автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.01
диссертация на тему: Трансформация органов государственной власти и местного самоуправления (на материалах Урала), 1988-1994 гг.

Полный текст автореферата диссертации по теме "Трансформация органов государственной власти и местного самоуправления (на материалах Урала), 1988-1994 гг."

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОМИТЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ВЫСШЕМУ ОБРАЗОВАНИЮ УРАЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМ. А.И.ГОРЬКОГО

КИРИЛЛОВ БОРИС АНАТОЛЬЕВИЧ

ТРАНСФОРМАЦИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ( на материалах Урала ), 1988 - 1994 гг.

Специальность 23.00.01 - Теория и история

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

5 ОД

На правах рукописи

политической науки

Екатеринбург - 1996

Работа выполнена в Уральском государственном Университете на общеуниверситетской кафедре всеобщей истории.

Научный руководитель - доктор исторических наук,

профессор Попов H.H.

Официальные оппоненты - доктор философских наук,

профессор Иванчук Н. В.

- кандидат исторических наук,доцент Чернышков В.В.

Ведущая организация - Уральский государственный

технический университет ( кафедра истории России )

Защита состоится 21 февраля 1996 г. в часов на

заседании диссертационного Совета Д 063.78.04 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора философских наук и доктора исторических наук в Уральском государственном университете им. А.М.Горького по адресу : 620083 г.Екатеринбург, К-83, пр. Ленина, 51, комн. 248.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Уральского Государственного университета им.А.М.Горького

Автореферат разослан " января 1996 г.

Ученый секретарь диссертационного Совета, доктор философских наук, профессор

Е.С.Баразгова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.

Переживаемый Россией исторический этап может быть охарактеризован как системная модернизация. Становление рыночной экономики сопровождается глубокими социальными и политическими изменениями, в частности, появляются новые социальные группы, возникают принципиально новые для Российской истории политические элементы, в перспективе могущие структурировать демократическую систему, определить ее характер и особенности. Своевременное выделение и осмысление новых элементов и тенденций политического развития последних лет - залог успешного продвижения России в направлении ¡построения правового государства. В этой связи можно выделить несколько аспектов, определяющих теоретическую и практическую актуальность темы исследования.

Во-первых, в России не завершена реформа политической системы, а потому ее первые результаты,складывающиеся формы политической власти должны быть предметом научного, политологического и исторического анализа. Во-вторых, анализ хода реформирования политической системы на примере крупных областей имеет серьезное научное значение в качестве исторического материала на перспективу. В третьих,региональная проблематика, изучение социально - политической ситуации в субъектах Российской Федерации имеет практическое значение с точки зрения формирования устойчивого федеративного устройства, а также решения наиболее острых политических проблем в самих субъектах Федерации, в частности, в областях Урала.

Предмет исследования - эволюция органов управления в трех уральских областях ( Курганской, Свердловской и Челябинской ), - которые географически соседствуют, но принципиально отличаются друг от друга по социально-экономическому и политическому развитию : Свердловская область как территория с универсальным характером социально-экономической структуры, область-донор; Челябинская - как область с явно выраженной доминантой отраслей тяжелой промышленности; Курганская область как дотируемая территория с развитой сельскохозяйственной отраслью.

Хронологические рамки исследования -. 1988 - 1994

г.г. Такая хронология определяется спецификой развития политических реформ в стране : в 1988 г. на XIX партконференции было заявлено о начале политической реформы в СССР, к 1995 г. сложились основные политические структуры и, таким образом, можно говорить об определенном завершении процесса структурной перестройки органов управления всех уровней.

В диссертации выделяется три уровня управления, история реформирования которых и составляет предмет исследования : федеральный, региональный, муниципальный. В последние несколько лет в политологической литературе сложилось следующее понимание их правового и управленческого смысла.

Общая функция всех трех уровней управления -осуществление власти. Однако специфика ее осуществления определяет отличия этих уровней друг от друга.

Федеральный уровень управления - это система высших органов государственной власти, которые имеют общенациональный характер и осуществляют все функции государственной власти, как во внешней, так и во внутренней политике России ( ранее - СССР ).

Региональный уровень управления понимается как система органов государственной власти регионов ( территорий, субъектов Федерации, областей .: в данном случае это равнозначные термины ). Региональные органы власти осуществляют ее государственные функции на основе взаимного делегирования полномочий в рамках данной территории. К региональным (областным) органам государственной власти относятся высшие представительные и исполнительные органы данной территории( области).

Третий уровень управления - муниципальное самоуправление ( местное самоуправление ) - не имеет функций государственной власти, осуществляя управление в рамках местных сообществ, к которым, в соответствии с российской практикой относятся города нефедерального значения и районы в городах (муниципальный уровень ), районы, районные центры, поселки, деревни. В соответствии с действующим законодательством органы управления этих территорий называются органами местного самоуправления и являются самостоятельными в пределах собственной компетенции, ограниченной потребностями местного со- 4 -

общества.

Соотношение функций органов государственной власти и местного самоуправления - предмет дискуссий. При этом основная проблема дискуссии сводится к вопросу о соотношении централизации и децентрализации в управлении страной, т.е. о системе федеративных отношений.

Степень разработанности проблемы ( историография ).

Автор выделил четыре группы работ, в которых так или иначе рассматривались аналогичные проблемы. Во-первых, исто-рико - теоретические работы, в которых анализируются наиболее общие проблемы, а также методологические основы анализа предмета диссертации.Этот список по праву возглавляет М.Вебер, представивший классический анализ политических структур.Среди других авторов : А.Токвиль и ряд современных западных авторов ( Н.Орнстин, Ф.Рик, Д.Тойнбер), которые анализируют классические модели устройства органов гос.власти и местного самоуправления. К этой группе примыкают западные советологи ( А. Авторханов.З.Бжезинский,Р.Пайпс, А.Янов ) с рассмотрением современной российской политической жизни через призму классических западных канонов демократического общества. Особое место занимает книга российского автора Л.Велихова, вышедшая в 1928 г. и посвященная проблемам истории и функций местного самоуправления.

Второй блок составляют работы, представляющие собой исследования "на злобу дня", приводимые в них факты - неизменны и этим важны. В-основном это - аналитические статьи и материалы конференций, представляющие собой не только фактосодержащие материалы по новейшей российской политической истории, но и, в определенном смысле, этапы эволюции общественной мысли, в том числе и по вопросам систем государственного и муниципального управления.

Среди авторов этих работ выделяются: Л.Абалкин, Е.Гайдар, И.Клямкин, С.Кургинян, О.Лацис, А.Мигранян, Г.Попов, Б.Федоров, А.Ципко, В.Шейнис, Н.Шмелев.

Третий блок исследований - работы, содержащие систематический анализ и изложение новейшей российской истории как в-целом ( В.Согрин), так и по отдельным сюжетам ( напри- 5 -

мер,работа В.Фадеева, посвященная истории становления местного самоуправления в России в 1990 - 1994 г.г.)

Наконец четвертый, основной блок составляют исследования, посвященные политической истории областей Урала последнего времени.Это, во-первых, политологические и социологические исследования, материалы конференций, среди авторов которых Б.Берзин, А.Гайда, Б.Житенев, Н.Иванчук, А.Кириллов, Л.Коган, И.Модель и др. В их работах рассматриваются проблемы становления властных органов Урала и его политической истории, культуры, социальной психологии.

Во-вторых, - это экономические исследования, позволяющие анализировать динамику новейших экономических процессов в уральских регионах.К этой группе относятся работы авторских .коллективов под руководством Е.Анимицы, Н.Талалева, А.Татаркина и др.

Особо выделяется работа испанской журналистки Пилар Бонет, предмет которой почти полностью совпал с предметом диссертационного исследования. Однако ее книга - "Невозможная Россия : провинциал в Кремле" - написана с целью анализа личности и особенностей поведения Б.Н.Ельцина, поэтому сюжеты, связанные с деятельностью органов управления Свердловской области имеют иллюстративный характер.

Таким образом, в диссертации использован широкий круг имеющейся литературы, позволяющий вести дальнейший анализ и весьма существенный для концепции диссертационного исследования. Вместе с тем, очевидно,что тема диссертации недостаточно разработана и нуждается в дальнейшем улучшении.

Цель и задачи исследования. Главной целью диссертрации является анализ становления новых органов государственной власти и местного самоуправления в трех областях Урала и создание на этой основе цельной картины политической истории этих областей с 1988 по 1994 г.г.

В соответствии с этой целью в исследовании поставлены следующие задачи :

- проанализировать исторические и структурные особенности изменений форм управленческих структур регионов Урала;

- рассмотреть особенности политической ситуации в дан" - - 6 -

ных регионах в указанный период ;

- выявить главные особенности осуществления реформ, общее и особенное регионов по отношению друг к другу и общефедеральным процессам ;

- проанализировать действия органов власти в критические моменты политической истории последнего времени;

- проанализировать глубину изменений в системе органов государственной власти и местного самоуправления Урала;

- рассмотреть взаимосвязь экономического и политического положения,экономической и политической реформ в областях Урала;

- сопоставить общепринятую на сегодняшний день периодизацию истории последнего десятилетия с реальным положением дел в рассматриваемых областях.

Характеристика источников исследования.

Автор выделил следующие группы источников анализ которых лег в основу настоящего исследования.

1. Архивные материлы. В основном - это - фонды Центра Документации Общественных организаций Свердловской области( ЦД00С0), Государственного Архива Челябинской области (ГАЧО), Государственного Архива Общественно-политической документации (ГАОПДКО), которые содержат большое количество материалов, раскрывающих деятельность органов управления в 1988 - 1991 г. г. Архивные материалы 1992 - 1995 г.г. содержатся в текущих архивах органов власти и местного самоуправления рассматриваемых регионов.

2. Материалы периодической печати. Это центральные и местные газеты и журналы, которые содержат оперативную и многослойную информацию, нуждающуюся, однако, в дополнительной систематизации.

3. Документы органов власти всех уровней, которые характеризуют формы и методы осуществления управления

регионом,городом, районом.

4.Социологические исследования и статистические данные, федеральные, и местные.

5. Мемуарная литература: воспоминания активных участников политической жизни России и Урала рассматриваемого пери-

_ 7 _

ода.

Теоретической и методологической основой диссертации являются фундаментальные исследования зарубежных и отечественных авторов в области истории, философии политики, политологии. Среди основных методологических принципов : 1. Историзм; 2.Системность ; 3.Единство политических отношений, деятельности и сознания ; 4. Взаимосвязь социальных, экономических и политических процессов.

В диссертации используется комплекс методов исследования . Среди них : системный анализ: сравнительно - исторический метод; метод экспертных оценок; сбор и анализ статистической информации; политологический анализ эффективности деятельности локальных структур управления; контент - анализ.

Научная новизна работы заключается в следующем :

- Разработана концепция новейшей политической истории Урала,обоснована ее периодизация, имеющая определенные отличия от общероссийскойи;

- Выделено общее и особенное в развитии органов управления трех уральских областей в условиях переходного периода;

- Выявлены особенности деятельности органов управления в областях Урала в последние годы существования СССР, связанные с взаимоотношениями органов советской власти и аппаратов КПСС;

- Изучен механизм формирования политических элит в последние годы, в том числе и элементы преемственности в формировании политических элит на региональном уровне;

- Проанализированы механизмы принятия решений органами власти разных уровней в различных политических ситуациях Последнего времени( в частности, в условиях свободных выборов, усиления социального противостояния, попыток государственных переворотов);

- Проанализирована теория и практика различных моделей федерализма, отношений уровней управления между собой на примере трех уральских областей;

- Представлены особенности концепции "нового федерализма'^ ставшей основой провозглашения Свердловским облСоветом Уральской республики в 1993 г.;

- Поставлен вопрос о причинах своеобразного положения Свердловской области как территории, в рамках которой отрабатываются различные политические модели ( 1987 - 1991 - " модель радикальной демократии", 1992 - 1995 - модель "реального федерализма" );

- Проанализированы причины, особенности и последствия двоевластия в Челябинской области в 1993 г.;

- Выявлен феномен г. Магнитогорска, с 1989 г. начавшего претендовать на особый статус в рамках области и России в целом ; :

- Представлен процесс формирования нормативно-правовой базы деятельности органов управления( власти ) всех уровней;

- Выявлены элементы противоречий в системах органов управления, имевших место в 1988 - 1995 г.г.",

- Показано взаимовлияние политических, экономических и идеологических процессов, определявших особенности деятельности органов управления в областях Урала;

- Представлены и проанализированы некоторые документы, ранее не попадавшие в поле зрения исследователей (напр., подробный план-прогноз развития Свердловска на 1990-2000 г.г., разработанный группой ученых разных специальностей; варианты ликвидации районов в городе, обсуждавшиеся в Магнитогорске; некоторые документы по истории двоевластия в Челябинской области в 1993 г.).

Научно - практическая значимость работы. Разрабатываемые в диссертации проблемы позволяют действующим органам власти, общественным организациям, другим субъектам современного политического процесса более адекватно подойти к разработке и реализации программ дальнейшего действия.

В частности, актуальны проанализированные в диссертации проблемы взаимоотношения органов управления и общественных организаций, взаимоотношения ветвей власти, сочетания государственной власти и местного самоуправления, сочетания федерального и регионального уровней власти.

- 9 -

Анализ деятельности местного самоуправления и некоторые предложения автора в связи с этим стали одной из основ программы деятельности администрации Октябрьского района Екатеринбурга на 1995 г.

С другой стороны, конкретизация ряда положений политологии и политической истории ( политические процессы переходного периода , теоретические и практические проблемы федерализма ), а также систематизация знаний о новейшей политической истории областей Урала могут быть использованы при подготовке специальных курсов, проведении практических занятий в учебных курсах по новейшей истории России, .политологии, в частности, по проблемам политической системы общества, сущности и функциям государства, переходу от тоталитарного общества к демократической системе. Материалы диссертации могут быть использованы также при разработке проблем регионо-ведения .

Апробация работы. Основные положения работы были представлены автором на научных конференциях ( Екатеринбург, 1992,1993,1994,1995).

Автор принял участие в исследовательской деятельности Фонда политологических исследований "Урал политический", а также разработал предложения по участию в гранте Итальянского института международных отношений " Регионализм и международные отношения" ( 1996 г. ).

Структура диссертации определяется ее целью и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и. Ее содержание изложено на 228 стр.

Библиографическое описание включает 107 наименований.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.

Во введении обоснована актуальность темы, рассмотрена степень ее разработанности ( историография ), дана характеристика источниковой базы исследования, представлены ее новизна и практическое значение.

В первой главе " Департизашя и усиление роли Советов на

- 10 -

Урале. 1988 - 1991 г.г. " рассмотрены региональные особенности политической реформы,начатой М.С.Горбачевым,ее влияние на политические структуры областей Урала, конкретные проявления кризиса коммунистической системы и усиления роли Советов .

В первом параграфе " Концепция перестройки и региональные управленческие структуры.1987 - 1988 г.г." анализируется сложившаяся к этому периоду модель политической системы, организации органов регионального управления. Исследуется специфика их деятельности в каждом из рассматриваемых регионов в связи с экономической, социальной и идеологической обстановкой раннего периода перестройки, выявляя таким образом, общее и особенное, существенное для дальнейшего анализа. На наш взгляд, основой системы власти в СССР была коммунистическая партия, осуществлявшая реальную власть и принимавшая все основные решения. Органы государственной власти ( Советы и исполкомы всех уровней, в этот период понятие "местное самоуправления" не применялось ) служили в определенном смысле передаточной и распределительной инстанцией, исполняя решения партийных органов. Таким образом, по мнению автора, можно говорить о некоей гипертрофированной квазипарламекпской функции, которую исполняли партийные комитеты всех уровней, что лишало Советы свойственных им функций, превращая их в декоративный элемент политической структуры.

Структура и численность организаций КПСС и их аппаратов рассматриваемых областей соответствовали их социально-экономическому положению ( от самой большой численности в Свердловской области до наименьшей - в Курганской). Структуры аппаратов КПСС позволяли контролировать и управлять важнейшими отраслями социально-экономической и культурной жизни регионов, что обеспечило им возможность для торможения реальных процессов перестройки, которая осуществлялась явочным порядком, без каких-либо долговременных планов развития.

Тем не менее, с 1987 г. намечается рост оппозиционных настроений, выразившийся в появлении неформальных организаций, и несанкционированных митингов. В большинстве своем они поддерживали перестройку М.С.Горбачева, постепенно

- 11 -

становясь в оппозицию региональным органам власти. К 19 партконференции эти процессы получили значительное развитие в Свердловской и Челябинской областях, в меньшей степени они были характерны для Курганской области. В этом проявилась специфика изучаемых регионов. ставшая их имманентной характеристикой, объясняющей политические процессы не только в данных областях, но и на других территориях России, аналогичных по уровню развития.

Во втором параграфе "ХМ парткоференция и ее влияние на региональные управленческие < структуры " исследуются особенности деятельности органов власти областей Урала в условиях объявленной демократизации и'политической реформы советского общества. При этом автор исходит из того, что в этот период основными органами власти были структуры КПСС ( районные, городские, областные комитеты партии ).

Важнейшими посылками, повлиявшими на деятельность органов власти, их реформирование и отношения с общественностью стали, во-первых, складывание предпосылок кризиса планово-распределительной экономики, проявившееся на Урале в росте товарного дефицита и сокращении темпов экономического роста, местами переходившего в•падение, во-вторых, идеологическая либерализация: появление в центральной печати статей, публицистических сборников, обосновывавших необходимость дальнейших реформ во всех областях общественной жизни.

Эти явления радикализировали неформальное движение, которое постепенно становилось абсолютно оппозиционным действующей власти, в свою очередь приобретая различное идеологическое содержание. В появившихся впервые опросах общественного мнения по общественной проблематике был зафиксирован рост недовольства медленными темпами перестройки и падение авторитета местных партийных и хозяйственных органов. По данным Московской ВПШ, 52,7% опрошенных считали, что перестройка только начинается, оценивать ее результаты еще рано; 52,3% опрошенных челябинцев дали неудовлетворительную оценку работе с людьми представителей областных органов власти.

В этих условия органы власти стали терять легитимность ( в меньшей степени этот процесс был характерен для Курганской области ). Несмотря на успешное продвижение " своих " канди-

- 12 -

[атов на партконференцию и сохранение управляемости социаль-ю-экономическими процессами, региональные органы власти :толкнулись с ростом оппозиционных настроений. В связи с 1тим на состоявшихся в конце года областных партконференциях ¡ыли провозглашены задачи наделения Советов реальной шастью, отказа партийных органов от несвойственных им функ-1ий. При этом проблема структурной перестройки органов уп->авления не ставилась, механизм принятия решений, централи-юванного распределения материальных и финансовых средств ¡охранялся.

В условиях начавшейся предвыборной борьбы за мандаты на-юдных депутатов СССР органы управления всех уровней оказа-1ись в определенном идеологическом вакууме, который во многом был создан противоречием между начавшейся политической реформой высших органов гос. власти и сохранением региональных управленческих структур неизменными.

В третьем параграфе " Деятельность региональных органов управления в условиях начавшейся политической реформы. 1989-Еевраль 1990 г.г." выявляются новации в деятельности органов государственной власти Урала в контексте политических процессов рассматриваемого периода как на союзном, так и на областном уровнях.

С точки зрения автора, главной новацией стало усиление влияния общественности на деятельность партийно-хозяйственных органов всех уровней,обусловленное ростом социально-экономической напряженности и первыми проявлениями экономического кризиса советской системы, сказавшимися в росте всеобщего товарного дефицита. При этом относительно стабильная социально-политическая обстановка в Курганской области, во-многом, базировалась на своеобразной социальной структуре населения области, самостоятельно обеспечивавшего себя за счет развитой садово - дачной инфраструктуры городов и районов области. Кроме того, здесь объективно влияние радикальной интеллигенции было незначительным в силу ее малочисленности.

В Свердловской и Челябинской областях рост неформального движения постепенно приобретал предпартийные политические очертания. Фактором, объединявшим

- 13 -

большинство политически активных жителей регионов, стал феномен Ельцина, канонизированного в свердловской области патерналистским к нему отношением. 62,2% опрошенных жителей Челябинской области и 72% - в Свердловской области были неудовлетворены деятельностью органов власти и , в первую очередь, областных партийных органов.

Падение авторитета официальных органов власти проявилось в факте проигрыша высших областных партийных и советских руководителей на выборах народных депутатов СССР. Это еще более усилило оппозиционную деятельность неформальных организаций, добившихся в Челябинской области отставки первого секретаря ОК Н.Шевцова, а в Свердловской - воспользовавшихся массовым недовольством населения Свердловска, результатом чего также стали кадровые перестановки.

Ко времени выборов народных депутатов России и местных -Советов : 1) население областей Урала, включая и Курганскую область, стало в большинстве своем оппозиционным по отношению к органам власти и управления; 2) вопрос о структуре и дальнейших путях развития КПСС, ее роли в управлении страной стал предметом широкого обсуждения; 3) в этих условиях остались незамеченными концепция перехода к региональному хозрасчету, разработанная в Свердловской и Челябинской областях, а также возникновение принципиально новых органов управления на местах - советов микрорайонов в городах, создавав шихся непосредственно населением и ставших базой для выделения нового уровня местного самоуправления.

В четвертом параграфе " Усиление роли Советов в системе региональных органов управления: свертывание доминирующей роли компартиии. 1990 - август 1991 гг." представлен процесс перераспределения управленческих функций от партийных органов к Советам всех уровней и начала дальнейшей реорганизации органов власти и местного самоуправления в сторону разделения исполнительной и представительной ветвей власти.

В политическом отношении данный период стал переходным от полновластного положения КПСС на всех уровнях к полной потере ею государственных функций, фиксируемой еще до августа 1991 г. Во-многом это стало реальным благодаря деятельности возникших не- и антикоммунистических партий, умело

- 14 -

пользовавшихся недовольством населения ухудшением экономической обстановки. Борьбу с КПСС возглавил Б.Ельцин, избранный депутом России от Свердловской области и добившийся серьезной поддержки своей политической деятельности именно в Свердловской и Челябинской области, где только 7,9% опрошенных в этот период считали, что КПСС должна остаться у власти.

Несмотря на радикализацию политической обстановки, перераспределение властных полномочий от органов КПСС к Советам в регионах Урала имело постепенный характер. Новые областные Советы ( а вскоре и их исполкомы ) возглавили представители прагматиков, составлявшие большинство Советов. При этом руководители Курганского В.Герасимов и Челябинского П.Сумин Советов и ранее занимали высшие должности в региональных органах власти, имея опыт аппаратной работы, что позволило им, воспользовавшись ухудшением социально-экономической обстановки, постепенно сконцентрировать в руках Советов основные управленческие функции. Председатель Свердловского Совета Э.Россель также избрал неконфронтационную тактику, что несколько раз вызывало серьезные разногласия среди депутатов областного Совета. Одним из наиболее серьезных достижений руководства новых Советов стало создание в 1991 г. Ассоциации экономического взаимодействия областей Урала, координировавший их деятельность, в условиях разрыва хозяйственных связей.

В 1990-1991 г.г. появились законы, сначала СССР, затем РСФСР о местном самоуправлении, определявшие само это понятие а также формы его реализации, в том числе структуры его органов управления : город( район в городе ) - район - микрорайон ( территориальное общественное самоуправления ). В Свердловске, Челябинске, Магнитогорске, Кургане возникли советы микрорайонов; началось обсуждение управления городом. Оптимальной была признана модель разделения власти с преходом к единоначалию в системе исполнительной власти и отказом, таким образом, от коллегиально - исполкомовской системы. В законе о местном самоуправлении РСФСР законодательно закреплялась эта модель : глава администрации ( администрация ) - Совет. Эта же. система была распространена на

- 15 - '

федеральный уровень и закреплена в Конституции. Осенью 1991 г. планировались выборы глав областных администраций. Однако августовский путч, распад СССР и подготовка к радикальной реформе помешали проведению выборов.

Во второй главе " Реформирование системы государственной власти и местного самоуправления на Урале в условиях становления российской государственности. 1991 - 1995 г.г." проанализирован процесс формирования принципиально новой системы органов государственной власти и местного самоуправления и его особенности в регионах Урала.

В первом параграфе - " Появление новых элементов в структуре управленческой системы на Урале в "послеп.утчевый период", август*- декабрь 1991 г." - рассматривается процесс появления принципиально новых элементов в структуре регионального управления : назначенные руководители исполнительной власти, профессионализация деятельности Советов ( малые Советы), представители Президента в регионах.

Менее, чем за полгода была принципиально изменена политическая система России. Автор рассматривает динамику этих изменений в контексте ломки идеологических стереотипов и поиска новых подходов, формирования многопартийности, всеобъемлющего экономического кризиса.

По мнению автора,в регионах Урала переход к новой государственной системе не имел революционной формы,руководители областей сохранили управленческий костяк, как исполкомовский, так и партийный, что обеспечило своеобразную преемственность власти. Процессы 1991 г. во-многом обусловили особенности дальнейшей деятельности органов власти регионов : в Курганской области глава администрации и председатель Совета нашли компромиссный вариант взаимодействия, в Челябинской области, наоборот, наблюдалось резкое обострение отношений главы администрации, назначенного Президентом, и председателя Совета, рекомендовавшегося Советом на должность главы администрации. В Свердловской области по инициативе главы администрации было создано Правительство области как орган исполнительной власти, что в дальнейшем позволило несколько смягчить противостояние исполнительной и законодательной

- 16 --

властей региона.

Становление местного самоуправления в регионах Урала характеризовалось увеличением числа советов территориального самоуправления и усилением работы по разграничению компетенции уровней местного самоуправления. В частности стала популярной концепция бюджетной децентрализации всех уровней т.е. построения бюдетной системы снизу вверх. В Екатеринбурге в этот период активно действовали не менее 20 советов территориального самоуправления, в Челябинске и Магнитогорске - по 10 советов.

Жизнеспособность сложившейся к 1991 г. системы должна была подвергнуться испытанию в условиях радикальной экономической реформы. Характерно, что с предстоящей реформой связывалось представление об улучшении качества жизни : если в марте,более 30% опрошенных екатеринбуржцев считали, что до изменений к лучшему дожить не удасться, то в ноябре наиболее распространенной стала точка зрения о том, что улучшения возможны уже через несколько лет ( 22% ).

Во втором параграфе " Деятельность органов государственной власти и местного самоуправления на Урале в условиях радикальной экономической реформы. 1992 г." автор выделяет общее и особенное в деятельности органов управления регионов Урала, соотнося ее с идейно-политической ситуацией на федеральном уровне.

Радикальная экономическая реформа привела к новому качеству экономического кризиса, основными проявлениями которого стали гиперинфляция и резкое падение производства, что обусловило значительное ухудшению качества жизни большинства населения России, хотя проблема товарного дефицита была решена достаточно быстро. Эта ситуация стала катализатором кризиса системы государственной власти, выразившемся, во-первых, в борьбе ветвей власти на всех уровнях, вызванной несоответствием политического устройства России реалиям гюсткоммунистического политического пространства, во-вторых, противоречиями национально-государственного устройства России, которое характеризовалось как конфедеративно - унитарное.

В этих условиях работа органов управления регионов Урала

- 17 • -

протекала в двух плоскостях - концептуальной и практической.

Практическая деятельность органов управления приняла "пожарный" характер, предпринимались попытки решать наиболее острые вопросы - социальная защита, жилищно - коммунальный комплекс, приватизация. По мнению автора, существовавшая бюджетная практика отношений с федеральным центром препятствовала реализации комплексных программ развития данных территорий. Сложившаяся ситуация стала причиной активизации концептуальной деятельности органов управления.

Фактором, имевшим непосредственное влияние на разработку моделей систем регионального управления, стало усиление социально - политической активности оппозиционно настроенного и поддерживающего реформы населения. При главах администрации и Советах были созданы соответствующие концептуальные органы, социальные конфликты решались, с большей или меньшей степенью успеха, в рамках трехсторонних комиссий по урегулированию трудовых споров. Однако, это не решало главной проблемы - реализации комплексных антикризисных программ, требовавших дополнительного финансирования.

В этих условиях органы управления рассматриваемых областей применили различные, методы решения указанной проблемы. В Курганской области обе ветви власти, работавшие в тесном контакте при ведущей роли администрации области, сделали упор на использование экономических механизмов в рамках Ассоциации экономического взаимодействия областей и республик Урала. В Челябинской области администрация и Совет находились в жестском противостоянии, предложив разные модели реализации антикризисной программы : администрация - радикализацию реформы с активным привлечением внутренних инвестиций; областной Совет - снижение планки налогов, отправляемых в центр и принятие Устава области, четко фиксирующего ее права как субъекта Федерации. В Свердловской области ветвям власти в течение 1992 г. удалось найти рабочий компромисс, которым стала доктрина "нового( реального ) федерализма", смысл которой заключался в утверждении равенства субъектов Федерации и необходимости, в связи с этим повышения статуса области и, таким образом, ее прав, прежде всего в финансово - бюджетной сфере. В 1993 г. были предприняты попытки реализовать расс-

- 18 -

этренные доктрины.

В третьем параграфе " Поиски моделей повышения статуса Зластяии Урала в условиях кризиса федеральных органов влас-л. 1993 г." автор анализирует формы и методы решения проб-эмы повышения статуса областей Урала в контексте социально политической ситуации в России, которая характеризуется 1К. кризисная с двумя основными противоречиями : между поли-яческой системой и экономическими реалиями; между субъекта-л Федерации с разными статусами, создававшими унитарно -^федеративную систему государственного устройства. Во-мно-эм эта ситуация была разрешена Указом Президента " 0 поэ-шной конституционной реформе" и принятием новой Конститу-1И, однако, зафиксированное в последней положение о равент-з субъектов Федерации было во-многом обусловлено деятель-эстью региональных органов управления.

В условиях обострения политической обстановки, продол-авшегося спада производства и активизации социально - поли-«еских групп разной направленности, отчетливо проявившейся областях Урала в период подготовки и проведения референду-1 25 апреля 1993 г., региональные руководители исследуемых эластей избрали различные формы и методы деятельности.

Выбор инструментария во-многом определялся политико-пси-злогической обстановкой в областях, которую характеризовали гоги референдума, благоприятные для Президента в Свердловс-зй и Челябинской и умеренные в Курганской областях.

Администрация и Совет Курганской области вновь подтверди приверженность работе в рамках Ассоциации экономическо-з взаимодействия, решения которой в полной мере дублировать соответствующими решениями и постановлениями в области. 1туация в Челябинской области приобрела открыто конфронта-ганный характер, при этом обе стороны конфликта искали и 1ходили поддержку у конфликтующих федеральных ветвей власти администрацию поддерживали президентские структуры, Совет парламентские. Областной Совет в январе впервые в России эинял Устав области и на его основании провел в апреле вы-зры главы администрации. В Челябинской области возникло зоевластие, действовали два главы администрации, ориентиро-шные на разные федеральные ветви власти. Вместе с тем,

- 19 -

этими решениями областной Совет попытался явочным порядког. повысить статус области, перераспределив налоговые нормативь в пользу последней..

Более серьезно подошли к вопросу повышения статуса региона ветви власти Свердловской области, которые действовали в рамках Конституции (ст. 70 ), отстаивая идеи нового федерализма. Пятым вопросом на референдум был вынесен вопрос о повышении статуса области, на который положительно ответило подавляющее большинство ее жителей. Летом - осенью была провозглашена Уральская республика и разработаны ее основные документы, прежде всего Конституция. В рамках Ассоциации экономического взаимодействия началась работа по изученик возможности осуществления идеи Уральской республики в границах всех областей Урала, что было продекларировано в соответствующем Заявлении областей - членов Ассоциации экономического взаимодействия ( сентябрь 1993 г. )

Однако, Указ. N 1400 Президента и последовавшая за нш-десоветизация, .а затем выборы и принятие новой Конституцш силовым порядком прервали указанные тенденции развития регионов Урала. Несмотря на то, что в Конституции удалось зафиксировать равенство субъектов Федерации, инициаторы повышенш статуса областей Урала были сняты с работы, областные Советь распущены. Вместе с тем, положительный потенциал 1993 г. удалось реализовать впоследствии в Уставах и законах, принятых новыми областными представительными органами власти. Повышение статуса регионов России имело в основании стремление к их равноправию, т.е. к созданию полноценной федерации пс схеме " сильные регионы - сильный центр". В этом плаш Уральская республика была ответом на вызов времени, модельной попыткой перехода к территориальному принципу. Однако, реализоваться эта модель могла лишь в границах всего Урала, теряя смысл в границах одной Свердловской области.

Кроме анализа концептуально и практической деятельност! органов государственной власти, автор выделяет и особенност! деятельности органов местного самоуправления в рассматриваемых областях. В 1993 г. большинство территорий приняли соответствующие уставы, во всех областях была закончена работа по разграничению государственной и муниципальной

- 20 -

собственности. Продолжали действовать органы территориального самоуправления, хотя их количественный рост значительно замедлился в связи с отсутствием финансирования. В Кургане и Магнитогорске была предложена схема ликвидации районов в городе и децентрализации его управления за счет микрорайонных советов.

В условиях децентрализации власти эта идея представляется весьма продуктивной, хотя ее применение возможно, скорее всего, лишь в рамках городов средней численности. В заключении параграфа автор делает вывод о незаконченности реформирования политической системы России и подчеркивает, что дальнейшая политическая борьба развернулась не по линии противостояния коммунистической и демократической идеологии, а по линии противоборства идей федерализма и централизма.

В четвертом параграфе " Основные направления деятельности органов управления областей Урала в условиях формирования новой системы государственной власти и местного самоуправления в России" автор выделяет тенденции, которые определили развитие регионов Урала в 1994 - 1995 г,г.

К этим тенденциям автор относит становление новой системы разделения властей в регионах с усилением роли исполнительной власти; разработка-законодательной базы их деятельности и , прежде всего,-- принятие Уставов областями Урала; дальнейшую борьбу за равенство субъектов Российской Федерации, которую возглавил бывший'.глава администрации Свердловской области Э.Россель, избранный депутатом Совета Федерации, председателем Свердловской областной Думы, добившийся разрешения на проведение первых в России легитимных выборов Губернатора области в августе 1995 г. и победивший на них. Одной из важнейших тенденций политического развития регионов Урала стала борьба за проведение выборов глав исполнительной власти и местного самоуправления. Кроме того, анализ отношений областей Урала с федеральными органами власти позволяет сделать вывод о продолжающейся ситуации незавершенности системы построения федеративных отношений в России,, что иллюстрируется многочисленными случаями "эксклюзивных Указов Президента" для той или иной области : выборы, налоги, двусторонние договоры.

Вместе с тем, к 1995 г. в целом определилась структура управленческой вертикали, что позволяет говорить об определенной завершенности переходного периода. С другой стороны, лишь сохранение политической стабильности в более или менее долгосрочной перспективе позволит придать сложившейся системе законченный и устойчивый вид.

В заключение главы автор делает вывод о неизбежности укрепления механизма подлинного федерализма" в условиях становления гражданского общества и либеральной экономики, что является единственным гарантом устойчивости государственной системы. Федерализм и децентрализация системы управления -выдержавшие проверку временем способы построения демократического государства, а также его имманентные признаки, обеспечивающие свободу экономической деятельности и реальное соблюдение прав человека.

В заключении диссертации сформулированы основные выводы, намечены перспективы дальнейшего исследования поставленной проблемы и принципиальные моменты научной новизны.

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях :

1. Ваучеризация : возможные .социальные последствия// Социальные конфликты : роль органов власти и общественно - политических сил в их регулировании; материалы науч.-практич. семинара,- Екатеринбург, 1992 .- ч. 3- С. 59 - 61.

2. Администрация Октябрьского района : становление структур исполнительной власти//Свердловская область : органы власти ( информационно-аналитический сб. ).- Екатеринбург, 1994. - С. 77 - 89.

3. Большой Урал : выборные кампании 1993 - 1994. г.г.- Екатеринбург, 1994.- 139 с.( в соавторстве )

4. Урал : становление областных законодательных органов власти ( март 1994 - март 1995 г.)-Екатеринбург, 1995.- 227 с. ( в соавторстве ).

5. Выборы первого Губернатора Свердловской области ( июль - август 1995 г. )- Екатеринбург, 1995. -

166 с- ( в соавторстве ).

6. Урал политический - 95. Информационно - справочное издание.- Екатеринбург, 1995.- 476 с. ( член ред. коллегии).