических, политологических, социально-психологических и социологических исследованиях.

Нормативные и функциональные аспекты взаимодействия законодателей и Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, необходимые для понимания институциональной среды вопроса, рассматриваются диссертантом с позиций социологии управления. В этих целях в диссертационном исследовании применяется институциональный анализ.

Кроме общенаучных методов, автор использовал структурно-функциональный метод, помогающий раскрыть взаимосвязи различных элементов сложной системы парламента, а также логический, типологический, классификационный, сравнительный и сравнительно-правовой методы.

Также использовались методы, применяемые в прикладных социологических исследованиях. Прежде всего, речь идет об экспертных методах. Экспертами выступали депутаты, руководители Аппарата и его структурных подразделений, руководители аппаратов комитетов, работники Аппарата Государственной Думы. При этом применялись методы анкетирования, очного и заочного опроса экспертов, коллективного обсуждения как проблемы в целом, так и предложенных заранее концепций и программ. Широко использовался статистический метод.

Методы контент-анализа применялись ко всему массиву обширной базы данных стенограмм заседаний Государственной Думы. Метод аналогий применялся при изучении опыта организации и деятельности зарубежных парламентов, в основном, взаимодействия членов Конгресса США и его персонала.

За десять лет работы Государственной Думы трех созывов накоплен большой статистический материал, отражающий через количественные характеристики различные аспекты деятельности Государственной Думы. Прежде всего, это документы нормативно-правового характера, определяющие исходные положения в системе управления Государственной Думы: Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", действующий Регламент Государственной Думы, Положения об Аппарате Государственной Думы его структурных подразделений (управлений, отделов, аппаратов комитетов), регламенты работы депутатских объединений, парламентские процедуры, утвержденные Руководством Государственной Думы и т.п.

Важную информацию о взаимодействии и взаимоотношении структурных подразделений Аппарата Государственной Думы содержат широко используемые в диссертации планы и отчеты о работе Государственной Думы (как правило, за сессию), Аппарата Государственной Думы и его структурных подразделений, которые стали регулярно готовиться со второй половины 1996 года.

Весь этот материал активно использовался при анализе функционирования элементов системы.

Целью выявления мнения депутатов Государственной Думы о работе Аппарата и его структурных подразделений явились результаты ежегодных социологический опросов "Деловая культура депутатов и сотрудников Аппарата Государственной Думы: состояние и проблемы", проведенных автором с 1996 по 2003 годы. Всего было опрошено 500 человек по репрезентативной квотной выборке, представляющей две социально-профессиональные группы респондентов.

Особое место в исследовании занимают результаты анализа голосований депутатов на пленарных заседаниях, проведенного автором за период с 1996 по 2003 годы с целью определения механизмов принятия решений в Государственной Думе. Всего проанализировано 540 документов.

Значительную информацию дали результаты контент-анализа стенограмм заседаний Государственной Думы, планов и отчетов о работе Государственной Думы (как правило, за сессию), отчетов Аппарата

Государственной Думы и его структурных подразделений, в том числе, отчетов управлений (Правового, Аналитического, Организационного, Пресс-службы), проведенного автором с целью определения проблемного поля взаимодействия депутатского корпуса с Аппаратом, характера взаимодействия частоты контактов. Всего проанализировано 900 документов за 1994 —2003 годы.

Результаты качественного анализа стенограмм восьми встреч руководства Аппарата и структурных подразделений Аппарата Государственной Думы с депутатами - членами депутатских объединений и их аппаратами в 1998 - 1999 годах, инициированных и организованных автором, позволили выявить нерешенные проблемы, определить источники конфликтных ситуаций, сбоев во взаимодействии элементов аппаратного обеспечения управленческой деятельности депутатского корпуса.

Использовались результаты социологического исследования "Совершенствование работы Аппарата Государственной Думы", проведенного в рамках программы ТАСИС 19 с участием автора в 1998 году. Всего было опрошено 300 человек.

Проводился вторичный анализ результатов:

-социологического мониторинга "Народ и власть", проведенного Социологическим центром РАГС в мае 2002 года (руководитель В.Э. Бойков), в ходе которого было опрошено 2000 респондентов в 25 субъектах Российской Федерации по репрезентирующей российское население вероятностной многоуровневой квотной выборке;

-социологического исследования "Реформа государственной службы", проведенного Социологическим центром РАГС в октябре 2003 года в 20 субъектах Российской Федерации (руководитель В.Э. Бойков). Опрошены 1500 человек по квотной выборке, репрезентирующей: население, а также 200 экспертов — руководителей и работников органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

19 Результаты работы и перспективы развития Аппарата Государственной Думы (отчет по итогам 1994-1995 гг.). М.:1995 (подготовлен Отделом развития систем обеспечения); Аппараты комитетов V Государственной Думы ФС РФ (Общая характеристика, итоги и анализ работы 5а 1994-1995 годы). М.:1995 (подготовлен Отделом по работе с комитетами, комиссиями, фракциями и депутатскими объединениями); Аналитический отчет по результатам социологического опроса сотрудников Аппарата и депутатов ГД. М.: РАГС, 1995. Совершенствование работы Аппарата Государственной Думы (ТАСИС). М.:1998.

Материалы этих исследований, в значительной степени использованные автором при подготовке диссертации, составили их эмпирическую базу.

Диссертация развивает малоисследованную область социологических знаний, связанных с процессом становления парламентаризма в России, и, в частности, изучения и определения реальной роли, влияния и взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы как высшего органа законодательной власти в процессе реализации его основных функций - законодательной,, представительной и контролирующей.

В рамках этого направления диссертантом получены следующие результаты, содержащие новизну.,

1. Выявлены сущностные особенности становления российского парламентаризма::

-однотипность организации и взаимодействия: аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти федерального и регионального уровня, а также местного и общественного территориального самоуправления с их депутатами;

-определен статус Аппарата в системе парламентской деятельности, фиксированный в нормативно-правовом поле;

-выявлена полнота и качество нормативно-правового регулирования взаимоотношений депутатского корпуса и Аппарата, раскрыта сущностная. сторона функций, выполняемых Аппаратом в интересах депутатского корпуса.

5. Выявлены конкретные проблемы взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы:

-несбалансированность законодательной нагрузки на комитеты и работников их аппаратов, которая до сих пор является одним из самых "узких" мест в работе всего Аппарата Государственной Думы;

-недостаточность профессионализма и специальных знаний в правовой области у депутатов,.а особенно у работников Аппарата, набор которых в аппараты комитетов и депутатских объединений осуществляется во многом не по профессиональным качествам, а по политической ориентации;

- ввести в Аппарат Государственной Думы функциональное подразделение, осуществляющее стратегическое планирование или управление развитием, организационная работа которого нацелена на эффективное взаимодействие депутатского корпуса и работников Аппарата;

- сформировать в Аппарате палаты полноценные экспертные структуры с квалифицированными специалистами в соответствующих отраслях законодательства, что крайне необходимо при анализе и оценке законопроектов, поступающих как из высших исполнительных органов государственной власти, так и от всех субъектов права законодательной инициативы;

Положения и выводы диссертационной работы могут быть внедрены в деятельность Государственной Думы, законодательных (представительных) органов государственной власти федерального и регионального уровня, а также местного и общественного территориального самоуправления; могут быть использованы для методологической разработки проблем, связанных с взаимодействием структурных подразделений Аппарата законодательного органа и депутатским корпусом, при оптимизации структурно-функциональных изменений деятельности соответствующих подразделений.

Положения и выводы исследования могут быть также использованы в учебном процессе Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации при чтении курсов по социологии управления, политической социологии и социологии организаций.

Основные положения и выводы диссертации нашли своё отражение:

1. В публикациях автора объёмом 14,8 п.л.:

-Воробьёв И.В. Проблемы взаимодействия депутатского корпуса и аппарата Государственной Думы. // Общероссийский профессиональный журнал "Консалтинг". (Политика, экономика, управление, организация, новые технологии бизнеса). -М., 2000. - 0,3 п.л.;

-Воробьёв И.В. Парламентские слушания в Государственной Думе (хроника, аннотации, обзор). Выпуск XII (сентябрь-декабрь 2000 года). Издание Государственной Думы. -М., 2001. - 7 п.л.;

-Воробьёв И.В. Парламентские слушания в Государственной Думе (хроника, аннотации, обзор). Выпуск XIV (сентябрь - декабрь 2001 года). Издание Государственной Думы. -М., 2002. - 5 п.л.;

-Воробьёв И.В. Парламентские слушания в Государственной Думе (хроника, аннотации, обзор). Выпуск XVIII (сентябрь - ноябрь 2003 года). Издание Государственной Думы. -М., 2004. - 2,5 п.л.

2. В выступлениях и докладах автора:

- на встречах с членами парламента Великобритании, руководящими работниками Британского Совета, структурных подразделений аппаратов Палаты общин и Палаты лордов в рамках Программы Российско-Британского сотрудничества (Лондон, 27 - 31 ноября 2000 года);

- на международной научно-практической конференции "Законодательная и представительная власть: история и современность" (Санкт-Петербург, 18-22 апреля 2002 года);

- на семинаре-совещании руководителей информационно-аналитических служб аппаратов парламентов государств - участников Содружества Независимых Государств "Информационно-аналитическое обеспечение деятельности законодательных органов государственной власти" (Москва, 6-7 апреля 2004 года);

- на ряде "круглых столов" и парламентских слушаний, проводимых в Государственной Думе комитетами и депутатскими объединениями.

Автором диссертации разработана программа внедрения организационных инноваций, совершенствования структуры Аппарата и функций отдельных его подразделений, целью которых является оптимизация взаимодействия депутатского корпуса и; Аппарата Государственной Думы.

В соответствии с целями и задачами исследования, представленная работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка литературы и приложений.

Во второй главе - "Практика взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы" исследуются практические аспекты поддержки Аппаратом деятельности депутатов Государственной

I. *

Думы в основных сферах их полномочий.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Становление института парламентаризма в современной России: взаимодействие депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

Развитие российского парламентаризма находится еще в стадии своего становления. Это проявляется в неразвитости и противоречивости конституционных норм, относящихся к полномочиям и вопросам ведения как Федерального Собрания Российской Федерации в целом, так и его палат в отдельности; незавершенности законодательного решения вопросов формирования; палат парламента, а, следовательно, и вопросов их деятельности; наличие кризисных проявлений в системе российского бикамерализма. По-прежнему отсутствуют единые алгоритмы деятельности законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и федерального центра, что приводит к. созданию в целом противоречивого законодательства, нарушает единство правового пространства Российской Федерации.

Важным показателем зрелости парламентской системы является и оптимальное решение проблемы взаимодействия законодательного органа и аппарата, обеспечивающего его деятельность по реализации: конституционных полномочий.

Исследуя проблемы взаимодействия депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы на протяжении десяти лет ее работы, автор пришел к ряду наблюдений и выводов.

1.В российском парламенте сложился определенный тип взаимодействия депутатов и его аппарата, который с небольшими вариациями воспроизводится, в том числе, законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Изменение порядка формирования Совета Федерации и последовавшие затем реорганизации палаты и аппарата, вновь продемонстрировали устойчивость этого типа взаимоотношений.

Природой данного типа взаимодействия двух структур являются как традиции, сложившиеся в практике управления российского и советского общества, так и определенные последствия влияния административно-командной системы. Это проявляется в выстраивании отношений между депутатами и работниками аппарата как отношений "начальникподчиненный"; в значительном влиянии личностного фактора при формировании кадрового состава аппарата; в правовой и социальной незащищенности аппарата, отсутствии гарантий стабильности работы аппарата в результате смены депутатского корпуса или руководства палаты и аппарата; существование политических предпочтений в отношениях депутатов и аппарата и т.д. Ограниченные финансовые возможности, выделяемые государством для обеспечения деятельности палаты, порождают существенное различие в возможности удовлетворения своих потребностей депутатов и аппарата, что не способствует гармонизации их отношений.

2. В настоящее время в целом не сформирована нормативно-правовая основа, регулирующая взаимодействие депутатского корпуса и Аппарата Государственной Думы. Законодательными актами, отчасти регулирующими эти отношения, являются Федеральный закон "Об основах государственной службы в Российской Федерации" и Федеральный закон "О системе государственной службы в Российской Федерации". Отношения депутатов и их помощников также фрагментарно определяет Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Внутренним документом, в котором содержатся отдельные сведения по проблеме, является Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Поэтому взаимодействие складывается в целом стихийно в результате реализации функций каждой из структур палаты. Попытки урегулировать взаимодействие депутатов и Аппарата предпринимаются в большей степени со стороны последнего - через разработку концепций аналитического, правового, информационного, организационного и прочего обеспечения деятельности палаты. Однако без достаточной законодательной и нормативной базы эти попытки будут явно недостаточными.

Федеральные законы "Об основах государственной; службы в Российской Федерации" и "О системе государственной службы в Российской Федерации" не отражают всех потребностей развития парламента. В большей степени они подходят для сотрудников исполнительных органов государственной власти. В развитых странах под государственными служащими, как изьестно, понимают, прежде всего, чиновников исполнительных органов власти. Парламентская деятельность обладает определенной спецификой, как обладает спецификой и аппаратное обеспечение этой деятельности. Поэтому большинство вопросов взаимодействия депутатов и Аппарата могли бы быть урегулированы в рамках закона о парламентской службе или о парламентских служащих, как это сделано в ряде стран.

Но более перспективным представляется включение раздела об Аппарате парламента в законопроект о Федеральном Собрании Российской Федерации - парламенте России, по аналогии с соответствующим разделом в законе о Правительстве Российской Федерации. Однако принятие этого законопроекта пока весьма проблематично.

3. Исследование такого важнейшего условия повышения эффективности работы парламента, как достижение оптимальных параметров взаимодействия депутатов и Аппарата, должно вестись на соответствующем научном уровне. В Государственной Думе в настоящее время нет структуры, в функцию которой входило бы отслеживание процессов, происходящих в рамках палаты,, и выдача необходимых рекомендаций.

В настоящее время основным источником предложений по совершенствованию обеспечения работы Государственной Думы являются опросы депутатов (поименные и пофракционные) о работе Аппарата. Таким образом, задействованной оказывается только одна сторона, в силу чего отсутствуют как объективная информация, - так и всесторонние рекомендации.

В этой связи было бы целесообразно создать специальную социологическую службу при Комитете Государственной Думы по Регламенту и организации работы ГД под патронажем председателя Комитета или его заместителя. При этом важно учесть положительный опыт деятельности на первом этапе работы палаты самостоятельного Отдела развития систем обеспечения в Аппарате Государственной Думы. Реализация рекомендаций такой службы одновременно с принятием правовых основ взаимодействия депутатов и Аппарата позволила бы в значительной степени разрешить возникающие проблемы. Опыт работы западных парламентов показывает пример их решения.

4. Изучение работы парламента показало, что наиболее активное взаимодействие депутатов Государственной Думы и Аппарата происходит в области законотворческой работы. Здесь и возникает основное количество проблемных ситуаций. Это связано не только с тем, что эта сфера является основной в деятельности Государственной Думы, но и с тем, что парламент объективно не может "переварить" такие объемы работы. В отличие от западных парламентов, где до 80 % законопроектов вносится Правительством, в Государственной Думе основными поставщиками законопроектов являются сами депутаты. Однако возможности и квалификация как депутатского корпуса, так и Аппарата, а также численность последнего недостаточны для глубокой специализации по всему кругу рассматриваемых Государственной Думой вопросов. Ситуация усугубляется тем, что привлечение внешних экспертов затруднено в связи с недостатком финансирования, а работа Информационно-аналитического управления недостаточно ориентирована на законопроектную деятельность. В долгосрочной перспективе решение проблем, возникающих во взаимодействии депутатов и Аппарата в этой области, лежит за пределами палаты и связано с принципиальным изменением соотношения количества представляемых законопроектов между законодательным органом и Правительством. В ближнесрочной перспективе для решения возникающих проблем необходимо принципиальное изменение структур и функций Аппарата Государственной Думы, сосредоточение всех его ресурсов в руках руководителя (сейчас фактически аппараты комитетов и депутатских объединений находятся в подчинении их председателей) и право "командировать" сотрудников Аппарата в комитеты и комиссии в зависимости от их загруженности законопроектами. Одновременно это потребует принципиально иного подхода к подбору кадров и, прежде всего, их квалификации. Так сделано в большинстве классических парламентов. Однако такие подходы не во всем поддерживаются депутатами Государственной Думы.

5. Изучение проблемы показало, что следующей сферой активного взаимодействия депутатов Государственной Думы и Аппарата является аналитическое обеспечение работы палаты. Информационно-аналитическое управление занимало в анализируемый период одно из ведущих мест по количеству претензий, предъявляемых депутатами к работе Аппарата. Проведенный анализ показал, что такая ситуация возникла в результате несоответствия между теми функциями, которые объективно должно было выполнять Управление, и теми функциями, которые депутаты возложили на него. Основная функция Информационно-аналитического управления в законодательном органе — анализ состояния законодательства и формирования единого правового поля. Однако по требованиям депутатов основной функцией Управления стала выдача научно-справочной информации, которую оно объективно не могло выполнить. В соответствии с мировым опытом такую функцию выполняют обычно научные службы, находящиеся: вне структуры парламента и насчитывающие сотни сотрудников.

Очевидно, что если по-прежнему ориентироваться на субъективное мнение депутатов, как единственный источник развития организации парламентского Аппарата, то последний неизбежно обречен на постоянное отставание от растущих потребностей депутатского корпуса, на постоянную неудовлетворенность депутатов его работой. Данные выводы относятся к обеспечению не только аналитической и законодательной, но также, в значительной степени, представительной и контрольной деятельности парламента.

6. Анализ функционально-структурного аспекта взаимодействия позволяет сделать вывод о зеркальном отражении структуры палаты и структуры его Аппарата. Такая схема обеспечения является наименее эффективной, поскольку аппараты комитетов и депутатских объединений в миниатюре многократно воспроизводят структуры и функции центрального Аппарата, сосредоточивая у себя организационное, аналитическое, информационное, правовое и прочее обеспечение, тем самым создавая проблемы дублирования функций в Аппарате. Кроме того, такая схема является наименее подвижной и не позволяющей оперативно перераспределять ресурсы аппаратного обеспечения, в зависимости от изменения потребностей в том или ином виде обеспечения. Один из важнейших критериев эффективности аппаратного обеспечения работы парламента - его технологичность. Представляется, что наибольшие достижения в этой области лежат на пути разработки и внедрения парламентских процедур.

Список научной литературыВоробьев, Игорь Владимирович, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. G. Moore. The Structure of a National Elite Network. American Sociological Review, Vol. 44, № 5, 1979.

2. L.K. Johnson. A Season of Inquiry. Congress and Intelligence. Chicago, 1988. Levitan, M. David. Political Ends and Administrative Means. In: Stivers, Camilla (Ed.) Democracy, Bureaucracy, and the Study of Administration. Westview Press, Oxford, 2001.

3. Ъ.МаШп, Michael. Unelected Representatives: Congressional Staff and the Future of Representative Government. NY, Basic Books, 1980.

4. Rundquist, Paul at al. Congressional Staff: An Analysis of Their Roles, Functions, and Impacts. CRS Report, January 24,1992.5.«Sundquist, James. The Decline and Resurgence of Congress. Washington, Brookings Institution, 1981.

5. Vincent, Carol. The Committee System in the U.S. Congress. Congressional Research Service, The Library of Congress, May 10, 1995.

6. А. Валенсуэла. Латинская Америка: кризис президентской власти. В кн.: Пределы власти. Век XX и мир.- М., 1994.

7. А. Тихомиров. И вновь: кадры решают все./ Президент. Парламент. Правительство, 1998.

8. А.А. Хохлов. Кадровые процессы в системе государственной власти: социологический анализ.- М., 2000.

9. Q.A.B. Шубин. Правящая элита и общество (К проблеме исследования тоталитарных режимов в Восточной Европе)/ Тоталитаризм: Исторический опыт Восточной Европы.-М., 1995.

10. А.Л. Гуторова. Генезис представительной власти в России и современные проблемы/ Политич. теория и практика: тенденции и проблемы: Сб.- М., 1995.- Вып. 3.

11. A.M. Салмин. О некоторых проблемах самоопределения и взаимодействия исполнительной и законодательной властей в Российской Федерации/ ПОЛИС: Полит, исслед.- 1996.- № 1.

12. А.Н. Медушевский. Идея разделения властей: история и современность/ Социол. исслед.- 1994.- № 1.

13. ХА.А.Н. Шохин. Взаимодействие властей в законодательном процессе.- М.: 1997.

14. А. С. Фетисов. Разделение властей критерий демократического государства/ Соц.- полит, журн.- 1995.- № 6.

15. Аналитический отчет о работе Аппарата Государственной Думы в 19941995 годах/ подготовлен Отделом развития системы обеспечения Государственной Думы.- М., Государственная Дума, 1995.

16. Аналитический отчет по результатам социологического опроса сотрудников Аппарата и депутатов Государственной Думы,- М.: РАГС, 1995.

17. Аппараты комитетов V Государственной Думы. Общая характеристика, итоги и анализ работы за 1994-1995 годы. Организационное управление Аппарата Государственной Думы, 1995.

18. Б.И. Краснов. Теория власти и властных отношений/ Соц.- полит, журн. -1994.-№7-8.

19. ЯМ Лазарев. Принцип разделения властей: проблемы реализации/ Клуб "Реалисты": Информ.-аналит. бюл.- 1995.- № 8.

20. В. Граждан. От чего зависит действенность государственного управления/ Пробл. теории и практики упр.- 1996.- № 1.

21. В. Кряжков. Конституционный контроль в Российской Федерации/ Рос. Федерация .- 1994.- №.10

22. В.А. Ёлчев, H.A. Васецкий, Ю.К. Краснов. Парламентаризм и народное представительство в России: история и современность.- М., 2001.

23. В.А. Ёлчев. Аппарат Государственной думы и законотворческий процесс.-М., 1999.

24. В.А. Козбаненко. Система органов государственной власти Российской Федерации.- М., 2000.

25. В.А. Мальцев. Парламентский контроль в Российской Федерации/ Проблемы государственной власти: Сб.- Воронеж, 1995.- Вып. 3.

26. В.Г. Игнатов. Государственная служба субъектов Российской Федерации: опыт сравнительно-правового анализа.- Ростов н/Д, 2000.

27. В.,Д. Виноградов. О факторах политической стабильности общества/ Вестн. С-Петербург. ун-та. Сер.6, Философия.- 1994.- Вып. 2.

28. В.И. Лафитский. Законодательный процесс/ Парламент и президент (опыт зарубежных стран).- М., 1995.

29. В.И. Матирко. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате. М.: 1996; Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации,- М.: 1996.

30. В.М. Анисимов. Гражданский контроль за военными структурами/ ПОЛИС: Полит, исслед.- 1995.- № 4.

31. В.П. Мельников, B.C. Нечипоренко. Государственная служба в России: Отечественный опыт организации и современность.- М.: 2000.

32. В.Э. Бойков. Государственная служба: взгляд изнутри и извне. (Социологический анализ). Социология власти.- М.,2003, № 1.

33. Возможности либерализма в осмыслении современного мира. (Обзор коллоквиума)/ ПОЛИС: Полит, исслед.- 1994.- № 3.

34. Г. О'Доннэлл. Делегативная демократия. В кн.: Пределы власти,- М., Век и мир, 1994.

35. Г.А. Белов. Институциональная система политической власти/ Кентавр,-М., 1995.-№4.

36. Г.Н. Селезнев. Вся власть закону! : Законодательство и традиции указного права в России.- М., 1997.

37. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва, 2000-2003.-М., 2000.

38. Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт.- М., 2001.

39. Государственная служба России 97 : Ежегодник.- М.: 1998.

40. Государственная служба Российской Федерации: исследования, разработки, подготовка кадров.- М.: 1997.

41. Государственная служба. Вып. 1-7. М., 1994-1997.

42. Государственная служба: теория и организация.- Ростов н/Д.: 1998.

43. Государственное управление: история и современность,- М.: 1998.

44. Д. Красников. Один депутат равен одному миллиону/ Деловые люди, 1998.

45. Д. Паламбо, Мейнард-Моди. Ст. Административная подотчетность и контроль/ Государственная служба.- М., 1995.- Вып. 6.

46. Д.А. Ковачев. Принцип разделение властей в конституциях государств Восточной Европы/ Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование: Сб.- М., 1995.

47. Д.Т.Шон. Конституционная ответственность/ Государство и право.-1995.-№7.

48. Демократия развитого социалистического общества. Отв. ред. Ю.А. Тихомиров.- М., Издательство "Наука", 1975.

49. Дж. Грубер. Контролировать бюрократические структуры/ Государственная служба .- М., 1995.- Вып. 6.

50. Е.И. Голубева. Представительное учреждение в системе государственного управления России.- М., 1995.

51. Е.М. Бабосов: Социология управления: Учебное пособие для вузов. Минск, 1999.

52. Е.Т. Гайдар. Государство и эволюция. СПб.: 1997.

53. КО. Магомедов. Социология государственной службы.- М., 2000.

54. Концепция разделения властей: история и современность: Научно-аналитический обзор.- М.:ИНИОН РАН, 1992. (Актуальные проблемы государства и права за рубежом).

55. Концепция совершенствования организационного обеспечения работы Государственной Думы (1998), доклад "Совершенствование работы Аппарата Государственной Думы" (проект ТАСИС).

56. JI.H. Андрукович. Ветви власти: потенциал взаимодействия/ Новые социальные движения в России: (По материалам российско-французского исследования).- М., 1994.

57. М. Мези. Конгресс в системе президентской власти США. В кн.: Разделенная демократия. Сотрудничество и конфликт между Президентом и Конгрессом: Пер. с англ./ Под общ. ред. проф. Дж. Тарбера,- М, Издательская группа "Прогресс", 1994.

58. М.Н. Марченко. Современные интерпретации теории разделения властей на Западе/ Вестн. Моск. ун-та. Cep.l 1, Право.- 1994.- № 4.

59. Макс Вебер. Политические работы.- М.: Праксис, 2003.

60. М.Я. Острогорский. Демократия и политические партии. / Отв. ред., авт. вступ. ст., комент. Медушевский А.Н. -М.: РОССПЭН, 1997.

61. H.A. Богаева, Ю.С. Новопашин. К вопросу о трактовке понятия "тоталитаризм" западными исследователями/ Тоталитаризм: Исторический опыт Восточной Европы.- М., 1995.

62. H.A. Васецкий, Ю.К. Краснов. Государственная Дума Федерального Собрания российской Федерации второго созыва.- М., 1999.

63. H.A. Васецкий, Ю.К Краснов. Парламентаризм в действии.- М., 1999. H.A. Калинина. Лингвистическая экспертиза законопроектов: опыт, проблемы и перспективы.- М., 1997.

64. НИ. Азаров. Идея разделения властей и ее реализация в России/ Вестн. С-Петербург. ун-та. Сер.6, Философия.- 1994.- № 1.

65. H.H. Трошкин. "Непродуманное сокращение может парализовать работу парламента"/Российская Федерация сегодня, 1998.

66. Н.Н. Трошкин. Аппарат вне политики/ Российская Федерация сегодня, 2001. - № 1; По новому регламенту: Деятельность Аппарата Государственной Думы / Российская Федерация сегодня, 1998 и др.

67. О.Е. Кутафин. Постоянные комиссии палат Верховного Совета СССР.-М., Юридическая литература., 1971.

68. М. Матвеева. Эволюция института политической ответственности правительства и новые формы парламентского контроля в зарубежных странах/ Рос. юрид. журн.- 1995.- № 2.

69. Основные направления информационно-аналитической работы Аппарата Государственной Думы. Одобрены Координационным советом по информатизации Государственной Думы 2.04.98.

70. Отчет о работе Управления кадров и государственной службы в 1998 году.11,ПЛ. Сорокин. Главные тенденции нашего времени. / Пер. с англ., послесл. и прилож. Васильевой Т.С.; Ин-т социологии РАН. -М: Наука, 1997.

71. П. Бромхед. Эволюция Британской Конституции.- М., Юридическая литература, 1978.

72. П.Б. Шелищ. Особенности и проблемы контрольной деятельности парламента Российской Федерации/ Вестн. межпарламент, ассамблеи.-1996.- №3.

73. Парламентаризм в России: Федеральное Собрание в 1993-1995 гг.- М., 1996.

74. Парламентаризм в России: Федеральное Собрание в 1996-1999 гг.- М., 2000.

75. Парламентаризм и многопартийность в современной России : К десятилетию двух исторических дат.- М., 2000.

76. Политическая элита. Парламент России : 10 лет I съезду нар. депутатов РСФСР.- М, 2000.

77. Положение об Аппарате Государственной Думы (утвержд. распоряж. Председателя Государственной Думы от 23.03.96 № 112/1р-1).

78. Р. К. Надеев. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы.- М., 1997.

79. P.M. Романов. Российский парламентаризм: история и современность.-М., 2000.

80. Регионы в федеральном парламентском механизме: опыт России и Германии.- М., 2000.

81. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Принят постановлением Государственной Думы от 22.01.1998, № 2134-ГД.- М., Известия, 1998.

82. Результаты работы и перспективы развития Аппарата Государственной Думы (отчет по итогам 1994-1995 гг.).- М.:1995 (подготовлен Отделом развития систем обеспечения).

83. С. Авакъян. Проблемы теории и практики конституционного контроля и правосудия/ Вестн. Моск. ун-та. Cep.l 1, Право.- 1995.- № 4.

84. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 27.12.93, №52.

85. Совершенствование работы Аппарата Государственной Думы (ТАСИС).- М.: 1998.

86. Т.М. Виноградская. Анализ итогов работы над примерной программой законопроектной работы Государственной Думы в период осенней сессии 1998 года.-М., 1999.

87. У. Рид. Новое в отчетности государственных учреждений/ Государственная служба.- М., 1995.- Вып. 6.

88. Универсальное и национальное в концепции разделения властей ("круглый стол")/ А.С. Маныкин, М.Н. Марченко, С.В. Чиркин, и др./ Вестн. Моск. ун-та.Сер. 12, Социально-полит, исслед.- 1993.- № 3.

89. Ф. Платон. Исполнительная власть в Пятой Французской Республике. Логика и интерпретация/ Президент Правительство - исполнительная власть: российская модель: Сб..- М., 1997.

90. Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 05.07.99 № 133-Ф3).

91. Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 18.02.99 № 35-Ф3).

92. Функционирование государственного аппарата управления.- М.: 1998.

93. Ч. Роуз. Демократический контроль над вооруженными силами/ США: Экономика, политика, идеология.- 1995.- № 4.

94. Штатная численность аппаратов комитетов и депутатских объединений определена специальным постановлением Государственной Думы от 21.01.94 г. № 46-1 ГД: "Об обеспечении деятельности комитетов ГД, Мандатной комиссии ГД, фракций и депутатских групп в ГД".

95. Э. Баталов. Без контроля над властью нет демократии/ Рос. федерация.- 1994.-№ 12.

96. Э.Н. Ожиганов. Социология управления: Социология власти.- М., 2003, № 1.

97. Эггертсон, Трауинн. Экономическое поведение и институты. М.: Изд. "Дело", 2001.

98. Ю.А. Дмитриев, Ф.Ш. Измайлова. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти/ Государство и право.- 1996.- № 4.

99. Ю.Д. Артамонов, Е.Г. Головин, СЛ. Панышева. Правовые основы государственной службы Российской Федерации.- Н. Новгород: 1997.

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата социологических наук Воробьев, Игорь Владимирович

Введение диссертации2004 год, автореферат по политологии, Воробьев, Игорь Владимирович

Похожие темы диссертаций