автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Уфимская губернская администрация: организационное становление и совершенствование аппарата управления

Полный текст автореферата диссертации по теме "Уфимская губернская администрация: организационное становление и совершенствование аппарата управления"

Будеева Ольга Николаевна

УФИМСКАЯ ГУБЕРНСКАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ: ОРГАНИЗАЦИОННОЕ СТАНОВЛЕНИЕ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ АППАРАТА УПРАВЛЕНИЯ (1865-1917 гг.)

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

15 .Л 2013

Уфа-2013

005544200

Работа выполнена на кафедре «История, психология и педагогика» ФГБОУ ВПО «Уфимский государственный университет экономики и сервиса»

Научный руководитель: Доктор исторических наук, профессор

Мухамедина Шамшия

Официальные оппоненты: Доктор исторических наук, профессор

Касимов Салават Фитратович

Кандидат исторических наук, доцент Акъюлов Азамат Сулейманович

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Башкирский государственный

аграрный университет»

Защита состоится 30 декабря 2013 г. в 10.00 часов на заседании диссертационного совета Д. 212.013.01 при Башкирском государственном университете по адресу: 450076, Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Заки Валиди, д. 32, ауд. 400.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВПО «Башкирский государственный университет».

Электронная версия автореферата размещена на официальном сайте www.vak.ed.gov.ru и сайте ФГБОУ ВПО «Башкирский государственный университет» www.bashedu.ra

Автореферат разослан 30 ноября 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат исторических наук

Р.О. Багаутдинов

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В современных условиях одной из важных проблем в государственном управлении является оптимизация самих институтов власти. В этом отношении огромный научно-практический интерес представляет исследование организационного строения губернской администрации, и совершенствование аппарата управления.

Губернатор, как глава региона, возглавлял губернскую администрацию и губернское правление, их деятельность по управлению социально-духовными и экономическими процессами. Изучение и объективное обобщение практической деятельности губернской администрации во главе с губернатором с учетом ее позитивных и негативных уроков имеет огромное значение для совершенствования государственного аппарата на региональном уровне.

Название проблемы обусловлено устоявшимся в исторической науке определением «губернская администрация». Понятие «администрация» в царской России означало государственную деятельность «по управлению государством, отличающуюся по задачам, по средствам от деятельности законодательной и судебной, но в некоторых областях вступающую в самые близкие отношения и к законодательству, и к суду»1. Проблема диссертации исследуется на примере Уфимской губернской администрации, опыт которой примечателен. Образование самой губернии в многоконфессиональном полиэтничном крае стало прямым результатом реформ второй половины XIX в. как нового этапа в развитии государственного управления и административных единиц. Этот этап характеризуется коренными социльно-экономическими и политическими преобразованиями. В этих условиях губернии типа Оренбургской становились неуправляемыми по обширности территории, и в условиях промышленной революции необходимо было сделать властные структуры оперативными и гибкими. Исходя из этих обстоятельств, российские власти проводили административно-территориальную реформу, направленную на создание наиболее удобных губернских единиц с соответствующими властными структурами во главе с губернатором.

Исследование и научный анализ опыта Уфимской губернской администрации, подведомственной Министерству внутренних дел, представляет огромную научно-практическую ценность, поскольку в нем воплощены инновации и традиции пореформенного периода. Особенность формирования Уфимской губернской администрации заключалась в том, что

Энциклопедический словарь. T.I. Репринтное воспроизведение издания. Ф.А.Брокгауз, И.А. Ефрон. 1890. Б.м.: ТЕРРА-TERRA, 1990. С. 182.

3

ей приходилось функционировать в многонациональном и поликонфессиональном Башкирском крае.

Степень научной разработанности темы. Отечественную историографию по проблеме диссертационного исследования можно разделить на следующие периоды: дореволюционный (до 1917 г.), советский (1917-1991 гг.) и постсоветский (с 1991 г.).

Дореволюционная историография диссертационной проблемы представлена концепциями видных ученых и политиков, посвященных губернской системе государственного управления: институту губернаторства, губернской администрации и губернскому правлению.

В трудах университетских профессоров A.B. Лохвицкого, Н.К.Нелидова, Б.Н. Чичерина, Н.М. Коркунова приводятся определения губернского управления во главе с губернатором, выделяются понятия государственной службы, подчеркиваются полномочия, как губернской администрации, так и губернского правления1. К примеру, Н.К. Нелидов государственной службой назвал действия, производимые должностными лицами на пользу государству, поскольку чиновники всегда исполняют поручения вышестоящей власти во имя государства2.

Большой вклад в изучение эволюции российского государственного управления, особенно на местном уровне, внесли ученые А.Д. Градовский, С.А.Андрианов, И.А. Блинов. Они смело ставили вопрос о том, что безграничные полномочия исполнительной власти губернатора подавляли инициативу совещательного органа - губернского правления3. Особо можно выделить труды профессора государственного права Санкт-Петербургского университета А.Д. Градовского. Автор на обширной нормативно-правовой базе исследовал условия и порядок назначения на службу, права и обязанности служащих, их персональную ответственность по административному и судебному ведомству. Он поставил вопрос о необходимости образовательного ценза для поступления на государственную службу, поскольку для вступления в государственную должность

'Лохвицкий A.B. Губерния ея земские и правительственные учреждения.Ч.1. С.Петербург, 1864; Чичерин Б.Н. Областные учреждения России в XVII в. Сочинение Б. Чичерина. Москва. В типографии Александра Семкина, 1856; Он же. Курс государственной науки. 4.1. Общее государственное право. М.: Типолитография Выс. Утв. товарищества И.Н. Кушнерев и К, 1894; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Том I. Введение и общая часть. Типография М.М. Стасюлевича. СПб., 1908.

2Нелидов Н.К. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль: Типография губернской земской управы, 1874.

3 Андрианов С.А. Министерство Внутренних Дел. Исторический очерк. СПб.: Типография министерств внутренних дел, 1802-1902; Блинов И.А. Губернаторы. СПб.: Типолитография К.Л. Пентковского Б.,1905.

4

«законодательство дает преимущества лицам, получившим образование»1 Идеи и концепции А.Д. Градовского широко востребованы современными юристами. В 2006 г. вышла его книга под редакцией профессора Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова В.А. Томсинова, который в предисловии высказал суть учения о государственном управлении: «устройство административных органов должно быть иное, чем устройство органов законодательных»2.

Статус губернской власти, круг полномочий губернаторов и губернского правления в своих трудах освещали государственные деятели XIX в. К.Ф. Головин, И.М. Страховский и Н.И Лазаревский. Они впервые подняли вопрос об отношении губернской администрации к губернскому правлению. Авторы считали, что все административные и судебные дела, производимые в губернском правлении, зависели исключительно от решения губернатора3.

Исследуемая проблема нашла отражение в исторических очерках и записках государственных деятелей: Готфрид Коха, В.В. Ивановского, В.Г.Гессена, С.А. Корфа, А.И. Новикова, С.Д. Урусова. Они рассматривали воп росы становления и развития в русском государстве исполнительной и законодательной власти, сущность административного и полицейского права, взаимодействия высших органов управления с начальниками губерний4.

Для раскрытия сущности темы диссертации важное значение имели книги публицистов и писателей, таких как Н.В. Ремезова, H.A. Крашен-никова, которые справедливо подчеркивали случаи негосударственного отношения к земельной политике, которая по вине некоторых чиновников проводилась не рационально. -Авторы считали, что губернаторы в проведении

'Градовский А.Д. Начало русского государственного права. Спб.: Типография М.М. Стасгалевича, 1875; Он же. Высшая администрация России XVIII ст. и генерал-прокуроры. СПб.: Типография Ивана Бочкарева, 1866; Он же. Собрание сочинений. Т. IX. Спб., 1904.

2Градовский А.Д. «Начало русского государственного права» Том 2. Органы управления. Под редакцией и с предисловием доктора юридических наук, профессора В.А. Томсинова. М.: Зерцало. 2006. С. 1,2.

3 Страховский И.М. Губернское устройство // Журнал Министерства Юстиции №№ 7, 8, 9. СПб., 1913.

4Готфридь Кохъ. Очерки по истории политических идей и государственного управления. 4.1. Абсолютизм и парламентизм. Ч.П. Демократия и конституция., Перев. С немецкого О.Волькенштейнъ. СПб.: Редакция З.Авалова. Издание С.Скирмунта, 1892; Ивановский В В. Учебник Административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления) профессора Казанского университета В В. Ивановского. Второе издание исправленное и дополненное. Казань: Типолитография Императорского Университета, 1907; Гессен В.М. Административное право. СПб.: Паровая скоропечатня г. Пожарова, 1903; Он же. Лекции по полицейскому праву. Издание студентов. СПб.: Типография Север, 1907-1908; Корф С.А. История русской государственности. Том I. Основные черты древне-русского государства. СПб.:, Типография Дренке и Фюсна, 1908; Новиков А.И. Записки земского начальника. СПб.: Типография М.М. Стасюлевича, 1899; Урусов С.Д. Записки губернатора. Кишинев: Издание В.А. Саблина, 1903-1904.

и решении земельного вопроса не только были бездейственны, но и превышали свои должностные полномочия1.

Совершенно другой позиции придерживались ректор Оренбургской духовной семинарии И.П. Кречетович, предводитель Уфимского дворянства В.А. Новиков и земский начальник Стерлитамакского уезда Уфимской губернии С.Р. Минцлов.

И.П. Кречетович подробно описал жизнь и деятельность генерал-губернатора A.A. Катенина, губернатора Е.И. Барановского, в подготовке крестьянской реформы, при этом особенно выделял исполняющего должность Самарского губернатора, вице-губернатора Г.С. Аксакова, как выдающегося государственного деятеля и подчеркивал, что он «С честью трудился в Оренбургском крае по крестьянскому делу»2. В.А. Новиков показал многогранную деятельность некоторых уфимских губернаторов: Г.С.Аксакова, С.П. Ушакова, И.Ф. Щербатского, В.Д. Левшина и выявил взаимосвязь Уфимской губернской администрации с земскими начальниками и другими подведомственными учреждениями3. С.Р. Минцлов будучи современником A.C. Ключарева, после многочисленных встреч по долгу службы в своем дневнике описал отношение губернатора A.C. Ключарева к подведомственным ему чиновникам и учреждениям с положительной точки зрения4.

И.П. Кречетович, В.А. Новиков и С.Р. Минцлов отмечали, что уфимские губернаторы, находившиеся при исполнении должностных обязанностей, добросовестно служили во благо губернии и престола.

Соискатель резюмирует, что дореволюционная историография характеризуется представлением довольно целостной картины института губернаторства и губернской администрации. Авторы уделяли пристальное внимание историческим, юридическим понятиям и терминам, выявляющим сущность государственного строя; становления государственной власти в губерниях; совершенствования нормативно-правовой базы, определяющей губернаторскую власть и значение губернской администрации; принципа формирования кадрового состава губернских учреждений и условий службы чиновников.

В советской историографии можно выделить два периода, в которых отражена данная проблема. В довоенный период вышло в печать полное собрание сочинений В.И. Ленина, в котором он давал определение

'Ремезов Н.В. Быль в сказочной стране. Уфа, б.и. 1986; Он же. Переселенческая эпопея. М.: б.и. 1889; Крашенников H.A. Угасающая Башкирия. Москва: Новое слово, 1907.

2Кречетович И.П. Крестьянская реформа в Оренбургском крае. М., б.и. 1911. С.3,4.

'Новиков В.А. Сборник материалов для истории Уфимского дворянства. Уфа: Печатня Н.Блохина, 1879.

4Минцлов С.Р. Уфа. Дебри жизни. Дневник 1910-1915. Уфа: Башкирское книжное издательство. 1992.

государственным служащим, считая, что чиновничество или бюрократия являлось особым слоем людей, социализировавшееся на управлении и поставленное «в привилегированное положение перед народом»1.

В послевоенный период проблеме губернской администрации были посвящены фундаментальные труды профессоров П.А. Зайончковского, И.В.Оржеховского, Н.П. Ерошкина. Авторы на богатом фактическом материале подробно исследовали систему государственного управления и ее основные звенья и приходили к важной мысли о том, что в губерниях существовали жесткие критерии поступления на государственную службу, и в первую очередь, обращали внимание на образование, вероисповедание и политическую благонадежность. Ученые большое внимание уделяли структуре и функциям государственных учреждений на разных этапах развития государства, при этом акцентировали внимание на чинопроизводстве2. Так, И.В. Оржеховский в своей монографии проанализировал личный состав губернской администрации на основе 350-ти формулярных списков чиновников. Автор отмечал, что состояние государственных учреждений во многом зависело от квалификации чиновников губернской администрации .

Не менее ценными для настоящего исследования являются научные статьи Б.Б. Дубенцова, Н.П. Дятловой, H.H. Улащик. Они выделили новое направление в изучении государственного управления на основе анализа Всеподданнейших отчетов губернаторов4.

К проблеме диссертации определенное отношение имеют труды ученых Республики Башкортостан: Б.С. Давлетбаева, Х.Ф. Усманова. Авторы подробно рассматривали земельные и крестьянские проблемы в дореволюционной Башкирии. Они имели единую позицию в вопросах о

1 Ленин В.И. О государстве. Лекция в Свердловском университете 11 июля 1919 г. Поли. собр. соч. Изд. 5-е.Т.39, С 64 - 87.

2 Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. М.: Мысль, 1970; Он же. Правительственный аппарата самодержавной России в XIXb. М.: Мысль, 1978; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. 3-е изд. перераб. и доп. М.: Высшая школа, 1983; Он же. Чиновничество // Советская историческая энциклопедия. Т.16. М.: 1976.

3 Оржеховский И.В. Из истории внутренней политики самодержавия в 60-70-х гг. XIX в. Горький, б.и. 1974.

'Дятлова Н.П. Отчеты губернаторов как исторический источник // Проблемы архивоведения и источниковедения. Материалы научной конференции архивистов Ленинграда 4-6 февраля. Л., 1964; Улащик H.H. Отчеты губернаторов Литвы и Зап. Белоруссии как исторический источник (1804-1861 гг.) // Проблемы источниковедения. T.IX. М., 1961; Дубенцов Б.Б. Политика царского правительства в области организации государственной службы // Самодержавие и чиновничество в 1881-1905 гг. М., 1977; Он же. Проблемы отечественной истории. 4.1. М.-Л., 1976.

государственном управлении в Башкирском крае, при этом уделяли особое внимание особенностям и трудностям проведения земельной политики1.

В целом советские ученые объективно оценивали дореволюционный опыт государственного управления. Однако противоположного мления придерживаются Ю.Б. Соловьев и В.Г. Чернуха, которые считают, что система государственного управления, в том числе губернского звена устарела, и перестала отвечать новым экономическим, политическим и социокультурным реалиям. Полностью согласиться с выводами авторов не представляется возможным, поскольку губернская система управления в структуре Министерства внутренних дел, хотя и не была идеальной, но законодательство тщательно предпринимало попытки по ее совершенствованию, и поэтому нельзя сказать, что все государственное управление было в тупике2.

Таким образом, отечественная историография советского периода представляет значительный вклад в разработку исследуемой проблемы губернской системы государственного управления России в конце Х1Х-начале XX вв. Исследователям на обширных источниковых материалах удалось подробно проанализировать процессы формирования и развития государственных учреждений России, структуру, функции, персональный штат губернских правлений, выявить статус государственных служащих. Однако не было отдельных работ, посвященных Уфимской губернской администрации.

Постсоветский период характеризуется активным подъемом интереса к изучению губернских органов власти. Особого внимания заслуживают фундаментальные труды таких ученых, как: Л.Е. Шепелев, Б.Н. Миронов, М.М. Шумилов, И.А. Голосенко. Эти авторы с разных позиций рассматривали эволюцию и деятельность российского чиновничества. Ученые показывали условия жизни, материальное положение губернаторов, взаимоотношения с центральной властью3. Так, М.М. Шумилов считает, что правительственная

'Давлетбаев Б.С. Отмена крепостного права в Башкирии. Уфа, б.и. 1983; Усманов Х.Ф.

«Столыпинская аграрная реформа в Башкирии». Уфа: Башкнигоиздат.1958; Он же «Развитие капитализма в сельском хозяйстве Башкирии пореформенного периода» М.: Наука, 1981. 'Соловьев Ю.Б. Самодержавие и дворянство в конце XIX века. Ленинград: Наука. 1973.; Он же. Самодержавие и дворянство в 1902 - 1907 гг. Ленинград: Наука. 1981; Чернуха В.Г. Крестьянский вопрос в правительственной политике России (60-70-е годы XIX в.). Л., Б.и. 1971; Она же. Правительственная политика в отношении печати 60-70-е годы XIX в. Л., Б.и. 1978; Она же. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х гг. XIX в. Л., Б.и. 1978.

3 Шепелев Л.Е. Чиновничий мир России XVIII-начала XX в. СПб.: Искусство. 1999; Он же. Титулы, мундиры, ордена в Российской империи. М.: ЗАО «Центрполиграф», 2008; Миронов Б.Н. Социальная история Российского периода империи (XVIII-начало XX века). Генезис личности, демократической семьи, гражданского общества и правового государства. СПб., 2000. Т.2; Голосенко И.А. Начальство. Очерки по истории российской социологии чиновничества конца XIX-начала XX вв. // Журнал социологии и социальной антропологии. Т. VIII. № 1. 2005.

политика по отношению к губернатору и губернскому управлению была активно направлена на усиление губернского аппарата управления1.

Важное историографическое значение для исследования диссертационной проблемы имеют фундаментальные труды ученых Башкортостана: И.Г. Акманова, А.З. Асфандиярова, Н.М. Кулбахтина, в которых освещены общие вопросы по реализации социально-экономической и политической политики в Башкирии2.

Многоплановая деятельность уфимских губернаторов по реализации реформ второй половины XIX в. в Башкирком крае, подробно отражена в монографиях профессоров Н.И. Леонова, З.И. Еникеева, А.И. Акманова.

Н.И. Леонов в своей книге показал положительную роль уфимских губернаторов в проведении земской, военной, городской, судебной и школьной реформ3. З.И. Еникеев в своем труде уделил особое внимание политико-правовой роли Уфимского губернского по крестьянским делам присутствия во главе с губернатором по распределению башкирских земель в соответствии с законодательными положениями4. А.И. Акманов в монографии рассмотрел состояние и процесс эволюции башкирского землевладения в XIX-начале XX вв., и выявил деятельность губернского по крестьянским делам присутствия, подведомственного губернскому правлению и самому губернатору5.

Н.И. Леонов, З.И. Еникеев, А.И. Акманов, были едины в том, что уфимские губернаторы, руководствуясь законодательством, проявляли активную деятельность в проведении земельной политики в Башкортостане.

Познавательное значение в исследовании губернской администрации имеют работы: В.Г. Семенова и В.П. Семеновой, Л.М. Лысенко, A.B. Палина, И.М. Гвоздиковой, посвященные институту губернаторства, развитию губернского управления и особенностям деятельности губернской администрации в губерниях Урало-Волжского региона и Сибири первой половины XIX в. Авторы в своих работах дают позитивную и критическую оценку административной деятельности генерал-губернаторов и гражданских губернаторов в первой половине XIX в6.

'Шумилов М.М. Губернская администрация и органы центрального управления в России во второй половине XIX в. Спб.: Алетейя,1988; Он же. Местное управление и центральная власть в России в 50-х-начале 80-х гг. XIX в. М., б.ч.1991.

2Акманов И.Г, Кулбахтин Н.М, Асфандияров А.З. История Башкортостана с древнейших времен до наших дней: В 2 т. Под редакцией И.Г. Акманова. T.I: История Башкортостана с древнейших времен до конца XIX в. Уфа: Китап, 2004.

'Леонов Н.И. «Буржуазные реформы 60 - 70 гг. в. XIX века в Башкирии» Уфа: Башкирский университет. 1993.

4Еникеев З.И. Правовой статус Башкортостана в составе России. Уфа: Гилем, 2002.

'Акманов А.И. Земельные отношения в Башкортостане и башкирское землевладение во второй

половине XVI-начале XX в. Уфа: Китап, 2007.

'Семенов В.Г., Семенова В.П. Губернаторы Оренбургского края. Оренбург: Оренбургское книжное издательство, 1999.; Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской

В начале XXI в. вышел ряд монографий, посвященных анализу губернского управления на материалах Урала, таких авторов как: Р.И. Кантимирова, СВ. Любичанковский. Авторы выделяли губернское управление, его структуру и административно-политическую деятельность губернаторов.

Р.И. Кантимирова в своей работе рассматривает вопросы государственного управления разными сферами общественной жизни Уфимской губернии, осуществляемые губернскими и уездно-волостными учреждениями1. СВ. Любичанковский в монографии показывает губернаторскую власть как систему учреждений управления, в которой каждый элемент структуры имел определенное функциональное значение2.

Проблеме местного самоуправления, институтам губернаторства, развития губернаторской власти посвящены отдельные диссертационные работы. Авторов объединяет, то, что они приходят к выводу: губернская администрация являлась главным органом власти в губернии, действовавшим на основании законов российской империи и во имя государства3.

Подводя итоги анализа изученной литературы по проблеме диссертации можно сказать, что ученые, изучающие вопросы государственного управления в Российской империи, были созвучны в необходимости предоставления большей самостоятельности и независимости органам исполнительной, представительной властей, что могло произойти только в правильном кадровом подборе на государственную службу чиновников и губернаторов.

Также историографический обзор подтверждает отсутствие специального исследования по уфимской губернской администрации, её структуре и деятельности в создании эффективной системы государственного управления в Башкирском крае.

Источниковедческая база исследования. Источниковедческая база диссертации представлена комплексом опубликованных источников и архивных документов, являющихся документальной основой исследования. В

империи (XVIII-начапо XX века). М.: МГТТУ, 2001; Палин А.В. Томское губернское управление (1895-1917 гг.): Структура, компетенция, администрация. Кемерово: Кузбассвузиздат, 2004. 'Кантимирова Р.И. Государственное управление в Уфимской губернии во второй половине XIX - начале XX вв.: Стерлитамак: Стерлитамак. гос. пед. ин-т, 2000.

2Любичанковский C.B. Губернское правление в системе губернаторской власти в последнее десятилетие существования Российской империи (на материалах Урала). Екатеринбург: Урал, унт, 2003.

'Павлова Г.Н. Воронежская губернская администрация (губернское правление и канцелярия губернатора) в 60-х гг. XIX-начале XX в.: дис...канд. ист. наук. Воронеж, 2004; Абдрахманов А.Ф. Администрация, суд и прокуратура Уфимской губернии в 1865-1917 гг.: дне...канд. юрид. наук: Уфа, 2006; Мазитов Э.А. Деятельность Уфимского губернатора А.С.Ключарева (1905-1911 гг.): дис...канд. истр. наук. Уфа, 2008; Алексушин Г.В. Развитие губернаторской власти в России (1708-1917 гг): исторический опыт и уроки: автореф. дис....докт. ист. наук. М., 2009.

процессе работы над диссертационным исследованием было изучено 8 Фондов Российского государственного исторического архива (РГИА) и Центрального исторического архива Республики Башкортостан (ЦИА РБ).

В РГИА привлечены документы Фонда 1282 - Канцелярия Министра внутренних дел, из которого в научный оборот были введены следующие дела: «Еженедельные донесения гражданских губернаторов Г.С. Аксакова, С.П. Ушакова о происшествиях в Уфимской губернии», «Секретные циркуляры Министра внутренних дел губернаторам», «Секретная переписка Министра внутренних дел о политических ссыльных», «Подробный отчет губернатора Н.М. Богдановича о состоянии дел в Уфимской губернии», «Переписка Министра внутренних дел с Уфимским губернатором П.А. Полторацким, Л.Е. Норд о всесторонних проблемах в губернии»1; «О принятии на службу разных лиц, выдача пособий», «О порядке составления отчетов о состоянии губерний, о перемещении по службе» , позволяющие охарактеризовать государственную службу губернаторов, определить наиболее характерные черты их административной деятельности.

Богатый, разнохарактерный материал по теме диссертации содержится в Фондах ЦИА РБ: И-9 Уфимское губернское правление (Ф. И-9); И-10 Уфимское губернское по крестьянским делам присутствие (Ф. И-10); И-11 Канцелярия Уфимского гражданского губернатора (Ф. И-11); И-86 Уфимский уездный исправник (Ф.И-86)3; И-148 Уфимский губернский статистический комитет (Ф. И-148)4; И-274 Уфимское губернское казначейство (Ф. И-274)5; И-304 Уфимское губернское по воинской повинности присутствие (Ф. И-304)6. В делах данных фондов содержится важная информация о количественном населении в Уфимской губернии по сословиям за 1900 г.: перечень ежедневных дел уездных исправников и земских начальниках; о порядке увольнения и перемещения чиновников в связи с несоответствие ими должностных обязанностей; требовательные ведомости на содержание личного состава Уфимского губернского по воинской повинности присутствия.

Наиболее информативными для исследования явились документы, извлеченные из Фонда: И-9 «Уфимское губернское правление»: «Книга об определении и увольнении чиновников и канцелярских служителей», «Формулярные списки чиновников губернского правления и канцелярии губернатора», «Журнал заседания Уфимского губернского правления», «Отчет Уфимского губернатора за 1872 и 1873 гг.». Из данных дел в научный

1 РГИА. Ф. 1282. Оп.З. Д. 154. Д.217.

2 РГИА Ф. 1282. ОП.1.Д.Ю64,1123.

3 ЦИА РБ. Ф. И - 86. Оп.1. Д.13.

4 ЦИА РБ. Ф. И - 148. Оп.1. Д.8.

5 ЦИА РБ. Ф. И - 274. Оп.1. Д. 1. Д.45.

6 ЦИА РБ. Ф. И - 304. Оп.1. Д.1.

оборот введены: циркуляры высших органов государственного управления Российской империи; переписка губернской администрации с нижестоящими инстанциями края; формулярные списки чиновников губернской и уездных администраций; обращения и прошения частных лиц на имя губернатора и уездных исправников по различным вопросам; сведения, содержащиеся в журналах заседаний Уфимского губернского правления; информация об определении и увольнении чиновников и канцелярских служащих; требовательные ведомости на выдачу жалования канцелярских чиновников и служащих1.

В делах Фонда И-11 «Канцелярия Уфимского гражданского губернатора» почерпнуты ценнейшие документы: «Переписка с Министром внутренних дел о надзоре за политическими ссыльными и о просмотре их корреспонденции», «Наряд секретных циркуляров о розыске разных лиц», «Наряд циркуляров Министра внутренних дел о не впуске в пределы Уфимской губернии лиц высланных безвозвратно за границу», «Указы Правительствующего сената канцелярии господина Уфимского губернатора», «Материалы ревизии Уфимского губернатора». Из них в научный оборот введены: Указы Правительствующего сената; циркуляры Министра внутренних дел; циркуляры о розыске политических ссыльных преступников; циркуляры с приказами Уфимского губернатора; документы о содержании губернатора и его канцелярии; секретные бумаги, содержащие дерзкие слова в адрес императора; переписка Министерства внутренних дел о надзоре политических ссыльных и их содержании; отчеты о состоянии губернии и статистические данные; журналы: Уфимской городской думы, губернского земского собрания, секретно-совещательного комитета; различные прошения начальнику Уфимской губернии; докладные записки вице-губернатора М.Т. Толстого о злоупотреблениях на службе чинов, отчеты и рапорты подведомственных учреждений2.

В целом, благодаря архивным материалам автору удалось представить губернскую администрацию и губернское правление во главе с губернатором. Уникальные архивные материалы (многие из них впервые введены в научный оборот), позволили выявить неизвестные ранее стороны деятельности губернской администрации, касающиеся государственной безопасности.

Особую ценность для исследования темы имеют опубликованные источники. Первостепенное значение имело Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ РИ)3, составленное по хронологическому

1 ЦИА РБ. Ф. И - 9. Оп.1. Д.6, 9, 22, 57, 262, 303, 595, 751, 818, 890, 892, 921, 923, 1256, 1279, 1679; Оп. 2. Д. 1, 2,4, 5,24, 827.

2 ЦИА. РБ. Ф. И - 11. Оп.1. Д. 18,22,27,39,90,178,221, 595,890,891,921,923,937,940,999, 1154, 1251, 1273, 1256, 1305, 1500, 1502, 1504, 1511, 1528, 1534; Оп. 2. Д. 33, 36, 38, 115.

'Полное собрание законов Российской империи. Собрание первое (второе, третье). СПб.: Типография II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1830.

принципу, а также Свод законов Российской империи (СЗ РИ)1, составленный по отраслям права. Непосредственное отношение к проблеме исследования имеет Собрание узаконений и распоряжений Правительства2, систематизированное как по датам и тематике правительственных документов. Эти источники позволяют выявить законодательную основу губернской системы государственного управления-губернской администрации, основные принципы управления, определить статус губернатора и вице-губернатора, очертить круг их полномочий и обязанностей, определить внутриведомственные отношения в губернском правлении, порядок определения чинов гражданских ведомств на должности и их содержание, выявить кадровый состав и форменную одежду государственных служащих. Они также позволяют глубже понять сущность исполнительной и распорядительной власти на губернском уровне.

Важное значение имеют справочно-статистические и энциклопедические материалы, выделенные в периодических обзорах Уфимской губернии за различные годы3 и памятные книжки Уфимской губернии4, которые показывают экономические, статистические, географические сведения о губернии, а также данные о численном составе чиновников административного аппарата, административно-территориальные деления, материалы первой всеобщей переписи населения Российской империи 1897 г., относящиеся к Уфимской губернии5.

'Свод Законов Российской империи. T.II. 4.1. Общее губернское учреждение. Книга вторая. Учреждение властей и мест губернских. Типография второго отд. Соб. Е.И.В. канцелярии: СПб., 1876; Свод Законов Российской империи. Под ред. с примечаниями юриста Министерства и преподавателя гражданского судопроизводства в Императорском Училище Правоведения И.Д. Мордухай-Болтовского. Свод Общих губернских учреждений. Т.Ш. Книга I. Раздел III, Об общих правах и обязанностях гражданской службы. Глава I, О правах с чинами сопряженных, Отделение I, О личных правах, с чинами сопряженных. СП(б).: Издание, 1876.

2Собрание узаконений и распоряжений Правительства, издаваемое при Правительствующем сенате. СПб.: Типография Правительствующего сената, 1878.

3 бзор Уфимской губернии за 1881, 1886, 1888, 1890-1892, 1895, 1898-1901, 1903, 1907, 1911 гг. Приложение к Всеподданнейшему отчету. Уфа: Типография губернского правления, 1883, 1887, 1889,1891-1893,1896,1899,1900-1904,1914-1917.

4Памятная книжка Уфимской губернии со статистической картой губернии. Составлена и издана Уфимским губернским статистическим комитетом под редакцией H.A. Гурвича. Часть II. Уфа: Губернская типография, 1873; Памятная книжка Уфимской губернии за 1878 год. Составлена и издана по поручению Уфимского губернского статистического комитета под редакцией H.A. Гурвича. Уфа: Губернская типография, 1878; Памятная книжка Уфимской губернии за 1889 год. Составлена по поручению Уфимского губернского статистического комитета, и.д. секретаря H.A. Гурвичем. Уфа: Губернская типография, 1889; Памятная книжка Уфимской губернии за 1891 год. Составлена из 4-х отделов. Составлена членами постоянной комиссии при статистическом комитете. Издана Уфимским статистическим комитетом под редакцией члена и и.д. секретаря H.A. Гурвича. Уфа: Губернская типография, 1891.

5 Первая всеобщая перепись населения Российской Империи, 1897 г. Уфимская губерния. Тетрадь XLV. Б.м., 1904. Тетрадь 1; Первая всеобщая перепись населения Российской Империи, 1897 г. Уфимская губерния. Тетрадь XLV. Б.м., 1904. Тетрадь 2.

Весомыми источниками являются Адрес-календари Уфимской губернии, календари и справочные книжки Уфимской губернии, освещающие вопросы губернского аппарата управления, персональный состав государственных служащих в канцелярии губернатора и губернского правления1.

Важную информационную ценность имеют энциклопедические словари дореволюционного периода. В них дается основные научно-справочные определения по проблеме диссертации2.

Определенный интерес представляют периодические центральные и местные печатные издания, такие как «Исторический вестник», «Книжные новости», регулярно издаваемые в Санкт-Петербурге. В них содержатся сведения о жизни и деятельности некоторых уфимских губернаторов3.

' Адрес-календарь Уфимской губернии на 1873,1897 гг. Уфа, б.и. 1874, 1897; Адрес-календарь и справочная книжка Уфимской губернии на 1899 г. Издание Уфимского Губернского статистического комитета. Уфа: Губернское правление, 1899; Адрес-календарь на 1900 г. Издание Уфимского Губернского Статистического комитета. Уфа: 1900; Адрес-календарь на 1901 г. Издание Уфимского Губернского Статистического комитета. Уфа: Электрическая типография В.П. Колмацкого и Ко, 1903; Адрес-календарь Уфимской губернии и справочная книжка на 1904 г. Издание Уфимского Губернского Статистического комитета. Уфа: Типография Губернского правления, 1904; Адрес-календарь Уфимской губернии и справочная книжка на 1908 г. Под редакцией Секретаря Уфимского Губернского Статистического Комитета. Уфа: Типография Губернского правления, 1908; Адрес-календарь Уфимской губернии на 1912 г. Издание Уфимского Губернского Статистического Комитета. Уфа: Губернская электрическая Типография, 1912; Адрес-календарь Уфимской губернии на 1915, 1916 гг. Издание Уфимского Губернского Статистического комитета. Уфа: Электрическая Губернская типография, 1915,1916; Адрес-календарь Уфимской губернии и справочная книжка на 1917 г. Издание Уфимского Губернского Статистического комитета. Уфа, 1917.

2 Энциклопедический словарь. Том 16, 18, 19, 22, 27, 33, 37. Репринтное воспроизведение издания / Ф.А. Брокгауз, НА. Ефрон. 1890 Б.м.: TEPPA-TERRA, 1991; Энциклопедический словарь. Том 39, 43, 47, 49, 57, 62. Репринтное воспроизведение издания / Ф.А. Брокгауз, И.А. Ефрон. 1890 Б.м.: TEPPA-TERRA, 1992; Энциклопедический словарь. Том 63, 66, 71. Репринтное воспроизведение издания / Ф.А. Брокгауз, И.А. Ефрон. 1890 Б.м.: TEPPA-TERRA, 1993; Энциклопедический словарь. Современная версия / Ф.А. Брокгауз, И.А. Ефрон. 2002 Б. 88. М.: Изд-во Эксмо, 2002; Иллюстрированный энциклопедический словарь / Ф.А. Брокгауз, И.А. Ефрон. 2006 И.40. М.: Изд-во Эксмо, 2006; Новый энциклопедический словарь большой Российской энциклопедии Ф. Брокгауз, И. Ефрон. М.: Издательство ООО «ИД «РИПОЛ классик», 2004; Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю., Юридическая энциклопедия. Издание 5-е, дополненное и переработанное. Под ред. М.Ю. Тихомирова. М.: 2006; Словарь русского языка: в 4-х т. / АН СССР, Ин-т русс, яз.; Под ред. А.П. Евгеньевой. 2-е изд., испр. и доп. М.: Русский язык, 1981 - 1984. Т. 3. П-Р. 1983; Словарь русского языка: в 4-х т. / АН СССР, Ин-т русс, яз.; Под ред. А.П. Евгеньевой. 2-е изд., исп. и доп. М.: Русский язык, 1981-1984. Т.З. П-Р. 1983; Новый юридический словарь. Под редакцией А.Н. Азрилияна. М.: Институт новой экономики. 2006; Большой Российский энциклопедический словарь. Научное издательство «Большая Российская энциклопедия». М., 2003; Русский толковый словарь. Лопатин В.В., Лопатина Л.Е. М., Издательство Эксмо, 2005; Толковый словарь русского языка. Современное написание В.И. Даль. М.: ООО «Издательство ACT», ООО «Издательство Астрель», 2002.

3 Некрологи (Богданович Н.М.) // Исторический вестник. Историко-литературный журнал. Т. XCII. СПб.: Типография A.C. Суворина «Новое время», 1903; Аксаковский народный дом в Уфе // Исторический вестник. Спб.: Типография A.C. Суворина «Новое время», 1910.

Для воссоздания полной картины по исследуемой проблеме были использованы источники личного происхождения-мемуары, оформленные в виде воспоминаний и личной переписки1.

Таким образом, научный анализ опубликованных и архивных источников позволил решить целевые исследовательские задачи, такие как становление и совершенствование губернского аппарата управления.

Методологическая основа исследования базируется на принципе историзма, научной достоверности, объективности и хронологической последовательности. Диссертация написана с учетом диалектической связи прошлого с настоящим, системности, принципа сравнительного анализа.

Хронологические рамки исследования охватывают 1865-1917 гг. Нижняя граница исследования обозначена 1865 г., что соответствует времени образования Уфимской губернии как самостоятельной административно-территориальной единицы. Верхняя граница исследования - 1917 г., это год роспуска Уфимского губернского аппарата управления, упразднения губернаторской должности в результате февральской революции 1917 г.

Территориальные рамки исследования охватывают Уфимскую губернию, представляющую собой крупную самостоятельную административно-территориальную единицу, занимавшую выгодное географическое положение между Уральскими горами и Общим Сыртом. По территориальным параметрам Уфимская губерния в Европейской России (1870 г.) занимала 10-е место среди регионов2.

Объектом диссертационного исследования является губернское звено государственного управления во главе с губернатором, его правовой статус и практическая деятельность по формированию и совершенствованию административного аппарата.

Предметом исследования выступает Уфимская губернская администрация и ее деятельность по укреплению исполнительной и представительной власти.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является научное исследование и обобщение исторического опыта по формированию и совершенствованию губернской системы государственного управления во главе с губернатором.

В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи исследования:

'Урусов С.Д. Записки губернатора. Издание В.А. Саблина. Кишинев. 1903-1904; Крашенников H.A. Угасающая Башкирия. Москва: Типолитография и К. 1907; Минцлов С.Р. Уфа. Дебри жизни. Дневник 1910-1915. Уфа: Башкирское книжное издательство. 1992.

2 Дегтярев А.Н., Мухамедина Ш. Государственное управление финансами в Башкирии. Часть первая (Уфимская губерния). М.: Издательство экономико-правовой литературы, 2011. С.10.

• выявить социально-экономические и политические причины образования губернии как главный фактор создания губернской администрации;

• выделить основные административно-правовые принципы, на которых строился аппарат государственного управления губернией;

• исследовать политические и служебные характеристики уфимских губернаторов;

• выявить биографические, социальные данные, служебные и политические характеристики губернаторов, их статус в иерархии власти;

• проанализировать кадровый состав канцелярии губернатора и губернского правления;

• рассмотреть порядок определения чиновников на государственную службу на основе законодательной базы Российской империи;

• показать управленческую структуру Уфимской губернской администрации и ее взаимосвязь с губернским правлением. Научная новизна диссертационного исследования заключается в том,

что впервые на основе конкретно-исторического материала представлена структура губернского звена государственного управления, в особенности администрация Уфимской губернии во главе с губернатором.

Научно-практическая значимость работы заключается в том, что материалы и выводы могут способствовать применению их в теории и практике государственной службы и в преподавании истории государственного управления.

Апробация исследования. Основные результаты диссертационной работы нашли отражение в 9 публикациях, среди которых четыре помещены в научных журналах, рекомендуемых ВАК РФ. Кроме того, отдельные положения исследования докладывались на международных, всероссийских научно-практических конференциях в 2010-2013 гг., организаторами которых были правительство Республики Башкортостан, Академия наук Республики Башкортостан и Уфимский центр Российской Академии наук.

Структура диссертационного исследования определена целью, задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы. Главы дополнительно разбиты на параграфы. Диссертация включает в себя 11 таблиц, приложения.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность исследования, дан историографический анализ, охарактеризована источниковедческая база, определены методологические основы, сформулированы цель и задачи,

очерчены хронологические и территориальные рамки, раскрыта новизна и практическая значимость работы.

В первой главе «Законодательные, социально-экономические и политические предпосылки губернского управления (1802-1917 гг.) отражена эволюция формирования и становления губернии и губернского управления. Рассмотрен круг полномочий губернатора и губернского аппарата управления в разные временные периоды.

В первом параграфе «Социально-экономические и политические условия образования Уфимской губернии», исследованы причины, побудившие правительство Российской империи к созданию новой Уфимской губернии, как самостоятельной административно-территориальной единицы, с учетом ее культурно-исторического своеобразия. Проанализировано социально-экономическое и политическое положение Уфимской губернии.

В середине XIX в. центральное правительство проводило административно-территориальную реформу с целью эффективного развития региональной экономики. Поэтому 5 мая 1865 г. именным высочайшим указом Александра II «для устранения затруднений и неудобств в управлении нынешнею Оренбургскою губернией и в видах лучшего устройства местной администрации», велено: «Губернию сию разделить по хребту Уральских гор, на две особые губернии, из коих одну, лежащую на западной стороне Уральских гор, наименовать Уфимскою, а другую - на восточном склоне хребта - Оренбургскою»1.

Вновь образованная Уфимская губерния представляла собой крупную административно-территориальную единицу, с общей площадью 104 596 кв. верст, в том числе: Мензелинского уезда - 10926, Белебеевского - 19466, Бирского - 21777, Уфимского - 17221, Стерлитамакского - 18132, Златоустовского - 17074 кв. версты2. По абсолютному количеству жителей губерния принадлежала к разряду наиболее населенных в Российской империи. Население губернии составляло 1 290 809 человек, из них около 50% - башкиры3. Уфимская губерния являлась многонациональным краем. По этнографическому составу в 1870 г. выглядела следующим образом: башкир -554 000 (36,34 %), русских - 560 000 (36,73 %), татар - 100 000 (6,56 %), чувашей - 40 000 (2,62 %), тептярей - 195 000 (11 %), мордвы - 16 700(1,1 %), удмуртов - 15 800(1,04 %) и другие4.

С переходом страны на «капиталистические рельсы» развития менялся социальный состав населения. Формировался промышленный пролетариат и промышленная буржуазия. По социальному облику крестьяне распределялись

'ПСЗРИ-Н. 1865. Т.ХХХХ. 4.1.№ 42058.

2 ЦИА РБ. Ф. И-9. Оп.1. Д. 1675. Л. 4.

3 Населенные пункты Башкортостана. 4.1. Уфимская губерния, 1877. Уфа: Китап, 2002. С.4.

4 Памятная книжка Уфимской губернии на 1878 год. Сост. В.А. Новиковым и H.A. Гурвичем. Уфа: Губернская типография, 1787. С. 53-54.

следующим образом: бывшие государственные, помещичьи, удельные, горнозаводские. Но сохранялись и прежние сословия: купцы, мещане, дворяне. В условиях модернизации страны количественно увеличился слой интеллигенции. Все эти сословия осознавали необходимость перемен в государственном управлении. Значительно развивалась фабрично-заводская промышленность, железно - дорожный транспорт. Складывалась новая кредитная система. Серьезные сдвиги происходили и в сельском хозяйстве Уфимской губернии. Капитализм проникал и в эту отрасль хозяйства.

В целом, к концу XIX в. Уфимская губерния представляла собой самодостаточный регион с многофункциональной развивающейся экономикой. Территориальные, социально-экономические, политические демографические параметры обуславливали необходимость создания отдельных учреждений с новым управленческим штатом, позволяющим проводить правительственную политику на местах.

Во втором параграфе «Нормативно - правовая база губернского управления» анализируется процесс законодательного оформления системы губернского управления. Законодательное обеспечение Уфимской губернской администрации как высшей власти регламентировалось наравне с остальными губерниями Российской империи.

С момента образования Министерства внутренних дел (Манифест «Об Учреждении Министерств» от 8 сентября 1802 г.)1 центральным правительством принимались меры для усиления властных полномочий губернатора и его аппарата управления. Согласно Манифесту губернатор наделялся правом лично формировать штат канцелярии губернатора и губернского правления. При Николае I вышел законодательный документ «Общий наказ гражданским губернаторам» от 3 июня 1837 г., в котором давалось определение должности губернатора: «Гражданские губернаторы, как непосредственные начальники вверенных им Высочайшею Государя Императора, волею губерний, суть первые в оных неприкосновенности верховных прав Самодержавия, польз Государства и повсеместного, точного исполнения законов, уставов, Высочайших повелений, Указов правительствующего Сената и предписаний Начальства»2. В наказе был определен статус губернатора: «Будучи только исполнителями и так сказать, сберегателями законов, они не вправе ни делать новых постановлений, ни отступать от существующих»3 и очерчен круг его полномочий.

В середине XIX в. полнота губернаторской власти спала с выходом закона: «Об учреждении судебных установлений и о Судебных уставах»4, в

'ПСЗ РИ - I. 1802. Т. XXVII. № 20406.

2СЗ РИ. Т.П. 4.1. Общее губернское учреждение. Книга II. Учреждение властей и мест губернских. СПб., 1876. Ст. 494.

3Там же. Ст. 498.

4ПСЗ РИ - II. 1866 Т. XXXIX. № 41 473

связи с которым судебные органы становятся независимыми от губернского правления и губернатора. К 1865 г. реализовалась реформа губернских учреждений, порядок которой был отражен в именном указе Сенату от 8 июня 1865 г. «Высочайше утвержденные временные Правила о преобразовании губернских учреждений ведомства Министерства внутренних дел в тридцати семи губерниях». По этим временным правилам были преобразованы губернские учреждения, в частности канцелярия губернского правления, включала пять отделений: ветеринарное, межевое, тюремное, врачебное (1 сентября 1865), строительное (29 октября 1865)

Неограниченную власть губернатор получил с выходом Положения «О пространстве и пределах власти губернатора»2 от 22 июля 1866 г. на основании, которого губернатор наделялся правом «во всякое время» внезапной ревизии во всех учреждениях губернии. В Положении говорилось о том, что должность губернатора по своей власти наивысшая в губернии, даже выше должности председателей судебных палат. Губернатор имел право: отказа чиновникам поступать на государственную службу, в случае их политической неблагонадежности; закрывать частные общества, клубы в случае обнаружения в их деятельности чего-либо противозаконного; привлекать к ответственности, материальному взысканию чиновников за административные нарушения и представлять их вышестоящему руководству; лично награждать достойных чиновников, ходатайствовать перед высшим начальством о награждении служащих чинами и знаками отличия. Губернатор был вправе давать указания казенной палате. Имел право запрашивать необходимые сведения от акцизного управления «дабы во время принять меры по ограждению казны от ущерба в акцизном доходе» 3. В случаях беспорядков и злоупотреблений по ведомству акцизного управления мог требовать немедленного исправления упущений и нарушений, командировать чиновников особых поручений для проведения ревизии.

Значительно расширилась власть губернатора после выхода закона «О порядке производства дел в земских, дворянских и городских общественных и сословных сословиях»4 от 13 июня 1876 г. все действия земства вступали в силу только после одобрения губернатора.

Наравне с расширением круга полномочий губернатора усиливался и контроль за их деятельностью. Так, Комитетом министров были разработаны «формы или программы для составления губернаторских отчетов»5, согласно

1ПСЗ РИ - II. 1865. Т.ХХХХ. 4.1. № 42180.

2ПСЗ РИ - II. 1864. T.XXXXI.4.I. № 43501

3СЗ РИ. Т.Н. 4.1. Общее губернское учреждение. Книга II. Учреждение властей и мест

губернских. СПб., 1876.Ст. 577-592.

"ПСЗ РИ - П. 1876. T. XXXXII. 4.1. № 42 690

5ПСЗ РИ - II. 1870. T.XXXXV. 4.1. № 48 502

которым губернатор отчитывался перед министром внутренних дел посредством еженедельных записок и ежегодных Всеподданнейших отчетов.

Таким образом, правительство во главе с императором законодательно расширяя административные и исполнительные функции губернатора, стремилось к повышению статуса губернской системы управления.

Вторая глава «Взаимодействие губернатора во властных структурах (1865-1917 гг.)» посвящена политической биографии губернаторов и роли губернатора в вертикали власти.

В первом параграфе «Политическая и служебная характеристика губернаторов» на основе формулярных списков проанализированы персональные данные уфимских губернаторов. Показаны их достижения на государственной службе и вклад в социально-экономическое и культурное развитие губернии.

Назначение уфимских губернаторов осуществлялось в соответствии с регламентом требований, прописанных Министерством внутренних дел. От претендентов на губернаторскую должность потребовалась правовая грамотность, последовательность, четкость и решительность в проведении политической воли императора, как главного условия успешной реализации социально-экономических преобразований. При назначении на должность губернатора в первую очередь учитывались: сословная принадлежность, вероисповедание, политическая благонадежность, образовательный уровень, управленческий опыт, возраст кандидата. Так, в изучаемый период сменилось четырнадцать губернаторов и столько же вице - губернаторов. Все они характеризовались как политически зрелые, хорошо подготовленные социально-выдержанные чиновники. Уфимские губернаторы относились к потомственным дворянам, имели IV класс по Табели о рангах, и чин действительного статского советника. Губернаторы Л.Е. Норд и И.Н. Соколовский имели звание генерал-майора. Большинство губернаторов имело высшее образование. Особенно ценилось юридическое, в Санкт-Петербургском императорском училище правоведения. Но некоторые из них, например, вице-губернатор В.П. Беляев. Получил домашнее образование. Средний возраст губернаторов составлял 41-45, у вице-губернаторов - 31-35 лет. В 1865 г. ежегодное жалование первых уфимсхих губернаторов Г.С. Аксакова и С.П. Ушакова составляло - по 5 432 руб.1. В 1902 г. у губернатора И.Н. Соколовского - 9 600 руб., П.П. Башилова - 12 620 руб . Уфимские губернаторы внесли важный вклад в развитие экономики, социальной и культурной жизни губернии. Так, при губернаторе Г.С.Аксакове был создан Уфимский губернский музей, построен театр оперы и балета, открыта женская гимназия. Губернаторы С.П. Ушаков и И.П.Щербатский

1 ЦИА РБ. Ф. И-9. Оп.2. д.1: Л-2, 38 об, 39.

2 Там же. Л-2,43,43 об.

возвели Самаро-Оренбургскую железную дорогу (1873-1876 гг.), что решающим образом отразилось на экономическом развитии губернии. При губернаторе П.А. Полторацком было заложено строительство Самаро-Златоустовской железной дороги, которая в 1888 г. доведена до г.Уфы, в 1890 г. - до г. Златоуста, в 1892 г. - до г. Челябинска. Огромный вклад в развитие медицины внесли губернаторы И.Н. Соколовский и А.С.Ключарев. Благодаря им в 1905 г. была открыта Пастеровская прививочная станция, Бактериологический институт губернского земства, которые в современное время нашли свое продолжение в Уфимском НИИ вакцин и сывороток им. И.И. Мечникова в НПО «Иммунопрепарат»'.

Автор приходит к выводу о том, что уфимские губернаторы создали эффективную систему губернского управления, которая максимально задействовала все стороны социальной, политической, экономической культурной жизни губернии.

Во втором параграфе «Губернатор в иерархии власти» выявляются формы взаимодействия губернатора с центральными органами власти и подведомственными губернскому правлению учреждениями.

Основной формой взаимодействия губернатора с высшим руководством являлось предоставление еженедельных и Всеподданнейших отчетов о состоянии губернии за текущий год. По собственной инициативе они могли направлять в Министерство внутренних дел конфиденциальные сведения «о буйстве, неповиновении законному правительству», об усилении народных волнений и чрезвычайных происшествиях. А с 10 октября 1864 г. Министерство внутренних дел обязало губернаторов предоставлять краткие еженедельные записки на имя Министра внутренних дел в конверте с надписью в «собственные руки», содержащие подробные сведения, отражавшие настроения дворян, деятельность органов земского и городского самоуправления, отношение представителей различных сословий к администрации2.

По долгу службы губернатор взаимодействовал с руководителями государственных и общественных учреждений: окружного суда, учебного округа, казенной палаты, контрольной палаты, отделения Государственного банка, почтового округа.

В отношении подведомственных учреждений губернатор представлял высшую правительственную власть в губернии, взаимодействуя с ними посредством циркуляров и приказов. Доклады руководителей подведомственных учреждений губернатор заслушивал согласно служебному расписанию. Раз в неделю проводил совещание с Уфимскими предводителями

'Башкортостан. Краткая энциклопедия. Уфа: Научное издательство «Башкирская энциклопедия», 1996. С. 84.

2РГИА РБ. Ф.1282. Оп. 3. Д. 217. Л. 8.

дворянства и один раз в месяц собирал совещание губернского присутствия по административным и судебным вопросам.

Таким образом, соискатель резюмирует, что роль губернатора в вертикали власти была исполнительно-распорядительной. С одной стороны, он был исполнителем политической линии высших органов государственной власти включая, Министерство внутренних дел, с другой стороны - высшее должностное лицо для всего чиновничества губернии.

В третьей главе «Губернская власть: исполнительная и представительная (1865-1917 гг.)» проанализировано становление и совершенствование аппарата управления.

В первом параграфе «Канцелярия губернатора и ее ведомственные функции» показано ключевое значение канцелярии губернатора.

В диссертации представлена организационно-практическая деятельность канцелярии губернатора. Канцелярия губернатора состояла из трех столов: первый и третий столы отвечали за дела, представляющие государственную безопасность, второй стол занимался административно-организационными вопросами. Штат канцелярии губернатора, включая вице-губернатора составлял от 6-ти до 9-ти служащих. По острой необходимости принимались внештатные единицы.

Первостепенное значение в деятельности канцелярии имели дела государственной важности — защита чести и достоинства императорской фамилии и меры политической безопасности. Под штампом «Секретно» поступали дела, касающиеся политических преступников и их розыска, содержания, перевода в другие губернии. Данные вопросы губернатор решал с уфимскими и уездными полицейскими исправниками'. Вопросы по содержанию политических преступников губернатор поручал Уфимской контрольной палате. Досье на лиц, осужденных по 246 ст. уложения о наказании за «произнесение дерзких слов против священной особы Государя императора»2, передавалось по указанию губернатора прокурору Уфимского окружного суда. Так же в канцелярии губернатора выдавали свидетельства о политической благонадежности. Например, крестьянин Уфимского уезда А. Никифоров обращался с прошением о выдаче свидетельства для поступления на работу Самаро-Златоустовской железной дороги3. Дела, касающиеся смены религиозной веры, губернатор решал совместно с секретно-совещательным комитетом в который в 1872 г. входили епископ и уездные полицмейстеры.

Таким образом, канцелярия губернатора играла ключевую роль в делах политической и государственной важности, главным назначением, которой являлось рассмотрение дел, требующих особой тайны, личного

'ЦИАРБ. Ф. И-И.Оп.2. Д.38.Л. 1.

2 Там же. Л.1,1об.

5 Там же. Л. 13.

губернаторского распоряжения, экстренности решения в тех или иных социально-экономических и политических вопросах.

Во втором параграфе «Губернское правление и его структура» показано, что губернатор управлял губернией опираясь на высший совещательный орган - губернское правление1, деятельность и организация которого были регламентированы высочайше утвержденными временными правилами «О преобразовании губернских учреждений ведомства Министерства внутренних дел в тридцати семи губерниях» . Главными структурными подразделениями губернского правления были канцелярия обшего присутствия и канцелярия ветеринарного, врачебного, межевого, строительного, тюремного отделений3.

Структура губернского правления, персональный состав и содержание штата, определялись особым расписанием Министра внутренних дел. Благодаря губернатору Г.С. Аксакову, к 1 декабря 1865 г. Уфимское губернское правление было отнесено ко второму разряду с ежегодным содержанием в 31570 руб. в год. Так, в 1870 г. ежегодное жалование губернского инженера составляло 1586 руб.4, старшего советника - 775 руб. , его помощников - по 686 руб., асессора - 882 руб. , делопроизводитей столов -по 588 руб., их помощников - 288 руб.7. Годовая заработная плата секретаря канцелярии общего присутствия составляла 686 руб., счетного чиновника -588 руб. , его помощника - 392 руб., начальника газетного стола - 588 руб., его помощника - 396 руб., регистра, архивариуса - по 490 руб.9, Итак, на содержание канцелярии общего присутствия законом отводилось 9700 рублей. В канцелярии общего присутствия за 1870 г. было выдано на заработную плату чиновникам 4304 руб., дополнительно - 3286 руб. .

С учетом конкретной исторической обстановки и повышением компетентности кадрового состава происходила оптимизация губернской системы управления. Так, по данным первой всеобщей переписи населения за 1897 г. число служащих в канцеляриях губернатора и губернского правления составляло 76 человек, а к 1916 г. - почти вдвое меньше". Сокращение

'Градовский А.Д. «Начало русского государственного права» Том 2, «Органы управления. Под редакцией и с предисловием доктора юридических наук, профессора В.А. Томсинова. М.: Зерцало, 2006. п.п. 139 - 149.

2ПСЗ РИ-И. 1865. Т. ХХХХ. 4.1. № 42180.

'Словарь юридических и государственных наук. Под редакцией А.Ф. Волкова и Ю.Д. Филиппова. Том II. выпуск 4, СПб., издание товарищества «Общественная польза», 1902. С. 774.

4ЦИА РБ, Ф. И-9, Оп. 1, Д.263. Л. 14 об.-15.

'Там же. Л. 3 об.

'Там же. Л. 10.

'ЦИАРБ. Ф. И-9. Оп.1. Д.263. Л. 12 об - 14.

8ЦИА РБ Ф. И-9-Оп. 1. Д.263. Л. 9 об. 'ЦИАРБФ. И-9. Оп.1. Д 263. Л. 10 об |0ЦИА РБ. Ф. И-11. Оп.1. Д.595. Л. 3 об - 4 об.

"Адрес-календарь Уфимской губернии на 1916 г. Издание Уфимского Губернского

происходило также при регулярной аттестации чиновников губернского аппарата управления.

Соискатель делает вывод о том, что уфимские губернаторы, согласно законодательству результативно проводили оптимизацию штата губернского правления и грамотно распределяли бюджетное финансирование, назначенное центральными властями.

В третьем параграфе «Порядок формирования штата губернской администрации» представлены правила поступления на государственную службу, принципы чинопроизводства. В диссертации даны определения и терминам как «прогонные деньги», «поверстный срок», «третное жалование»1.

Порядок назначения на государственную службу осуществлялся в соответствии с «Табелью о рангах», согласно которой чин становился почетным иерархическим символом служебного и общественного положения чиновника. Каждый служащий мог приобрести классный чин. Чиновники, имевшие выслугу лет, удостаивались по ходатайствам губернских властей наград и почетных званий2. Как показывает исследование проблемы, служащие канцелярии губернатора и губернского правления последовательно продвигались по служебной иерархии.

Одним из обязательных условий приема на государственную службу являлось принятие присяги на верность престолу. Присягу принимали и военные и гражданские лица единожды при первоначальном вступлении в службу, в том числе и наемные служащие. Как при устройстве на службу, так и при любом перемещении чиновников их проверяли в первую очередь на политическую и нравственную благонадежность.

Ротация кадров учреждений Уфимской губернии фиксировалась в формулярных списках и ежегодно в виде отчетов предоставлялась в губернское правление вместе со всеми документами подтверждающими личность служащих.

Автором обращено внимание на форменную одежду как на обязательный элемент государственного служащего. Форменная одежда гражданских чинов означала место служения, степень звания и должность, а костюма являлись Главными внешними признаками принадлежности формы к определенной губернии являлись цвет, фасон и отделка мундира.

Таким образом, государственная служба губернатора и чиновников его канцелярии и губернского правления была предельно регламентирована нормативно-правовыми актами. Форменная одежда не только укрепляла

Статистического комитета. Уфа: Электрическая Губернская типография, 1916. С.14,15. 'Энциклопедический словарь. Репринтное воспроизведение издания Ф.А. Брокгауза, И.А. Ефрона. 1890 г. Т.47. М.: ТЕРРА-ТЕККА. 1992. С.345

2ЦИА РБ. Ф. И-9. Оп.2. Д.4. Л.1.

власть и авторитет губернатора и государственных служащих, но и являлась символом соответствия европейскому чинопроизводству.

В заключении подводятся итоги исследования, делаются основные выводы.

Со второй половины XIX в., в связи с реализацией масштабных реформ происходили коренные социально-экономические и политические преобразования в стране. Формировались новые общественные отношения. Интенсивно развивалась рыночная экономика. Новые условия потребовали приближение властных органов к населению. Некоторые губернии из-за обширности становились неуправляемыми. В этой связи центральные власти проводили административно-территориальную реформу, направленную на создание более компактных губернских единиц с соответствующими властными структурами во главе с губернаторами.

Опыт организационного становления уфимской губернской администрации и совершенствования аппарата управления во главе с губернатором позволяет представить структуру местных органов власти в Российской империи. Важным уроком является последовательное расширение законодательной базы органов государственной власти, направленное на оптимизацию аппарата управления - канцелярий губернатора и правления.

Уфимская губернская администрация осуществляла свои полномочия в таком регионе, который отличался от других. Такое обстоятельство накладывало отпечаток на деятельность губернатора и его аппарат управления.

Губернаторами Уфимской губернии по рекомендациям Министра внутренних дел определялись компетентные и высококвалифицированные чиновники. Как показывает исследование, в Уфимской губернии сменилось четырнадцать губернаторов и столько же вице-губернаторов, Средняя продолжительность правления в должности губернатора составляла 1,5-6 года, таким образом, губерния подвергалась новому свежему взгляду руководителя на развитие экономики в губернии.

Уфимские губернаторы первостепенное значение придавали государственной безопасности, в чем ключевая роль отводилась канцелярии губернатора. Здесь происходило рассмотрение дел, требующих особой тайны, и по ним точных административных распоряжений, экстренности решения в тех или иных социально-экономических и политических вопросах.

Губернатор управлял губернией, опираясь на высший совещательный орган - губернское правление. Деятельность губернского правления осуществлялась на основе законов Российской империи и во исполнение именных указов. В действиях губернского правления особой инициативности не наблюдалось, поскольку любые его решения губернатор полноправен был отменить, что было характерно для всех губерний.

Уфимские губернаторы, опираясь на законодательство, точно сформировали высококвалифицированные штаты канцелярий губернатора и губернского правления, что позволяло компетентно управлять Уфимской губернией. Набирая служащих в штат губернского правления, губернаторы обращали особое внимание на их политическую благонадежность. Затем, на основании законодательного регламента чиновники, вступающие в государственную службу, проходили через процедуру принятия присяги. Сформированный штат губернского правления был обеспечен форменной одеждой, предназначенной для гражданских ведомств, что подчеркивало корпоративную культуру учреждений, подведомственных Министерству внутренних дел.

Уфимские губернаторы внесли решающий вклад в развитие губернии, ставшей к началу XX в. одной из развитых административно-территориальных единиц. В их работе были максимально задействованы все стороны социальной, политической, экономической и культурной жизни губернии. Оформлены были подведомственные государственные учреждения: Открыты новые дороги, железнодорожные пути, больницы, образовательные учреждения, развивалась культура, одним словом - успешно развивалась экономика.

Исходя из вышесказанного, необходимо отметить, что Уфимская губернская администрация представляла собой важное звено в системе государственного управления. Правительство постоянно принимало меры по совершенствованию её законодательной базы, усиливая как полномочия губернаторов, так и требования к подбору кандидатов на пост губернатора. Точно также центральные власти законодательно и организационно, укрепляли представительную власть в лице губернского правления.

Уроки губернской администрации могли бы быть полезными для создания современной гибкой законодательной базы, корректирующей все стороны социальной и политической жизни общества и высокопрофессионального кадрового состава государственных структур.

По теме исследования опубликованы следующие работы

1.Публикации в научных изданиях, входящих в «Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий» ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:

1. Будеева О.Н. Документооборот в Российской империи конца XIX начала XX вв. // История науки и техники: научный журнал. Москва-Уфа: Реактив, 2009. № 9 (3). С.65-70.

2. Будеева О.Н. Форменная одежда гражданских чинов (на примере Уфимской губернии). // Образование. Наука. Научные кадры: научный и

информационно-публицистический журнал. Москва: ЮНИТИ-ДАНА 2011. № 4. С. 313-318.

3. Будеева О.Н. Формирование штата государственных учреждений Российской Империи (на примере Уфимской губернии) // Вестник Оренбургского государственного университета: научный журнал. Оренбург: ОГУ, 2012. № 1.С. 95 -99.

4. Будеева О.Н. Нормативно - правовая база губернской системы управления // Власть: общенациональный научно-политический журнал. Москва: Редакция журнала Власть, 2013. № 9. С.165 - 167.

II. Публикации в других изданиях:

5. Будеева О.Н. История развития губернской администрации Российской империи в период 1708 - 1917 гг. // Современные проблемы истории естествознания в области химии, химической технологии и нефтяного дела: материалы X международной научной конференции. / Российская академия наук, Республики Башкортостан, Уфимский государственный нефтяной технический университет, Научо-исследовательский институт истории науки и техники. Уфа, 2009. С. 51-55.

6. Будеева О.Н. Особенности корпоративной культуры присутственных мест Российской империи. XIX век - начало ХХвека». // Сборник научных трудов «Современный мир: экономика, история, образование, культура», под редакцией И.И. Валеева, А.Н. Дегтярева, P.M. Зиязетдинова. Уфа: УГАЭС, 2010. С. 55-56.

7. Будеева О.Н. История образования Министерства внутренних дел. Актуальные проблемы социально-экономической и политической истории в России и ее регионов XVI-XX вв. // Научное, педагогическое и просветительское наследие М.К. Любавского. Уфа: БГПУ, 2010. С. 56-59.

8. Будеева О.Н. Государственная служба дворян Российской империи. Актуальные проблемы развития национальных культур: история и современность // Сборник научных статей Всероссийской научной конференции молодых ученых, 19-20 апреля 2012. 4.1. Уфа: УГАЭС, 2012. С. 89-91.

9. Будеева О.Н. Уфимская губерния как торговый проводник с Казахстаном // Международная научно-практическая конференция «Стратегические направления и инструменты повышения эффективности сотрудничества стран - участников Шанхайской Организации Сотрудничества: экономика, экология, демография». Уфа: УГУЭС, 2013. С. 21-23.

Подписано в печать 29.11.13. Формат 60*84 1/16.

Бумага писчая. Гарнитура «Тайме». Усл. печ. л. 1,57. Уч.-изд. л. 1,75. Тираж 100 экз. Заказ № 141.

Отпечатано с готовых авторских оригиналов на ризографе в редакционно-издательском отделе Уфимского государственного университета экономики и сервиса 450078, г. Уфа, ул. Чернышевского, 145; тел. (347) 241-69-85.

Текст диссертации на тему "Уфимская губернская администрация: организационное становление и совершенствование аппарата управления"

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «УФИМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ЭКОНОМИКИ И СЕРВИСА» (ФГБОУ ВПО «УГУЭС»)

04201 453 562 На правах рукописи

БУДЕЕВА ОЛЬГА НИКОЛАЕВНА

УФИМСКАЯ ГУБЕРНСКАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ: ОРГАНИЗАЦИОННОЕ СТАНОВЛЕНИЕ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ АППАРАТА УПРАВЛЕНИЯ (1865-1917 гг.)

07.00.02 - Отечественная история

Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Научный руководитель доктор исторических наук, профессор Шамшия Мухамедина

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «УФИМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ЭКОНОМИКИ И СЕРВИСА» (ФГБОУ ВПО «УГУЭС»)

На правах рукописи

БУДЕЕВА ОЛЬГА НИКОЛАЕВНА

УФИМСКАЯ ГУБЕРНСКАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ: ОРГАНИЗАЦИОННОЕ СТАНОВЛЕНИЕ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ АППАРАТА УПРАВЛЕНИЯ (1865-1917 гг.)

07.00.02 - Отечественная история

Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Научный руководитель доктор исторических наук, профессор Шамшия Мухамедина

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 3

Глава I. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ, СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ГУБЕРНСКОГО УПРАВЛЕНИЯ (1802-1917 гг.)

1.1. Социально-экономические и политические условия образования Уфимской губернии

1.2. Нормативно-правовая база губернского управления

33 52

Глава II. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГУБЕРНАТОРА ВО ВЛАСТНЫХ СТРУКТУРАХ (1865-1917 гг.)

2.1. Политическая и служебная характеристика губернаторов 74

2.2. Губернатор в иерархии власти 98

Глава III. ГУБЕРНСКАЯ ВЛАСТЬ: ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ И ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ (1865-1917 гг.)

3.1. Канцелярия губернатора и ее ведомственные функции 121

3.2. Губернское правление и его структура 140

3.3. Порядок формирования штата губернской администрации 167

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 186

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 190

ПРИЛОЖЕНИЯ 209

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В современных условиях одной из важных проблем в государственном управлении является оптимизация самих институтов власти. В этом отношении огромный научно-практический интерес представляет исследование организационного строенйя губернской администрации и совершенствование аппарата управления дореволюционной России.

Губернатор, как глава региона, возглавлял губернскую администрацию и губернское правление, их деятельность по управлению социально-духовными и экономическими процессами. Изучение и обобщение практической деятельности губернской администрации имеет огромное значение для совершенствования государственного аппарата на региональном уровне. Название проблемы обусловлено устоявшимся в исторической науке определением «губернская администрация». Понятие «администрация» в царской России означало следующее: это государственная деятельность «по управлению государством, отличающаяся и по задачам, и по средствам от деятельности законодательной и судебной, но в некоторых областях вступающая в самые близкие отношения и к законодательству, и к суду. Значительно различаясь по объему и методам в различных государствах в прямой зависимости от различия государственного устройства, администрация везде имеет одинаковые задачи и цели: не только исполнять существующие законы, но и распоряжаться для наилучшего и наивыгоднейшего для страны их исполнения»1.

Проблема диссертации исследуется на примере уфимской губернской администрации, опыт которой примечателен. Образование самой губернии в многоконфессиональном и полиэтничном крае стало прямым результатом реформ второй половины XIX в. как нового этапа в развитии

1 Энциклопедический словарь. Т. I. Репринтное воспроизведение издания / Ф.А. Брокгауз, И.А. Ефрон. 1890. Б.м.: ТЕРРА - TERRA, 1990. С. 182.

государственного управления и административных единиц. Этот этап характеризуется коренными социально-экономическими и политическими преобразованиями. В этих условиях губернии типа Оренбургской становились неуправляемыми, и в условиях промышленной революции необходимо было сделать властные структуры оперативными и гибкими. Исходя из этих обстоятельств, российские власти проводили административно-территориальную реформу, направленную на создание наиболее удобных губернских единиц с соответствующими властными структурами во главе с губернатором.

Исследование и научный анализ опыта организационного становления и совершенствования аппарата управления уфимской губернской администрации, подведомственной Министерству внутренних дел, представляет огромную научно-практическую ценность, поскольку в нем воплощены традиции и инновации пореформенного периода.

Степень изученности проблемы. Отечественную историографию по проблеме диссертационного исследования можно разделить на следующие периоды: дореволюционный (до 1917 г.), советский (1917-1991 гг.) и постсоветский (с 1991 г.).

В дореволюционный период исследуемая проблема освещалась отечественными учеными в фундаментальных трудах, в которых изучались вопросы государственного управления, государственной службы чиновников, губернской администрации. Особого внимания заслуживают работы историков и правоведов профессоров Н.М. Коркунова, A.B. Лохвицкого, Н.К. Нелидова, Б.Н. Чичерина.

Профессор государственного права Императорского Казанского университета Н.К. Нелидов свой научный труд посвятил правовым и политическим основам государственной службы. Автор дал определение государству и государственной службе чиновников и подчеркнул, что государственной службой называют действия, производимые должностными лицами на пользу государству, поскольку чиновники всегда исполняют

поручения вышестоящей власти во имя государства1.

Профессор Императорского Московского университета, историк и правовед Б.Н. Чичерин представил государственное устройство. Автор утверждал, что главной задачей центрального правительства являлась необходимость выстроить в государстве стройную иерархию власти сверху вниз, то есть «устроить общий союз так, чтобы частные служили ему орудием», а между центральной властью и местными административными органами соблюдалась бы строгая соподчиненность, основанная на законах. Б.Н. Чичерин высказывал важную мысль, что основным органом в государстве является канцелярия, в том числе губернская, так как она несет «решающий элемент во всех делах и является главной силой государства»2.

Доктор государственного права, профессор Санкт-Петербургского университета Н.М. Коркунов рассматривал юридическую и понятийную сторону государственных учреждений и государственных служащих. Автор давал научные формулировки успешной работы государственных учреждений. Людей, достойных занимать государственные посты, Н.М. Коркунов описывал следующим образом: «лица надлежащим образом подготовленные, со специальным образованием, опытностью и предварительной подготовкой»3.

Профессор Санкт-Петербургского Александровского лицея A.B. Лохвицкий приходил к важному выводу о том, что экономическое развитие губернии во многом зависит от правильного оформления территории и количества входящих в нее провинций. Автор подчеркивал, что для эффективного функционирования губернских учреждений, судебных, финансовых, полицейских, необходимо, чтобы площадь губернии

' Нелидов Н.К. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль: Типография губернской земской управы, 1874. С. 1-3.

2 Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Ч. 1. Общее государственное право. М.: Типолитография Выс. Утв. Товариществава И.Н. Кушнерев и К, 1894. С. 1-9, 383; Чичерин Б. Областные учреждения России в XVII в. Сочинение Б. Чичерина. М. В типографии Александра Семкина, 1856. С. 285.

3 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. I. Введение и общая часть. Типография М.М. Стасюлевича. СПб., 1908. С. 1-4, 24.

соответствовала количеству проживающего в ней населения. Он считал, что важной обязанностью губернатора, как главы губернии, является регулярное проведение ревизии в подведомственных учреждениях, чтобы лично знать всех начальников и управляющих1.

Большой вклад в изучение эволюции российского государственного управления, особенно на местном уровне, внесли ученые С.А. Андрианов, И.А. Блинов, А.Д. Градовский. Авторы в своих работах приводили юридические понятия и термины, систематизировали и глубоко анализировали законодательство, определившее деятельность губернской администрации; выявили специфические черты управления в губерниях и показали основные проблемы в организации губернского правления.

Профессор государственного права Санкт-Петербургского университета А.Д. Градовский в своих трудах рассматривал административно-территориальные реформы империи, делая ценные выводы о том, что губернию во главе с губернатором создали из нескольких уездов для удобства управления, а создание губернской администрации и различных губернских учреждений предназначались в помощь губернатору. Вместе с тем автор проследил эволюцию нормативно-правовой базы губернского правления. Ученый обосновал, что права исполнительно-распорядительной и законодательной власти в монархическом государстве пересекаются, и провести черту между органами административной и законодательной власти затруднительно. А.Д. Градовский на обширной нормативно-правовой базе подробно исследовал условия и порядок назначения на службу, права и обязанности служащих, их ответственность по административному и судебному ведомству. Автор делал ценные выводы о том, что для вступления на государственную должность «законодательство дает преимущества лицам, получившим образование. С дипломом высших и средних учебных заведений соединяется классный чин. Диплом дает право не только на чин, но и на

1 Лохвицкий A.B. Губерния ея земские и правительственные учреждения. Ч. 1. СПб., 1864. С. VI, VII.

преимущественное занятие известных должностей»1. Идеи и концепции ученого А.Д. Градовского были широко востребованы современными юристами. Поэтому в 2006 г. вышла его книга под редакцией доктора юридических наук, профессора Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова В.А. Томсинова, который в предисловии высказал суть учения о государственном управлении: «устройство административных

л

органов должно быть иное, чем устройство органов законодательных» .

Ученый Уфимской дореволюционной археографической комиссии С. А. Андрианов изучал нормативно-правовую базу деятельности Министерства внутренних дел, губернатора, губернского правления. Он подчеркивал, что основным видом взаимодействия губернатора с высшим

3

правительством являлись всеподданнейшие отчеты и еженедельные записки .

Историк права, начальник сенатского архива И.А. Блинов исследовал институт губернаторства, проанализировал огромное число нормативно-правовых актов и систематизировал их в хронологическом порядке. И.А. Блинов выявил все историко-юридические стороны института губернаторства и показал эволюцию законодательных документов. Автор сделал важный вывод о том, что «основной функцией губернатора, как представителя высшей правительственной власти в губернии, является охрана прав самодержавия», и в этой связи губернатор выступал как орган надзора, что делало его полновластным хозяином в губернии4.

Выводы А.Д. Градовского, С.А. Андрианова и И.А. Блинова были созвучны в том, что безграничные полномочия исполнительной власти губернатора подавляли инициативу совещательного органа - губернского правления.

1 Градовский А.Д. Начало русского государственного права. СПб., 1875. С .62; Он же. Высшая администрация России XVIII ст. и генерал-прокуроры. СПб.: Типография Ивана Бочкарева, 1866. С. 304.

2 Градовский А.Д. Начало русского государственного права. Т. 2, Органы управления / Под ред. и с предисл. д-ра юрид. наук, проф. В.А. Томсинова. М.: Зерцало, 2006. С. 1,2.

Андрианов С.А. Министерство Внутренних Дел. Исторический очерк. СПб.: Типография министерств внутренних дел, 1802-1902. С. 16-18.

4 Блинов И.А. Губернаторы. СПб.: Типолитография K.JI. Пентковского. Б., 1905. С. 310-315.

Статус губернской власти, круг полномочий губернаторов и губернского правления в своих трудах освещали государственные деятели XIX в. К.Ф. Головин, Н.И Лазаревский и И.М. Страховский.

Ученый и государственный деятель К.Ф. Головин в своем труде исследовал значимость губернаторской власти и губернского правления с точки зрения подведомственных учреждений. Автор подвергал критике существовавшее положение дел в губернии. Отмечал, что уездные и городские власти считали полномочия губернатора слишком объемными, и что для них «губернаторская власть являлась каким-то врагом, которого во что бы то ни стало необходимо сломать». Губернаторы же говорили, что в своих полномочиях они «связаны по рукам и ногам рамками закона», а в руководящей деятельности им приходилось конкурировать с руководством других учреждений, к примеру, казенной палаты, так как предметы хозяйственного ведомства подчинены не только выборным, но и правительственным властям. К.Ф Головин считал, что выходом из данной ситуации должно послужить усиление власти губернатора. Для этого он предлагал: упразднить губернское правление и объединить схожие по составу присутствия в крупные губернские советы под председательством губернатора; законодательно определить, в каких случаях губернские советы будут действовать самостоятельно, а когда — только с председателем — губернатором. Автор высказывал важную мысль, что при такой оптимизации губернатор освободился бы от формализма и бумажной волокиты, которые формировались в губернском правлении1.

Доцент кафедры государственного права университета Н.И. Лазаревский подробно рассмотрел влияние исполнительной власти губернатора на совещательную власть губернского правления. В своем труде автор называл губернатора ведомственным представителем министра внутренних дел, поскольку губернатор оставался начальником всех тех местных учреждений,

1 Головин К.Ф. Наше местное управление и местное представительство. СПб.: Типография М.М. Стасюлевича, 1884. С. 113-122.

которые состояли в ведомстве Министерства внутренних дел. Он подчеркивал, что закон напрасно возлагал на губернское правление гарантию самостоятельности действий, поскольку оно все равно не могло остановить неправильные распоряжения губернатора, так как губернатор своим личным значением подавлял решения губернского правления1.

Ученый и государственный деятель И.М. Страховский в своей научной статье рассматривал служебные обязанности и расписание губернатора. Он считал, что у губернатора был слишком плотный график работы, связанный с огромным документооборотом в губернском правлении, глава губернии единолично ежедневно изучал, разрабатывал и принимал решения, рассматривая по 300-400 документов в день. Автор делал ценный вывод о том, что переписка центральных властей с губернаторами по вопросам «политики управления» была безрезультатна из-за отчужденности губернаторов от центрального управления. А возложение обязанностей на губернское правление, как на политического посредника между центральными властями и местными органами, также были неудачны, поскольку губернское правление не принимало самостоятельных решений2.

Ученые К.Ф. Головин, Н.И. Лазаревский, И.М. Страховский приходили к единой мысли о том, что все административные и судебные дела, производимые в губернском правлении, зависели исключительно от решения губернатора.

Исследуемая проблема нашла отражение в исторических очерках, записках и научных трудах государственных деятелей, таких, как: Готфрид Кох, В.В. Ивановский, В.Г. Гессен, С.А. Корф, А.И. Новиков, С.Д. Урусов. В своих трудах авторы рассматривали вопросы становления и развития в русском государстве исполнительной и законодательной власти, сущность административного и полицейского права, взаимодействия высших органов управления с начальниками губерний. Авторы утверждали, что главы

1 Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. I. Конституционное право. Издание второе. Типография акц. общ. «Слово». СПб., 1910. С. 223-225.

2 Страховский И.М. Губернское устройство // Журнал Министерства Юстиции. 1913. № 7. С. 70-121.

губерний обладали как административными, так и полицейскими полномочиями1.

Для раскрытия сущности темы диссертации огромное значение имели книги публицистов и писателей, таких, как Н.В. Ремезов, H.A. Крашенников. Авторы справедливо подчеркивали случаи негосударственного отношения к земельной политике, которая по вине некоторых чиновников проводилась нерационально. Авторы едины во мнении, что губернаторы в проведении земской политики и решения земельного вопроса не только были бездейственны, но и превышали свои должностные полн