Становление социальных форм местного самоуправления в переходный период

Киселева, Альбина Мусаевна

Полный текст автореферата диссертации по теме "Становление социальных форм местного самоуправления в переходный период"

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

На правах рукописи

РГь од

>Ч-

| 2 8 НОЯ ?ППП

1

КИСЕЛЕВА Альбина Мусаевна

СТАНОВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНЫХ ФОРМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПЕРЕХОДНЫЙ ПЕРИОД

Специальность 22.00.08 - "Социология управления"

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Омск - 2000

Работа выполнена на кафедре менеджмента Омского государственного технического университета.

Научный руководитель -

доктор социологических наук, профессор О.М. Рой.

Официальные оппоненты:

доктор философских наук В.Г. Пузиков;

кандидат социологических наук В.П. Светлакова.

Ведущая организация -

Омский институт Московского государственного университета коммерции.

4 в

Защита состоится / " в 'У часов на заседании

Диссертационного Совета КР 063.23.13 в Омском государственном техническом университете по адресу: 6440050, г. Омск, пр. Мира, 11.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Омского государственного технического университета.

Автореферат разослан «о^ » 2000 !

Ученый секретарь Диссертационного Совета кандидат экономических наук, доцент

С.Н. Кужева

С5-6Х 3Ч1А,С

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Современная российская действительность обусловила процесс формирования многообразия жизненных укладов и форм собственности, автономизации жизни и сознания личности. В условиях перехода на демократические принципы организации и функционирования общества и государства особое место занимает исследование социальных форм местного самоуправления.

Одной из основных целей местного самоуправления является объединение населения и превращение его в единую целеполагающую общность. Жизнь человека невозможна без контактов с другими людьми. Общественная природа человека позволяет ему организовывать свою деятельность. В истории известно много видов организации совместной деятельности людей, которые приобрели в итоге конкретные формы социальных отношений. Безусловно, совместное проживание и совместная деятельность людей привели к возникновению определенных правил организации их жизни, поскольку интересы личности постоянно ограничивались групповыми интересами.

Человечество давно уже осознало преимущество организаций и стало создавать их для решения своих проблем, закрепляя старые и новые социальные институты нормативно-правовыми актами, регламентирующими та деятельность. Социальные институты, в свою очередь, должны опираться на социальное пространство, структурированное взаимной ответственностью властей и населения.

Немаловажным является и то, какой уровень участия в жизни местного сообщества человеку кажется оптимальным - уровень государства, политических партий, местного самоуправления или других общественных объединений. Во всем мире вопросам местного самоуправления отводится значительная роль: оно, являясь нижним уровнем управления, рассматривается как важный признак демократического государства, поскольку одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло свое отражение в его современной трактовке.

Очень удачно, по мнению автора, отразил сущность местного самоуправления С. Митрохин. Местное самоуправление представляет собой «разновидность власти, которая формируется выборным путем и осуществляется в компактных (с точки зрения, территории и численности населения) сообществах с целью оказания населению этих сообществ коммунальных и социальных услуг, а также частично осуществляется самим населением; минимально отчуждена от населения; зависима от бюрократической иерархии государства; максимально ответственна перед населением; использует его инициативу в качестве управленческого ресурса»Рассматривая самоуправление в таком

1 С. Митрохин Местное самоуправление: аргументы, проблемы и мифы // Местное самоуправление: теория и практика. - М., 1997. - С. 43-52.

русле, можно говорить о том, что муниципальная система включает в себя два управленческих уровня: местные органы власти (административный уровень) и территориальное самоуправление (общественный уровень).

Местное самоуправление необходимо как способ оптимизации государственного управления. Современное демократическое государство не может обеспечить оптимальное управление социальными процессами, если не гарантирует существование местного самоуправления, поскольку слишком сложны и разнообразны эти процессы, чтобы решать все вопросы социального развития только в центре. Децентрализация социальных решений является важнейшим способом повышения эффективности управленческой деятельности.

С другой стороны, местное самоуправление необходимо как одна из социальных форм осуществления политических прав и свобод гражданина. Согласно Европейской хартии местного самоуправления, «право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к... демократическим принципам» и «непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне»г.

Органы местного самоуправления являются посредниками между органами государственной власти и местным сообществом. Без поддержки населения и территориально-общественных организаций муниципальная власть лишь дублирует власть региональную (государственную). Легитимность этого местного управления будет соблюдена лишь при участии местного сообщества в делах органов местной власти, решая совместные проблемы для повышения собственного благосостояния. Соединение государственных и собственных полномочий при взаимодействии с самым низовым уровнем социального управления обществом - территориально-общественным - позволит муниципальным образованиям являться социально признанным институтом власти и управления. С этой точки зрения, местное самоуправление является важным средством приобщения населения к современным демократическим ценностям. Оно воспитывает чувство ответственности и гражданственности. Через территориальное общественное самоуправление и его социальные формы, которые являются для населения понятными, доступными и управляемыми, граждане приобщаются к демократическим ценностям и идеалам, становятся ответственными за свою судьбу и за жизнь общества соответствующей территории, города.

Миссия муниципальной власти направлена на удовлетворение потребностей населения, которое проживает внутри муниципального образования. Обладая относительной самостоятельностью, местные органы власти имеют больше возможностей для экспериментов и нововведений, чем государство. Муниципальные образования, функционируя в разной социальной среде

2 Европейская хартия местного самоуправления // Народный депутат. - 1993. - № 11. -С. 57.

и неодинаковых обстоятельствах, ведут поиск своих собственных путей решения социальных проблем. И в процессе становления гражданского общества в России возникает необходимость в создании на муниципальном уровне социальных форм, призванных создать инструментарий для решения различных социальных и общественных проблем населения.

' Данными обстоятельствами определяется высокая научная актуальность обстоятельного анализа системы местного самоуправления в контексте становления его социальных форм на региональном уровне.

Степень разработанности проблемы. В системе местного самоуправления в основном исследовались юридические аспекты. Федеральная нормативно-правовая база современного этапа местного самоуправления начала формироваться с 1990 г. Только после принятия Конституции 1993 г. стали разрабатываться и приниматься правовые акты, регулирующие систему местного самоуправления, на региональном уровне. С 1995 г., когда был принят Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в разработке нормативно-правовых документов стали принимать участие и сами муниципальные образования.

Юридической и организационной стороной функционирования системы местного самоуправления в разное время занимались и занимаются Г.В. Барабашев, Р.В. Бабун, В.П. Безобразов, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, А.И. Васильчиков, Л.А. Велихов, А.Г. Воронин, О.И. Генисаретский,

A.Г. Гладышев, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, М.А. Краснов, O.E. Кутафин, Н.И. Лазаревский, С. Митрохин, А.Н. Писарев, О. Савранская, О. Сенатова,

B.И. Фадеев, Г.А. Цветкова, Б.Н. Чичерин, К.Ф. Шеремет, А.Н. Широков, Е.С. Шугрина, Н.В. Щербакова., С.Н. Юркова и многие другие. Среди зарубежных авторов отметим Ж. Веделя, Д. Гарднера, Г. Еллинека, В.Острома, О. Оффердала, А. Токвиля и др. Трудно выделить конкретных авторов, которые рассматривали только юридическую или организационную специфику местного самоуправления, поскольку обычно вопросы муниципального управления, а также некоторые экономические аспекты, рассматриваются в контексте правовых норм.

Как показывает опыт становления местного самоуправления в России, социальные процессы и проблемы местного уровня власти и управления главным образом зависят от степени их финансовой автономии. Данным аспектом местного самоуправления занималось также достаточно большое количество ученых. К ним можно отнести Г. Алимурзаева, A.B. Ахмедуева, О. Богачеву, Л.А.Велихова, А.Г.Воронина, А.Г. Игудина, С. Исупову, В. Кокова, A.M. Лаврова, Ю. Любимцева, Н. Львова, Э.Э. Маркварта, ВЛ.Тамбовцева,

C. Трунова, A.B. Улюкаева, С.О. Хурсевича, А.Н. Широкова, С.Н. Юркову и многих других.

Особое внимание социальным аспектам местного самоуправления и вопросам взаимоотношений власти и гражданского общества уделяют такие авторы как Ф.М. Бородкин, А.Н. Данилов, Ю.А. Дмитриев, В.Л. Глазычев, З.Т. Голенкова, В.Н. Лексин, И.М. Модель, Б.С. Модель, И.И. Овчинников, Ж.Т. Тощенко, М.Н. Руткевич, А.Н. Швецов и др. Говоря о социологических аспектах в освещении проблемы местного управления, следует отметить дефицит публикаций по данному направлению.

Также стоит заметить, что в контексте современных проблем, связанных с территориальной организацией системы местного самоуправления, вопросы современного отечественного территориального общественного самоуправления практически не рассматривались. Можно отметить лишь в той или иной степени проводимый анализ территориального самоуправления на примере зарубежных структур самоуправления. Общие подходы таких исследований отражены в работах Г.В. Барабашева, А.М. Волкова, Д. Гарднера, О. Зеевальда, Б.С. Крылова, В.Н. Моргачева, О. Оффердала, В. Острома, В.П. Серебренникова, И.С. Тимофеева, Э. Харлофа, А.И. Черкасова и некоторых других авторов.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является исследование институциональных форм, возникающих в сфере местного самоуправления. Достижение данной цели предусматривает постановку и решение следующих взаимосвязанных исследовательских задач:

- обобщение основных концептуальных форм организации социального управления на местном уровне;

- выведение исторических форм в развитии системы местного самоуправления в России;

- выявление тенденций формирования муниципальной собственности, являющейся организующим фактором социального развития муниципальной системы;

- изучение влияния бюджетного федерализма на становление системы социального управления и власти на местном уровне;

- анализ состояния и перспектив развития институтов территориально-общественного самоуправления в крупных городах.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступают образующиеся на местном уровне социальные формы территориального общественного самоуправления.

Предметом исследования является механизм адаптации форм территориального общественного самоуправления к сложившейся социальной структуре современного российского общества.

Теоретические и методологические основы исследования. Диссертационное исследование осуществлялось на основе применения принципов системного подхода к исследованию механизмов функционирования территориальных общественных образований. При проведении экспертных опросов

с руководителями данных образований автор использовал методику фокусированного интервью. Обработка результатов проводилась с применением программного продукта Microsoft Excel. В качестве специальных инструментов исследования были использованы приемы сравнения, методы статистических группировок, субъективных оценок, научного наблюдения.

Научная новизна работы. Научная новизна работы заключается в теоретическом обосновании особенностей и проблем становления социальных форм местного самоуправления на этапе социально-экономических реформ и в разработке оптимизационных принципов организации социального управления на территориальном уровне. Это реализуется в следующих научных результатах, полученных в ходе исследования.

1. Уточнено и теоретически обосновано автором содержание понятий «социальная форма», «социальное управление», «местное управление», «местное самоуправление», «местная власть»; с целью рационального объяснения введено в научный обиход понятие «муниципальной системы», определяющее состояние и процессы социального взаимодействия на местном уровне между действующими органами власти и местными сообществами в целях благоприятного целеполагающего развития муниципального образования.

2. Проведена полная оценка этапного развития теорий местного самоуправления; дан комплексный анализ моделей местного самоуправления и их организационных структур в контексте проблемы выбора оптимальной структуры самоуправляемой единицы.

3. Определены проблемные точки современного этапа восстановления местного самоуправления в России на основе проведенного исторического анализа развития отечественной системы местного самоуправления.

4. Выявлены механизмы формирования и распоряжения муниципальной собственностью, на основе которых разработаны предложения по эффективному использованию собственности на правах различных видов управления с целью гармонизации интересов местных органов власти и местного сообщества.

5. Показано влияние системы бюджетного федерализма на возможности властных и управленческих отношений муниципального образования; предложены варианты оптимального бюджетного регулирования внутри регионов для обеспечения эффективного социального управления на местах.

6. Выявлены особенности и приоритеты в функционировании форм территориально-общественного самоуправления в городе Омске на примере комитетов территориального общественного самоуправления (КТОС) и семейно-территориальных комитетов (СТК); сделаны прогнозные оценки в отношении перспектив развития социальных структур в сфере местного самоуправления.

Практическая значимость работы. Основное теоретическое значение проведенного исследования заключается в том, что в диссертации впервые в социологической литературе предпринята попытка системно-социологического анализа сущности, элементов содержания и региональных особенностей становления местного самоуправления в российской действительности на примере сложившихся конкретных форм территориального общественного самоуправления. Полученные в работе результаты способствуют углублению теоретических представлений о механизме социального управления в сфере местного самоуправления в России, взаимоотношениях органов власти и управления государственной и муниципальной систем с местным сообществом, роли и месте территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления на основе региональных материалов.

Проведенное исследование рассматривается в качестве одного из ведущих направлений в разработке концепции стратегического развития города Омска. Результаты экспертных опросов являются ключевым параметром данного документа. Автор предлагает использование обработанных результатов исследования в разработке и осуществлении муниципальных программ социального управления территориальными процессами, в особенности на уровне округов и микрорайонов.

Выводы и обобщения исследования, предложенные в работе подходы к изучению специфики местной социальной среды, результаты проведенных экспертных опросов с руководителями комитетов территориального общественного самоуправления и семейно-территориальных комитетов могут быть применены в преподавании курсов «Социология», «Социология управления», «Социальный менеджмент», «Муниципальный менеджмент», «Государственные и муниципальные финансы» в вузах страны.

Апробация работы. Ряд теоретических и методологических положений диссертации отражены в публикациях автора, и докладывались соискателем на таких отечественных межвузовских научно-практических конференциях, как "Третьи апрельские экономические чтения" (г. Омск, ОмГПУ, 1998 г.); "Четвертые апрельские экономические чтения" (г. Омск, ОмГПУ, 1999 г.); международной - «Менеджмент в социальных структурах» (г. Омск, ОмГПУ, 1998 г.)

По теме диссертационного исследования опубликовано 7 работ.

Диссертация обсуждена на заседании кафедры менеджмента Омского государственного технического университета и была рекомендована к защите.

Структура и объем работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка из 202 наименований, приложения и выполнена общим объемом на 180 страницах.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ И НАУЧНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, степень ее научной разработанности, методологические принципы, цель и задачи исследования, определяются научная новизна, положения выносимые на защиту, а также научно-практическая значимость диссертационной работы.

В первой главе «Местное самоуправление в системе социальных и политических отношений» раскрываются основные характеристики негосударственного уровня социального управления в свете социально-политических отношений общества. В первом параграфе местное самоуправление рассматривается как основа социального управления. Местное самоуправление имеет глубокое социальное содержание, но этот аспект в современной отечественной научной литературе практически не рассматривался. Социальные процессы, протекающие в муниципальном образовании, достаточно многообразны и сложны. Они связаны социальными отношениями между местным сообществом и государством.

Для поддержания оптимального функционирования социальных отношений возникают специфические социальные формы, назначение которых состоит в гармонизации целей и интересов власти и общества. По определению автора, социальная форма представляет собой некое динамичное образование, стихийно или искусственно обусловленное системой социальных отношений. Способ выражения социальных форм может постоянно меняться, и в общем смысле они являются мобильными структурами, которые не всегда поддаются институциализации. Когда определенная социальная форма приобретает социальный статус, упорядоченность и стационарность, она становится уже социально организованным институтом. К социальным формам автор относит муниципальное образование, коллективы территориального общественного самоуправления (комитеты территориального общественного самоуправления, семейно-территориальные комитеты, кондоминиумы, квартальные и домовые комитеты, товарищества собственников жилья, инициативные гражданские группы и т.д.).

Основной социальной формой местного самоуправления выступает муниципальное образование, которое благодаря своей организации является высшим уровнем развития социальной системы, приобретающей с учетом местного уровня управления название муниципальной системы. Автор предлагает под муниципальной системой понимать социальную систему, обозначающую состояния и процессы социального взаимодействия на местном уровне между действующими органами власти и местным сообществом в целях благоприятного целеполагающего развития муниципального образования. Обеспечивая социальные процессы в обществе, муниципальная система обладает социальными и функциональными границами своей организации.

Управление муниципальными процессами является разновидностью социального управления. Социальное управление, по мнению автора, представляет упорядочение муниципальной системы в определенных территориально-общественных рамках, приводящее в соответствии с объективной закономерностью, действующей в конкретной социальной среде. Социальное управление на местном уровне является основой формирования социальной политики в государстве.

Видами социального управления в муниципальной системе являются местное управление и местное самоуправление. Общая функциональная цель социального управления, заключающаяся в обеспечении реализации потребностей прогрессивного развития общества и его подсистем путем воздействия на условия жизни людей и их ценностные ориентации, одинакова как для местного управления, так и для местного самоуправления. Реализация такого воздействия осуществляется со стороны государства, если речь идет о местном управлении, и со стороны муниципального образования, в случае местного самоуправлении. В определенном смысле термины «местное самоуправление» и «местное управление» могут выступать как синонимы, поскольку первый является составной частью второго, который выявляет его сущность. Местное управление характеризуется политической направленностью, поскольку обусловливает государственную координацию муниципальной системы. Спецнфикал<естимого самоуправления состоит в двойственной политической природе: с одной стороны это социальный институт, низовой аппарат управления, а с другой стороны - исполнитель гражданских полномочий. С институциональной точки зрения, органы местного самоуправления интегрированы в единый государственный механизм социального управления. С функциональной точки зрения, система местного самоуправления является важным элементом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ.

В мировой практике выделились основные теории самоуправления: общественная (теория общей пашни и общинно-хозяйственная) и государственная. В качестве дополнительных теорий, не получивших самостоятельного распространения, следует отметить юридическую и правовую теории местного самоуправления. Распространение государственной теории местного самоуправления привело к повышению роли местных органов власти в предоставлении услуг населению в контексте реализации социальной политики на местах, что в свою очередь заинтересовало государство в эффективности и поддержке местного самоуправления, а также к усилению координационных и контрольных функции центра за деятельностью органов местного самоуправления.

При функционировании системы местного самоуправления выработались соответствующие модели местного самоуправления и их организационные структуры, которые рассмотрены в совокупности, что позволило автору более

точно выделить сущность той или иной модели. К основным моделям самоуправления, имеющим характерные черты, автор относит: англосаксонскую (английскую), континентальную (французскую), «советскую». При анализе коммунальной (германской) модели местного самоуправления выявлен переходный характер состояния данной модели.

Во втором параграфе проводится анализ жизненных циклов в развитии системы местного самоуправления в отечественной истории, позволяющий выделить три этапа: дореволюционный (вторая половина XIX века), «советский» и постсоветский или этап восстановления, подразделяющийся в свою очередь на период трансформации (1990-1993), период становления (1993-1996)ипериодразвитияисовершенствования(с 1996). Особое значение при историческом обзоре местного самоуправления имеет исследование реформ земского и городского управления второй половины XIX века, поскольку они являются актуальными ориентирами при определении и уточнении целей и задач, которые должны решаться на переходном этапе становления и развития местного самоуправления.

Формируемая в России система местного самоуправления - эклектическая, так как она собрала в себя элементы разных моделей местного самоуправления: автономия органов местного самоуправления близка к коммунальной системе местного самоуправления (Германия); самостоятельность в определении структуры органов местного самоуправления является элементом, присущим, прежде всего, англосаксонской модели местного самоуправления (США, Великобритания). Принципиальным отличием российской модели от зарубежных аналогов является смешение поселенческого и территориального признака при формировании органов местного самоуправления, а также отказ от унификации, как самой структурной организации органов местного самоуправления, так и системы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Автор считает, что следующий период в развитии отечественной системы местного самоуправления - социальный. Это означает активное участие в процессе организации местного самоуправления не только государства, его органов, но и местного сообщества. Авторское предположение базируется на проведенных исследованиях социальных форм территориального общественного самоуправления.

Проведение исторического обзора эволюционного процесса системы местного самоуправления позволяет говорить о нестабильном развитии российского института самоуправления. В переходный период наиболее важными направлениями совершенствования системы развития местного самоуправления становятся: формирование собственной компетенции местного самоуправления и его финансово-экономической основы.

Во второй главе «Проблемы взаимоотношений собственности, власти и управления в системе местного самоуправления в переходный период» рассматривается механизм регулирования проблем взаимоотношений муниципальной собственности, местной власти и системы управления на местном уровне. Данный аспект характерен как для связки государственное управление - местное самоуправление, так и для самого муниципального уровня. Это связано с тем, что муниципальная система совмещает ролевые функции объекта и субъекта управления, от чего зависят ее властные полномочия и права владения и распоряжения муниципальной собственностью.

Первый параграф посвящен тенденциям формирования муниципальной собственности на переходном этапе и анализу проблем, связанных с нею. Муниципальная собственность является одной из самых мало изученных форм собственности, несмотря на то, что возникла одновременно с образованием самих городов. Муниципальная собственность представляет форму общественного присвоения, выражающая отношение между субъектами муниципальной воспроизводственной территориальной системы по совместному владению, распоряжению и пользованию природными условиями, производственным и социальным имуществом для обеспечения условий непрерывного воспроизводства этой системы. Понятие муниципальной собственности остается достаточно сложным. С одной стороны, оно обозначает социальную основу территориального функционирования как право владения и распоряжения собственностью: в этом случае материальной надстройкой является муниципальное производство. С другой стороны, муниципальная собственность есть непосредственный материальный носитель социальных отношений, являющийся базой для формирования властных и управленческих функций.

На переходном этапе социально-экономического развития общества муниципальная собственность выступает как доходопотребляющий, а не доходо-производящий фактор. Смена вектора доходности муниципальной собственности является главной причиной разработки механизма эффективного управления собственностью и формирования ее оптимальной структуры.

Отсутствие рационального механизма управления и оптимальной структуры муниципальной собственности представляет главную проблему в процессе распоряжения муниципальной собственностью. Для разработки механизма управления целесообразно провести подробную экспертизу состояния объектов муниципальной собственности по следующим критериям: степени социальной значимости, уровням изношенности и доходности, отраслевой направленности, функциональности. По результатам такого анализа следует составить рейтинг муниципальной собственности с целью приоритетного обслуживания и эксплуатации.

Предоставление социальных и коммунальных услуг осуществляется одним из элементов муниципальной собственности - муниципальными предприятиями и учреждениями (социотехнической системой). Исходя из организационно-правовых форм предприятий и учреждений, органы местного самоуправления исполняют координационные или контролирующие функции управления муниципальной собственностью. В качестве других потенциальных субъектов управления муниципальной собственностью следует назвать предпринимательские структуры и территориальные общественные образования. Первым из них собственность передается в аренду, доверительное управление или на основе хозяйственного ведения, вторым - в пользование, аренду или оперативное управление вместе с соответствующими муниципальными полномочиями, что отражено на данный момент в государственных и местных нормативно-правовых документах.

Второй параграф посвящен развитию социальных отношений власти и управления через призму бюджетного федерализма. Концепция бюджетного федерализма содержит основополагающие идеи федерализма как территориальной формы демократии, обеспечивая реализацию прав каждого человека и местного сообщества в целом на получение определенного объема социальных услуг. Бюджетный федерализм вносит упорядоченность в распределение полномочий между уровнями власти и управления.

Уровень местного самоуправления включает в себя органы власти и местное сообщество, поэтому понятие местной власти стоит рассматривать не только с правовой точки зрения, но и с социальной. Как считает автор, местную власть следует представить как социальный институт гармонизации общественных интересов, основными функциями которого является распределение ресурсов в муниципальной системе и поддержание в динамичном состоянии системы ценностей, характеризующей местное сообщество.

Государство своей управленческой деятельностью охватывает осуществление тех задач жизнедеятельности граждан, которые допускают способы принудительной реализации и распространяет свои функции на все содержание жизни общества. Местные вопросы, которые решают муниципальные образования, ограничиваются пределами своей территории. В круг задач муниципального образования входит все то, что прилагается в своем осуществлении к данной территории, определяется местными условиями и основано на факте совместного проживания. В этих отношениях государственной и муниципальной власти проявляется действие принципа комтемен-тарности, представляющего условия равномерного и непрерывного распределения властных функций по всей вертикали управления. Характерным признаком равномерного распределения власти в структуре управления является выделение властных полномочий как сверху, так и снизу. Только в этом случае власть любого уровня считается легитимной.

Местное самоуправление самостоятельно решает вопросы, выделенные ему по принципу субсидиариости и непосредственно связанные с жизнеобеспечением населения подведомственной территории. Принцип субсидиариости предполагает процедуру распределения и перераспределения полномочий между управленческими уровнями власти. Действие принципа определяет стабильную последовательность в исполнении властных полномочий органами управления и порядок в распределении ответственности этих органов перед населением. Передача полномочий на более высокий уровень управления, в соответствии с этим принципом, может быть осуществлена только при условии невозможности их исполнения на низшем уровне. В целях обеспечения условий исполнения властных полномочий в крупных муниципальных образованиях следует рассматривать муниципальные полномочия в статусе государственных задач. Введение полномочий должно обеспечиваться за счет включения статьи государственных расходов в местный бюджет.

Поскольку реальная полнота местной власти определяется степенью ее финансовой автономии, следует обращать особое внимание на функцию управления собственным бюджетом, входящего в иерархически организованную структуру бюджетного федерализма. Местный бюджет используется для обеспечения деятельности двух уровней власти и управления: административной и территориально-общественной. В целях его эффективного функционирования необходимо разработать процедуру приоритетного расходования бюджетных ресурсов в соответствии с муниципальными потребностями общественного и необщественного уровней. Для обеспечения социального управления на местном уровне целесообразно бюджетное регулирование внутри региона.

Как субъект управленческого воздействия, местное самоуправление включает в себя два уровня власти и управления: общественный (уровень местного сообщества) и необщественный (административный). Административный уровень определяет третью систему власти и управления после федеральной и региональной. Территориальное общественное самоуправление представляет четвертый управленческий уровень.

В системе межбюджетного регулирования выделены три уровня: центр -регион -местное самоуправление. Полная система социального управления включает четыре уровня: центр — регион — местные органы власти — территориальное общественное самоуправление. Целесообразно строить механизм распределения властных полномочий и управленческих функций в соответствии с уровнями социального управления, вне действия бюджетного федерализма. В противном случае территориальное общественное самоуправление не является полноценным элементом общественной системы власти и управления.

Третья глава «Опыт социологического исследования социальных форм местного самоуправления в Омском регионе» переходит к непосредственному анализу становления и развитию институциональных отношений территориально-общественного самоуправления на примере комитетов территориального общественного самоуправления (КТОСов) и семейно-террито-риальных комитетов (СТК). В крупном городе становление системы территориального общественного самоуправления приобретает особый социальный смысл, поскольку у органов местной власти в этом случае содержится очень слабое представление о проблемах, возникающих на местах и задержки с выполнением стоящих перед ними текущих задач.

Система комитетов территориального общественного самоуправления (КТОС) г. Омска включает в себя на январь 2000 года 69 комитетов, которые распределены по округам следующим образом: Кировский - 15 комитетов, Ленинский - 12, Октябрьский - 10, Советский- 16, Центральный - 16. Один КТОС охватывает приблизительно 10 000 - 15 000 человек. 1997 год стал переломным в развитии территориальных объединений в омском регионе, что объясняется принятием важнейших юридических документов, регулирующих данную сферу на федеральном и региональном уровнях. Самым социально активным в образовании комитетов самоуправления стал Центральный округ: его территория окончательно была поделена на КТОСы уже в 1997 году. Формирование в других округах продолжалось до ноября 1999 года, а в Ленинском и Октябрьском округах в 1997 году только возникли первые территориальные общественные комитеты. Это говорит и о соответствующей поддержке активности населения со стороны окружных органов местной власти. Более наглядно эта информация представлена в табл. 1.

Таблица 1.

Динамика развития комитетов территориального общественного самоуправления _

Округа/ Года 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Кировский 3 11 1

Ленинский 4 7 1

Октябрьский 6 2 2

Советский 2 9 3 2

Центральный 1 1 3 2 9

Нарастающим итогом 1 1 2 5 12 51 63 69

В округах для финансовой поддержки территориального общественного самоуправления создаются Фонды объединения и развития, первый из которых был организован в Центральном округе. На данный момент только в Октябрьском административном округе отсутствует такая форма поддержки, в остальных они успешно функционирует согласно уставной деятельности.

Размеры денежных средств на развитие территориальных образований, выделенных по строке бюджета города, за последние три года иллюстрирует

табл. 2.

Таблица 2.

Размеры бюджетных ассигнований на финансирование КТОСов

Годы КТОСов Количество в городе Количество общественников в городе Сумма выделенных средств по строке бюджета города

1997 52 4829 2833 млн. руб.

1998 64 6253 4849 тыс. руб.

1999 69 16335 4849 тыс. руб.

Как показывает анализ представленной таблицы, несмотря на существенный рост привлеченных общественников, объем финансирования за два последних года остался неизменным.

В период развертывания деятельности комитетов территориального общественного самоуправления в качестве второй разновидности социальных форм стали создаваться семгйно-территориальные комитеты (СТК), учрежденные решением администрации Омской области в 1996 году. На данный момент насчитывается порядка 963 ячейки семейно-территориальных комитетов. Одна ячейка семейно-территориального комитета охватывает, как правило, 1-3 многоэтажных дома, 40-50 частных домов.

Достаточно интересным вариантом социальных формирований является Совет семейно-территориального комитета «Наш дом - Нефтяник» -структура, вышедшая в свое время из областного подчинения и перешедшая в ведомство городской администрации. В систему СТК «Наш дом - Нефтяник» входит 23 структурные единицы, объединенные в рамки городского координационного совета, включающего в свой состав 24 человека (вместе с председателем Совета).

В ходе проведенного в октябре-ноябре 1999 г. экспертного опроса председателей структур территориального общественного самоуправления выявлены некоторые данные в деятельности органов территориального самоуправления в г. Омске. Опрос осуществлен в рамках разработки стратегического плана развития города Омска на базе Центра исследований государственного и муниципального управления (руководитель - д-р. соц. наук, профессор Рой О.М.). Целью проводимого исследования явилась текущая оценка состояния территориального общественного самоуправления в городе, выявление приоритетов и проблем, стоящих перед его институтами, а также определение перспектив в его развитии на современном этапе.

Объектом исследования послужили социальные формы территориального общественного самоуправления —КТОСы и СТК. В генеральную совокупность опрощенных вошли руководители территориальных общественных обра-

зований: 68 КТОСов (на момент проведения анкетирования количество КТОСов составляло 68 единиц, поскольку последний КТОС «Заозерный-4» создан 18 ноября 1999 года), 963 СТКи23 ячейки СТК «Наш дом- Нефтяник». В выборочную совокупность включено 58 председателей КТОСов, 250 - СТК и 21 - СТК «Наш дом - Нефтяник». В процентном выражении это составляет 85,3 %, 25,9 %. 91,3 % соответственно, что отвечает принципу репрезентативности. Опросы проводились в форме фокусированного интервью, где особая роль отводилась выводам по субъективной оценке руководителями тех социальных процессов, которые протекают в территориальных образованиях.

Оценивая состояние и перспективы своих организаций, 96,6 % представителей комитетов территориального общественного самоуправления и 72,9 % представителей семейно-территориальных комитетов подчеркивают крайнюю необходимость в существовании подобных организаций в сложившихся условиях. При этом представители КТОСов являются более оптимистичными, чем представители СТК: надеющихся на улучшение в материальном стимулировании там больше, чем ждущих ухудшения в этой сфере. Соответствующая оценка, как показывает анализ, тесно коррелирует с наличием помощи от органов местной власти, оказанной при создании организации. 94,9 % руководителей КТОСов и 53 % руководителей СТК признали такую помощь от властных структур. Причем характер такой помощи имеет определенные различия между организациями: КТОСы оценивают эту помощь через предоставление помещений - 30,1 %, разработку устава - 23,9 %. СТК получили такую помощь главным образом в разработке концепции деятельности - 24 Уо и интеллектуально-методическом плане - 22 %. В тоже время 26 % руководителей СТК вообще затруднились с ответом на этот вопрос.

Важнейшей проблемой в развитии территориальных образований является проблема взаимоотношений с властью, особенно с городской. Оценка действий городской администрации у обеих организаций существенно различается. Руководители КТОСов в своем большинстве (57,6 %) оценивают ее действия на «удовлетворительно», а 16,9 % оценивают ее действия достаточно высоко. Совершенно другая картина имеет место в среде семейно-территориальных комитетов: 74 % оценивают деятельность городской администрации либо крайне низко (44 %), либо достаточно низко (30 %). При этом в определении положительного эффекта, достигнутого городской администрацией на современном этапе мнения обеих организаций совпадают: главным завоеванием считается архитектурное оформление города (около 1/3 по обеим группам) и организация торговли (от 25,7 % до 28,2 %).

Результаты оценки определяются тем, кто предоставляет реальную помощь вновь созданным социальным образованиям: СТК в 70 % случаев оказывает значительную помощь руководство области (30 % - города), тогда как КТОСы - в 100 % случаев получают такую помощь исключительно от

города. Настораживает признание 23,5 % руководителей семейно-террито-риальных комитетов об отсутствии каких-либо отношений с властью, тогда как абсолютное большинство руководителей КТОСов считают их либо деловыми (53 %), либо партнерскими (46 %). Ведущими формами взаимоотношений территориальных органов с властью у КТОСов являются координация деятельности (22,4 %), проведение конференций (15,1 %) и совместных мероприятий (15,1 %). У семейно-территориальных комитетов к ведущим формам относятся проведение совместных мероприятий (18,5 %) и конференций (18,5 %), а на координацию деятельности указало 14,8 % опрошенных. Заслуживает внимание невысокая оценка финансового участия власти в работе территориальных образований: у КТОСов она составляет 11,8 %, а у СТК - всего 2,4 %.

Другой стороной работы территориальных образований являются взаимоотношения с населением, придающие легитимность и значимость данным институтам. Оба типа организации считают, что взаимоотношения с населением носят исключительно партнерский характер (70,3% - у КТОСов, 60,7 - % у СТК). Регулярность встреч с населением в КТОСах существенно выше, чем в СТК (94,9 % против 50,9 %). Формы участия населения в работе этих организации характеризуются их руководителями в виде совместных мероприятий по решению конкретных вопросов. В настоящее время, согласно интервью с руководителями комитетов самоуправления, систематические встречи с жителями муниципального образования проводятся только в Кировском, Советском и Центральном округах.

Приоритетным видом городской деятельности на данном этапе структуры территориального общественного самоуправления выбрали благоустройство муниципального образования, выразив готовность принять в этом активное участие в рамках, например, общегородской программы "Двор-дом-подъезд". Здесь видно совпадение интересов городских властей и территориального самоуправления, поскольку главным направлением в своей деятельности многие комитеты территориального самоуправления также выбрали благоустройство собственного микрорайона.

Финансовыми стимулами членов всех социальных формирований, работающих на общественных началах, являются льготы на оплату коммунальных услуг в размере 50 % от их стоимости, предоставляемые согласно постановлению главы администрации города «О мерах по привлечению населения к участию в работе по обеспечению сохранности и ремонта муниципального жилого фонда». Планируемые затраты по компенсации льгот на 2000 г. составляют в целом по городу 2367,3 тыс. руб. Если учесть, что органы ТОС активно ведут работу по сохранности жилого фонда, по привлечению населения к благоустройству и озеленению дворовых территорий, по сни-

жению задолженности за опиату жилья и коммунальных услуг, то такая работа значительно окупает затраты, которые несет местный бюджет, выделяя средства на их поощрение.

По итогам исследования следует сделать вывод о том, что в городе сложилась единая система органов территориального общественного самоуправления. Следующим этапом жизненного цикла должна стать зрелость общественного самоуправления, чтобы считаться подлинным выразителем интересов местного населения, надежным звеном, связывающим население с руководителями муниципального образования, помогающим установлению взаимопонимания, поддержанию стабильной общественно-политической ситуации в городе.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Организация муниципальных бюджетных отношений на основе бюджетного федерализма // Актуальные проблемы управления: Сб. науч. тр. Омск: ОмГТУ, 1998.-С.38-44.

2. К вопросу о генезисе систем местного самоуправления // Омский научный вестник. - 1998. — сентябрь. - С. 3-5.

3. О некоторых финансовых аспектах муниципального управления // Третьи апрельские экономические чтения: Тез. докл. и сообщ. - Омск: ОмГПУ, 1998.-С. 147-151.

4. Проблемы самостоятельности управления местными финансами // Менеджмент в социальных структурах: Межвуз. сб. науч. тр. - Омск: ОмГПУ, 1998. - С. 372-378.

5. К вопросу о межбюджетных отношениях в Российской Федерации // Четвертые апрельские экономические чтения: Тез. докл. и сообщ. - Омск: ОмГПУ, 1999.-С. 251-255.

6. Муниципальное предприятие как элемент муниципального сектора экономики // Современные проблемы менеджмента: Сб. науч. тр. - Омск: ОмГТУ, 1999. - С. 62-65.

7. Местное самоуправление как уровень социального управления: место, роль, проблемы Н Пятые апрельские экономические чтения: Тез. докл. и сообщ. - Омск: ОмГПУ, 2000. - С. 132-136.

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата социологических наук Киселева, Альбина Мусаевна

Введение

Глава 1. Местное самоуправление в системе социальных и политических отношений.

1.1. Местное самоуправление как основа социального управления на территории

1.2. Исторические этапы формирования местного самоуправления в России.

Глава 2. Проблемы взаимоотношения собственности, власти и управления в системе местного самоуправления в переходный период.

2.1. Тенденции формирования муниципальной собственности на местном уровне.

2.2. Становление системы управления и распределения власти в условиях бюджетного федерализма.

Глава 3. Опыт социологического исследования социальных форм местного самоуправления в Омском регионе.

Введение диссертации2000 год, автореферат по социологии, Киселева, Альбина Мусаевна

Актуальность темы исследования. Современная российская действительность обусловила процесс формирования многообразия жизненных укладов и форм собственности, автономизации жизни и сознания личности. В условиях перехода на демократические принципы организации и функционирования общества и государства особое место занимает исследование социальных форм местного самоуправления.

Одной из основных целей местного самоуправления является объединение населения и превращение его в единую целеполагающую общность. Жизнь человека невозможна без контактов с другими людьми. Общественная природа человека позволяет ему организовывать свою деятельность. В истории известно много видов организации совместной деятельности людей, которые приобрели в итоге конкретные формы социальных отношений. Безусловно, совместное проживание и совместная деятельность людей привели к возникновению определенных правил организации их жизни, поскольку интересы личности постоянно ограничивались групповыми интересами.

Человечество давно уже осознало преимущество организаций и стало создавать их для решения своих проблем, закрепляя старые и новые социальные институты нормативно-правовыми актами, регламентирующими их деятельность. Социальные институты, в свою очередь, должны опираться на социальное пространство, структурированное взаимной ответственностью властей и населения.

Немаловажным является и то, какой уровень участия в жизни местного сообщества человеку кажется оптимальным - уровень государства, политических партий, местного самоуправления или других общественных объединений. Во всем мире вопросам местного самоуправления отводится значительная роль: оно, являясь нижним уровнем управления, рассматривается как важный признак демократического государства, поскольку одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло свое отражение в его современной трактовке.

Очень удачно, по мнению автора, отразил сущность местного самоуправления С. Митрохин. Местное самоуправление представляет собой «разновидность власти, которая формируется выборным путем и осуществляется в компактных (с точки зрения, территории и численности населения) сообществах с целью оказания населению этих сообществ коммунальных и социальных услуг, а также частично осуществляется самим населением; минимально отчуждена от населения; зависима от бюрократической иерархии государства; максимально ответственна перед населением; использует его инициативу в качестве управленческого ресурса» (120, С.43). Рассматривая самоуправление в таком русле, можно говорить о том, что муниципальная система включает в себя два управленческих уровня: местные органы власти (административный уровень) и территориальное самоуправление (общественный уровень).

Местное самоуправление необходимо как способ оптимизации государственного управления. Современное демократическое государство не может обеспечить оптимальное управление социальными процессами, если не гарантирует существование местного самоуправления, поскольку слишком сложны и разнообразны эти процессы, чтобы решать все вопросы социального развития только в центре. Децентрализация социальных решений является важнейшим способом повышения эффективности управленческой деятельности.

С другой стороны, местное самоуправление необходимо как одна из социальных форм осуществления политических прав и свобод гражданина. Согласно Европейской хартии местного самоуправления, «право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к .демократическим принципам» и «непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне» (3, С.57).

Органы местного самоуправления являются посредниками между органами государственной власти и местным сообществом. Без поддержки населения и территориально-общественных организаций муниципальная власть лишь дублирует власть региональную (государственную). Легитимность этого местного управления будет соблюдена лишь при участии местного сообщества в делах органов местной власти, решая совместные проблемы для повышения собственного благосостояния. Соединение государственных и собственных полномочий при взаимодействии с самым низовым уровнем социального управления обществом - территориально-общественным - позволит муниципальным образованиям являться социально признанным институтом власти и управления. С этой точки зрения, местное самоуправление является важным средством приобщения населения к современным демократическим ценностям. Оно воспитывает чувство ответственности и гражданственности. Через территориальное общественное самоуправление и его социальные формы, которые являются для населения понятными, доступными и управляемыми, граждане приобщаются к демократическим ценностям и идеалам, становятся ответственными за свою судьбу и за жизнь общества соответствующей территории, города.

Миссия муниципальной власти направлена на удовлетворение потребностей населения, которое проживает внутри муниципального образования. Обладая относительной самостоятельностью, местные органы власти имеют больше возможностей для экспериментов и нововведений, чем государство. Муниципальные образования, функционируя в разной социальной среде и неодинаковых обстоятельствах, ведут поиск своих собственных путей решения социальных проблем. И в процессе становления гражданского общества в России возникает необходимость в создании на муниципальном уровне социальных форм, призванных создать инструментарий для решения различных социальных и общественных проблем населения.

Данными обстоятельствами определяется высокая научная актуальность обстоятельного анализа системы местного самоуправления в контексте становления его социальных форм на региональном уровне.

Степень разработанности проблемы. В системе местного самоуправления в основном исследовались юридические аспекты. Федеральная нормативно-правовая база современного этапа местного самоуправления начала формироваться с 1990 года. Только после принятия Конституции 1993 года стали разрабатываться и приниматься правовые акты, регулирующие систему местного самоуправления, на региональном уровне. С 1995 года, когда был принят Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в разработке нормативно-правовых документов стали принимать участие и сами муниципальные образования.

Юридической и организационной стороной функционирования системы местного самоуправления в разное время занимались и занимаются Г.В. Барабашев, Р.В. Бабун, В.П. Безобразов, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, А.И. Васильчиков, Л.А.Велихов, А.Г. Воронин, О. И. Генисаретский, А.Г. Гладышев, А.Д.Градовский, Н.М. Коркунов, М.А. Краснов, O.E. Кутафин, Н.И. Лазаревский, С. Митрохин, А.Н. Писарев, О. Савранская, О. Сенатова, В.И. Фадеев, Г.А. Цветкова, Б. Н. Чичерин, К.Ф. Шеремет, А.Н. Широков, Е.С. Шугрина, Н.В. Щербакова. С.Н. Юркова и многие другие. Среди зарубежных авторов отметим Ж. Веделя, Д. Гарднера, Г. Еллинека, В.Острома, О. Оффердала, А. Токвиля и др. Трудно выделить конкретных авторов, которые рассматривали только юридическую или организационную специфику местного самоуправления, поскольку обычно вопросы муниципального управления, а также некоторые экономические аспекты, рассматриваются в контексте правовых норм.

Как показывает опыт становления местного самоуправления в России, социальные процессы и проблемы местного уровня власти и управления главным образом зависят от степени их финансовой автономии. Данным аспектом местного самоуправления занималось также достаточно большое количество ученых. К ним можно отнести Г. Алимурзаева, A.B. Ахмедуева, О. Богачеву, Л.А.Велихова, А.Г.Воронина, А.Г. Игудина, С. Исупову, В. Кокова, A.M. Лаврова, Ю. Любимцева, Н. Львова, Э.Э. Маркварта, В.Л.Тамбовцева, С. Трунова, A.B. Улюкаева, С.О. Хурсевича, А.Н. Широкова, С.Н. Юркову и многих других.

Особое внимание социальным аспектам местного самоуправления и вопросам взаимоотношений власти и гражданского общества уделяют такие авторы как Ф.М. Бородкин, А.Н. Данилов, Ю.А. Дмитриев, В.Л. Глазычев, З.Т. Голенкова, В.Н. Лексин, И.М. Модель, Б.С. Модель, И.И. Овчинников, Ж.Т. Тощенко, М.Н. Руткевич, А.Н. Швецов и др. Говоря о социологическом аспекте в освещении проблемы местного управления, следует отметить дефицит публикаций по данному направлению.

Также стоит подчеркнуть, что в контексте современных проблем, связанных с территориальной организацией системы местного самоуправления, вопросы современного отечественного территориального общественного самоуправления практически не рассматривались. Можно отметить лишь в той или иной степени проводимый анализ территориального самоуправления на примере зарубежных структур самоуправления. Общие подходы таких исследований отражены в работах Г.В. Барабашева, A.M. Волкова, Д. Гарднера, О. Зеевальда, Б.С. Крылова, В.Н. Моргачева, О. Оффердала, В. Острома, В.П. Серебренникова, И.С. Тимофеева, Э. Харлофа, А.И. Черкасова и некоторых других авторов.