автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Транспарентность государственной власти

Полный текст автореферата диссертации по теме "Транспарентность государственной власти"

На правах рукописи

ТОВАНЧОВА ЕЛЕНА НИКОЛАЕВНА

ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ: ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ

Специальность 23.00.02 — Политические институты,

процессы и технологии (политические науки)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соисканне ученой степени кандидата политических наук

1 О Ш 2015

Ростов-на-Дону — 2015

005570037

Работа выполнена на кафедре политологии и этнополитики Южно-Российского института управления — филиала федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный руководитель: доктор политических наук, профессор

Швец Лариса Георгиевна

Официальные оппоненты: Мишина Наталья Вячеславовна,

доктор политических наук, доцент, ФГБОУ ВПО «Ростовский государственный университет путей сообщения», заведующий кафедрой «Государственное и муниципальное управление» (г. Ростов-на-Дону) Самыгин Сергей Иванович, доктор социологических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)», профессор кафедры Управления персоналом и социологии (г. Ростов-на-Дону)

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный

аграрный университет»

Защита состоится «2» июля 2015 г. в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д 504.001.27, созданного на базе ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, ауд. № 514.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ЮжноРоссийского института управления - филиала РАНХиГС и на сайте http://uriu.ranepa.ru/informatsiya-o-zashchitakh.html

Автореферат разослан «1» июня 2015 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

О.А. Артюхин

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования обусловлена тем, что важным условием развития государства является эффективное взаимодействие власти и общества. Любые политические преобразования государства, направленные на повышение эффективности и легитимности власти, невозможны без участия населения. А это возможно только если государственная власть и ее действия будут максимально открыты, прозрачны, понятны и доступны (транспарентны) для граждан.

Вопросы доступности и открытости государства всегда были интересны научному сообществу. Важным был и остается механизм этого «транспарентного» взаимодействия, его границы и измерительные инструменты. В современном понимании с «транспарентностью» в деятельности власти связывают максимизацию открытости и доступности информационных потоков, касающихся принимаемых государственных решений, их обоснованности и результативности.

Повышение уровня информационной открытости власти связано с современными процессами и технологиями ее модернизации. Сам процесс модернизации общественных процессов и гражданских институтов весьма сложен и противоречив. Он основан на демократическом законодательстве и на деятельности политических объединений, созданных демократическим путём с одной стороны, а с другой стороны, на традициях, устоях, ментальных особенностях, к сожалению, которые не всегда демократичны, а политические объединения подвержены разнообразному воздействию недемократического, а порой и нелегитимного характера.

В современных условиях новые широкие возможности для эффективного взаимодействия власти и общества открываются в связи с информационной революцией. Информационно-коммуникационные технологии (Интернет-технологии) - это огромный ресурс, с помощью которого можно значительно уменьшить дистанцию между властью и обществом, а также наладить обратную связь, сделать политику максимально доступной. Но, к сожалению, несмотря на то, что определенная работа делается в направлении информационного развития (он-лайн-конференции и собрания), государственные органы недостаточно транспарентны, они остаются закрытыми для контроля со стороны гражданского общества, а само общество мало информировано о деятельности органов власти.

Это позволяет сделать вывод о том, что информационная открытость обладает весьма значительными неиспользованными ресурсами.

в частности речь идет о практически безграничных возможностях Интернет-технологий.

В России процесс разработки и принятия законодательства об информационной открытости органов государственной власти приобрел затяжной и неоднозначный характер. До сих пор не принят Федеральный закон, регламентирующий свободу доступа к информации. Такая ситуация абсолютно не отвечает ни актуальности проблемы нормативного обеспечения права на информацию в России, ни европейским стандартам свободы доступа к информации, обязательства по реализации которых взяло на себя Российское государство при вступлении в Совет Европы.

Особую актуальность проблема правового обеспечения информационной открытости государственных органов власти и механизма доступа к ней потребителей получает в контексте проводимой в России административной реформы. Чтобы оценить эффективность работы органов государственного управления, нужна доступная, надежная, достоверная информация об условиях и результатах их деятельности.

Наличие и динамичное повышение уровня открытости и прозрачности деятельности органов государственной власти являются качественными признаками демократических преобразований общества в контексте концепции электронного правительства. Необходимо, чтобы открытость стала действенным инструментом обеспечения взаимодействия общества и органов власти, привлечения граждан и общественных институтов к решению государственных вопросов, к принятию политических решений и формированию возможностей полного оценивания качества их реализации, общественного контроля.

Следует отметить, что обеспечение информационной открытости власти не является односторонним процессом. Население имеет право, а главное желает, получать достоверную и полную информацию «/деятельности власти; контроль со стороны граждан и активная позиция их общественных институтов по отношению к государственной власти соотносится с желанием органов власти проинформировать граждан о своей деятельности. Прозрачность представляет собой систематическое освещение деятельности власти, разъяснение целей, содержания и механизма реализации публичной политики, а открытость -создание публичными органами власти условий для беспрепятственного доступа граждан к информации о его деятельности и к процессу принятия решений на всех этапах их приготовления..

Природа прозрачности информации заключается преимущественно в ее количестве, а открытость информации - в ее качестве.

В первом случае речь идет об увеличении или уменьшении объема информации (злоупотребление закрытостью свойственно тоталитарной и авторитарной власти). Во втором - о ее достоверности, правдивости, регулярности, оперативности и надежности для дальнейшего использования.

Анализ итогов проводимых исследований, касающихся указанной проблемы, говорит о высокой степени актуальности для России проблемы открытости, как федеральных органов власти, так и органов местного самоуправления, а также доступности для населения проходящей через них информации.

Принцип открытости пока не стал основополагающим и неотъемлемым в работе властей. Одним из препятствий на пути решения этой проблемы являются несовершенные механизмы обеспечения доступности и открытости власти, что ведет за собой и несовершенство механизмов взаимодействия органов государственного управления с гражданами. Следовательно, поиск способов их совершенствования является актуальной задачей. Работники органов власти должны постоянно учитывать, что источник развития и преобразования государства — это ее граждане и их главная задача - сделать все для нормальной жизни каждого человека1.

Таким образом, выделенные и нерешенные в теории и на практике проблемы государственного управления и государственной службы в области открытости, доступности и прозрачности деятельности органов власти и обуславливают актуальность темы.

Степень научной разработанности проблемы

В настоящее время исследователями ставится вопрос об открытости, доступности и прозрачности власти как об одном из наиболее эффективных инструментов вовлечения населения в решение государственных вопросов. Данной теме посвящены исследования Захаровой Т.В, Володина В.В., Афанасьева О.В., Кабышева C.B., Пызина Г.В, Осипо-ваИ.Н.2

' Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление в России. Ростов ¡¡/Д., 2009. С. 400.

1 Захарова Т.В. Транспарентность как фактор культуры демократической публичной власти //

Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2011. № 2. С. 310; Володин В.В., Афанасьева О.В., Кабкшева C.B. Конституционно-правовое регулирование транспарентности органов государственной власти в Российской Федерации и Канаде. М., 2009, Пызина Г.В. Транспарентность исполнительной власти: сущность и механизмы реализации в современной России: дис канд. полит, наук: 23.00.02. -М, 2006. - 200 е.: ил. РГБ ОД, 61 0723/60; Осипова И.Н. Транспарентность информационных систем как фактор повышения эффективности управленческих взаимодействий // Власть. 2011. №12. С. 33.

Названные проблемы освещаются также в трудах ученых Рудого В .В., Понеделкова A.B., Игнатова В.Г., Швец Л.Г, Старостина А.М.1

Вопросам специфики, сущности и содержания информационной открытости современной власти большое место уделяется в трудах таких ученых, как Ветрова E.H., Дзялошинский И., Журавлева И.Л., Иванченко A.B., Каменская Е.А.2и других.

Также в ходе написания диссертации были проанализированы исследования в области доступности власти, а именно работы таких авторов, как Павлова И.Ю., Земор П., Ветрова E.H.3

Вопросам доверия населения власти посвящены исследования Попова И.В., Подъячева К.В., Морозовой H.A., Черныцыной Е.Н, Ма-гомедова М.Г.4

1 Рудой В.В., Понеделков A.B., Старостин A.M., Швец Л.Г. Политические элиты современной России: идеология, ценности, идентичность современных политических элит // Интер-нет-журнгл Науковедение. 2010. Х°3. С. 3; Старостин A.M. Концепты эффективности государственного управления в контексте различных критических моделей // Научные труды Северо-Западного института управления. 2013. Т. 4. № 5 (12). С.9; Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление в России. Ростов н/Д.: Изд-во: СКАГС, 2010; Швец Л.Г. Власть и управление: инновационный контекст. Ростов н/Д.: Изд-во ЮРИФ РАНХиГС, 2011. «Гибкая власть» и административная реформа в стратегии рыночных преобразований // Власть. 2007. A'ä 11. С. 10. Швец Л.Г. Об управлении персоналом и кадровой работы - к управлению человеческими ресурсами. Концепция HR-менеджмента // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2013. № 3. С. 153-162.

2 Ветрова E.H. Политика информационной открытости власти как условие повышения эффективности государственного и муниципального управления // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2011. № 5-1. С. 50; Дзялошинский И. Информационная открытость власти: обучающий контроль прессы и гражданского общества И Право знать: история, теория, практика. 2010. № 4; Иванченко A.B. Обеспечение открытости органов власти для граждан и юридических лиц. М., 2007; Журавлева И.Л. Инструменты совершенствования механизма открытости деятельности органов исполнительной власти // Вестник академии. 2013. № 3. С. 137; Каменская Е.А. Сущность и особенности информационной открытости органов власти в современной России // Общество: политика, экономика, право. 2011. № 2.

3 Павлов И.Ю. Особенности правового регулирования вопросов доступа к информации в федеральных законах «Об обесйечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» и «О доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Институт Развития Свободы Информации; Земор П. Гласность в государственном управлении // Франко-российский семинар «Принципы прозрачности в деятельности органов власти». М., 2009; Ветрова E.H. Доступ к информации как условие обеспечения прозрачности государственного управления // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2013. № 4 (30): в 3-х ч. Ч. III. С. 35-33.

4 Попова И.В. Доверие как социальная основа публичной политики//Вестник социально-политических наук. 2014. № 13. С. 41; Подъячев К.В. Институт обращений граждан в органы власти России: возможности возникновения нового каната // Полис. 2007. № 6; Морозов Н.А, Черныцына E.H. Политическое доверие как феномен социальной интеракции Н Известия Алтайского государственного университета. 2014. № 4-1 (84). С. 285; Магомедов М.Г. Социальное доверие в российском обществе: социологический анализ: автореф. дис. ... канд. социол. наук. ФГОУ ВПО «Южный федеральный университет». Ростов н/Д., 2009.

На особенность и важность обеспечения прозрачности деятельности органов государственной власти обратили внимание Журавлева И.Л., Зайцева Г.А., Леонтьева Л.С., Гайнуллпна Л.Ф., Михеева Т.А., Седин-кин М.А1.

В ходе изучения нормативных и специальных источников было отмечено, что в настоящее время происходит становление новых подходов к анализу и интерпретации фактического материала. В различных литературных источниках имеет место дискуссионность положений ряда авторов, что обуславливает необходимость дальнейшего исследования.

Цель работы - выявление особенностей формирования транспарентности органов государственной власти в современной России. Разработка методики измерения уровня транспарентности органов государственной службы.

Объект исследования: система организации непосредственного доступа граждан к участию в деятельности органов государственной службы

Предмет исследования: политико-технологические механизмы взаимодействия граждан и органов государственной власти в условиях становления транспарентности (открытости, прозрачности, доступности).

В соответствии с целью определялись задачи исследования:

1. Выявить содержание понятия «транспарентность», так как в большинстве научных исследований данный термин рассматривается неоднозначно.

2. Определить основные принципы, механизмы и роль транспарентности в процессе функционирования органов государственной власти.

3. Рассмотреть транспарентность органов власти как основу доверия населения.

1 Журавлева И.Л. Инструменты совершенствования механизма открытости деятельности органов исполнительной власти // Вестник академии. 2013. №3. С.137; Зайцева Г.А. Повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации в контексте задач административной реформы// Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 5; Леонтьева Л.С., Гайнуллина Л.Ф. Коммуникативные технологии реализации антикоррупционной политики // Актуальные проблемы экономики и права. 2014. № 4 (32). С. 5-14; Михеева Т.А. Информационная прозрачность и открытость органов государственной власти // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. 2013. № 9. С. 96-105; Сединкин М.А. Рейтинг прозрачности регионов России // Вестник Челябинского государственного университета. 2013. № 13 (304). Философия. Социология. Культурология. Вып. 29. С. 87-97.

4. Исследовать синергетический эффект элементов транспарентности власти: прозрачности, открытости и доступности информации о деятельности органов государственного управления.

5. Осуществить исследование уровня открытости, прозрачности и доступности деятельности органов государственной власти в современной России.

6. Исследовать законодательную базу современной России, регулирующую обеспечение транспарентности власти.

7. Разработать классификацию транспарентности и инструментарий измерения уровня транспарентности государственной власти.

Гипотеза ¡«следования

Приступай к исследованию, мы исходили из предположения, что становление основных институтов демократического общества в России существенно связано с разрушением теневых процессов, обуславливающих принятие властных решений, и динамичным развитием информационных технологий, делающих максимально открытыми действия власти для населения, то есть транспарентными. Разработка современного, применительно к российским условиям, понятия транспарентности, классификация ее разновидностей и разработка инструментов ее измерения послужит основой качественных изменений взаимодействия граждан и государственных органов власти и сможет повысить уровень выполнения профессиональных обязанностей государст-

веннымн служащими,

Научная новизна проведенного исследования заключается в следующем:

в Дано авторское определение понятию «транспарентность» органов государственного управления, основанное на интеграции трех основных элементов транспарентности (открытость, прозрачность и доступность), которые в совокупности и определяют ее уровень.

® Б дкссестационном исследовании дана характеристика и выявлены основные" составляющие транспарентности - открытости, прозрачное™! и доступности. Описан синергетический эффект взаимодействия этих элементов транспарентности.

в Установлена прямая зависимость доверия власти от уровня транспарентности государственных органов.

в Установлены недостатки в нормативно-правовой базе Российской Федерации, регулирующей функции доступности к ресурсам власти и, в особенности - прозрачности, ясности и понятности государственной информации, которые практически не нашли свое отражение в отечественном законодательстве.

® Показано, что информационно-коммуникационные технологии выступают в качестве основного инструмента, обеспечивающего требуемый на современном этапе уровень транспарентности власти, а также наиболее значимый механизм, с помощью которого возможно наладить результативное и оперативное взаимодействие граждан и власти в современных условиях.

• Систематизированы разновидности транспарентности и инструменты измерения ее уровня. Описаны новые формы транспарентности - действительная (реальная) и ложная (мнимая), общественная (транспарентность общественных объединений и коммерческих организаций), отдельного гражданина и органов государственной власти.

• Сформулированы рекомендации органам власти регионального уровня, касающиеся развития инструментария измерения уровень их транспарентности.

Теоретическая значимость. Результаты исследования помогают предложить инструментарий для наиболее детальной оценки эффективности работы государственных органов власти в контексте транспарентности ее функционирования и обозначить новые пути к повышению, результативности взаимодействия власти и общества.

Практическая значимость исследования состоит в том, что предлагаемая методика определения и измерения уровня транспарентности, рекомендованная к применению в государственных органах, позволит более конкретно и дифференцированно подойти к определению эффективности взаимодействия органов власти и гралэдан.

Методология и методы диссертационного исследования. Для решения поставленных задач и проверки выдвинутой гипотезы были использованы следующие методы исследования: метод экспертных оценок, методы количественной (статистический анализ) и качественной обработки материала. Обозначенные в диссертационном исследовании цель и задачи достигаются путем использования классических методов исследования (сравнительный, структурно-функциональный, сравнительно-исторического).

Исследование проводилось в период с 2010 по 2014 годы в три этапа. На первом (констатирующем) этапе было проведено изучение социологических и политических исследований в области открытости власти; сопоставление результатов этих исследований в области транспарентности государственного управления; сбор информации об обращениях граждан в Ростовской области. На втором (формирующем) этапе осуществлялась разработка классификации транспарентности, шкалы определения уровня транспарентности власти и составление

формулы определения уровня транспарентности государственного управления. На третьем (контрольном) этапе на основе разработанных инструментов измерения транспарентности было проведено измерение уровня транспарентности Министерства сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области в 2014 году.

Положения, выносимые на защиту:

1. Транспарентность органов государственного управления следует рассматривать как многогранную характеристику эффективного функционирования власти. Транспарентность органов государственной власти является качественной характеристики деятельности органов государственного управления, базирующейся на трех основополагающих элементах - открытости, прозрачности и доступности, которые во взаимосвязи определяют интегративное содержание изучаемого понятия.

2. Концепция и технологии «электронного правительства» являются одним из самых передовых и главных инструментов повышения уровня транспарентности в современной России. Внедрение данного инновационного ресурса происходит уже около десятилетия, и были достигнуты некоторые положительные эффекты, но всех поставленных задач решить не удалось. В частности, несколько повысился уровень доступности и частично открытости информации о деятельности власти, однако прозрачность деятельности органов государственной власти, несмотря на технические нововведения, не повысилась. В связи с этим ФЦП «Концепция электронного правительства» нуждается в доработке и задействовании не только технико-технологических, но и других аспектов.

3. В процессе систематизации этапов создания нормативно-правовой базы, регулирующей процесс открытости власти, сделаны выводы о необходимости уточнения некоторых положений о транспарентности власти в нормативных актах Российской Федерации. В отечественном законодательстве, прежде всего, освещаются вопросы открытости органов власти, а такие элементы транспарентности как информационная доступность и тем более прозрачность отражены недостаточно, что затрудняет эффективное информационное взаимодействие власти и граждан;

4. Для определения уровня транспарентности власти выведена

^ ОЗр+ОПВ+0ПГ ,, „

формула ее измерения: Тр~т+(2АО+0уЧ+12ПОГ+13ДВ> ^ <23р- количество запросов граждан, (}ПВ - количество публичных выступлений государственных служащих, <2ПГ— количество проведенных приемов граждан государственными служащими, (¿ЖДЛ - количество жалобы

на действия государственных служащих, (МО - количество чиновников, которые привлекались к административной ответственности, <2 УЧ"—количество уволенных чиновников в связи с утратой доверия, (]ПОГ- количество повторных обращений граждан, ()ДВ - количество дисциплинарных взысканий государственных служащих. Дана характеристика каждому из уровней открытости, прозрачности и доступности органов власти. Предложена авторская классификация транспарентности государственной власти.

5. Уровень доверия граждан напрямую зависит от уровня транспарентности власти. Низкий уровень открытости, доступности и прозрачности власти порождает неудовлетворенность работой государственных органов у граждан, а также создает негативные настроения в обществе в целом. Невыполнение властью своих обязанностей перед населением влечет кризис доверия и порождает стремление граждан к нелегитимным способам удовлетворения своих потребностей;

6. Информационно-коммуникационные технологии являются на современном этапе неотъемлемым инструментом обеспечения транспарентности органов государственной власти. Возможность обращения к органам власти посредством электронных писем позволяет не только оперативно запросить информацию или отправить жалобу, но и получить в кратчайшие сроки ответ. Однако существует ряд нерешенных проблем, связанных с использованием информационно-коммуникационных технологий применительно к прозрачности деятельности органов государственной власти, что значительно затрудняет эффективное взаимодействие власти и общества;

7. В процессе исследования была апробирована методика оценки уровня транспарентности регионального органа государственной власти (Министерства сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области), показавшая результат выше среднеотраслевого. На основании полученных результатов разработаны рекомендации, направленные на дальнейшее повышение уровня транспарентности власти.

Степень достоверности. Достоверность результатов исследования обеспечивалась теоретической обоснованностью его исходных позиций, применением комплекса исследовательских методов, адекватных объекту, предмету, целям и задачам исследования, использованием статистических методов обработки полученных данных в сочетании с качественным анализом результатов. В диссертации также активно использовались законодательные акты, официальные материалы органов государственной власти, результаты научных исследований по обозначенной проблеме.

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на международных, региональных и внутривузовских научно-практических конференциях, а также на заседаниях кафедры политологии и этнополитики Южно-Российского института управления -

филиала РАНХиГС.

Результаты, полученные в ходе исследования, опубликованы в 9 научных публикациях, в том числе в 5 статьях в журналах, входящих в перечень ВАК при Минобрнауки РФ.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, библиографического списка из 175 наименований. Текст работы иллюстрирован 5 таблицами, 2 схемами. Общий объем диссертации 142 страницы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во «Введении» обосновывается актуальность темы, раскрывается степень разработанности в научной литературе проблемы, обозначены цель и ряд задач исследования, определены предмет и объект, описывается научная новизна, а также положения, выносимые на защиту, обозначены теоретико-методологические основы исследуемой проблемы и ее эмпирическая база, определена теоретическая и практическая значимость работы.

Глава 1. «Теоретико-методологические особенности транспарентности государственной власти» посвящена анализу особенностей понятия транспарентности. В ней отмечается роль уровня транспарентности власти в процессе повышения эффективности и результативности деятельности органов государственного управления. Определено, что понятие транспарентности многогранное и единого мнения в ее описании в научной литературе нет.

В параграфе 1.1. «Транспарентность государственной власти и управления как социально-политический феномен» формулируется определение транспарентности как качественной характеристики социально-политического управления, обеспечивающей становление реальной демократии, гражданского общества путем открытости, доступности и прозрачности политической системы, процедуры принятия политических (управленческих) решений и возможностью организации общественного контроля над деятельностью органов власти. Зарубежные исследования в большей степени, чем российские, ориентированы на теоретико-методологический аспект исследования. Отечественные разработки имеют прикладной характер и в основном являются результатом обобщения политической практики.

Транспарентность рассматривается с пяти взаимосвязанных позиций:

1. Как отличительную черту и важнейший инструмент, который полностью сформировался в демократичном и правовом государстве.

2. Как основу ответственного, легитимного и эффективного управления.

3. Как основной метод противостояния теневым явлениям и процессам в обществе.

4. Как манипулятивную технологию общественным сознанием.

5. Как основу взаимодействия граждан и государственных структур.

Открытость, прозрачность и доступность (как элементы транспарентности) деятельности органов власти современной Российской Федерации являются важнейшим показателем эффективности их функционирования. Существуют различные научные работы, которые описывают и характеризуют отдельные аспекты прозрачности власти: открытости и прозрачности власти, доступа к информации. Но и в них ученые не объединяют эти элементы в единую логическую конструкцию и не рассматривают как части такого политического явления, как «транспарентность власти».

Важной особенностью транспарентности власти является, доступность, открытость, прозрачность, ясность и понятность той или иной деятельности (итогов работы). Уникальным способом достижения вышеперечисленного является получение сведений, которые позволяют оценить уровень эффективности деятельности тем или иным способом. Условием результативности механизма транспарентности является соблюдение третьими лицами условий передачи сведений: информация должна быть в первую очередь понятной, в доступной для осознания форме, своевременной, полной, полученной в течение ограниченного ее назначением времени, актуальной, достоверной, полученной из несущих ответственность за ее действительность.

Параграф 1.2. Основные механизмы обеспечения транспарентности органов государственной власти посвящен анализу таких основных механизмов транспарентности, как «электронное правительство» и система СЯ.

Характеризуя особенности и значимость информационных технологий, «электронного правительства», необходимо отметить следующее:

1. Концепция «электронного правительства» была сформулирована совсем недавно и еще не получила системного теоретическо-методологического осмысления в политической науке. Исследования отечественных ученых в области «электронного правительства» вряд ли можно считать полными и однозначными.

2. Современные информационно-коммуникационные технологии (долее ИКТ) заключают в себе практически неограниченный управленческий ресурс и могут выступать отличным методом в оптимизации системы государственного управления. Выступая в роли ускорителя, а иногда и главного инструмента преобразований, ИКТ преображают политический процесс, меняя традиционные институты и механизмы на новые усовершенствованные и более эффективные технологии. Полученный опыт внедрения ИКТ указывает на весьма противоречивый характер данного влияния. Иногда новые технологии увеличивают функциональные способности государственного аппарата, а иногда, напротив, могут придать мнимую видимость «осовременивания», на самом же деле автоматизируя второстепенные и менее важные процедуры, создавая иллюзию эффективного взаимодействия и взаимопонимания власти и граждан. Осмысление и научное исследование причин возникновения подобной негативной ситуации является

весьма актуальным.

3. Быстрое развитие и изменения общественно-политических процессов и институтов в период перехода к информационному обществу требуют тщательного анализа процесса формирования «электронного правительства» в современной Российской Федерации.

4. «Электронное правительство» может выступить как один из эффективных инструментов внедрения политико-административных преобразований в современной России. В нынешних условиях экономического и финансового сложного переходного периода применение «электронного правительства» позволит более эффективно использовать государственные ресурсы, а также качественно улучшить предоставление государственных услуг, увеличить уровень доверия граждан к власти, повысить международную конкурентоспособность экономики России в мировом масштабе. Актуальность данных вопросов периодически подчеркивается Президентом Российской Федерации.

За счет веб-порталов и электронных магазинов, через которые граждане имеют доступ к Интернету, можно создать единый интерфейс для всех государственных структур, скрыв многоступенчатую внутреннюю структуру органа власти.

Все эти нововведения позволят населению более активно принимать участие в процессе принятия управленческих решений, организовать диалог с властью, получить доступ к публичной информации, государственным документам и сведениям.

Явление GR (Government Relations - связь с правительством) -подразумевает действия по выстраиванию взаимоотношений между

гражданами к органами государственной власти, и включает в себя сбор и обработку информационных ресурсов о деятельности органов государственных структур.

Система СИ включает в себя две основные подсистемы:

1. Государственная политика, направленная на сбор и обработку информации сб общественных мнениях и интересах, и учет полученных данных при разработке и принятии управленческих решений;

2. Гражданское (общественное) влияние на процесс принятия управленческих решений по социально значимым вопросам.

Система СП при использовании в области государственного управления выступает как

• инструмент информирования;

• форма гражданской мобилизации, цель которой решение социально значимых проблем;

• субъект воспитаний общественности.

В параграфе 1.3. «Транспарентность органов государственных власти как основа доверия населения» исследуется вопрос об особенностях доверия населения власти в условиях транспарентности. Понятие «доверие» характеризуется как способность человека, группы, и населения в целом (субъект доверия) добровольно предоставить другому человеку, социальной группе (объекту доверия) ценностные и общественно значимые свойства, направленные на обеспечение прав и свобод, стабильность и безопасность существования. Будучи в основном категорией, отражающей особенности межличностных и нравственных отношений, доверие в обществе выступает как основа формирования именно гражданского доверия, которое включает в себя экономические, политические, социальные и духовные компоненты1.

Доверие устанавливает в гражданском сознании и общественной культуре определенные целевые установки и систему оценок, императивы и запреты, задачи и планы, которые выражаются в форме нормативных представлений. В области государственной службы доверие укрепляет диалог между государственными служащими и гражданами.

Социальная работа с гражданами предполагает практическую реализацию диалога власти и населения для общественного обеспечения и обслуживания, защиты и адаптации, помощи и поддержки, обеспечение возможности реабилитации нуждающихся в этом граждан. Основными задачами социальной работы с гражданами являются: социальное обеспечение и обслуживание всех категорий населения,

' Козырева П.М. Правовое сознание и доверие // Политические исследования. 2005. Кг4. С. 86

защита и поддержка нуждающихся в этом слоев населения, общественная профилактика.

Глава 2. «Особенности основных синкретичных элементов транспарентности: открытости, прозрачности и доступности информации о деятельности органов государственной власти» посвящена анализу трех синкретичных элементов транспарентности власти: прозрачности, открытости и доступности, которые представляют собой отдельные сложные политические категории, но в совместной практической активности они обладают новым системным свойством, синергетическим эффектом, который и является главной отличительной особенностью транспарентности. Таким образом новое качество органов государственной власти транспарентность - результат взаимодействия (сочетания) трех вышеописанных категорий.

Параграф 2.1. «Проблемы обеспечения прозрачности власти как свойство транспарентности» посвящен анализу специфики прозрачности официальных сведений, содержащих результаты деятельности органов власти различных уровней, их доступность для каждого гражданина и получение информации о принимаемых чиновниками решениях, независимая оценка уровня эффективности их текущей работы должна быть не только необходимым связующим элементом между гражданами и их избранниками, но и залогом эффективного функционирования самих органов государственной власти.

В политической лексике прозрачность власти рассматривается как универсальность правил (требований), по которым действуют субъекты политического процесса, понятность этих правил, а также действий институтов власти для общества и элит.

Автор подчеркивает, что понятие «прозрачность» как правило используют для анализа теневых процессов (отношений) в политической среде для оценки возможностей осуществления контроля за перемещением финансов, а также для оценки преимуществ интересов определенных субъектов политики над гражданскими, общественными.

Внедрение механизмов прозрачности в систему государственной власти позволяет сформироваться эффективной и открытой политической системе управления в качестве нового субъекта индустрии услуг, определяя приоритеты гражданских интересов над государственными1.

1 Чуклинов А.Е. Прозрачность как антикоррупционный механизм в системе государственного управления. Федеральный правовой портал «Юридическая Россия». Электронный ресурс: 1Шр://1а\\'ЬогЫ.ги/с1ос/с1оситеп1.а5р?с1осЮ=114985

В параграфе 2.2. «Открытость власти как условие ь?аи;чодей-ствчп граждан с органами государственной власти» дана характеристика открытому обществу как некой идеи, которая должна воодушевлять граждан, но как таковая не является действительной, а только желаемой и абстрактной. Общество является открытым, когда каждый человек может, обладая необходимым объеме?.! официальной информации, действовать в личных, групповых или общих интересах, а также хранить информацию, выбирать из предоставленных сведений необходимые и, конечно, голосовать на выборах.

Информационная открытость - организационно-правовой режим работы любого субъекта социального взаимодействия, обеспечивающего каждому участнику взаимоотношений, возможность получать необходимый и достаточный объем сведений о структуре, задачах и функциях1.

Открытость власти требует устойчивого взаимодействия власти и общества. Данное обстоятельство поможет существенно увеличить качество управления, сократить возможность совершения ошибок, а если таковые есть оперативно устранить негативные последствия.

В административно-правовой теории открытость характеризуется как один из фундаментальных принципов функционирования власти. При этом открытость - это не только право человека на самодостаточную государственную информацию, но и его право принимать участие в решении социальных проблем, которые касаются его законодательно закрепленных интересов.

Явление открытости в своей основе имеет социально-коммуникативный характер, то прозрачность - величина функциональная, которая способствует регуляции и оптимизации происходящих процессов в государстве2.

Параграф 2.3. «Доступность как средство реализации транспарентности системы государственной власти» посвящен анализу доступа к информации, который характеризуется как процесс организации осуществления диалога власти и общества по определенным вопросам. Другими словами, и органы власти, и любой гражданин могут стать инициаторами начала диалога. Реализация права граждан на доступ к официальной государственной информации, в первую очередь, связана не с количественной информированностью общества, а именно с качественной, с искоренением государственного бюрокра-

1 Политологический словарь. М., 2007. С. 185.

2 Чуклинов А.Е. Указ. соч.

тизма, коррупционных составляющих власти и закрытости государственных структур.

Реализация права на доступ к информации имеет значительную ценность для государства. При осуществлении этого права раскрывается важная характеристика демократического государства, так как возникает возможность прямого контакта человека и государства, причем по выбору человека, что свидетельствует о гибком современном стиле деятельности государственных органов. Это новый этап в развитии российского законодательства по вопросам реализации информационных правомочий граждан, они исходят из принципа презумпции доступности и открытости официальной информации с четкими, определенными федеральными законами. Это основная, принципиальная характеристика законопроектов, с одной стороны, показывает движение России по пути построения гражданского общества, а с другой стороны, гарантирует, в случае принятия, этим законам нелегкую судьбу в стране, где практически отсутствует информационная культура в системе отношений «государство-общество-человек», где присутствуют коллизии законов.

Для решения проблемы доступа к информации в праве используются два способа: возложение обязанностей на субъекты, обладающие определенными категориями сведений по их раскрытию (распространению); предоставление прав специальным субъектам на обращение к другим субъектам, обладающим определенной информацией, с запросом о ее предоставлении и возложение обязанностей по передаче соответствующей информации на последних.

Глава 3. Государственная информационная политика современной России в контексте транспарентности власти. В настоящей главе приведена классификация транспарентности, а также разработан инструментарий для измерения уровня транспарентности органов государственной власти.

Параграф 3.1. Организационное обеспечение транспарентности органов власти в Российской Федерации» посвящен анализу правовых основ, на которых строятся отечественное законодательство об открытости государственной.

При реализации права на доступ к официальным сведениям граждане не обязаны обосновывать причину своей необходимости в получении определенных документов, как это происходит при направлении обращений, они запрашивают у органа власти информацию, т.е. фактические или нормативно-правовые данные, а не разъяснения. Современным российским законодательством в полном объеме не решена

проблема установления перечня лиц, которые обладают правом на получение информации, составляющей банковскую тайну, а также имеет место быть неоднозначность законов, устанавливающих полномочия определенных государственных органов по запросу сведений, которые относятся к банковской тайне, отсутствие системного законодательного регулирования в данной сфере1.

В результате анализа современной отечественной нормативно-правовой базы, регулирующей процесс открытости, доступности и прозрачности власти, сделаны выводы о необходимости уточнения некоторых положений о транспарентности власти в законодательстве Российской Федерации. И прежде всего в отечественном законодательстве освещаются в основном вопросы открытости органов власти, а такие элементы транспарентности, как информационная доступность и тем более прозрачность отражены недостаточно и поверхностно, что затрудняет эффективное информационное взаимодействие власти и граждан.

Параграф 3.2. «Анализ уровня открытости, прозрачности и доступности деятельности органов государственной власти в современной России» посвящен анализу оценки текущего уровня открытости, прозрачности, доступности и комплексу мер, которые необходимо принять для повышения эффективности государственного управления. Текущее состояние уровня транспарентности можно оценить, основываясь на данных рейтинга, отражающего степень открытости государственных органов власти.

Информационная открытость органов государственной власти подразумевает обеспечение результативного взаимодействия с гражданами с обязательным обеспечением процесса обратной связи. Оценить уровень удовлетворенности работой государственного аппарата возможно с помощью периодического мониторинга отношения общества к происходящему. Анализ масштабного социологического исследования в области транспарентности власти позволил сделать вывод о низком уровне открытости, прозрачности и доступности органов государственной власти в целом в современной России.

Параграф 3.3. «Классификация транснарентностн влестн. Инструментарий расчета уровня транспарентности в;:аст*{ на региональном уровне» посвящен разработке классификации транспарентности деятельности органов государственного управления.

1 Каинов В.И., Каинова Ю.В. Субъекты, имеющие право на получение седонпй, составляющих банковскую тайну // Юридический мир. 2008. № 2. С. 3.

Автором также разработана формула измерения уровня транспарентности власти:

тр=(озр+дпв+опг)/(дждл+дАСж5Уч+<5пог+одв) Диссертационной работе дана подробная характеристика переменных, влияющих на уровень транспарентности и коэффициентов уровня транспарентности власти:

>0. Уровень транспарентности государственного органа очень низок. Преобладают негативные факторы при взаимодействии с гражданами, а именно: большое количество жалоб и повторных обращений, что свидетельствует о неудовлетворенности населения ответом или действиями органов власти. Необходимо в срочном порядке провести мониторинг ситуации и незамедлительно принять меры.

От 0 до 2. Уровень ниже среднего. Эффективность государственного органа низкая. Профессионализм чиновников недостаточен для исполнения своих обязанностей в полном объеме. Граждане недовольны работой власти и диалогом с ней. Ответы на запросы и жалобы шаблонны и бесполезны.

От 2 до 4. Средний уровень транспарентности. Взаимодействие власти в основном осуществляется по модели «запрос-ответ». Профессиональные качества сотрудников достаточны для решения текущих стандартных вопросов. Беспрепятственное общение с чиновниками посредством записи на прием.

От 4 до 6. Уровень выше среднего. Граждане взаимодействуют с властью не только с помощью запросов, но и на периодических форумах, публичных выступлениях чиновников. Высокое качество ответов на запросы граждан и оперативное реагирование на жалобы населения.

От 6 и выше. Высокий уровень. Организация онлайн-общения с государственными служащими. Максимально возможное использование Интернет-технологий для коммуникации с населением. Тренинги сотрудников (особенно чиновников старше 50 лет). Возможность обмена опытом с коллегами по вопросам взаимоотношения с населением и повышения эффективности обратной связи.

В Заключении настоящего диссертационного исследования были отражены основные выводы, сформулирован ряд практических рекомендаций органам государственной власти.

Основное содержание диссертации отражено в следующих пу бликациях:

Публикации в рецензируемых научных изданиях, включенных в реестр ВАК при Минобрнауки РФ

1. Тованчсва E.H. Транспарентность как метод исключения двойных стандартов в анализе социально-политических процессов // Государственное и муниципальное управление: Ученые записки СКАГС. 2014. №4. _о,5 п.л.

2. Тованчова E.H. Транспарентность власти как способ исключения двойных стандартов в анализе политических процессов // Теория и практика общественного развития. 2015. № 5. - 0,5 п.л.

3. Тованчова E.H., Шепелева Ю.Л. Почему власть в России закрыта? // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2015. № 3. - 0,4 п.л.

4. Тованчова E.H., Шлеверда И.Н. Транспарентность власти как основа формирования положительного имиджа органов государственного управления // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2015. № 4. - 0,3 п.л.

5. ШвецЛ.Г., Тованчова E.H. Транспарентность органов государственной власти как необходимое условие для внедрения инновационных технологий управления человеческими ресурсами // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2015. № 5. - 0,6 п.л.

Другие научные публикации

1. Ипатько E.H. (Тованчова E.H.) Совершенствование муниципального управления через повышение транспарентности органов местного самоуправления / Эффективность самоуправления муниципальных образований городских и сельских поселений (опыт России и Германии): материалы международного «круглого стола» молодых ученых. - Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2011. - 0,2 п.л.

2. Ипатько E.H. (Тованчова E.H.) Особенности транспарентности как инструмента совершенствования процесса функционирования элит / Аспирант 2.0. Материалы 1 международной научно-практической конференции, 5-6 октября 2012 г. - Ростов н/Д: Изд-во ЮРИФ РАНХиГС, 2012.-0,3 п.л.

3. Тованчова E.H. Транспарентность органов власти как один из факторов улучшения демографической ситуации в России // Социально-политические аспекты демографических процессов в современной России: материалы научно-практической конференции с международным участием 7-8 апреля 2014 г. - Ростов н/Д: Донское книжное изд-во, 2014.-0,4 п.л.

4. Швец Л.Г., Тованчова E.H. Транспарентность органов государственной и муниципальной власти как необходимое условие для внедрения инновационных технологий управления человеческими ресурсами // Проблемы повышения эффективности местного самоуправления в условиях современных реформ и политических процессов в России: материалы научно-практической конференции с международным участием, 07-08 апреля 2015 г. - Ростов н/Д: Изд-во ЮРИУ РАНХиГС, 2015.-0,6 п.л.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

ТОВАНЧОВА ЕЛЕНА НИКОЛАЕВНА.

Тема диссертационного исследования «ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ: ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ»

Научный руководитель: доктор политических наук, профессор Швец Лариса Георгиевна

Изготовление оригинал-макета Тованчова E.H.

Подписано в печать 29.04.2015. Тираж 100 экз. Усл. п.л. 1,4

Южно-Российский институт управления - филиал федерального

государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Отпечатано: Типография ЮРИУ РАНХиГС. Заказ № ¿io[Ь". 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70