автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Становление полиции на Южном Урале

Полный текст автореферата диссертации по теме "Становление полиции на Южном Урале"

На правах рукописи

Сичинский Евгении Павлович

СТАНОВЛЕНИЕ ПОЛИЦИИ НА ЮЖНОМ УРАЛЕ (ПОСЛЕДНЯЯ ЧЕТВЕРТЬ XVIII- НАЧАЛО XX ВВ.).

Специальность 07.00.02 — Отечественная история

АВТОРЕФЕРАТ

Диссертации на соискание ученой степени доктора исторических наук;

Челябинск 2006

Работа выполнена на кафедре отечественной истории Челябинского юридического института МВД России

Научный консультант: Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

доктор исторических наук, профессор B.C. Кобзов

доктор исторических наук, профессор H.H. Алеврас; доктор исторических наук, профессор С.П. Звягин доктор исторических наук, профессор Д.А. Сафонов

Курганский

государственный

университет

Защита состоится 17 мая 2006 года в 10 часов на заседании регионального диссертационного совета ДМ 212.296.04. по присуждению ученой степени доктора исторических наук при Челябинском государственном университете по адресу: 454084, г. Челябинск, пр. Победы, 162-в, ауд. 214.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки Челябинского государственного университета (пр. Победы, 162-в).

Автореферат разослан « -/.3 » апреля 2006 г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор исторических наук, профессор < A.A. Пасс

Общая характеристика работы

Актуальность .темы. Потребность в безопасности .является одной из базовых ценностей общества.. Поэтому естественно,* что > оценки эффективности; государства строятся у не - только ^ на основе достигнутого уровня материального ; благосостояния: и социальной защищенности,, но и его способности обеспечить личныеги? имущественные права^граждан., Осуществление этой функции; непосредственно: зависит» , от правоохранительной системы, в структуре/ которой; ведущая роль . принадлежит органам/ внутренних дел; . Именно, с деятельностью их сотрудников; чаще всего сталкиваются в своей повседневной жизни рядовые граждане,, ш на; основе, этого взаимодействия формируется их отношение к государству.

Выполнение органами» внутренних: дел сущностной значимой государственной функции закономерно; превращает их в объект научного, исследования;. Причем, степень интенсивности внимания ученых к правоохранительным органам, существенно« возрастаете в:.- периоды; социальных катаклизмов;и;реформ, когда:научный анализ должен не только выявить-, причины неэффективности * в их деятельности,' но; и помочь определить' основные направлениям ш принципы их переустройства:, /

Сегодня Россия в< очередной раз; .переживает; сложный период - своей истории: Ушедшее десятилетие принципиально изменило ? социальнотЭкономическиШ и политический' ландшафт страны; Новые: ориентиры российской государственности выдвинули перед органами правопорядка , и новые задачи, для чего необходимошривести в соответствие их структуру^: методы; и принципы комплектования, определить приоритеты деятельности.'. 1

Реформа;; правоохранительной-' системы •• Российского государства давно назрела, но ее осуществление не может обойтись без^ осмысления" опыта* прошлого,- выявления^ внутренних закономерностей развития, ' определения сложившегося круга взаимовлияний и взаимозависимостей^ Без этого? невозможно- целенаправленное движение вперед.

Игнорирование исторических тенденций и логики внутреннего развития обрекает любую реформу на неудачу.

Несмотря на почти вековой период, отделяющий современную милицию от дореволюционной полиции, итоги ее деятельности не утратили практической значимости. Во-первых, чем шире хронологические рамки исследования, тем достовернее информация об основных закономерностях и тенденциях в развитии правоохранительных органов. Во-вторых, именно в XVIII - начале XX вв. происходило формирование принципов, структуры, основных направлений деятельности правоохранительных органов Российского государства, которые частично были заимствованы и в советский период. Поэтому выдвижение в качестве объекта предлагаемого исследования полиции Российской империи, позволяет понять целый ряд проблем, существующих в современной милиции.

Значимость разработки истории дореволюционной полиции вызвана и непосредственным академическим интересом. В современной исторической науке идет активный процесс переосмысления истории России. Наряду с традиционным марксистским подходом в оценке самодержавного государства и общества появились теории модернизации, которые позволяют взглянуть на наше прошлое под иным углом зрения. Новые теории требуют проведения более узких исследований, в которых или углубляется их научная аргументация, или наоборот — критикуется. Поэтому применительно к пониманию характера российского государства и тенденций в его развитии в XIX - начале XX вв., постановка проблемы истории полиции, как одной из основных его частей, обретает научную значимость.

Несмотря на то, что полиция являлась одной из опор самодержавия, тем не менее, в исторической литературе продолжает присутствовать ряд стереотипов, которые нуждаются в преодолении. Во-первых, полиция воспринимается исходя из современного понимания термина как исключительно правоохранительный орган. Во-вторых, следуя историографической традиции советского этапа развития исторической науки, между ней и органами государственной

безопасности (Ш Отделение Собственной-ЕгоИмператорского Величества ; -канцелярии,; Отдельный: корпус .жандармов, охранные отделения) редко, проводится.граница.

Однако ; исторически - сложилось так, : что между современным пониманием;термина и представлениями: о нем. в прошлом? существуют различия, что бьшо: связано - с- эволюцией как . государства, так и самой полиции. Понятие было заимствовано - Петром I в Западной Европе, где в ХуГО в. оно обозначало- всю- правительственную; административную деятельностью и государственное управление;1 Екатерина II в ходе губернской реформы окончательно закрепила за полицией управленческие функции,, наделив: ее? частично и судебными полномочиями. Таким образом; с; 1775 г.: в: Российской империи полициянредставлялаизсебн орган местного управления, наделенный административно-полицейскими и частично: судебными; обязанностями. В: этом' виде- полицейские учрежденияшросуществовали-до реформ560-70^х гг; XIX? в;, в процессе реализации которых- наметились тенденции освобождения их от судебных иуправленческих функций; На первый? план 1 постепенное стала ? выходить деятельность в -: административно-полицейской , сфере.. Подобное, понимание сущности полиции- подчеркивает еще; одну, сторону актуальности -проблемы, • т.к:,г не учитывая. названного^ . обстоятельства;:, нельзя - говорить о. полном понимании - работы механизма управления.Российской; империи. .

. ..Территориальные: Г.; и, хронологические ... границы-исследования. Проблема» изучения полицейскихучрежденийв таком обширном и сложном государственном образовании; как Российская империя; очень трудна и под силу; очевидно только авторским; коллективам. Поэтому'предлагаемое исследование ограничено -территорией® Южного Урала;, который в различные периоды-, времени' в ' административно-территориальном отношении бьш включён последовательно в составУфимского наместничества (1781т.)*, затем Оренбургской губернии (1796 г.) и частично Самарской (1850 г.); а после 1865 г. разделен между Уфимской и Оренбургской губерниями.

' ' Соловейг Ю;Ш Правовое -регулирование деятельности милиции: в; Российской Федерации^- Омск: ВШММВДРФ; 1993; С. 10. •

Территориальные рамки исследования определяются не столько размерами региона, который по площади и численности населения в XVIII - начале XX вв. превышал большинство стран Европы, сколько его спецификой. Прежде всего, южноуральские материалы позволяют преодолеть известную однобокость современной историографии проблемы и переключить внимание от изучения центральных и столичных органов полиции к местным, в юрисдикции которых находилась подавляющая часть территории и населения России. Их история позволяет существенно конкретизировать общую картину, накопить тот фактический материал, без которого невозможны серьезные обобщения. С другой стороны, выбор полиции региона как модели для изучения вызван тем, что в течении XIX - начала XX вв. край продолжал интенсивно осваиваться в экономическом отношении, и поэтому социально-демографические, криминологические процессы здесь как в сельской местности, так и особенно в городах, протекали не менее динамично, чем в центральной части страны. Однако, если столичная полиция в силу своего положения находилась в привилегированных условиях, то изучение состояния южноуральской полиции позволяет составить представления о средних качественных и количественных характеристиках полицейской системы страны в целом. Названный показатель является принципиальным для уточнения вопроса о соответствии состояния правоохранительной системы требованиям модернизируемого общества.

Наряду с общими для провинции чертами, Южный Урал обладал и своими особенностями национального, социального, экономического и геополитического порядка. На его территории в рассматриваемый период располагались специфические кантоны с башкирским населением, Оренбургское казачье и Башкиро-Мещерякское войска, горнозаводские округа. Кроме того, Южный Урал на протяжении XVIII - конца XIX вв. являлся приграничной территорией пространственно расширяющейся Российской империи, а Оренбург выступал как центр управления размещавшихся в крае воинских формирований, отдельные команды которых активно привлекались к службе по обеспечению внутренней

безопасности,; в городах. Перечисленные обстоятельства непосредственно- влияли«' : наг устройство; , .полицейских учреждений * и«определяли;; специфику г их< деятельности. Таким; образом, южноуральские материалы позволяют более рельефно выделить как общее^.так и особенное в:становлении.и развитии правоохранительных органов: страны. . • . .

Хронологические; рамки- исследования охватывают; почти полтора века. Их нижняя граница определяется губернской реформой Екатерины Щ учредившей! на- большей? части Российской" империи и • в том числе* на Южном Урале, провинциальную полицию. Верхняя, - заканчивается Февральской революцией 191-7 г., упразднившей ее.

* Обширность рассматриваемого ¡ периодаг позволяет проследить основные тенденции^ и закономерности в процессе становления и развития органов внутренних дел государства. Вместе с тем, он не. является внутренне; целостным ик распадается, на ряд самостоятельных* этапов,; характеризующихся; качественными преобразованиями^ в устройстве полиции^ проявившимися под влиянием^ изменяющейся?».., внешней? среды.» В связи.- с предложенными ^ критериями; можно : выделить три самостоятельных, периода южноуральской полиции: 1): 1775 -1862; 2). 1862 - конец XIX в.; 3); конецХКгв. - февраль 19Шг.

Предложенная периодизация является/: самой- общей; В рамках каждого- из периодов, можно/ выделить^ и самостоятельные: этапы. Тем не менее, она создает условия ¡для изучения полиции Южного Урала;.-как самостоятельного объекта исследования. Вместе с тем, история органов внутренних дел -региона 'представляет из себя очень сложное и многогранное , явление. Поэтому в качестве предмета в предлагаемом-диссертационном'исследовании рассматривается процессстановления и развития полицейских учреждений края.

Цель исследования заключается в изучении процесса складывания •. структуры; полицейского аппарата; формирования его кадрового состава и основных1 направлений деятельности;

В" соответствии* с поставленной целью; в; . диссертации необходимо решить следующие задачи::

- охарактеризовать ч общероссийские; и■■< региональные социально-экономические: и; общественно-политические • . 7,

причины, повлиявшие в конце XVIII - начале XX вв. на развитие полицейских учреждений края;

- проанализировать содержание основных этапов изменения организационно-штатного устройства городской и сельской полиции Южного Урала, зарождение и развитие в ее структуре специализированных служб и подразделений, выявив региональные особенности организации охраны общественного порядка;

определить на основе регионального материала соответствие изменений в полицейской сфере темпам модернизации российского общества;

- изучить эволюцию порядка комплектования полицейских учреждений и его влияние на качественный состав классных и нижних чинов полиции;

- исследовать порядок прохождения службы чинов полиции, их материальное обеспечение, а также зарождение системы профессиональной подготовки кадров;

- охарактеризовать взаимодействие общей полиции с чинами Отдельного корпуса жандармов и на этом фоне показать ее роль и место в охране государственной безопасности;

- раскрыть социально значимую роль полиции в охране общественного порядка, эволюцию ее форм и методов, а также осуществление ею административно-управленческих функций;

- выявить правоохранительные механизмы традиционного общества и определить их влияние на процесс развития полицейских учреждений и правоохранительную деятельность в целом.

Выполнение этих задач дает возможность получить более полное представление как о самой полицейской системе, так и о ее месте и роли в истории российского государства и общества.

Историография проблемы. В соответствии с преобладанием в изучении истории полиции тех или иных научных направлений можно выделить три больших периода: дореволюционный (середина XIX в. - 1917 г.), советский (1960-е -1980-е гг.) и постсоветский (1990-е гг. - до наших дней).

Подавляющее большинство исследований по истории полиции в дореволюционный период вышли из-под пера юристов и были непосредственно вызваны затянувшимися во

второй' половине!; XIX в:, реформами/ полиции/. Анализируя ■ современные им; проблемы« органовз^правопорядка; ш намечая путийих разрешения^, исследователи!* обращались-'к^ прошлому полицейскихучреждений,справедливорассчитываянайтивнем ответы :на злободневные гвопросы современности. В результате; в дореволюционной4 историографии можно;, выделить- два "основных^ научных; направления: г либерально-критическое» и охранительно-консервативное. , -

Одна из. первых,основательных. аналитических: работ; была опубликована * чиновником« особых? поручений- при? министре внутренних дел, Е.с Анучиным.1 Книга была подготовлена: по~ поручению министра? и;; представляла* обстоятельный исторический обзор: развития; полицейских учреждений, который должен,был лечь в основу/работы» созданной вЛ 870 г. комиссии о губернских и уездных учреждениях.

Учитывая задачи исследования, . Е. Анучин основное вниманиеуделиланализу реформ полиции- и недостаткам в ее организации -: и > деятельности.: . В! частности^ положительно оценивая реформу- полиции: Екатерины, П; пс сравнению «с неразберихой Петра. I», он указьтвал, что ее недостатки проявлялись^ по г* мере быстрого развития < государственной и общественной! жизни. Однако;; несмотря -, .на», представленные проекты реформу -в. последующие: царствования;, все преобразования полиции имели, случайныйичастныихарактер, ограничиваясь , «внешней стороной дела»,. т.е. увеличением штатов, и окладов в отдельных районах .империи.. Даже самую крупную реформу уездной полиции 1837• г., Е. Анучин; оценил отрицательно;, считая > что онаг отличалась только , созданием станов, став причиной «больших расстройств».?!

Аналогичные оценки были: даны Е. . Анучиным . и «Временным;правилам...» (1862 г.); С его;точки зрения они не решили целый ряд проблем в устройстве полиции, сохраняя в прежнем виде сельскую полицию? в лице сотских и десятских,

Анучин Е. Исторический ! обзор; развития административно-полицейских учреждений вРоссии,.с Учреждения о.губерниях 1775 г. до последнего времени. —СПб.; 1872й . 2 Анучин Е. Указ. соч. С. 127.

низкую численность штатных должностей в полицейских управлениях, слабость станового звена, отсутствие полицейских команд, как подвижной вооруженной силы в структуре уездной полиции. Преодоление перечисленных проблем должно было стать основой содержания деятельности комиссии о губернских и уездных учреждениях.

В работах И.А. Андриевского1 не только усиливается критика недостатков полиции в первой половине XIX в., но и подчеркивается, что основной причиной неудач всех проектов было крепостное право и неумение отделить от полиции судебные функции. Оценивая реформу 1862 г., он считал, что она внесла лишь частные организационные изменения в устройство полиции, не коснувшись ее существа. Как образно заметил автор: «На исполнительной полиции России лежит печать XVIII столетия».2 С точки зрения И.А. Андриевского, в условиях развития общества, полицейская реформа должна была строиться не на основе увеличения численности полиции, а гармоничного распределения полицейских функций между сельскими органами управления, земствами и полицией.

Критическое направление в оценке развития отечественной полиции в XIX в. продолжил известный ученый-полицеист И.Т. Тарасов.3 Его книга появилась под влиянием результатов работы комиссии Кохановского. Автор, отдав должное критике полиции в эпоху Николая I, сместил акценты в сторону анализа ее состояния после 1862 г. По его мнению, политика правительства была направлена только на увеличение штатов, а не улучшение личного состава. Ученый отмечал, что правительство не предпринимало достаточных мер «для привлечения лучших людей на службу в такое учреждение, на котором по понятиям значительной части общества, лежит печать чего-то одиозного».4 Он критиковал власть за то, что основное внимание она уделяла вопросам государственной

1 Андриевский И.А. Полицейское право. Т. 1. - СПб., 1871. Он же. Реформа исполнительной полиции в России. - Б.м., б.г.

* Андриевский И.А. Реформа исполнительной полиции в России. С. 2.

Тарасов И.Т. Полиция в эпоху реформ - М., 1885.

4 Там же. С. 41.

безопасности, укреплению столичной полиции, в то время как в провинции- «можно- сделаться полицейским, не имея не только специального образования, но и общего».

Итог развития либерально-критического» направления в изучении: истории, полиции* в дореволюционный период был подведен ученым-юристом Л.Д. Градовским.1 Он не только достаточно; подробно1 проследил этапы; развития полиции в XVIII - первой половине XIX" вв. и основательно проанализировал: ее структуру и функции' во второй половине столетия, но и обобщил уже прозвучавшие критические замечания в их адрес.

Основной недостаток реформы 1862' г.' он видел в том, что она: ограничивалась лишь структурными преобразованиями. Функции полиции по прежнему определялись правилами 183 7 г; за исключением следственной и судебной части, что сохраняло за ней статус • органа управления вообще," круг деятельности которого безграничен. Основной5 рецепт оздоровления полиции А.Д. Градовского заключался в разделении административной и полицейской власти,- что, по его мнению, позволило бы снять с полиции; несвойственные ей задачи и четко - определить круг полномочий. •

Работы либерально-критического направления, написанные в историко-правовом ключе, несмотря на большой обобщенный материал, страдали; односторонностью в оценках. Их авторы сосредотачивались на поисках все новых недостатков в организации полиции,- не замечая при этом позитивной стороны ее деятельности;. Даже идея об исторической оправданности полицейского этапа в развитии государства, не позволяла им снизить накал критики, абсолютизируя' степень развития российского • ■ общества, в: основе чего лежала эйфория российской/интеллигенции периода Великих реформ.,

В противовес критическим» работам в дореволюционной историографии; проблемы, появляются- и исследования

1 Градовский А.Д. Собрание сочинений. Т: 9. Начала русского государственного права. Ч: III; Органы местного управления. - СПб., 1904.

консервативно-охранительного направления. Их было не много, и появились они в связи с юбилеями создания МВД и столичной полиции, что предопределило отбор материала, содержащийся в работах, и его оценки.1 В частности, в юбилейном очерке С.А. Адрианова, посвященном столетию МВД, была выдвинута официальная концепция ведомственной истории. Ее автор, показывая процесс развития центрального аппарата МВД, сосредоточился на конструктивной стороне его деятельности, давая ей завышенную оценку. На этом позитивном фоне была выстроена и история местных полицейских учреждений.

С.А. Адрианов не идеализирует их состояние. Его внимание направлено на освещение процесса преодоления центральным аппаратом МВД проблем, препятствующих эффективной деятельности полиции. С его точки зрения, министерство последовательно осуществляло меры, направленные на повышение привлекательности полицейской службы, увеличение штатной численности и создание новых полицейских структур. В результате вся история ведомства была представлена как последовательное, позитивное «движение вперед».2

Несмотря на принципиальные различия названных подходов, они дополняли друг друга и создавали предпосылки для складывания относительно объективной картины истории местных органов полиции. Однако, события 1917 г. внесли существенные коррективы в изучение проблемы. Революционные потрясения не только ликвидировали полицейскую систему страны, но и закрепили по отношению к ней негативные оценки, абсолютизированные классовым подходом марксистской идеологии. Полиция стала рассматриваться как главное орудие угнетения масс и защиты

' Министерство внутренних дел. 1802-1902. Исторический очерк. Репринтное издание. - М., 2002. Высоцкий И.П. Санкт-Петербургская столичная полиция и градоначальство (1703-1903): Краткий исторический очерк.-СПб., 1903.

2 Министерство внутренних дел. 1802-1902. Исторический очерк. Репринтное издание. - М., 2002. С. 133.

господствующего класса в эксплуататорском государстве.1 Эта позиция стала не только на долгое.время определяющей, но и исключила.' из сферы внимания историков полицию как самостоятельный; объект изучения. Только в трудах, посвященных революционному- движению,; приводились отдельные одиозные, примеры, которые^ должны были подчеркнуть ее антинародную сущность. В результате не только на уровне массового исторического знания, но и в исторических трудах произошло, отождествление.; общей; : полиции* и жандармерии. , . . •

В начале 60-х гг. XX в.?. полиция: вновь обретает статус объекта самостоятельного исследования/ Одним; из основателей нового научного направления выступил P.C., Мулукаев. Вышедшие в этот, период, его исследования, отразили сложности в разработке новой/гематики: ограниченность свободы научного поиска официальной- концепцией отечественной истории, недостаток исторических фактов, , отсутствие историографии проблемы, за= исключением,- нескольких: ... доступных; дореволюционных изданий;*. Поэтому естественно; в: ранних работах исследователя присутствовали; и, пробелы,- и спорные оценки.2 Самое главное;их.достоинство заключалось в том, что-была легализирована полицейская тема. В результате уже через 10:лет P.C. Мулукаев выработал вполне приемлемую,, логично ' выстроенную в рамках господствовавшей идеологии концепцию-истории ОВД' дореволюционной России.? .

В начале 70-х - 80-х. гг.- к, разработке, истории полиции подключается», уже группа- исследователей,-- преимущественно работавших в учебных заведениях МВД СССР; Для обеспечения

1 Ленин В.И. Бей, но не до смерти. // Полное собрание сочинений. Т. 4. C.v40b416i он же. Ценное признание. //Там же. Т. 5. С. 79, 86; он же. Борьба с:голодающймиг //Там же. С. 278; он:же.' К деревенской бедноте. //Там же. Т. 7. С. 137, 167; он же. План петербургского сражения. //Там же. Т. 9 С. 213. ' . • '" •

2 Мулукаев Р. G. Полиция- й^тюремные, учреждения дореволюционной, России. —М.', 1964: '",".,

згМулукаев P.C. Система органов' внутренних дел дореволюционной России.-М., 1978.

учебной литературой преподававшейся в ведомственных вузах дисциплины «История ОВД», ими был подготовлен ряд учебных пособий и лекций,1 которые создавались на основе классовой концепции. История полиции строилась «на трех китах». Во-первых, доказывалась идея об антинародной сущности полиции, как части эксплуататорского государства. Во-вторых, утверждалось, что правительство постоянно проявляло заботу о развитии системы полицейских учреждений. И, в-третьих, безоговорочно признавалось доминирование карательных функций полиции, которые в первую очередь были направлены на борьбу с революционным движением.

Рамки официальных идеологических установок сдерживали возможности исследовательского поиска, но даже в этих неблагоприятных условиях шло развитие знаний по истории полиции, которые по мере накопления начали приходить в противоречие с весьма упрощенной трактовкой прошлого правоохранительных органов. Так, в работе Т.И. Желудковой общесоциальные функции полиции явно доминировали над охранительными. В работах P.C. Мулукаева отрицательные оценки профессиональных качеств нижнего звена полицейского аппарата противоречили идее об эффективности политики правительства, направленной на усиления карательных органов. Таким образом, накопленный материал перерос познавательные возможности теории.

Изменения в политическом устройстве российского общества во второй половине 80-х гг. оказали непосредственное влияние на общественные науки. Постперестроечный период ознаменовался поиском новых подходов. Даже в работах

1 Воробейкова Т.У., Дубровина А.Б. Преобразование административно-полицейского аппарата, суда и тюремной системы России во второй половине XIX века. Учебное пособие. - Киев, 1973; Желудкова Т.И. Основные направления деятельности полиции дореволюционной России по охране феодального и буржуазного общественного порядка. - М.,1977; Мулукаев P.C. История полиции дореволюционной России. - М., 1981; Шелкопляс В.А. Полицейская реформа в России в 60-х гг. XIX в. — Минск. 1981; Шинджикашвили Д.И. Сыскная полиция царской России в период империализма. - Омск, 1973; Федоров К.Г., Ярмыш Я.Н. История полиции дореволюционной России. - Ростов-на-Дону, 1976; и др. 14

авторов, которые продолжали подчеркивать свою приверженность , прежним методологическим установкам, появились новые оценки? 'Гак, P.G. Мулукаев' подчеркивал, что на всем* протяжении- своей5- истории полициях вела борьбу с общеуголовной преступностью,'; стояла на страже общественного порядка? стабильности к общества, тем самьш, ведя «серьезную позитивную работу в обществе».1

Как серьезный; шаг в • изучении проблемы можно рассматривать появление работы М;И. Сизикова, A.B. Борисова и А.Е. Скрипилева. Исследователями на основе достижений предшествующего этапа были сформулированы новые вопросы, идеи: и оценки:' В частности, авторы • подчеркнули отсутствие регионального единообразия в. устройстве полиции, указали на противоречивость преобразований в полицейской системе, отметили подмену качественных i изменении в ОВД простым количественным'"увеличением системы.2. "

В своей очерёдной книге авторский коллектив окончательно отказался от1 идеи; абсолютизирующей заботу? государства: об: укреплении полицейских, органов. Реформы не обеспечивали их внутренних потребностей в развитии. Наряду с невысокой оценкой кадрового состава полицейских учреждений, исследователи- подчеркнули, что - государство < стремилось к его улучшению, но предпринимаемые меры отставали от темпов развития общества.3 '

В*-первой» половине 90-х; гг. былш выделены ' новью направления поиска; которые позволяли не-только расширить объем знаний по истории полиции, но и принципиально изменить их оценку. Например, В В. Лысенко сосредоточил внимание' на изучении деятельности полиции- по, реализации-

1 Мулукаев P.C.. Полиция в России (IX в. - нач.ХХ в.): — Нижний Новгород, 1993. С. 101.

2 Сизиков М.И; История полиции России- (1718-1917). Вып:1-Становление и развитие общей регулярной полиции в Pocchh XVIII века, -М.*, 1992; СизиковгМЖ, Борисов"А\В., Скрипилев А'.Е. История полиции России (1718-1917)." Вып.2 Полиция Российской империи XVIII - нач. XX вв.-М., 1992.

3 Полиция и милиция России: страницы истории: /Борисов A.B., Дугин А.Ш, Малыгин АЛ. и др. - М., 1995;

общезначимых социальных функций государства.1 Л.М. Колодкин в противовес мнению о безнаказанности чинов полиции проанализировал законодательство царской России, предусматривающее их ответственность за должностные правонарушения." В работе Р.В. Нарбутова на примере сравнения с европейскими странами сделан вывод об отставании численности российской полиции и недостатках ее финансирования, что непосредственно влияло на ее качественный состав и эффективность деятельности.3

Существенная активизация изучения истории полиции происходит в конце 90-х гг. В связи с подготовкой к празднованию 200-летия МВД в соответствующем ведомственном приказе среди прочих юбилейных мероприятий предусматривалась и организация научно-популяризаторской работы, в рамках которой должны были появиться исследования по истории полиции и милиции. В течение нескольких предюбилейных лет была проделана огромная работа. Ее результаты были подведены изданием двухтомной коллективной монографии. Ее авторы не только обобщили накопленный материал, но и вернулись к некоторым достижениям дореволюционной историографии, а также сформулировали ряд новых принципиальных положений. Они подчеркнули, что в пореформенный период полиция выступала не только как орган борьбы с преступностью, но и как орган государственного управления. Ими было заострено внимание на отсутствии единообразия в полицейской системе дореволюционной России, что является принципиальным для развития региональных исследований. Еще раз подчеркивалась мысль о бесплодности разрабатываемых проектов по

1 Лысенко В.В. ОВД дореволюционной России и социальные функции государства. //Правовое государство и деятельность ОВД по борьбе с преступностью. - СПб., 1993. Вып. 2. С. 141-145.

2 Колодкин Л.М. Ответственность чиновников полиции по законодательству царской России. //Правовые организационные проблемы борьбы с коррупцией: Материалы научно-практической конференции. М., 1994.

3 Нарбутов Р.В. Проекты развития полицейских органов России 1907 г. //Советское государство и право. 1990. № 11. С. 125-133.

реформированию; полиции? и- сосредоточении правительства только« Ha¿ ее? количественных-; изменениях: Авторы. перестали рассматривать! охранительное »направление как самостоятельное в деятельности! общей полиции. Ввышедшемв2004т. учебнике эта> позиция« была» окончательно- закреплена выводом; что «карательные? функции, занимали; вудеятельности!чинов общей полиции значительно* меньше.1 места; чем- функции общесоциальные».1 ... .

• Особое'- место в ' серии предъюбилейных- работ : общего характера« заняла монография IO.A;' Реента.2 | В' отличие от историкогправовых исследований;1 в - рамках которых! по преимуществу;разрабатывается историяполиции,автор обратил внимание' на ее" субъективную сторону;. Он- поднял вопросы отношений ; внутри • полицейских учреждений; между, начальством» и подчиненными, взаимоотношения;;: полиции- и общества,- морального облика:- стражей правопорядка. Уже первые попытки исследования^в этом направлений показали, что субъективный»' фактор в деятельности1 полиции был нез менее; важен; чем организационно-правовой;' •'• ■ '

Подготовкам к" юбилею вызвалаь "' активизацию1, исследовательского;' поиска не только в :-' столицах, но; и в региональных - институтах-МВД РФ." Его итогом; стало' издание: ряда книг по истории местной полиций и милиции.3 Качество увидевших свет- работ' бьшо различным, что- определялось несколькими обстоятельств. Отсутствовала региональная

1 История органов внутренних дел: Учебнйк/Под ред; P.C. Мулукаева. -М., 2004. С. 67. ■•■■■■:.••■■•■

:.Реент. Ю;ä. Общая>ш политическая• полиция¿России (1900*- 1917 гг.); Монография.— Рязань; 2001; . -., ,. .

*' 200 , лет на службе Отечеству. МВД Удмуртской?.республики.; — Ижевск; 2002hЛарьков.Н.С.,»Чернова И.В; Полицмейстеры,, комиссары, начальники. Руководители^ правоохранительных органов Томской губернии, округа и области в -XIX'—' XX вв.,— Томск, 1999.' Макеев B.BÍ,' Небратенко П.Г.'Организационно-правовое: становление и развитие; общей: полиции на^территории Донского казачьего войска'(середина XVIII — начало XX вв.). Монография; - Ростов-и/Д; 2002. Петррв'ИЖ-, Кузнецов МЛЗ:; Полиция Рязанской губернии.- —Рязань,- 2002.1 Полиция: и1 милиция:. Самарской1 губернии 1802-1967 гг.- (имена;- события, факты); /Под г ред. -Глухова В.П. - Самара, 2003.

историографическая традиция, в спешном порядке формировалась фактическая база. Юбилейный характер изданий нередко приводил к идеализации дореволюционной полиции. Тем не менее, переоценить появление нового пласта региональной литературы трудно. Собранный в ней материал вводит в научный оборот новые факты, что позволяет существенно конкретизировать и уточнить общие выводы столичных историков.

Начало изучению истории полиции на Южном Урале было положено изданием небольшой по объему брошюры A.B. Кухмистровой.1 В течение нескольких последующих лет историографический вакуум начинает быстро заполняться. Как и в столицах, на Южном Урале ведущая роль в проведении или организации исследований принадлежала ученым вузов МВД.

В Уфимском юридическом институте МВД РФ полицейская тематика успешно разрабатывается юристом A.C. Масалимовым и историком С.Х. Хакимовым, чьи исследования посвящены истории полиции Башкирии второй половиы XIX — начала XX вв.

A.C. Масалимов выделил особенности проведения реформы полиции начала 60-х гг. XIX в. на территории Башкирии.2 Опираясь на архивные источники, исследователь уточнил традиционный вывод об освобождении полиции от несвойственных ей судебных и управленческих обязанностей, указав на противоречивость этого процесса. Очень осторожно исследователь отнесся к тезису о росте численности полицейских учреждений, считая, что их количество не соответствовало потребностям региона. Одну из причин медленного роста штатов полицейских органов он связывает с недостаточным финансированием со стороны государства. Несмотря на ежегодное увеличение средств, выделенных на содержание полиции, темпы их роста не соответствовали задачам, решаемых органами внутренних дел. К достоинствам работы можно отнести и анализ состояния нижнего звена

1 Кухмистрова A.B. Из истории полиции России и Оренбургской губернии. - Оренбург, 1997.

* Масалимов A.C. Реформы суда и полиции России 60-90-х годов XIX века (на материалах Уфимской губернии). Дисс. ... канд. юрид. наук. -Волгоград, 2000. 18

сельской:полиции,а которой-в общих работах почти не уделялось внимания. ,

Не менее; плодотворно над изучением проблемы работает и уфимский'исследователь С.Х. Хакимов. В- своих- работах1 он уточнил вопрос о введении; института^ полицейских урядников на территории Башкирии и охарактеризовал их состав, поставил проблему- изучения горно-полицейской стражи и, фабрично-заводской- полиции на Урале. Особенно тщательно- им разработан вопрос об уездной прлицейской страже. Автор исследовал ее численность; размещение/ социальный, и* национальный состав, профессиональную;« подготовку и основные- направления - деятельности. В отличие от своих предшественников историк,- характеризуя > взаимоотношения крестьян и' стражи,' акцентирует, внимание" на противоправной стороне.поведения сельского населения. Им намечены основные этапы развития 1 городской' полиции, и; на ; примере уфимской^ показаны:; трудности^», с которыми приходилось сталкиваться местным г властям при, решении. вопросов, увеличения. штатной численности. На; основе:: местного? материала» С.Х. Хакимов сделал интересные* наблюдения о непростых ее взаимоотношениях § с , политической« полицией, которые временами перерастали в конфронтацию.

.Различные/аспекты истории .полиции Южного -Урала были разработаны исследователями- Челябинского юридического института МВД РФ. Автором; настоящего, исследования был подготовлен- ряд работ по истории челябинской полиции - и становления уголовного сыска в. Оренбургской губернии.2, В.

1 Хакимов .Полиция, в системе; органов<губернского;управления: пореформенной России (1862-1914;гг.)::Учебное пособие. - Уфа: ОНиРИО УЮИ МВД РФ, 2003; он же. Из истории подготовки полицейских кадров в пореформенной:' России.-. - //Актуальные; проблемы. обеспечения безопасности;личности,.общества:и государства в'современных условиях; 4.2. - Уфа, 2001: С: 100-105; он же. Полиция пореформенной ' Уфы: страницы истории;- //Вестник: УЮИ ?МВД РФ: 1999. № С80-85; он -

же.-; Полицмейстеры % пореформенной Уфы. //Вестник УЮИ' МВД- РФ; Научно-популярный журнал. № 5; С.91-95;

Сичинский Е.П; Страницы- истории; полиции ' дореволюционного .Челябинска: • —' Челябинск,- 1999; он - жед Уголовный: сыск России в ■ X*'' — начале XX вв; —Челябинск, 2002..

1995 г. B.C. Кобзов в тезисах к конференции сформулировал проблему участия казачества в правоохранительной деятельности, что составляло существенную особенность региона. В 1998 г. при его поддержке эта тема была разработана в диссертационном исследовании В.М. Шадрина, а в 2003 г. совместно была выпущена монография.1 Учеными была проанализирована военно-полицейская и административно-полицейская служба казаков и сделан вывод о том, что вплоть до 1917 г. казачество продолжало оставаться субъектом военно-охранительной системы и активно привлекалось государством к выполнению военно-полицейских функций.2

В 2003 г. сотрудником института Байгутлиным Р.И. на базе Академии управления МВД РФ была защищена диссертация, в которой были проанализированы организационно-правовые основы деятельности полиции на Южном Урале в конце XVIII — первой половине XIX вв.3 Вслед за В.М. Курицыным автор доказывает военную природу происхождения южноуральской полиции, хотя это утверждение справедливо только по отношению к ее руководству и нижним чинам городских команд после 1830 г.

В Оренбурге в 2000 г. состоялась научная конференция, в ходе работы которой историки города активно обсуждали вопросы прошлого правоохранительных органов Южного Урала.4 Несмотря на метод «мозговой атаки», при котором большинство выступающих впервые столкнулись с темой, большинство материалов, которые были представлены на конференцию, заслуживают высокой оценки. Т.В. Судорогина впервые осветила работу оренбургского врачебно-полицейского комитета. C.B. Джунджузов попытался определить место общей

' Кобзов B.C., Шадрин В.М. Не славы ради. Оренбургское казачество в государственно-правовой системе Российской империи. - М., 2003.

Там же.С. 93, 124.

3 Байгутлин Р.И. Организационно-правовые основы деятельности полиции Оренбургской губернии в 1775-1862 гг. Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003.

4 Правоохранительные органы Южного Урала: история и современность (Материалы научно-практической конференции 20 апреля 2000 г.). - Оренбург, 2000.

полиции в политическом сыске- в годы первой';, русской революции;-' С.В.! Любичанковский на > конкретных - цифрах доказала отставание роста штатной; численности^ полиции Оренбуржья - от потребностей : региона. Тезисы ь Ю:П. Злобина, В;Ш. Томина?'иг К.Ш., Ахтямова5 позволили составите - общее представление.о;струюурешолиции губернии второй половины XIX - начала XX вв: ' . , . • . ". . .. ".'•".'■'••"-

■ Результаты научногошоиска южноуральских ученых в связи .си. 200-летием: МВД : бьши£ подведены:*- в? юбилейном;. году публикацией авторскими коллекгивами обобщающих работ- по " истории: органов » внутренних; дел- Курганской, Оренбургской,-Челябинской\областей: и * республики" Башкортостан.1. Во всех четырех- книгах присутствуют самостоятельные разделы; посвященные г дореволюционной1' полиции. Такими образом; благо даря - коллективным усилиям за короткий -срок? была проделана работа, : позволившая , частично ликвидировать ряд пробелов в региональной истории.

- ''Однако; следует.1 отметить, что,' исследования в: этом направлении; еще далеки/-от*1.завершения; Не все; периоды в истории < южноуральской г полиции? освещены!- равномерно. Введение в?-научный? оборот- огромного} количества?, материала нуждается. в более тщательном- анализе: и:: согласовании. В некоторых исследованиях по-прежнему, присутствуют устаревшие выводы;.и: оценки. Деятельность!;южноуральской полиции: получила неравномерное- освещение. в> имеющейся литературе. : Названные ■ пробелы в историографии - проблемы позволяют еще - раз подчеркнуть актуальность предлагаемого исследования. ^" . •

. -Источниковая! база: Научная , новизна ' иг требование объективности: исследования* предполагает: привлечение, для изучения истории южноуральской полиции значительного круга опубликованных и неопубликованных источников. V ^ -

1 Во славу Отечества.-Т. 1; На государевой службе. - Уфа, 2002; История УВД: Оренбургской »области. - Оренбург,* 2002;. Милиция Челябинской области::страницы истории. - Челябинск, 2002; История милиции- города Кургана./Автор-составитель Е. .Тельпиз.— Курган, 2002::

Основой для исследования вопросов становления полиции послужили законодательные акты, сконцентрированные по преимуществу в ПСЗ и СЗ Российской империи. Однако, несмотря на значимость данного вида источников, нельзя не отметить его ограниченные возможности, т.к. он редко отражает этап правоприменения закона. Заполнить информационную лакуну позволяют делопроизводственные материалы, которые по преимуществу сосредоточены в архивных фондах. Лишь мизерная часть их введена в научный оборот посредством включения в сборники документов.1 Поэтому, при подготовке диссертационного исследования были привлечены неопубликованные материалы из 24 фондов Государственного архива Российской Федерации, Объединенного государственного архива Челябинской области, Государственного архива Оренбургской области и Центрального государственного исторического архива Республики Башкортостан.

Делопроизводственные материалы, отражающие

деятельность полиции, весьма разнообразны. В первую очередь необходимо выделить циркуляры департамента полиции МВД, где содержатся распоряжения или разъяснения общего характера по различным вопросам организации и деятельности правоохранительных органов.

Особый интерес вызывают рапорта руководителей полиции о состоянии уездов и городов, а также ежегодные статистические отчеты земские исправников и городничих, в которых содержатся сведения о состоянии дел по основным направлениям их деятельности. В начале XX в., в связи с передачей ряда функций органам местного самоуправления, отчеты сокращаются и приобретают статистическую форму. Они содержали информацию о движении дел внутри местного полицейского управления, а также общие сведения о подведомственной территории. Некоторые из них

Революционная и трудовая летопись Южноуральского края: Хрестоматия архивных документов по истории Южного Урала. 1682-1918 гг. - Челябинск. 1980; Материалы по истории Башкирской АССР. Т. V. -М„ 1960. 22

сопровождались особыми приложениями, в которых полицмейстеры и уездные- исправники, пытались обратить внимание вышестоящего начальства на, возникающие в деятельности полиций проблемы.

Деятельность полицейских.управлений получила отражение в журналах заседаний их; общих,- присутствий, которые позволили изучить состав присутствия,, порядок его работы, определить круг вопросов, с которыми полиции приходилось сталкиваться. Повседневность службы стражей 1 правопорядка нашла отражение и в ежедневных приказах по полиции. Помимо утверждения нарядов в объявлялись распоряжения по

управлению,, могли публиковаться инструкции и положения, разработанные местным полицейским начальством, фиксировались перемещения по службе, .что дает, возможность изучить динамику сменяемости кадрового состава.-

Вопросы численности полицейских учреждениймогут быть уточнены за счет, привлечения- дополнительных видов документов. Например; ведомости на выдачу зарплаты содержат не;только .сведения о материальном положении чинов полиции, но и отражают.реальное количество сотрудников, находившихся на?: службе. Ведомоста о состоянии- станов,: и распределении уряднических участков позволяют составить представления, о полицейских территориальных единицах? в сельской местности, так как содержат, информацию об их протяженности, количестве жителей и населенных пунктах.

Деятельность полиции(по охране правопорядка привела к формированию специальной системы делопроизводства. Уголовные дела; раскрывают роль полиции в- борьбе с преступностью, на конкретных, примерах подчеркивая ее социально-значимую роль; Одновременно они; позволяют составить, общее представление »и. об организации - оперативно-розыскной; деятельности. Списки лиц,, состоящих под надзором, в-свою очередь, дают возможность уточнить - какие категории преступников, находились в поле зрения общей полиции.

Круг источниковшо истории региональной полиции может быть расширен» за. счет; привлечения справочных изданий -адрес-календарей; Помимо информации о персональном составе органов управления в губернии и их структуре, они содержат

статистические сведения о состоянии преступности, выполнении населением полицейской и караульной повинностях, делении уездов на станы и уряднические участки и т.д.

Сведения о персональном составе полицейских учреждений были существенно конкретизированы привлечением послужных списков классных чинов полиции. Они позволили составить представление о людях, которые служили в правоохранительных органах, их возрасте, социальном происхождении, семейном положении, образовании, профессиональном опыте. Исходную информацию для составления социального портрета нижних полицейских чинов можно получить при анализе приказов о зачислении на службу. В начале XX в. они были формализированы, выпускались типографским способом, и в свободные строки приказа чиновник канцелярии заносил сведения о возрасте, сословной принадлежности, отношении к военной службе, месте жительства человека, поступающего на службу.

Круг сохранившихся документов, вышедших из недр полицейского аппарата, весьма ограничен, что связано с непростой судьбой ведомственных архивов. Поэтому для преодоления фрагментарности источниковой базы в исследовании использовались документы органов местной власти, управления и самоуправления, которые взаимодействовали с полицией. Они уже известны историкам, но, учитывая новизну проблемы, содержащаяся в них информация прежде не использовалась. В фондах канцелярий губернаторов, а также губернских правлений сохранились обязательные постановления, циркуляры и распоряжения руководителей губернии по полиции. Кроме того, губернаторами ежегодно готовились отчеты в МВД о состоянии губернии, которые включали информацию о полиции в соответствии с пониманием этого термина в ту эпоху. Большую роль в подготовке первичных материалов для губернских отчетов, особенно в первой половине XIX в., играли отчеты руководителей городской и уездной полиции.

В своей деятельности общая полиция достаточно часто пересекалась с чинами Отдельного корпуса жандармов, которые 24

в некоторых случаях осуществляли надзор за местной полицией; что нашло отражение; в рапортах щ сообщениях начальников-соответствующих: управлений: Причем, учитывая конкуренцию между этими ведомствами, в жандармских донесениях • чаще всего содержались, сведения негативного характера, как о деятельности полиции, так и лицах, в ней служивших;.

Восполнить информационные, пробелы в истории полиции, особенно* в первойг половине: XIX в., позволяют документы органов городского и сельского самоуправления, на которые возлагалось формирование и содержание: нижнего; звена полиции, а- также? ряд обязанностей в правоохранительной сфере.. , -.■ . •

,. Таким, образом, новизна, проблемы : оставляет огромные возможности как для? привлечения уже известных видов источников, - в > которых; содержится, ранее? не использованный исследователями^ фактический, материал,-, так и их: новых разновидностей, без которых трудно, достичь поставленных ; в диссертации задач. В частности^ это: рапорта руководителей полиции о состоянии.городов и уездов, их.ежегодные;отчеты, ежедневные приказы ,по полиции, приказы .о зачислении; на службу, • нижних; чинов, приговоры- городских и . сельских обществ по правоохранительным вопросами. . .

Выбортеоретико-методологическихчосновА исследования в- условиях, современного^ многообразия« эпистемологических подходов' определялся^ прежде,- всего,: их,,, эвристическим потенциалом; для разработки: конкретной научной; проблемы. Учитывая;, что история полиции : принадлежит к так называемой институциональной истории, нам представляется оправданным обратиться к < структурно-функциональному,- анализу,,: который открывает широкие возможности для ; изучения социальных систем различного уровня сложности. С его точки зрения объект рассматривается как . системно-организованная . структурная целостность, в которой каждый элемент имеет определенное функциональное значение. Изменение функций одного элемента влияет».на, другие и систему. в» целом. Так- как, социальные системы, открыты для воздействий со стороны окружающей среды, то они вынуждены; реагировать на её вызовы, упорядочивая: взаимодействие, своих внутренних элементов.

Таким образом, они постоянно пребывают в состоянии динамического равновесия, что позволяет рассматривать их в определенном временном интервале как выражение достигнутого функционально-дисфункционального баланса ее элементов.

Предложенная эпистемологическая парадигма позволяет взглянуть на полицию одновременно как на подсистему более сложных систем: общество — государство - правоохранительные органы, и тем самым рассматривать ее с точки зрения соответствия требованиям первичной целостности. И в то же время, рассмотрение полиции как самостоятельной системы, которая состоит из центральных и местных полицейских учреждений, сельской и городской полиции, уголовного сыска и наружной полиции и т.д., позволяет оценить степень гармоничности составляющих ее элементов и функций.

Структурно-функциональный анализ, задавая общую стратегию познания объектов в различных областях знания, применительно к предлагаемому исследованию конкретизируется более частной теорией модернизации, которая рассматривает переход социальной системы из одного состояния в другое: от традиционного агарного общества к современному индустриальному. Специфика такого перехода в различных обществах определяется противоречивым взаимодействием новации и традиции. В результате в различных фрагментах общества изменения происходят с разной скоростью. Как справедливо отмечает В.В. Алексеев, «модернизация протекает неравномерно, в различной степени охватывая экономические и социальные фрагменты общества, и даже территориальные единицы, особенно в таких больших странах как Российская империя».1 Как итог, возникает разбалансировка связей между его подсистемами и многочисленные внутренние напряжения.

Полиция, с одной стороны, как часть государственно аппарата, а, с другой, как самостоятельная система, оказывается в центре указанного противоречия. По мере изменения общества

Модернизация в социокультурном контексте: традиции и трансформации. - Екатеринбург: УрО РАН, УрГИ, 1998. С. 5. 26

должна была меняться и полиция. Процессы индустриализации, урбанизации, бюрократизации, диверсификации, плюрализма и т.д. вели к формированию в обществе новых явлений, которые соседствовали с традиционным укладом жизни. В результате, в системе ценностей доиндустриального общества полиция продолжала на уровне минимальной востребованности выполнять свои обязанности, но в отношении к нарождающейся современности старые механизмы поддержания правопорядка утрачивали эффективность. Объективно возникала потребность не только количественного, но и качественного изменения полиции в соответствии с новыми вызовами времени. Таким образом, применяя к истории российской полиции модернизационную теорию, мы получаем возможность объяснить проблемы ее становления противоречиями переходного периода от старого традиционного общества к индустриальному.

Предложенная в диссертационном исследовании теоретическая конструкция опирается на ряд апробированных практикой научных принципов. Во-первых, в основе исследования лежит принцип объективности, который исходит из возможности познания прошлого на основе учета совокупности всех доступных фактов, научно установленных и обоснованных положений, использования различных научных методов для получения информации. Принцип объективности важен как нигде при изучении истории полиции, ведь только в последнее десятилетие стали преодолеваться последствия «партийности». Тем не менее, до сих пор в исследованиях встречаются суждения, основанные на одностороннем восприятии предмета.

Историческое исследование приобретает характер научности при соблюдении принципа детерминизма, который рассматривает исторический процесс как совокупность взаимосвязанных событий. Однако, следует учитывать сложный характер возникающих причинно-следственных связей между явлениями, которые нельзя объяснить только одной причиной. Так, процессы реформирования полиции связаны не только с ростом преступности, но и были вызваны влиянием политических, экономических, демографических, управленческих и рядом

других', факторов, понимание которых позволяет- уяснить смысл событий, и придавшим логическую завершенность. ,

.. Большое значение в понимании сущности закономерностей развития общества играет принцип историзма. Он исходит из того, чт<э явления, процессы, изменяясь, во времени, переживают определенные стадиич роста. . Оценки изучаемого явления должны носить конкретно-исторический характер. Нельзя более, раннему? этапу, явления; приписывать его-поздние черты,, и наоборот/ Этот принцип позволил уточнить оценки в отношении полицейского государства и ряда его институтов, которые еще в XVIII столетии играли в России вполне положительную роль, компенсируя; недостатки развития гражданского, общества. Но по мере. зарождения последнего они стали ; утрачивать позитивные, черты, превращаясь в тормоз общественного развития. Последовательное, осуществление принципа историзма позволяет; расстаться с рядом: . сложившихся стереотипов, и тем самым приблизиться к объективной картине прошлого, где поступки \ людей и деятельность социальных групп и институтов приобретают логику и смысл своей эпохи, а не навязываются им из будущего.- . .

Принципы исторического исследования были реализованы через общенаучные, методы, позволившие- осмыслить, и систематизировать „ исторический материал:. единство логического и исторического, восхождения от абстрактного; к? конкретному,; структурно-функциональный, „ индукции и. дедукции,, анализа и; синтеза,, моделирования. Широко использовались .и традиционные для- исторической науки методы: хронологический, проблемно-хронологический,. синхронный,- историко-сравнительный и др.

Научная новизна:, работы состоит в проведении комплексного исследования проблемы, становления полиции на Южном Уралев конце XVIII — начале XX вв. Локализация территориальных рамок, границами; только одного региона: и максимально : допустимое . расширение хронологических позволяют не: только , создать целостную картину исторически завершенного; процесса развития .местных полицейских учреждений^ но и изучить диалектику, общего и особенного в их организации и деятельности. 28

В работе впервые предпринимается попытка исследовать проблему сквозь призму теории модернизации, которая позволяет объяснить причины кризисного состояния полиции несовпадением темпов развития различных сегментов общества при его переходе от традиционной стадии к индустриальной. Полиция в условиях этих социальных тектонических сдвигов рассматривается как институт, интегрирующий в своей структуре элементы современности и доиндустриального общества. Содержанием ее истории становится поиск баланса между модерном и традиционализмом, который периодически нарушается под воздействием требований меняющегося общества.

В рамках предложенной концепции рассматривается не только эволюция собственно полицейских учреждений, но и выполнение правоохранительных функций населением на основе полицейской повинности, сельскими и городскими обществами, армией, которые компенсировали слабость полицейского аппарата. На примере Южного Урала доказывается отсутствие у правительства целостной концепции развития полицейской системы страны, его приверженность к сохранению традиционных форм охраны правопорядка.

В отличие от историко-правового подхода, который преобладает в изучении проблемы, в исследовании значительное внимание уделено субъективному фактору в ее деятельности. Показан процесс эволюции кадрового состава полицейских учреждений, сделана попытка создать социальный портрет ее руководителей, доказывается крестьянская природа нижних чинов полиции и ее влияние через правосознание на деятельность полицейских учреждений. В работе формулируется комплекс объективных и субъективных причин, определявших низкий профессиональный уровень нижних чинов полиции.

Анализ функций позволил отказаться от представлений о дореволюционной полиции как исключительно карательном органе, рассматривая ее и как административно-управленческое учреждение, которое выполняло социально-значимые обязанности. По-новому расставлены акценты в выполнении полицией охранительной функции. Решается вопрос о

соотношении, обязанностей и возможности их выполнения чинами ПОЛИЦИИ; .

Наряду с обобщением результатов,... достигнутых другими исследователями, в научный оборот вводится обширный пласт ранее не использовавшихся документов из фондов местных и центральных архивов, которые позволяют существенно расширить и уточнить целый4 ряд , вопросов связанных, с возникновением и развитием: местных полицейских учреждений;

Практическая значимость исследования . имеет двойную направленность. С одной стороны, его результаты; могут быть востребованы в преподавании целого ряда дисциплин, таких как: отечественная история, история государства и права России, история государственного управления России, история Урала, а также при чтении, специального курса «Исторщ. ОВД»: в вузах- МВД РФ. Полученные данные использовались для подготовки; экспозиции. музея истории милиции Челябинской < области. С другой; стороны, полученные выводы могут иметь прикладной; характер и использоваться при, разработке; нормативной базы,, определяющей общие, принципы государственной политики по отношению к органам милиции; Только на? основе всестороннего изучения исторического опыта возможно; проводить эффективную реформу органов. внутренних дел; .''"*■• ,

Апробация, работы. Основные положения и выводы диссертации были обсуждены на кафедре отечественной истории Челябинского юридического; института МВД РФ, рассмотрены; на. : международных, - всероссийских и региональных научных: конференциях в Санкт-Петербурге, Челябинске, . Кемерово, . использовались при. подготовке энциклопедий «Челябинск» и «Челябинская область», а также чтении спецкурса «История ОВД»! Кроме того, основные положения' диссертационного; '.-исследования- отражены в : монографиях «Страницы, истории полиции дореволюционного Челябинска», «Уголовный сыск России в X - начале XX вв.», <<Милиция.Челябинской:области: Страницы истории», «Полиция Южного; Урала в период кризиса самодержавия», а также учебнике для учащихся общеобразовательных школ,: гимназий и

лицеев «Челябинск. История моего города», научных статьях и тезисах докладов.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения и списка использованной литературы и источников.

Содержание работы

Во введении обосновываются актуальность темы и ее научная новизна, определяются цели и задачи исследования, уточняются его территориальные и хронологические рамки.

В первой главе дается историографический обзор, характеризуется источниковая база работы, раскрываются ее теоретико-методологические основы.

Во второй главе — «Полиция Оренбургского края в условиях доиндустриальной стадии модернизации (последняя четверть XVIII - первая половина XIX вв.)» - исследуется возникновение полиции на Южном Урале и последующий поиск оптимальных форм ее организации на окраине Российской империи.

Создание полиции на Южном Урале было связано с реализацией губернской реформы Екатерины II. Появление нового государственного института было вызвано не только влиянием пугачевщины, но и стало продолжением идей периода «просвещенного абсолютизма», которые были привнесены в российское общество «сверху», вызывали непонимание, а потому нуждались в силовом обеспечении. Таким образом, полиция возникает как инструмент модернизации российского общества на ее доиндустриальной фазе.

В соответствии с представлениями императрицы, которые очевидно основывались на различиях городского и сельского образа жизни, в губерниях создавались организационно самостоятельные, отличающиеся по форме и порядку комплектования учреждения городской и уездной полиции, что позволяет рассматривать историю местных полицейских учреждений как два самостоятельных процесса.

В уездах, где проживало подавляющее большинство населения страны, полиция учреждалась в виде нижнего

земского суда; в который входилт земскиш исправник- и - 2-3 дворянских заседателя: Малочисленностью его: состава . объяснялась не только , организационными трудностями;» но и слабо- выраженной мобильностью крестьянского общества. В случае возникновения необходимости ограниченные; возможности; земской полиции; легкое компенсировались в . исключительных случаях привлечением армии, а в обычных ситуациях — опорой на должностных лиц сельской общины и механизм акруговойшоруки:-.В результате: произошла интеграция разновременных- систем: полиции; как., современного» органа* государственного . управления, так. и., традиционного крестьянского самоуправления,, на ^которое; законом; возлагались полицейские обязанности. •. . - ;

Становление - структуры полицейских! учреждений ;в" уездах на; Южном: Урале .происходило в- рамках российских закономерностей;^ но. вместе,; с .тем,; испытывало влияние региональных : особенностей: При.; создании - нижних земских судов,; учитывая', национальную. специфику края, в,их состав были"; включены' специальные ; представители - от г- башкир: ; и? мещеряков: В последующие периоды местное население участвовало в работе' , полицейских; учреждений на общих; основаниях, но - в - их:- составе присутствовали должности переводчиков.; . ■: ••

. Интенсивная 5 колонизация края; и^возрастающая^нагрузка на полицию:; предопределили: устойчивую тенденцию ¿ . ее * роста: Почти5 за. полвека; существования; на- Южном. Урале:,нижних земских судов их численный состав возрос почти в два раза. Но последствия положительной динамики были.: нейтрализованы увеличением численности населения за тот же период почти в трираза:.:Поэтомугв? связи;с^ возросшим объемом.1 работы, с которым полиция не могла справиться; в 30-е гг. XIX.в. в уездах создаются г временные;;:, земские-суды; которые; по мере • разрешенияшакопившихся дел упразднялись. *. :

• Логика развития абсолютной монархии в рамках: концепции полицейского, государства; закономерно;«:ставила? вопрос;;;об; усилении-полиции;и расширении-возможностей ее контроля над; общёством: Г1оэтому. следующим.шагом в становлении полиции в сельской местности становится появление в 1837; г. более

мелкой административно-полицейской единицы - стана, где полицейская служба была организована на профессиональной основе, а ее исполнитель был представлен классным чиновником. В результате, к середине XIX столетия в уезде, чья жизнь менее была подвержена изменениям, сложилась оптимальная административно-полицейская система, которая основывалась на балансе между современными и доиндустриальными институтами охраны правопорядка. Система была далека от идеала, но ее недостатки не представляли жизненной угрозы для самодержавно-крепостнического режима, что и проявилось в консервации структуры земской полиции, несмотря на подготовленные проекты ее реорганизации в 40-50-х гг.Х1Х в.

Территориальная протяженность южноуральских уездов была учтена и при проведении реформы полиции в 1837 г. В отличие от европейской части России, каждый из них разбивался не на два, а четыре стана, тем самым увеличивая плотность полицейских учреждений в регионе. Кроме того, в распоряжении приставов находилось рассыльных больше, чем было установлено общей законодательной нормой. Таким образом, центральная власть стремилась регулировать процесс становления структуры уездной полиции, учитывая потребности региона.

Последняя четверть XVIII — первая половина XIX вв. стали качественно новым этапом и в становлении полиции в городах. Несмотря на то, что здесь проживала меньшая часть российского общества, но значимость их как административных центров, конфликтность внутренней жизни, а также большая мобильность населения, заставляли государство уделять более пристальное внимание развитию городской полиции.

В отличие от предшествующего этапа, который предполагал наличие различных способов организации охраны правопорядка, под влиянием губернской реформы и «Устава благочиния» полиция была создана в большинстве городов страны как государственное учреждение на основе единой правовой базы, предполагающей унифицированную структуру.

Однако создание управ благочиния, даже в их упрощенной форме для малых городов (без частных приставов), не

учитывало как- возможности; государства в удовлетворении новых.; учреждений? квалифицированными; кадрами . и-содержании ' их, так и; потребностей, самих городов;; Фрагментарность процесса модернизации проявляласьнетолько в разнице темпов лфотекания »изменений в ;городе и деревне,- но и присутствовала в городской жизни; В небольших городах, чья. жшньмалочемотличаласьот уездной, потребностью сложной бюрократизированной £ структуре отсутствовала: Поэтому в царствование Павла К вводится принципиальное отличие - в процедуре . формирования*, полицейских: учреждений» столиц.1 и; губернских городов,' с одной ; стороны, и уездных, с другой. В первом, случае; государство, заинтересованное • в ; сохранении стабильности в крупных административныхцентрах; брало на себя' заботу об' образовании и финансировании , городской : полиции:; В результате в * них; несмотря на ликвидацию управ благочиния, сохраняется» достаточно: развитая, структура, - в-целом;' соответствующая; «Уставу ...», позволяющая; контролировать внутреннюю жизнь губернских центров. Во втором- случае;; устанавливалась» .минимальная«: структура-(городническое; правление); которая могла; быть расширена;: в случае потребности местных жителей и за счет их средств;

: В последующее царствование этот принцип был закреплен. В первой четверти XIX в. для административно-значимых1; городов государством разрабатываются специальные штаты, которые должны были учесть их. специфику;. В силу; бюрократизированное™, государственного аппарата; этот.; процесс затянулся начетвертьвека. На Южном-Урале, для Уфы; и , Оренбурга, - штаты? были - подготовлены в 1816-1817 гг., закончив тем г самым : процесс создания городской полиции в крупных городах края.! • . '' •

В малых уездных городах, которые были менее подвержены модернизации, ограниченные; возможности; городнических правлений дополнялись; за; .счет? возложения на? городское сообщество правоохр!анительных функций^ (комплектование нижних- полицейских« чинов,., выборы квартальных; охрана' церквей; гостиных дворов, наказание правонарушителей);-Таким образом,, . на доиндустриальной ■ стадии модернизации государство : активно использовало^ и в городах, механизмы 34

охраны правопорядка традиционного общества. Однако нарастание процессов индивидуализации в городской жизни уже к середине XIX в. показали неэффективность синтеза полиции, как государственного учреждения, с полицейской повинностью населения, как института доиидустриального общества. Это обстоятельство заставило правительство частично отказаться от полицейской службы городского населения, взяв на себя заботу о комплектовании полицейских команд.

В процессе становления городской полиции Южного Урала проявились региональные особенности. В крае после восшествия на престол Александра I так и не были восстановлены управы благочиния. В ряде городов, которые обладали статусом крепостей (Троицк, Верхнеуральск), полиция долгое время оставалась в подчинении комендантов. Начиная с 30-х гг. XIX в. городские полицейские команды в регионе стали формироваться из казаков Оренбургского казачьего войска. В отдельных случаях к полицейской службе привлекались и нижние армейские чины.

Социально-экономические особенности региона нашли отражение и в создании ведомственной полиции. Несмотря на провозглашенный Екатериной II принцип всесословности полиции, на Южном Урале создается своя, выделенная из МВД, полиция на территории ОКВ и горнозаводских округов, а также вносятся существенные особенности в охрану правопорядка на башкирских землях. С точки зрения абсолютной монархии, учреждение ведомственной полиции на территории с компактно проживающим сословием значительно упрощало механизм по его управлению, позволяя адаптировать административно-полицейскую деятельность к тем функциональным обязанностям, которые возлагались на сословие, а также особенностям его жизни. Однако, названная форма организации полиции усиливала замкнутость сословий, препятствуя объективно развивающимся процессам социальной интеграции населения. Одновременно ведомственные барьеры создавали дополнительные сложности в организации охраны общественного порядка.

. В первой половине XIX в. наблюдался явный разрыв между требованиями, которые предъявляло государство к полицейским чинам, и способностью г последних в. силу' ряда* объективных: m субъекгивных причин . соответствовать ~им. Hat пути формирования дееспособного; руководящего ; звена г полиции стояла монополия дворянства1 на должности - исправников ; и городничих, а так же право назначения Комитетом 18 августа 1814 г.-; на; эти посты.. В - результате во? главе' полиции нередко оказывались люди , без должного профессионального опыта - и знаний;, слабого: здоровья ? и« сомнительной; нравственности,; что ? непосредственно;отражалось на результатахслужбыл . ..

Недостатки; среднего звенаг полицейского аппарата? были вызваны в первую очередь низким- жалованьем и* огромным объемом работы, что приводило ^ к оттоку, из полицейских! учреждений» работоспособных,/ответственных,

•' квалифицированных .специалистов.- Оставались лишь те, кто не мог найти • себе применения или?, в; других- ведомствах, или в коммерческих« учреждениях.- Дляг нижних полицейских4, чинов города и деревни служба являлась тяжелой = обременительной повинностью;, которая; чаще; всего отвлекала их от», ведения? собственного хозяйства,..', av; корпоративное:; мировоззрение ограничивало? саму-; возможность- проявления; с», их ; стороны^ полицейской » власти: .Безусловно; что; втолиции« существовали: положительные примеры ис по лненияслужебных; обязанностей, но сама системам отбора кадров и прохождения? службы, создавала большие прегютствия на пути их проявления;: •• •

. .Несмотря^ на . организационные^, различия,' городскую.^ иг уездную,. полицию объединяло • единство.; функций:. . Еще: Екатерина ; Шна;,уровне; законодательной ¿нормы - определила за. полицией?? чрезвычайно; широкий; круг; обязанностей, , которые-, можно разделить;- на административные; правоохранительные и? судебные.- Причем ? в повседневной? жизни; основнаяу. нагрузка . была смещена в, сторону управленческой деятельности, что: соответствовало? пониманию: термина? «полиция»: вг широком смысле слова;:. . ' •

Огромный объем- обязанностей; полиции* определялся., как-слабой; функциональной! дифференциацией; местного - аппарата* управления в период его становления, так и отсутствием 36t .'.

развитых институтов гражданского общества и общим курсом абсолютизма на укрепление полицейского государства. Без регулирования с его стороны не осталась, пожалуй, ни одна из существенных сторон общественной жизни.

Вместе с тем, необходимо различать нормативно закрепленные функции за полицией и их выполнение в практической деятельности, так как повседневность по-своему расставляла акценты. Так, несмотря на то, что законодатель выделял в качестве приоритетной функции охрану основ существующего строя, в практике южноуральской полиции она занимала незначительной место, существенно уступая другим обязанностям. Кроме того, при малочисленности и особенностях качественного состава чинов полиции, справиться с таким объемом обязанностей было практически невозможно. Присутствуя на бумаге, они выполнялись или не в полной мере, или не с должным качеством. Внимание полиции к тому или иному направлению работы определялось или его социальной значимостью (борьба с преступностью), или чрезвычайными обстоятельствами (эпидемии), или указаниями со стороны начальства.

Ограниченные возможности полицейских органов компенсировалась использованием механизмов охраны правопорядка традиционного общества, как-то: коллекгивная ответственность населения, ограничение свободы передвижения, привлечение регулярных и нерегулярных войск, что позволяло системе в целом поддерживать достаточный уровень устойчивости общества. То есть, в результате достигнутого компромисса между современностью и традиционализмом в процессе становления полиции, к середине XIX в. сформировались лишь относительно дееспособные административно-полицейские органы, способные к выполнению поставленных перед ними государством задач только в условиях спокойной повседневной жизни.

Третья глава — «Южноуральская полиция в контексте буржуазных преобразований второй половины XIX в.» -посвящена анализу изменений в структуре провинциальной полиции, методах ее комплектования и обязанностях, которые

происходят под влиянием .отмены; крепостного права и реформ: 60-70-х гг. XIX в.

Отаена крепостного права. оказала серьезное влияние , на становление полицейских учреждений. . Еще : вн период, ее подготовки: началась» разработка крупномасштабной полицейской реформы; которая должна бьша помочь преодолеть недостатки полиции и обеспечить ее функционирование в.новых условиях: Однако^ в силу обстоятельств, глобальный: проект переустройства; не был, . реализован, и; все изменения ограничились принятием «Временных; правил об : устройстве полиции■ в; городах и уездах губерний»;. (1862: г.), которые затронули только управленческую часть полицейской системы.

Лишь ..десятилетие V спустя; законодатель» вынужден;, был обратить внимание на недостатки в нижнем звене полицейских учреждений, предприняв ¡ряд мер по их укреплению. В: 1873 г. начинается • реформа городских полицейских команд, которая растянулась почти на пятнадцать лет, а в 1878 г. в структуру уездной: полиции;; вводится - должность полицейского урядника.» Однако- в;; обоих ..случаях ;, проведенные , преобразованияз не^ привели к качественному улучшению состояния полиции. Они лишь подчеркнули . наметившуюся; тенденцию отставания процесса! развития-, полицейских? учреждений от потребностей общества... '■'■'•■■

•.: Применительно к Южному Уралу влияние отмены» крепостного« права проявилось в существенном сокращении межведомственных: границ в.правоохранительной деятельности за; .счет ликвидации полицейской обособленности горнозаводских округов и территорий Оренбургского казачьего иг Башкиро-Мещерякского' войск;; То есть, были; упразднены , наиболее одиозные недостатки« в организации деятельности полиции в регионе. . ... " .

Большинство:' последующих изменений в пореформенный период в южноуральской полиции носили частный характер. Административно-территориальная« реформа? середины-60^х гг.. ХШ в. на Южном Урале, привела» к появлению двух* новых* городов* и-уездов; что потребовало; создания ¿соответствующих учреждений полиции ик перераспределения территориальной юрисдикции.; Продолжающийся; процесс колонизации края и

рост преступности заставляли думать о расширении штатной численности органов правопорядка. Этот процесс осуществлялся частично за счет централизованного изменения штатов (Оренбург, 1884), но преимущественно он протекал путем изыскания внутренних средств, что существенно сдерживало темпы развития полицейских учреждений. Финансово несостоятельные городские самоуправления не имели возможности реализовать предоставленное им в 1874 г. право и содержать разветвленный полицейский аппарат.

Неготовность руководства страны к радикальному обновлению полицейской системы заставляла его сохранять правоохранительные функции за частью институтов российского государства и общества, значительное место среди которых отводилось городским и сельским обществам. На них возлагалась организация исполнения населением караульной повинности, частичное содержание полиции, а в сельской местности и формирование нижнего звена полицейского аппарата — сотских и десятских. Кроме того, сельские общества наделялись правом внесудебного принятия решений о высылке лиц, ведущих асоциальный образ жизни. Однако, по мере развития общества, названные механизмы охраны правопорядка становились все более неэффективными. Население стремилось уклониться от участия в правоохранительной деятельности. Правоохранительная функция сельской общины носила выборочный характер, обусловленный границами крестьянской этики и правосознания. В случае возникновения конфликта между государственным и корпоративным интересом сельской общины, сотские и десятские оказывались на стороне последнего.

Если в XVIII в., и даже в первой половине XIX в., сохранение правоохранительных функций помимо полиции за государственными и общественными институтами было оправдано слабостью и недостатками периода становления профессиональных органов охраны правопорядка, то во второй половине столетия это начинает превращается в анахронизм, чье влияние на развитие полиции имело негативные последствия. Внешне внушительная правоохранительная система создавала у

правительства1 < иллюзию надежности, что- отодвигало полицейские реформы на задний план. •'

При? общей - тенденции; роста организационно-штатной численности;, возможности полиции были весьма' ограничены.-Причина этого крылась в сохраненйиее полифункционального характера. В городах11 и- уездах она выступала и как представитель центральной' власти; и* как административное учреждение, и какправоохранительныйорган, который должен был выполнять, не; только; свои' прямые - обязанности; но и" содействовать' в этом другим ведомствам. . ''•-'-

Процесс функциональной - дифференциации*' затронул полицию? лишь; в незначительной мере;: В основе ее; деятельности^ по-прежнему лежал «Наказ...» ' 1837" г. с; изъятиями; вызванными реформами 60-70-х гг. Х1Х в. Но и эти ограничениях были достаточно условны; так как '¿-.-одной стороны, сохранялась; обязанность: ' содействовать вновь созданным •« или реформированным- учреждениям, а, с другой; в условияхускорения социально-экономического развития страны ■ объем ■ работы ¡>. непрерывно^ возрастал; Для полиции1 окраин это обстоятельство1 усугублялось еще и поэтапным проведением реформ; что сохраняло- за ней- до конца рассматриваемого г периода большинство функций, уже упраздненных в центре. ' . Состояние полицейских; учреждений и* объём административно-полицейских1 обязанностей1 в »пореформенный-период'' продолжал? находился? в явном противоречии. Полицейские' чины ни физически, ни по уровню своего профессионализма (особенно нижние чины) были не способны полноценно^ охватить у все направления в своей деятельности! Невозможность- осуществлять весь объем работ приводила к апатии чинов полиции, формализму в их работе, где живое дело все чаще - подменялось•-- бумагой; создавалась почва для злоупотреблений среди ее чинов. .

Подводя- итог общей тенденции* развития местных полицейских учреждений - в пореформенный ' период;! можно; констатировать, что, несмотря на проведенные преобразования, начинает наблюдаться - отставание; в' развитии полицейских органов страны от изменений в обществе; произошедших под влиянием разворачивающейся-модернизации. 40'

В четвертой главе — «Полиция в период ускорения темпов модернизационного процесса (конец XIX - начало XX вв.).» -рассматриваются вопросы развития структуры полицейских учреждений на рубеже веков, совершенствования форм и методов в ее деятельности, дается характеристика кадровому составу, анализируется круг полицейских обязанностей в период мирного времени и условиях первой мировой войны.

Развитие южноуральской полиции в 90-е гг. ХЕК - начале XX вв. определялись как влиянием модернизационного процесса, так и продолжавшимся заселением края, внутренней логикой развития полицейской системы и политическими потрясениями начала столетия. Модернизация и колонизация на рубеже веков были ускорены началом железнодорожного строительства в регионе, особенно в городах, где размещались станции магистрали, и примыкавших к ним уездах. Пробуждение от провинциальной спячки и небывалая скорость прироста населения потребовали соответствующих изменений в организационно-штатной структуре полиции. Однако правительство, как и в предшествующий период, ограничивалось лишь запоздалыми частными мерами реагирования в отношении отдельных населенных пунктов, увеличивая там количество городских частей, полицейских станов, а также добавляя к существующим уже штатам отдельные должности. Исключение на Южном Урале составила только уфимская городская полиция, где последствия железнодорожного строительства были настолько велики, что через 13 лет лоббирования, в 1904 г. в губернском городе были утверждены новые штаты. В отличие от губернского центра, в уездном Челябинске, чья численность населения к 1917 г. с момента железнодорожного строительства выросла более чем в шесть раз, вопрос был разрешен только в конце 1916 г. в рамках общей реформы полиции. То есть, в начале столетия в условиях ускорения темпов роста окраин проявились недостатки чрезмерной централизации системы управления полицией, которые препятствовали развитию ее структуры.

В начале XX в., после настойчивой критики, которая звучала десятилетиями, был, наконец, осуществлен прорыв в организации сельской полиции. С учреждением уездной

полицейской стражи впервые в уезде создавались- иа профессиональной! . постоянной основе-' достаточно^ многочисленные; полицейские . подразделения, которые; могли самостоятельно решать задачи« охраны' правопорядка- не; прибегая;к помощи; армии,- Однако;отсутствие опыта проведения преобразований» полицейской»; службы такого масштаба, в специфичных условиях сельской местности привело к многочисленным проблемам, что предопределило растягивание процесса ее становления на длительный период.

Несмотря на появление подразделений профессиональной полиции«- в уезде;, правительство не решилось; окончательно отказаться от институтов охраны1 правопорядка традиционного общества: Должность; десятских, которая уже давно г показала свою, несостоятельность в правоохранительной деятельности; была сохранена в структуре сельской полиции. В рудиментарном состоянии ' продолжала присутствовать на Южном Урале ; и горная - полиция; несмотря на ; присущие ей недостатки и звучащую критику в ее адрес.

' Ведущим фактором в развитии полицейских учреждений на рубеже веков s становится s освободительное: движение; Первая русская; революция оказала определяющее; воздействие на решение ? вопроса: об? увеличении численности полиции.; Уже в ноябре 1905; г.- были приняты новые пропорции в расчете полицейских команд (1:400) и утверждены их» штаты, которые;* несмотря на устаревшие данные - первой - переписи ' населения, привели к увеличейию'численности полиции 'на -Южном Урале более; чем; в полтора раза. Одновременно ускорился процесс-создания- уездной полицейской стражи- и увеличился ее .Первоначальный; состав;- Однако по ;мере затухания; революции, реформаторский' импульс; правительства был исчерпан и последующее десятилетие, несмотря на то, что »жизнь не стояла на: месте, было ; проведено ' под; знаком ожидания; окончания затянувшихся работ комиссии А.А. Макарова, которая готовила. глобальный проект реформы полиции.

Таким образом; ; несмотря на- значительные; изменения в организационно-штатной структуре южноуральской'полиции, в начале ХХ в.-закрепилась устойчивая тенденция существенного;

отставания темпов ее развития от количественных показателей развития региона.

Изменения в структуре местных полицейских учреждений сопровождались появлением в их деятельности новых форм и методов. Однако отсутствие централизованной системы обобщения и передачи опыта приводило к тому, что на Южном Урале новации в сфере правоохранительной деятельности появились достаточно поздно. Как правило, их носителями являлись чины столичной полиции, которые переходили по разным причинам на службу в провинцию. Под их влиянием в патриархальную размеренную жизнь уездной полиции проникали современные способы охраны правопорядка. Бывший московский участковый пристав В.А. Доброхотов организовал в Оренбурге круглосуточную постовую службу, дежурную часть, адресный стол, создал новую систему контроля за нижними полицейскими чинами. Рост численности уголовных преступлений обусловил создание в составе уфимского городского полицейского управления не предусмотренного штатами сыскного отделения. Постепенно эти и иные новшества проникают в работу других полицейских управлений, создавая условия для повышения качества правоохранительной деятельности.

Слабость полиции в охране правопорядка заставляла местные органы самоуправления проявлять инициативу в поиске новых организационных форм, способных компенсировать этот недостаток. С этой целью в Челябинске, например, был создан ночной конный разъезд, как муниципальный орган охраны правопорядка, на который возлагалось патрулирование улиц города в вечернее и ночное время для обеспечения безопасности граждан. В годы первой русской революции под влиянием прокатившихся массовых беспорядков начали создаваться в различных формах дружины самообороны. Однако консервативность высших чиновников государственного аппарата пресекала саму возможность проявления вариативности в правоохранительной сфере, что существенно ограничивало возможности всей системы.

Работоспособность полицейских учреждений зависела не только от их организационно-правового обеспечения, но и

кадрового« состава;- состояние которого- в провинциальной полиции, было?.:, неудовлетворительным:. На! -уровне начальствующего звена .сформировались в целом .потенциально способные-' руководители« полиции; Это было . связано,; - с установившимся: еще в • 1862; г. правилом отбора на должности исправников, и- полицмейстеров не по сословному,-признаку, а из числа - специалистов-практиков. За долгие годы;, службы , они успевали^,, накопить; необходимый-. - опыт,, и.; одновременно: проходил отсев. наиболее одиозных личностей;

Однако-на среднем и особенношижнем этажах полицейской иерархии,* которыйТсоставлял подавляющее большинство среди стражей;щ)авопорядка, отсутствовали специалиста; отвечающие требованиям службы в правоохранительных органах/ Несмотря на то,г что: государство; предъявляло к ним/, повышенные требования, началось . формирование системы отбора и подготовки: кадров, тем» не менее; МВД " не Далось создать-привлекательных условий службы для своих нижних чинов.

Низкий; материальный,: уровень" обеспечения; отсутствие' у. профессий« социального? престижа,, чрезмерные служебные нагрузки делали работу! в полиции не популярной. Огромная: текучесть: кадров препятствовала формированию профессионального? ядра: в полицейских учреждениях: В результате принципиально значимую* для любого общества правоохранительную функцию в Российской- империи: в большинстве: своем осуществляли люди, которые не могли, найти*себе применения;в других сферах;или для них служба в. полиции бьша временным эпизодом в жизни;; . . . . :

Огромное, влияние . на -выполнение должностных обязанностей полицейскими оказывало их социальное; происхождение. Поступая на службу, вчерашние крестьяне основывались в-' своей деятельности чаще на обыденном правосознании,, отличном- от профессионального; что еще; раз подчеркивало • . сложности- российской? : модернизации. Современную ?: •. административно-полицейскую; деятельность должны были обеспечивать люди, обладающие типом сознания доиндустриального общества."• • .

Сфера:. деятельности; общей ' полиции на. рубеже, веков-» продолжала охватывать широкий; круг, социально значимых для общества проблем,, которые по мере преодоления.

провинциальной замкнутости региона и развития социально-экономической жизни, изменялись количественно и качественно. Полиция не только противодействовала разрушительным проявлениям революционной стихии, преследовала уголовную преступность, поддерживала порядок в общественных местах, боролась с проявлениями социальных пороков, но и по-прежнему активно привлекалась к административно-управленческой деятельности. Причем, объем общесоциальных задач, решаемых полицией, был существенно больше, чем охранительных, которые по мере укрепления органов государственной безопасности сокращались и переходили в разряд вспомогательных. Однако справиться одинаково хорошо со всеми возложенными на нее обязанностями, особенно в условиях ограниченной штатной численности, низкой квалификации большинства нижних полицейских чинов и слабой материальной мотивации деятельности общей полиции, было практически невозможно. В итоге, она часто оказывалась под огнем вполне обоснованной критики со стороны общественного мнения, гак как результаты ее деятельности не соответствовали ожиданиям населения.

Под влиянием первой мировой войны проблемы, накапливаемые полицией годами, обострились. Увеличение нагрузки на ее аппарат в начале войны в какой-то степени компенсировалось патриотическим подъемом. Но по мере нарастания усталости в обществе, нерешенные вопросы в устройстве и деятельности полиции начинают вновь обостряться. Разрыв между обязанностями полиции и ее возможностями достигает критической отметки. Проблема укрепления полиции, и в первую очередь, ее местных учреждений, на плечи которых ложилась основная тяжесть правоохранительной деятельности, становится жизненно важной. Но осознание этой потребности правительством происходит только под влиянием забастовки полицейских Москвы. В короткие сроки была разработана реформа полиции, но история уже не оставила времени на ее реализацию и возможность оценить последствия.

В заключении сделан ряд обобщающих выводов по теме диссертации. В конце XVIII в. вследствие слабой функциональной управленческой дифференциации в городах и

уездах ; создается полиция как управленческий; административно-полицейский ; орган, наделенный; частично судебными полномочиями. . Широкий/ круг обязанностей; и ограниченный состав вновь ; созданного; учреждения компенсировался . интеграцией! в его структуру правоохранительных институтов : традиционного - общества;, В результате долгого» поиска: в? сфере; административно-полицейского управления сложился; с учетом фрагментарности; развития российского:общества, баланс между современными :И традиционными ; формами? и- методами правоохранительной деятельности,... который? на-; минимальном уровней обеспечивал жизнеспособность политической системы.

Во второй половине XIX' — начале XX вв. российская модернизация; вступила ; в новую стадию, что потребовало и соответствующих преобразований в полицейской сфере. Под влиянием ^происходивших изменений, в; полиции увеличивается численность личного. состава; появляются.- новые территориальные, подразделения; - формируются

специализированные;-службы;, вводятся; новые- должности; усовершенствуются , принципы -комплектования;

распространяются новые; формы и методы охраны правопорядка/ Однако: в условиях ускорения социально-экономических; процессов в стране темпы количественных, а тем ; более ; качественных; изменений; в . структуре ; полицейских учреждений; (особенно на окраинах) »перестают соответствовать потребностям: общества. Наметившееся отставание^ в пореформенный период было усилено; в начале XX в. консервативной" политикой?: царского правительства;», которая, максимально ориентировалась; на сохранение в; полицейской; деятельности,институтов?доиндустриального общества, которые себяз исторически исчерпали.. Таким,; образом, полицейская« системам дореволюционной; России в начале XX в.. перестала отвечать, ожиданиям населения и. в- силу, своих внутренних проблем;, которые; не* решались: десятилетиями,- не могла служить, надлежащей опорой; режима, что и; проявилось. в> феврале 1917 г.

Основные научные результаты исследования нашли отражение в следующих публикациях:

1. Страницы истории полиции дореволюционного Челябинска. - Челябинск: Челябинский юридический институт МВД России, 1999. 88 с.

2. Уголовный сыск России в X - начале XX вв. -Челябинск: Челябинский юридический институт МВД России, 2002. 117 с.

3. Полиция Южного Урала в период кризиса самодержавия. - М.: Майор, 2005. 224 с.

4. На страже интересов Российской империи // Милиция Челябинской области: Страницы истории. — Челябинск, 2002. С. 6-67.

5. Ради порядка и безопасности. Полиция и пожарная охрана: век девятнадцатый // Челябинск. История моего города: Учеб. для учащихся общеобразоват. шк., гимназий, лицеев. -Челябинск, 1999. С. 76-78, 140.

6. Правоохранительные органы в годы революции и гражданской войны // Современные проблемы противодействия преступности в России. - Челябинск: Челябинский юридический институт МВД РФ, 1995. С. 229-241.

7. Полицейская повинность жителей Челябинска в первой половине XIX века. // Челябинск неизвестный: краеведческий сборник. Вып.2. Сост. B.C. Боже. - Челябинск, 1998. С. 29-35.

8. Участие казачества в охране правопорядка на территории Оренбургской губернии // Оренбургское казачье войско: Страницы истории XIX — XX веков: Сб. науч. тр. / Под ред. В.С.Кобзова. - Челябинск, 1999. С. 118-129.

9. Формирование и развитие органов полиции на Южном Урале Н История правоохранительных органов России: Сборник научных трудов / Под ред. Е.П. Сичинского. — Челябинск: Челябинский юридический институт МВД России, 2000. С. 3-25.

10. Создание сыскных отделений на Южном Урале // Актуальные проблемы совершенствования правоприменительной деятельности органов внутренних дел: Юбилейный сборник научных трудов. — Челябинск:

Челябинский юридический? институт, МВД;- России,.. 2000. С. 168-180. -.';. ';-.■; . ■ . ; ,

Проблема обеспечения - кадрами; полицейских учреждений > Южного г Урала в - первой- половине ; XIX / в. // Полиция; и милиция- России: региональный! аспект.; Сборник научных." статей., - Челябинск:, Челябинский юридический институт МВД России; 2004. С. 24-43. • ■- : .

12; Полицейская повинность населения дореволюционной России;: альтернатива или тупик // .Полицейское право. 2005. № КС. 106-108. ' •• :: : •.■••• ; .

; л 13:;-.Реализация; дореволюционной« полицией? социальных функций; государствам начале XX. века (на; материалах Южного Урала)// Социум и власть. 2005; №1. С. 115-120. .:

. 14: ; Становление структуры:'полиции? г: Уфыь/Л Вестник-Уфимского^ юридического института; МВД РФ. • 2005. № • 2: С. 28т36.;(в соавт.): . • " • . ; • • ! ■ ■.

15,- Служебный долг в понимании чинов^полицишЮжного Урала.- первой!; половины.; XIX в.: законодательная 'норма и практика- // Урал в - контексте российской: модернизации: Сборник; статей.. - .Челябинск:: Изд-во «Каменный?;пояс»,; 2005: С. 350-361. ' : ' ■ '..-..■

. 16; Организация полицейской . службы на Южном У рапе на; рубеже ХГХ-ХХ:вв.7/ Вестник ЮрГ^. .Сер. Право. Вьт. 5. №:11 (40): 2004. С. 37^42:

17; Полиция ЮжногоУрала в годы первой мировой войны II Вестник; Челябинского?- государственного педагогического университета. Сер. 1; 2005. № 3. С. 69-80. .. . • ...

18. Проблемы комплектования; городских- полицейских команд г на1 Южном; Урале в - конце XVIII —< начале • XX вв. // История государства и права. 2005:№9.С. 27-31. • ; .

.19. Региональные особенности структуры- полиции Южного - Урала. в; конце XVIII' - первой половине: XIX вв. II Вестник ' ЧелГУ.' Сер.; . .10. Востоковедение.. Евразийство. Геополитика. (5): 2005?С.64-70.: •

20:- Полшдия городская .//» Челябинск.; Энциклопедия; Челябинск: Каменный :пояс, 2001. С. 639-640. .

21. Городская полицейская команда // Челябинская область: Энциклопедия / Гл. ред. К.Н. Бочкарев. - Челябинск: Каменный пояс, 2003. Т.1. С. 848.

22. Дружины городской охраны // Челябинская область: Энциклопедия / Гл. ред. К.Н. Бочкарев. - Челябинск: Каменный пояс, 2003. Т. 2. С. 185.'

23. Земский исправник // Челябинская область: Энциклопедия / Гл. ред. К.Н. Бочкарев. — Челябинск: Каменный пояс, 2003. Т. 2. С. 297.

Сичннскнй Евгений Павлович

СТАНОВЛЕНИЕ ПОЛИЦИИ НА ЮЖНОМ УРАЛЕ (ПОСЛЕДНЯЯ ЧЕТВЕРТЬ XVIII - НАЧАЛО XX ВВ.).

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора исторических наук

Компьютерная верстка: М.В. Овчинников

Подписано в печать 30.03.2006. Формат 60x84/16. Усл. печ. л. 3,1. Бумага писчая. Печать офсетная. Заказ № 15. Тираж 120 экз.

Участок оперативной полиграфии Челябинского юридического института МВД России 454081, г. Челябинск, ул. Либединского, 41

Оглавление научной работы автор диссертации — доктора исторических наук Сичинский, Евгений Павлович

Введение. С.

Глава I. Состояние и перспективы исследования истории полиции Южного Урала.

§ 1. Основные этапы изучения истории полицейских учреждений региона.

§ 2. Источниковедческие аспекты истории южноуральской полиции. С.

§ З.Теоретико- методологические основы исследования. С.

Глава II. Полиция Оренбургского края в условиях доиндустриальной стадии модернизации (последняя четверть XVIII - первая половина XIX вв.).

§. 1. Становление уездной полиции в период административных реформ последней четверти XVIII - первой половины XIX вв. С.

§. 2. Создание и поиск оптимальных форм структуры городской полиции.

§ 3. Особенности формирования ведомственной полиции на Южном Урале.

§ 4. Кадровый состав полицейских учреждений и его отношение к службе.

§ 5. Основные направления деятельности южноуральской полиции. С.

Глава III. Южноуральская полиция в контексте буржуазных преобразований второй половины XIX в.

§ 1. Влияние крестьянской реформы 1861 г. на состояние полиции региона.

§ 2. Изменения структуры и порядка комплектования полиции. С.

§ 3. Консервация организационных форм и методов охраны правопорядка в 60-90-х гг. XIX в. С.

§ 4. Кризис полифункциональности пореформенной полиции. С.

Глава IV. Полиция в период ускорения темпов модернизационного процесса (конец XIX - начало XX вв.).

§ 1. Организационно-штатные изменения полиции на рубеже веков. С.

§ 2. Внедрение новых форм и методов охраны правопорядка в Оренбургской и Уфимской губерниях. С.

§ 3. Состояние кадрового потенциала полицейских органов Южного Урала.

§ 4. Административная и правоохранительная деятельность полиции края.

§ 5. Расширение полномочий полиции в годы первой мировой войны. С.

Введение диссертации2006 год, автореферат по истории, Сичинский, Евгений Павлович

Потребность в безопасности является одной из базовых ценностей общества. Поэтому естественно, что оценки эффективности государства строятся не только на основе достигнутого уровня материального благосостояния и социальной защищенности, но и его способности обеспечить личные и имущественные права граждан. Осуществление этой функции непосредственно зависит от правоохранительных органов, среди которых ведущая роль принадлежит органам внутренних дел. Именно с деятельностью их сотрудников чаще всего сталкиваются в своей повседневной жизни рядовые граждане, и на основе этого взаимодействия формируется их отношение к государству.

Выполнение органами внутренних дел сущностной значимой государственной функции естественно превращает их в объект научного исследования. Причем степень интенсивности внимания ученых к правоохранительным органам существенно возрастает в периоды социальных катаклизмов и реформ, когда научный анализ должен не только выявить причины неэффективности, но и помочь определить основные направления и принципы их переустройства.

Сегодня Россия в очередной раз переживает сложный период своей истории. Ушедшее десятилетие принципиально изменило социально-экономический и политический ландшафт страны. В прошлое ушла моноидеология единственной правящей партии, как впрочем, и сама однопартийная модель, изменилось отношение к формам собственности, подверглась преобразованиям структура российского государства. Произошедшие изменения имеют двойственное влияние на органы внутренних дел. С одной стороны, новые ориентиры российской государственности ставят перед органами правопорядка и новые задачи, для чего необходимо привести в соответствие их структуру, методы и принципы комплектования, определить приоритеты деятельности. С другой стороны, как уже неоднократно отмечалось политологами, все значительные преобразования во внутренней жизни страны неизменно сопровождаются обострением криминогенной обстановки. Поэтому реформировать ОВД приходится в условиях, когда организационная перестройка осложняется активизацией криминальной среды. В этой ситуации у политиков нет права на ошибку, т.к. ее последствия отразятся прежде всего на судьбах людей.

Реформа правоохранительной системы Российского государства не может обойтись без осмысления опыта прошлого, выявления внутренних закономерностей развития, определения сложившегося круга взаимовлияний и взаимозависимостей. Без этого невозможно целенаправленное движение вперед. Игнорирование исторических тенденций и логики внутреннего развития превращает любую реформу в прожектерство, за которое обществу рано или поздно придется расплачиваться. Вместе с тем исторический опыт как отрицательный, так и положительный, но при условии его научной объективности, позволяет сэкономить на реформаторских импульсах, не изобретая того, что уже существовало или существует в обществе. К сожалению, в нашей истории уже были примеры отрицания и пренебрежения к тому, что было создано предшественниками. Так, созданная в годы революции новая милиция вынуждена была идти долгим путем проб и ошибок, чтобы в конечном итоге вернуться к ряду институтов, средств и методов борьбы с преступностью, которые уже были известны полиции и доказали свою эффективность на практике. В связи с этим актуальность исторического исследования определяется необходимостью сохранения преемственности между различными этапами развития общества, государства и его отдельных институтов.

Несмотря на почти вековой период, отделяющий современную милицию от дореволюционной полиции, история органов внутренних дел Российской империи не утратила практической значимости. Во-первых, чем шире хронологические рамки исследования, тем достовернее получаемые выводы об основных закономерностях и тенденциях в развитии правоохранительных органов. Во-вторых, именно в XVIII - начале XX вв. происходило формирование принципов, структуры, основных направлений деятельности правоохранительных органов Российского государства, которые частично были заимствованы в советский период, несмотря на многочисленные заявления политических деятелей о разрушении аппарата буржуазного государства и отрицании какой-либо преемственности. Поэтому выдвижение в качестве объекта предлагаемого исследования полиции Российской империи выглядит весьма актуально.

Значимость разработки истории дореволюционной полиции вызвана и непосредственным академическим интересом. В современной исторической науке идет активный процесс переосмысления истории России.1 Наряду с традиционным марксистским подходом в оценке самодержавного государства и общества появились теории модернизации, цивилизационная и другие, которые позволяют взглянуть на известные объекты под новым углом зрения. Как частный пример может служить работа Б.Н. Миронова, которая вызвала большой резонанс среди научной общественности. Автор с точки зрения модернизационного подхода пришел к выводу о формировании в начале XX века в Российской империи правомерного государства, как этапа общей эволюции страны в сторону правового государства и гражданского общества. Естественно, что в условиях выработки новых теоретических концепций, закономерным становится появление более узких исследований, в которых или углубляется научная аргументация новой теории, или

1 Сахаров А.Н. О новых подходах к истории России. //Вопросы истории. 2002. № 8. С. 10.

2 Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII - начало XX в.). Генезис личности, демократической семьи, гражданского общества и правового государства. В двух томах. - СПб.: «Дмитрий Буланин», 1999. Т. 1,2. наоборот - критикуется. Поэтому применительно к пониманию характера российского государства и тенденций в его развитии в XIX - начале XX вв. постановка проблемы истории полиции, как одной из основных его частей, обретает научную значимость.

Предваряя определение объекта и предмета исследования, необходимо уточнить содержание ключевого понятия работы. Сегодня под «полицией» традиционно понимают «.регулярный, военизированный, исполнительный орган государственного управления, повседневно и профессионально охраняющий общественный порядок и внутреннюю безопасность».1 То есть, современные представления о полиции рассматривают ее в первую очередь как орган охраны правопорядка. Однако, исторически сложилось так, что современное понимание термина отличается от представлений прошлого, что было связано с эволюцией государства в целом и самой полиции в частности.

Этимология понятия уходит в период античности. Оно происходит от греческого politeia (polis - город). Так Аристотель называл управление городом-государством. Римляне заимствовали термин, и из средневековой латыни в конце XIV в. он переходит в лексикон европейских государств. При этом «полиция» употребляется в самом неопределенном смысле, включая «доброту нравов, хорошую нравственность, охраняемую законом». В XVI в. в городах Западной Европы полиция возникает как правительственное учреждение, имеющее своей задачей обеспечение безопасности. Однако само понятие полиции к концу XVI в. охватывало собой и законодательную, и судебную, и административную деятельность. В начале XVII в. от «полиции» отпочковывается «политика», т.е. государственная деятельность в сфере международных отношений, а к концу того же столетия обособились правосудие, финансовое и военное управление. Таким образом, в Западной Европе к началу XVIII в. термин «полиция» обозначал всю

1 Сизиков М.И. История полиции России (1718 -1917 гг.): Становление и развитие общей регулярной полиции в России XVIII века. М., 1992. С. б. правительственную, административную деятельность, государственное управление.1

В этом виде Петр I, учреждая в 1718 г. должность санкт-петербургского генерал полицмейстера, попытался заимствовать опыт европейских соседей. Екатерина II в ходе губернской реформы окончательно закрепила за городской и земской полицией управленческие функции, наделив ее частично и судебными полномочиями. Таким образом, с 1775 г. полиция представляла из себя орган местного управления, наделенный административно-полицейскими н частично судебными обязанностями. В этом виде полицейские учреждения в Российской империи просуществовали до буржуазных реформ 60-70-х гг. XIX в., в процессе реализации которых наметились тенденции освобождения ее от судебных и управленческих функций. На первый план постепенно стала выходить ее деятельность в административно-полицейской сфере. Однако, учитывая сроки и особенности проведения судебной, земской и городской реформ на окраинах, определение полиции, применимое к концу XVIII - первой половине XIX вв., может быть с известной долей условности распространено и на более поздний период. Подобное понимание сущности полиции подчеркивает еще одну сторону актуальности проблемы, т.к., не учитывая названного обстоятельства, нельзя говорить о полном понимании работы механизма управления Российской империи.

Применительно к объекту исследования необходимо провести еще одно уточнение, отделив общую полицию от государственной, политической. Последняя включала в свой состав III отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии, Отдельный корпус жандармов и охранные отделения. В августе 1880 г. все виды полиции для усиления борьбы с революционным движением были объединены в рамках специального департамента МВД, что нередко приводило к их

1 Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. - Омск: ВШМ МВД РФ, 1993. С. 10. отождествлению. Однако в представленной работе проводится разграничение между общей полицией и органами государственной безопасности. Организационное единство существовало только на уровне министерства, а на местах эти учреждения были самостоятельны. И во-вторых, выполняемые ими функции различались между собой. Если органы государственной безопасности специализировались на борьбе с политической оппозицией, то обязанности полиции были намного шире. Первоначально она отвечала за безопасность существующего государственного строя, но по мере развития специальных органов эта функция постепенно передается им. Поэтому в предлагаемом исследовании не ставится задача изучения данного направления деятельности полиции.

Проблема изучения полицейских учреждений в таком обширном и сложном государственном образовании, как Российская империя, очень трудна и под силу очевидно только авторским коллективам. Поэтому предлагаемое исследование ограничено территорией Южного Урала, который в различные периоды времени в административно-территориальном отношении был включен последовательно в состав Уфимского наместничества (1781 г.), затем Оренбургской губернии (1796 г.) и частично Самарской (1850 г.), а после 1865 г. разделен между Уфимской и Оренбургской губерниями.

Территориальные рамки исследования определяются не столько размерами региона, который по площади и численности населения в XVIII -начале XX вв. превышал большинство стран Европы, сколько его спецификой. Прежде всего, южноуральские материалы позволяют преодолеть известную однобокость современной историографии проблемы и переключить внимание от изучения центральных и столичных органов полиции к местным, в юрисдикции которых находилась подавляющая часть территории и населения Российской империи. Их история позволяет существенно конкретизировать общую картину, накопить тот фактический материал, без которого невозможны серьезные обобщения. С другой стороны, выбор южноуральской полиции как модели для изучения вызван тем, что в течении XIX - начала XX вв. регион продолжал интенсивно осваиваться в экономическом отношении, и поэтому социально-демографические, криминологические процессы здесь как в сельской местности, так и особенно в городах, протекали не менее динамично, чем в центральной части России. Однако, если столичная полиция в силу своего положения находилась в привилегированных условиях, то изучение состояния южноуральской полиции позволяет составить представления о средних качественных и количественных характеристиках полицейской системы страны в целом. Названный показатель является принципиальным для уточнения вопроса о соответствии состояния правоохранительной системы требованиям модернизируемого общества.

Наряду с общими для провинции чертами Южный Урал обладал и своими особенностями национального, социального, экономического и геополитического порядка. На его территории в рассматриваемый период располагались специфические кантоны с башкирским населением, Оренбургское казачье и Башкиро-Мещерякское войска, горнозаводские округа. Кроме того, Южный Урал на протяжении XVIII - конца XIX вв. являлся приграничной территорией пространственно расширяющейся Российской империи, а Оренбург выступал как центр управления размещавшихся в крае воинских формирований, отдельные команды которых активно привлекались к службе по обеспечению внутренней безопасности в городах. Перечисленные обстоятельства непосредственно влияли на устройство полицейских учреждений и определяли специфику их деятельности. Таким образом, южноуральские материалы позволяют более рельефно выделить как общее, так и особенное в становлении и развитии правоохранительных органов страны.

Хронологические рамки исследования охватывают почти полтора века. Их нижняя граница начинается с губернской реформы Екатерины II, учредившей на большей части Российской империи и в том числе на Южном Урале провинциальную полицию. Верхняя - заканчивается Февральской революцией 1917 г., упразднившей ее. Обширность рассматриваемого периода позволяет проследить основные тенденции и закономерности в процессе становления и развития органов внутренних дел императорской России. Вместе с тем, он не является внутренне целостным и распадается на ряд самостоятельных этапов, характеризующихся качественными преобразованиями в устройстве полиции, проявившимися под влиянием изменяющейся внешней среды.

Вопрос о периодизации истории полиции до сегодняшнего дня является дискуссионным. Еще в дореволюционной историографии предпринимались попытки ее создания. В зависимости от авторской концепции предлагалось выделение различных этапов в прошлом полиции. Е.Анучин, учитывая время издания его книги, делил историю полиции на три самостоятельных периода: 1). Петр I - 1775 г.; 2). 1775 - реформы 60-х гг. XIX в.; 3). «в настоящее время». В основе критерия выделения периодов лежали организационно-функциональные изменения в городской и уездной полиции.1

И.Т. Тарасов, рассматривая эволюцию полицейских учреждений сквозь призму их взаимодействия с юстицией, считал, что можно говорить о четырех этапах: 1). 1718 - 1775 гг. - эпоха смешения полиции и юстиции; 2). 1775 - 1802 гг. - эпоха попыток разграничения полиции и юстиции и отделения последней от администрации; 3). 1802 - 1826 гг. - эпоха выделения из суда расправы и отождествления последней с полицейским судом; 4). 1826 - 1858 гг. - эпоха выделения полицейского суда из расправы.2 Однако судебная функция, насколько бы она была не важна, не ограничивала

1 Анучин Е. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России, с Учреждения о губерниях 1775 г. до последнего времени. - СПб., 1872. С. 111.

2 Тарасов И.Т. Полиция в эпоху реформ. - М., 1885. С. 3. всю полноту деятельности полиции, чтобы стать системообразующей при изучении ее общей истории.

С.А. Адрианов, анализируя деятельность МВД, тоже выделяет четыре этапа в истории центрального аппарата министерства, в рамках которых рассматривает изменения и в провинциальной полиции: 1). 1802 - 1819 гг.; 2). 1819- 1855 гг.; 3). 1855 - 1881 гг.; 4). 1882- 1902 гг. Выделение этапов он связывает со степенью интенсивности реформаторской деятельности министерства. Только второй этап, по его мнению, отличался от других отсутствием сколько-нибудь значительных реформ.1

В советский период развития историографии были предложены новые критерии периодизации, основанные на формационном подходе. В одной из своих ранних работ P.C. Мулукаев предложил выделить два этапа: 1). полиция в период феодализма (XVIII - первая половина XIX вв.); 2). полиция в период капитализма. Позднее он существенно детализировал предложенную схему. По его мнению, первый этап охватывал IX - XVII вв. Регулярной полиции еще не существовало, поэтому ее функции были возложены на другие органы. Второй этап включал XVIII столетие и характеризовался созданием регулярной полиции в период образования и развития абсолютной монархии. В первой половине XIX в. полиция переживает новый период, который связан с разложением крепостного права и ростом капиталистических отношений. В период утверждения и разложения капитализма (вторая половина XIX в.) протекает новый этап. И заключительный пятый этап приходится на время первой и второй российской революции (1905 - февраль 1917 гг.).

В отличие от периодизации, основанной на формационном подходе М.И. Сизиков, A.B. Борисов, А.Е. Скрипилев в своей коллективной работе предложили хронологические периоды, которые по сути совпадали со

1 Министерство внутренних дел. 1802-1902. Исторический очерк. Репринтное издание. - М., 2002. С. 47.

2 Мулукаев P.C. Полиция и тюремные учреждения дореволюционной России. - М., 1964.

3 Мулукаев P.C. Полиция в России (IX в. - нач. XX в.). - Нижний Новгород, 1993. временем правления императоров.1 В связи с этим, была выделена петровская эпоха, «дворцовых переворотов», правление Екатерины II и Павла I, Александра I, Николая I, Александра II и последний этап, отличавшийся консервативным курсом, объединил царствование Александра III и Николая II. Предложенная периодизация «по царям», несмотря на то, что в прошлом долго и усиленно критиковалась, очевидно имеет право на существование, так как в условиях самодержавного авторитарного режима политика реформ и контрреформ зависела в большой степени от личности главы государства. Единственным диссонансом в предложенной периодизации звучит объединение Екатерины II и Павла I в рамках одного периода. Очевидно, это связано с кратковременностью пребывания Павла I на престоле и недооценкой его мероприятий в полицейской сфере. Эта периодизация была использована московскими и санкт-петербургскими исследователями и при подготовке обобщающих работ в последующем.

Екатеринбургский исследователь A.B. Лучинин возвращается к мысли об использовании в качестве критерия периодизации структурных изменений в устройстве полиции. С его точки зрения, она в своем развитии пережила четыре самостоятельных периода: 1). 1718 - 1761 гг. (создание полиции); 2). 1762 - 1801 (коренная реорганизация полицейской системы в масштабах всей империи, проведенной Екатериной II); 3). 1802 - 1861 гг. (образование центральных полицейских учреждений и специальных полицейских структур); 4). 1862 - 1917 гг. (проведение буржуазных реформ в карательных органах с целью приспособления их к изменившейся социально-экономической обстановке).3 Не возражая в принципе против предложенного критерия, тем не менее, с хронологическими рамками некоторых периодов

1 Сизяков М.И. История полиции России (1718-1917). Вып.1 Становление и развитие общей регулярной полиции в России XVIII века. - М., 1992. Сизиков М.И., Борисов A.B., Скрипилев А.Е. История полиции России (1718-1917). Вып.2 Полиция Российской империи XVIII - нач. XX вв. - М., 1992.

2 Полиция и милиция России: страницы истории. /Борисов A.B., Дугин А.И., Малыгин А.Я. и др. - М., 1995; Министерство внутренних дел России: 1802-2002. Исторический очерк в 2-х томах. /Под общ. ред. В.П. Сальникова. Т. 1,2. СПб., 2002.

3 Лучинин A.B. Горная полиция в России XIX - начала XX в. Дисс. . канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 2000. С. 22-23. нельзя согласиться. Во-первых, в 1762 г. помимо смены главы государства в истории полиции не происходит существенных изменений. России предстояло пережить пугачевщину, прежде чем органы правопорядка были радикально преобразованы. И, во-вторых, в выделенном четвертом периоде реорганизация полиции осуществлялась под влиянием различных причин: отмены крепостного права и освободительного движения начала XX в., в связи с чем целесообразно выделить два самостоятельных периода.

Организационные изменения легли также в основу периодизации Ю.А. Реента, в которой он наметил уже 9 этапов.1 Их количество было вызвано объединением истории общей и политической полиции, что само по себе вызывает сомнение. Конечно, с 1880 г. они находились в рамках одного министерства и присутствовало известное пересечение функций в их деятельности. Однако абсолютизировать эти обстоятельства не стоит, так как организационное единство осуществлялось только на уровне центрального аппарата МВД, а функциональные обязанности общей полиции были существенно шире. Поэтому организационные изменения в структуре одной чаще всего не оказывали влияния на другую. И, с другой стороны, вызывает возражение выделение Ю.А. Реентом в качестве границы периода дат, непринципиальных. Например, восьмой и девятый периоды у него связаны с инициативой Святополк-Мирского в 1900 г. по преобразованию сельской полиции и окончанием в 1913 г. работы комиссии A.A. Макарова по составлению проекта реформы полиции. Но инициатива начнет реализовываться только через три года и растянется еще на два, а результаты работы комиссии останутся невостребованными.

Подводя итог далеко не полному обзору приведенных периодизаций, нетрудно заметить, что в названном вопросе сегодня отсутствует единое общепризнанное мнение, на которое можно было бы опереться. Очевидно,

1 Рент Ю.А. Общая и политическая полиция России (1900 - 1917 гг.). Монография,- Рязань, 2001. С. 14. это связано как с разностью концептуальных подходов исследователей, так и недостаточной разработанностью проблемы в целом. Тем не менее, опираясь на поиски предшественников, в настоящей диссертационной работе, учитывая формулировку темы, предлагается периодизация, в основе которой лежат структурно-функциональные изменения, проходившие исключительно в учреждениях общей местной полиции, и качественные сдвиги происходившие в обществе, формировавшие новую среду, в которой предстояло действовать полиции. В связи с предложенным критерием и объектом можно выделить три самостоятельных периода: 1). 1775 - 1862; 2). 1862 - конец XIX в.; 3). конец XIX в. - февраль 1917 г.

Период с 1775 по 1862 г., несмотря на то, что у власти находились четыре таких различных личности как Екатерина II, Павел I, Александр I и Николай I, можно рассматривать как единый, т.к. его системообразующим фактором выступает крепостничество. Полицейская система находится в состоянии становления, идет поиск наиболее оптимальных организационных форм, которые сочетаются с традиционными методами охраны правопорядка и сословными принципами формирования полиции. Функционально она помимо правоохранительной деятельности осуществляет административно-управленческую, процесс ее отделения от суда не завершен.

Отмена крепостного права и последовавшие за ней реформы 60-70-х гг. XIX в. предъявили и новые требования к полиции. В результате происходит реформирование структуры провинциальной полиции, методов ее комплектования. Это оказался достаточно сложный процесс, сопровождавшийся кризисными явлениями в жизни органов внутренних дел. Вследствие судебной, земской и городской реформ сокращаются обязанности полиции в соответствующих сферах, что отражается на основных направлениях ее деятельности.

Последний крупный период в истории местных полицейских учреждений приходится на конец XIX - начало XX вв., когда российское общество пришло в движение. Завершение промышленной революции, промышленный подъем, первая русская революция и мировая война создали принципиально новые условия, которые требовали отказа от традиционных стереотипов в организации охраны правопорядка и создания полиции, способной обеспечить правоохранительную функцию государства. Полиция изменяется не только количественно, но и появляются специальные подразделения. Охрана правопорядка становится ведущим направлением в ее деятельности.

Предложенная периодизация является самой общей. В рамках каждого из периодов, можно выделить и самостоятельные этапы. Тем не менее, она создает условия для изучения полиции Южного Урала как самостоятельного объекта исследования. Вместе с тем, история органов внутренних дел региона представляет из себя очень сложное и многогранное явление. Поэтому в качестве предмета в предлагаемом диссертационном исследовании рассматривается процесс становления и развития полицейских учреждений края. При этом цель исследования заключается в изучении процесса складывания структуры полицейского аппарата, формирования его кадрового состава и основных направлений деятельности.

В соответствии с поставленной целью в диссертации необходимо решить следующие задачи:

- охарактеризовать общероссийские и региональные социально-экономические и общественно-политические причины, повлиявшие в конце XVIII - начале XX вв. на развитие полицейских учреждений края; проанализировать содержание основных этапов изменения организационно-штатного устройства городской и сельской полиции Южного Урала, зарождение и развитие в ее структуре специализированных служб и подразделений, выявив региональные особенности организации охраны общественного порядка;

- определить на основе регионального материала соответствие изменений в полицейской сфере темпам модернизации российского общества;

- изучить эволюцию порядка комплектования полицейских учреждений и его влияние на качественный состав классных и нижних чинов полиции;

- исследовать порядок прохождения службы чинов полиции, их материальное обеспечение, а также зарождение системы подготовки кадров;

- охарактеризовать взаимодействие общей полиции с чинами Отдельного корпуса жандармов и на этом фоне показать ее роль и место в охране государственной безопасности;

- раскрыть социально значимую роль полиции в охране общественного порядка, эволюцию ее форм и методов, а также осуществление административно-управленческих функций;

- выявить правоохранительные механизмы традиционного общества и определить их влияние на процесс развития полицейских учреждений и правоохранительную деятельность в целом.

Выполнение этих задач дает возможность получить более полное представление как о самой полицейской системе, так и о ее месте и роли в истории российского государства и общества.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Становление полиции на Южном Урале"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

История местных полицейских учреждений является важной составной частью истории дореволюционной России. Она позволяет не только составить представление о механизмах осуществления власти в нижнем звене вертикали управления Российской империи, но и увидеть их региональные особенности, без учета которых не могло существовать территориально огромное российское государство. Южноуральская полиция, насчитывающая полуторавековую историю, выступает удобным объектом, позволяющим проследить диалектику общего и особенного в прошлом органов охраны правопорядка.

Возникновение правоохранительных органов на Южном Урале стало следствием общего процесса функциональной специализации звеньев государственного аппарата. Организационное оформление полицейской деятельности начинается еще в начале XVIII в., охватывая столицы, а затем постепенно распространяется на отдельные провинциальные города, в числе которых в середине столетия оказались Оренбург и Челябинск.

Появление полиции на Южном Урале протекало в русле общероссийских закономерностей и было связано с проведением губернской реформы Екатерины II, которая не только завершала процесс учреждения полиции в городах, но и вновь создавала их в уездах. Организация полиции в губерниях была задумана императрицей еще в середине 60-х гг. XVIII в. в рамках проводимой политики «просвещенного абсолютизма», но в условиях относительного благополучия правительство не спешило с реализацией идеи. Только под влиянием пугачевщины, которая продемонстрировала слабость управленческих структур предшествующего периода, были ускорены работы по созданию новой, современной организации власти на местах, которая должна была не только предотвращать проявления социальных конфликтов, но и стать надежным проводником политики правительства, обеспечивая и организуя исполнение закона населением. В результате в уездах появляются нижние земские суды, а в городах - городничие, которые в 1782 г. возглавили учрежденные управы благочиния.

Губернская реформа Екатерины II осуществлялась поэтапно. На Южном Урале она началась только в декабре 1781 г. с созданием Уфимского наместничества, штаты которого включали и полицейские учреждения. Поэтому формирование городской полиции в Оренбургском крае совпало с созданием управ благочиния.

При реализации губернской реформы правительству пришлось столкнуться с рядом организационных проблем. Предстояло создать в огромной по территории и численности населения стране новый административно-полицейский орган, что соответственно требовало больших материальных затрат и достаточного количества специалистов в данной сфере. Испытывая недостаток в финансовых и кадровых ресурсах, правительство на первых порах вынуждено было минимально ограничить численный состав полицейских учреждений, что объективно сокращало возможности в осуществлении возложенных на них государством задач. Выход из сложившегося положения был найден в привлечении к административно-полицейской деятельности институтов доиндустриального общества: сельских и городских сообществ, которые должны были находиться под руководством полиции. Причем степень их привлечения была различной. В сельской местности, где корпоративные традиции не были еще затронуты модернизационными процессами, опора полицейского аппарата на коллективную ответственность была выше, чем в городе, где уже проявляются элементы индивидуализма. Таким образом, формирование новой структуры полицейской системы в стране изначально предусматривало интеграцию современных и традиционных элементов в системе местного управления.

В последующие царствования баланс между этими разновременными элементами корректировался в зависимости от территориального расположения полицейских учреждений. Так, в уездах шел непрерывный процесс как количественного увеличения числа полицейских чинов (за счет дворянских заседателей или создания временных присутствий нижних земских судов), так и качественного изменения структуры. Реформа 1837 г., создавая полицейские станы во главе с приставами, приближала полицейский надзор к населению. Однако количество классных полицейских чинов в уезде продолжало оставаться минимальным и не соответствовало размерам территории и численности населения, что заставляло расширять участие местных жителей в осуществлении административно-полицейских функций. В 1837 г. на законодательном уровне сотские и десятские были окончательно включены в систему полицейских органов на положении нижних чинов, причем не только на территории государственной деревни, но и владельческой.

В городах процесс становления полиции не был линейным, так как территориальная фрагментарность модернизации проявлялась не только в различии темпов ее протекания в городе и деревне, центре и на окраинах, но и среди больших и малых городов. Поэтому созданная Екатериной II громоздкая бюрократизированная система управ благочиния, начинает пересматриваться при ее приемнике. Павел I не только пытался вернуться к традиционной организации административно-полицейской деятельности, возложив руководство ею на комендантов, но и поставил вопрос об установлении различий в организации полиции крупных и небольших городов. Изменения в жизни столиц и губернских центров протекали более интенсивно, что требовало усиления со стороны власти административно-полицейского надзора за ними. Поэтому здесь государство берет на себя основное бремя ответственности, организуя за счет своих средств развитый для своего времени полицейский аппарат.

В небольших городах, чей размеренный ритм жизни мало отличался от сельских поселений, государство ограничивается только учреждением должности городничего, а остальные элементы полицейской системы должны были формироваться самим населением. То есть в малых городах доля доиндустриальны форм охраны правопорядка наоборот усиливается.

При Александре I многие преобразования предшествующего царствования были упразднены: городской полиции была возвращена организационная самостоятельность, частично восстанавливается деятельность управ благочиния, но принцип деления на полицию больших и малых городов сохраняется. В связи с этим все значительные последующие преобразования нового царствования затрагивали только полицию губернских центров, для которых в индивидуальном порядке разрабатывались новые штаты. Поэтому с утверждением в 1816-1817 гг. новой структуры полиции в Уфе и Оренбурге можно говорить о завершении процесса создания городской полиции в крае, т.к. александровские реформы не имели принципиального значения для малых городов. Все последующие изменения первой половины XIX в. имели исключительно количественный характер.

Таким образом, создаваемая сверху правительством новая административно-полицейская система объединила в себе разновременные элементы, где наряду с современной системой управления присутствовали исполнительные структуры доиндустриального общества. Сложился определенный баланс между современностью и традиционализмом, который отражал компромисс между целями центральной власти и возможностями общества, что обеспечивало минимальный уровень достаточности функционирования административно-полицейской системы.

Несмотря на общую тенденцию унификации местного управления, которая была заложена в губернской реформе, процесс становления полиции на окраинах Российской империи закономерно поставил вопрос и об адаптации ее к особенностям конкретного региона. Уже первые шаги по реализации «Учреждений для управления губерний» заставили правительство вносить в закон соответствующие поправки, учитывающие специфику Оренбургского края. В частности, в состав южноуральской земской полиции были введены сословные представители от башкир и мещеряков. В последующем некоторые положения губернской реформы, трудно выполнимые в регионе, потребовали вновь вернуться законодателя к необходимости ее корректировки. Так, малочисленность местного дворянства привела к изменению системы комплектования земских исправников, упразднив их выборы и установив назначение от правительства. Специфика оренбургского пограничья, где находилось значительное количество крепостей с преимущественно военным населением, проявилась в сохранении полицейских функций за комендантами, что надолго определило их влияние на полицейскую деятельность. Наличие на территории края казачьего войска позволяло компенсировать слабость полицейского аппарата российской окраины за счет привлечения его чинов к охране общественного порядка. Большая территориальная протяженность края вынуждала увеличивать плотность полицейских учреждений за счет большего количества полицейских станов.

Учет региональной специфики заставлял подчас правительство отказываться от фундаментальных принципов организации полиции, сформулированных Екатериной II. В противовес идее о всесословной юрисдикции полиции на Южном Урале в 1806 г. учреждается горнозаводская полиция, а в 1840 г. создается особая система охраны правопорядка на территории ОКВ. Примерно в это же время в границах Башкиро-Мещерякского войска значительная часть функций земской полиции сосредоточилась в руках его администрации. Проведенные изменения, бесспорно, сглаживали конфликт в системе управления сословиями, ликвидировав ее двойственность, то есть подчинение по полицейской части МВД, а по функциональной Военному министерству или Министерству финансов. Однако оптимизация происходила за счет укрепления сословных начал, что противоречило общей тенденции модернизации.

В результате достигнутого компромисса между современностью и традиционализмом, единообразием и региональной спецификой на Южном Урале к середине XIX в. сформировались относительно дееспособные административно-полицейские органы. Они были готовы к выполнению поставленных перед ними государством задач только в условиях спокойной повседневной жизни. В случае возникновения экстремальной ситуации проявлялись все их многочисленные недостатки. В известной мере в первой половине столетия они компенсировались полицейской повинностью населения, привлечением армии к военно-полицейским функциям, крепостным правом. Поэтому неудивительно, что когда возникла проблема проведения крестьянской реформы, одновременно со всей остротой встал и вопрос о преобразованиях в провинциальной полиции.

Лишившись в феврале 1861 г. опоры в виде крепостного права («сто тысяч даровых полицмейстеров»), самодержавие вынуждено было предпринять меры, направленные на усиление административно-полицейской системы страны, что и проявилось в разработке «Временных правил.» (1862 г.). На их основе произошло объединение в уездах городской и земской полиции, увеличение ее штатов и финансирования, обновление руководящего состава, что позволило провести крестьянскую реформу без особых политических потрясений. Поэтому по мере отмены крепостного права в правительстве наступает успокоение и реформаторский импульс в полицейской сфере иссекает. Созданная система позволила сохранить в стране минимально достаточный уровень стабильности, поэтому подготовленная в процессе разработки крестьянской реформы крупномасштабная полицейская реформа оказалась невостребованной, отложена в долгий ящик, хотя время от времени появлялись ее новые проекты. «Временные правила.» превратились в нормативный акт постоянного действия. Все последующие преобразования протекали в рамках созданного ими организационно-штатного пространства.

Однако успокоенность правительства в полицейской сфере после отмены крепостного права была преждевременной, т.к. освобождение крестьянства и последовавшие вслед за этим реформы имели далеко идущие последствия. Появление новых социально-экономических, культурных, политических явлений в жизни страны положило начало изменению всего российского социума. Модернизационный процесс, инициатором которого в XVIII в. стало правительство, в пореформенный период обретает почву под ногами, что существенно отражается на ускорении его темпов. В этих условиях развитие полиции, как неотъемлемого элемента цельной системы, должно было в идеале протекать в том же направлении и с той же скоростью, что и общие процессы. То есть модернизация требовала усиления профессиональных начал в деятельности полиции и сокращения использования элементов традиционного общества в охране правопорядка.

Однако на пути разворачивания этой стратегической линии возникало как минимум два препятствия. С одной стороны территориальная фрагментарность модернизации определяла разные потребности в преобразовании полиции в различных регионах и типах поселений, что затрудняло выработку общей стратегии. А с другой стороны, самодержавие, которому предстояло найти новый баланс между модерном и традицией, смещая акценты в пользу современности, само было продуктом прошлой эпохи. Эта принадлежность и определяла в конечном итоге консервативный выбор правительства в полицейской сфере. Поэтому вторая половина XIX в. стала сложным переходным периодом в развитии российского общества, характеризующимся крайностями смены политических курсов от реформ к контрреформам.

Сложившаяся административно-полицейская система с точки зрения правительства доказала свою жизнеспособность, поэтому все последующие изменения в ней, не затрагивая сущностных основ, были направлены лишь на косметическое устранение проявившихся частных недостатков. Ограниченность в средствах для увеличения штатной численности местных учреждений, МВД попыталось компенсировать предоставлением городским думам в 1874 г. права создавать за свой счет новые полицейские должности. Проблемы в управлении уездной и городской полиции были устранены ликвидацией в ее структуре присутствия.

Более существенные изменения проходили в нижнем звене полицейских учреждений, которые не затронули «Временные правила.» 1862 г. Под влиянием военной реформы правительство пересмотрело порядок комплектования полицейских команд, их структуру и принципы оплаты труда, чем сумело на какое-то время ослабить кризисные явления в их деятельности. Очевидную слабость сельской полиции МВД попыталось безуспешно преодолеть учреждением в ее структуре должности полицейского урядника.

Отсутствие целостной стратегической концепции реформирования полиции предопределило сосредоточение правительства на частных преобразованиях в конкретных губерниях и городах, где наиболее ярко проявлялось отставание полиции от потребностей общества. Непосредственно на Южном Урале развитие ее структуры было связано с ликвидацией полицейской обособленности территорий Оренбургского казачьего и Башкиро-Мещерякского войск, а также горнозаводских округов. Проведение в 1865 г. административно-территориальной реформы в регионе сопровождалось увеличение количества полицейских учреждений в связи с созданием новых городов и уездов. Продолжающийся процесс колонизации края и, как следствие, рост преступности вели к появлению в городах новых частей (преимущественно за счет городских средств), а в сельской местности - станов. Единственным исключением из вялотекущего процесса преобразований в южноуральской полиции стало введение новых штатов в 1884 г. в Оренбурге.

Эпизодичность проведенных мероприятий, несмотря на ускорение темпов развития общества, подчеркивала формирование консервативного курса правительства в полицейской сфере, которое напуганное оживлением общественной жизни опасалось подвергать ее сколько-нибудь масштабным преобразованиям. Более того, правительство пошло по пути усиления в административно-полицейской деятельности присутствия испытанных прошлым правоохранительных институтов традиционного общества. После отмены крепостного права на сельскую общину бывшей помещичьей деревни были возложены полицейские обязанности, а в городах была реанимирована службы ночных сторожей, которая возлагалась на местное население. Очень трудно, несмотря на общую тенденцию профессионализации полиции, протекал процесс дистанцирования от полицейской деятельности армии и ее иррегулярных частей. При всяком удобном случае местные власти стремились использовать их для компенсации слабости полиции. Но, сохраняя правоохранительные функции за государственными и общественными институтами, чья эффективность в полицейской сфере часто была сомнительной, власть не столько усиливала в целом правоохранительную систему, сколько закладывала внутренние механизмы торможения в ее развитии. Внешне внушительная армия нижних чинов полиции, в отличие от классных, формировала у правительства опасную иллюзию о достаточном уровне развития полицейского аппарата.

Подводя итог общей тенденции развития организационных основ полицейских учреждений в пореформенный период, можно констатировать, что под влиянием модернизационных изменений в обществе, несмотря на проведенные преобразования, начинает наблюдаться отставание в развитии полицейских органов страны.

В конце XIX - начале XX вв. наметившееся отставание заметно усилилось. В целом для полиции это было вызвано ускорившимися темпами протекания модернизационных процессов в стране. Применительно к Южному Уралу разрыв усиливался под влиянием продолжающегося процесса колонизации края и преодоления его территориальной обособленности, что было связано с железнодорожным строительством. Высокие темпы прироста населения и развитие городских форм жизни сокращали дистанцию между центром и окраиной, что соответственно должно было отразиться и на укреплении региональной полиции.

Однако еще в 90-е гг. XIX в. правительство не осознавало возникшей новой потребности и в отношении региональной полиции, как и в предшествующий период, ограничивалось лишь частные меры по увеличению ее штатов. В результате темпы роста полицейских органов существенно отставали от увеличения численности населения края и связанных с этим проблем. Даже новые штаты полиции г. Уфы, на момент их введения, перестали соответствовать количеству населения города.

Единственным по настоящему значимым преобразованием в вялотекущих процессах изменений местной полиции накануне первой русской революции стало учреждение фабрично-заводской полиции (1899 г.) и уездной полицейской стражи (1903 г.), посредством которых правительство пыталось преодолеть наиболее одиозные недостатки в организации полиции в уезде. Отсутствие у заводских поселков статуса города приводило к созданию в них упрощенной структуры административно-полицейских учреждений. Однако развитие форм городской жизни и активизация рабочего движения заставили правительство существенно увеличить численность представителей власти в рабочих поселках.

В свою очередь реформа уездной полиции должна была помочь преодолеть патриархальность в организации охраны правопорядка в сельской местности. Создание полицейской стражи впервые привело к появлению в уезде достаточно многочисленного профессионального постоянного штата чинов полиции. Однако ее появление не ликвидировало института десятских, который уже давно себя исчерпал. Сохранялась и горная полиция на золотых приисках, чья эффективность была низкой. Таким образом, в структуре южноуральской полиции продолжали присутствовать архаичные элементы правоохранительной системы доиндустриальной эпохи.

Среди факторов, определявших развитие полицейской системы страны в начале XX в., значительную роль стало играть революционное движение. Под его влиянием существенно ускорился процесс создания полицейской стражи и была пересмотрена ее численность в сторону увеличения. В условиях революционного кризиса правительство предпринимает ряд неотложных мер по увеличению численности полицейских команд и повышению денежного содержания чинов полиции. Однако после подавления революции интерес со стороны власти к продолжению реформ органов охраны правопорядка ослабевает и, как это уже не раз было, проект реформы полиции оказался под сукном. В результате, в условиях динамично развивающегося южноуральского региона положительные последствия кадрового увеличения состава полиции были быстро исчерпаны увеличивающимся разрывом межу численностью населения и стражей правопорядка. В некоторых городах численность полицейских команд отличалась от нормативной в 2-3 раза.

Неспособность полиции защитить граждан приводила в некоторых случаях к появлению на местах вспомогательных правоохранительных учреждений, как, например, челябинский ночной конный разъезд, созданный по инициативе городской думы. На него возлагалось патрулирование вечерних и ночных улиц города для обеспечения безопасности граждан. В годы первой русской революции под влиянием прокатившихся массовых беспорядков начали создаваться в различных формах дружины самообороны. Однако консервативные принципы правительства в организации правоохранительной деятельности, не позволили развиться инициативе местных самоуправлений, которые могли своими оперативными действиями компенсировать недостатки полицейского аппарата.

Несмотря на господствовавшие экстенсивные принципы развития полиции и сохранения в ее структуре элементов традиционного общества, развитие городских форм жизни способствовало проникновению в деятельность южноуральской полиции новых форм и методов охраны правопорядка. Так, в частности, в начале 90-х гг. XIX в. в Оренбурге были организованы ночные полицейские посты, дежурные части, адресный стол, появились элементы профессиональной подготовки. В 1900-е гг. эти новации были восприняты и в других полицейских управлениях края. В начале XX в. современные формы охраны правопорядка на Южном Урале пополняются инициативным созданием в губернских городах непредусмотренных штатами сыскных отделений, которые приобрели легальный статус после принятия в 1908 г. закона «О создании сыскных частей». Патриархальность в организации службы южноуральской полиции в начале XX в. постепенно начинает уходить в прошлое. Однако целенаправленной деятельности в этом направлении со стороны МВД обнаружить не удалось. Новшества чаще всего возникали по инициативе бывших чиновников столичной полиции, которые, оказавшись на службе в Оренбургской и Уфимской губерниях, использовали свой опыт для организации службы местных полицейских учреждений. Подобная практика еще раз подчеркивала отставание региональной полиции от аналогичных столичных учреждений.

Системные недостатки в организации и деятельности полиции были отражением не только территориальной фрагментарности модернизации, но и связаны с различными темпами ее протекания в отдельных социальных сегментах. Быстрее изменения проходили в экономической и институциональной сферах, медленней они накапливались в общественном сознании. Причем сословный статус человека оказывал прямое влияние на его сознание. В дворянской среде процессы индивидуализации протекали быстрее, чем у горожан и, тем более чем у крестьян.

Инертность сознания изначально приводила к формированию конфликта между современностью учрежденной Екатериной II полицией и уровнем правосознания лиц, которые призваны были работать в полицейских учреждениях. Нижние земские суды и управы благочиния оказались укомплектованы исключительно за счет людей с типом мышления доиндустриального общества. Причем это замечание применимо как к руководящему составу, так и нижним чинам. Дворянство, крестьяне, мещане, привносили в деятельность полиции груз представлений традиционного общества. Наиболее ярко они проявлялись в сельской местности при выборе крестьянами сотских и десятских. Несмотря на официальное закрепление за ними полицейских обязанностей, они оказались ограничены в их исполнении корпоративностью сельской общины, крестьянской этики и обычным правом которое в крестьянском сознании доминировало над законом. В меньшей степени, но тем не менее присутствовали названные ограничения и у чинов полицейских команд, особенно небольших городов. Обыватели в силу возложенных на них государством обременительной полицейской обязанности, которая отвлекала их от повседневных забот, должны были стоять на страже не столько общественных, сколько государственных интересов, которые не всегда совпадали. Поэтому горожане стремились или уклониться от выбора на полицейскую службу, или, если это не удавалось, старались свести к минимуму конфликт с соседями за счет не исполнения полицейских обязанностей.

Негативные последствия зависимости нижних чинов полицейских команд от социального окружения были осознаны руководством

Оренбургского края еще в конце 20-х гг. XIX в., что привело к попытке замены на полицейской службе горожан казаками. На государственном уровне эта проблема была решена только в 1853 г. путем комплектования команд из числа военнослужащих. Однако, преодолевая корпоративность сознания, как препятствие в полицейской деятельности, государство не решало вопроса о профессиональности новых стражей правопорядка, т.к. направленные военным министерством по остаточному принципу на полицейскую службу они не только не обладали необходимыми навыками способностями, но и профессиональным правосознанием.

Названное наблюдение вполне относится и к руководящему составу полицейских учреждений. Формирование корпуса городничих и земских исправников на основе сословного принципа, безусловно, учитывало, что дворянство являлось самой образованной частью общества, обладавшей элементарными управленческими навыками. Однако это не могло в полной мере компенсировать отсутствие специальных знаний и профессионального правосознания (особенно после передачи функции назначения на эти должности Комитету 18 августа), что часто влекло за собой упущения и проступки по службе.

Таким образом, создаваемая сверху правительством новая административно-полицейская система, которая должна была обеспечить новую модель взаимоотношений между государством и обществом, корректировалась традиционным типом сознания ее служащих. Инертность сознания сдерживала намерения правительства в сфере модернизации, но с другой стороны, позволяло менее болезненно интегрировать полицейскую систему в российское общество.

Эволюция профессионализации полицейских чинов осуществлялось разными темпами. Классные чины в силу многолетней профессиональной деятельности быстрее приобретали не только необходимые знания, опыт, но и черты профессионального правосознания. Особенно этот процесс ускорился после принятия «Временных правил.» (1862 г.), которые вместо сословного принципа назначения на должность выдвинули критерий наличия опыта полицейской деятельности. В результате на уровне руководящего звена раньше сформировались потенциально работоспособные кадры.

На среднем и особенно нижнем этажах полицейской иерархии специалисты, полностью отвечающие требованиям службы в правоохранительных органах, составляли меньшинство. Это было связано с сохранением принудительной практики рекрутирования нижних полицейских чинов в сельской местности их числа крестьян на основе повинности, а в городе из числа военнослужащих. Однако даже после принятия новых правил комплектования полицейских команд ситуация принципиально не изменилась, т.к. законодатель не сумел создать достаточно привлекательных условий, чтобы обеспечить приток на полицейскую службу людей, способных реализовать себя в правоохранительной деятельности. Большие физические нагрузки, опасность и конфликтность профессии, низкая оплата труда приводили к частой сменяемости среди нижних чинов, что затрудняло складывание профессионального ядра. В глазах горожан полицейская служба была не престижной, особенно на Урале, где близость заводов давала возможность получения более высоких доходов. Поэтому комплектование полицейских команд осуществляется преимущественно из числа крестьян, что приводило к формированию нового источника противоречий. Вчерашнему крестьянину предстояло не только освоить новую профессию, но и адаптироваться к городской социо-культурной среде. Если в сельской местности уровень культуры населения и стражей правопорядка был одинаковым, то в условиях городской жизни разрыв становился зримо ощутимым. Конфликт между традиционным крестьянским правосознанием и потребностями полицейской службы и ожиданиями общества становится существенным препятствием в работе полиции.

Частичное его разрешение возможно было на путях организации системы профессиональной подготовки. Однако в провинции в отличие от столицы она начинает складываться только в начале XX в. и ее возможности позволяли охватить только минимальную часть полицейских чинов.

Численно ограниченный и профессионально невысокий потенциал нижних чинов закладывал основы еще одного конфликта внутри полицейской системы: между ее функциями и возможностью их осуществления. Сфера деятельности полиции в рассматриваемый период охватывала широкий круг вопросов, сформулированных еще Екатериной II, расширенных Николаем I и лишь частично сокращенных при Александре II. Ее обязанности, сформулированные сквозь призму концепции полицейского государства, постепенно приходили в противоречие с постоянно возрастающими потребностями модернизируемого общества, которые требовали не только управления, но и самоуправления. Однако процесс специализации полиции на правоохранительной деятельности даже в начале XX в. еще не был завершен. На нее по-прежнему активно возлагались административно-управленческие обязанности, чьи границы были необозримы. Поэтому справиться с ними, особенно в условиях ограниченной штатной численности, низкой квалификации большинства сотрудников и слабой материальной мотивацией их деятельности, было практически невозможно. Закономерно возникал вопрос или о радикальном увеличении полицейских органов, что стратегически было тупиковым вариантом развития, или о передачи ряда ее обязанностей, прежде всего в управленческой сфере, органам местного самоуправления. Однако решительные шаги ни в том, ни в другом направлениях властью не предпринимались. С одной стороны, ограниченность правительства в ресурсах, а с другой, недоверие к развитию общественной инициативы замораживали полицейские реформы. Преобразования становились возможными только в период социальных потрясений или их ожидания. В условиях стабильной фазы развития общества провинциальная полиция оказывалась на периферии внимания правительства, несмотря на то, что большое место в ее деятельности занимали именно социально значимые функции: противодействие уголовной преступности, поддержание порядка в общественных местах, борьба с проявлениями социальных пороков и т.д. Невнимание к проблемам полиции приводило к тому, что в случае проявления социальных катаклизмов, как, например, в годы первой русской революции, она оказывалась не готовой обеспечить не только права граждан, но и защиту существующего политического строя.

Таким образом, на протяжении XIX - начала XX вв. несмотря на продолжающийся процесс развития и совершенствования полицейских учреждений, который проявлялся, прежде всего, в количественных и реже в качественных изменениях, его темпы значительно отставали от потребностей меняющегося общества, что стало отражением общего кризиса существующей государственной системы.

Список научной литературыСичинский, Евгений Павлович, диссертация по теме "Отечественная история"

1. Адрес-календарь личного состава служащих в Оренбургской губернии, Тургайской и Уральской областях и в Уфимско-Оренбургских учреждениях на 1880 год. Оренбург, 1879.

2. Адрес-календарь личного состава служащих в Оренбургской губернии по всем ведомствам. 1884 г. -Б.М., б.г.

3. Адрес-календарь и справочная книжка Оренбургской губернии на 1888 г. -Оренбург, 1888.

4. Адрес-календарь лиц, состоящих на службе в правительственных и общественных учреждениях Оренбургской губернии на 1891 год. -Оренбург, 1891.

5. Адрес-календарь и Памятная книжка Оренбургской губернии на 1894 г. -Оренбург, 1894.

6. Адрес-календарь и Памятная книжка Оренбургской губернии на 1897 г. -Оренбург, 1897.

7. Адрес-календарь и Памятная книжка Оренбургской губернии на 1899 г. -Оренбург, 1898.

8. Адрес-календарь и Памятная книжка Оренбургской губернии на 1902 г. -Оренбург, 1901.

9. Адрес-календарь и Памятная книжка Оренбургской губернии на 1903 г. -Оренбург, 1903.

10. Адрес-календарь и справочная книжка Оренбургской губернии на 1905 г. -Оренбург, 1905.

11. Адрес-календарь и справочная книжка Оренбургской губернии на 1906 г. -Оренбург, 1906.

12. Адрес-календарь и справочная книжка Оренбургской губернии на 1910 г. -Оренбург, 1910.

13. Адрес-календарь и справочная книжка Оренбургской губернии на 1911 г. -Оренбург, 1911.

14. Адрес-календарь и справочная книжка Оренбургской губернии на 1912 г. -Оренбург, 1912.

15. Адрес-календарь и справочная книжка Оренбургской губернии на 1914 г. -Оренбург, 1914.

16. Адрес-календарь и справочная книжка Оренбургской губернии на 1915 г. -Оренбург, 1915.

17. Адрес-календарь и справочная книжка Оренбургской губернии на 1917 г. -Оренбург, 1917.

18. Адрес-календарь и справочная книжка Уфимской губернии на 1899 год. -Уфа: Губернская типография, 1899.

19. Адрес-календарь Уфимской губернии на 1900 год. Уфа: тип. А.П.Зайкова, 1900.

20. Адрес-календарь Уфимской губернии на 1901 год. Издание Уфимского губернского статистического комитета. Уфа: тип. В.П.Колмацкого, 1901.

21. Адрес-календарь Уфимской губернии. Справочная книжка на 1905 г. Издание Уфимского губернского статистического комитета. Уфа: тип. губ. правл., 1904.

22. Адрес-календарь Уфимской губернии и Справочная книжка на 1906 год. Издание Уфимского губернского статистического комитета. Уфа: Губ. тип., 1905.

23. Адрес-календарь Уфимской губернии и Справочная книжка на 1907 год. Издание Уфимского губернского статистического комитета. Уфа: Губ. тип., 1907.

24. Адрес-календарь Уфимской губернии и Справочная книжка на 1908 год. Издан под редакцией секретаря Уфимского губернского статистического комитета. Уфа: Тип. губ. правл., 1908.

25. Адрес-календарь Уфимской губернии на 1912 год. Издание Уфимского губернского статистического комитета. Уфа: Губ. тип., 1912.

26. Адрес-календарь Уфимской губернии на 1913 год. Издание Уфимского губернского статистического комитета. Уфа: Губ. тип., 1913.

27. Адрес-календарь Уфимской губернии на 1914 год. Издание Уфимского губернского статистического комитета. Уфа: Губ. тип., 1914.

28. Адрес-календарь Уфимской губернии на 1915 год. Издание Уфимского губернского статистического комитета. Уфа: Губ. тип., 1915.

29. Адрес-календарь Уфимской губернии на 1916 год. Издание Уфимского губернского статистического комитета. Уфа: Губ. тип., 1916.

30. Адрес-календарь Уфимской губернии на 1917 год. Издание Уфимского губернского статистического комитета. Уфа: Губ. тип., 1917.

31. Дореволюционный Челябинск в слове современников: Собрание текстов. /Сост. B.C. Боже. Челябинск, 1997.

32. История полиции России. Краткий исторический очерк и основные документы. Учебное пособие. /Под ред. Курицына В.М. М.: Изд-во «Щит-М», 1998. -200 с.

33. Календарь и справочная книжка Уфимской губернии на 1897 г. Уфа: Тип. губ. правл., 1896.

34. Календарь Оренбургского края. На 1853 год. Оренбург, 1853.

35. Материалы по истории Башкирской АССР. Т. V. М., 1960.

36. Отчеты III Отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии и корпуса жандармов (1826-1834). //Свободная мысль-ХХ1. 2002. № 4. С. 106-121. № 5. С. 103-120. № 7. С. 113-123. № 9. С. 109-122. № 12. С. 98-121.

37. Памятная книжка Уфимской губернии. 1889 г. Уфа: Губернская типография, 1889.

38. Памятная книжка Уфимской губернии на 1891 г. Уфа: Губернская типография, 1891.