автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Асимметричность федеративного устройства Российской Федерации

Текст диссертации на тему "Асимметричность федеративного устройства Российской Федерации"

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ им. М.В. ЛОМОНОСОВА

Диссертационный Совет К 053.05.88

На правах рукописи

Михайлов Родион Владимирович

АСИММЕТРИЧНОСТЬ ФЕДЕРАТИВНОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

Специальность 23.00.02 - политические институты и процессы

Диссертацш

на соискание ученой степени кандидата политических наук

Научный руководитель:

доктор философских наук, профессор Коваленко В.И.

\

МОСКВА 1999

Асимметричность федеративного устройства Российской Федерации:

политико-правовые аспекты

План

Введение..................................................................................................................3

I. Теоретико-методологические аспекты изучения асимметричной модели федеративного государства

в современной специальной литературе................................................14

II. Этапы становления новых федеративных отношений

в Российской Федерации...........................................................................56

III. Конституционно-правовые основы асимметричности Российской Федерации............................................................................105

IV. Асимметричность модели российского федерализма: механизмы реализации и пути преодоления.......................................143

Заключение.........................................................................................................176

Библиография....................................................................................................179

Введение

Актуальность исследования.

Формирование новой системы отношений между федеральным центром и регионами является одной из основных проблем государственного строительства в Российской Федерации в последние годы. В ситуации жесткого экономического кризиса, политической нестабильности, наличия значительного деструктивного потенциала открытых и латентных межнациональных конфликтов, сепаратистских настроений политической элиты ряда субъектов Федерации, общего ослабления до предельно опасного уровня федеральных органов государственной власти нерешенность данной проблемы постоянно продуцирует угрозу распада российского государства.

В этих условиях Россия встала на путь реформирования принципов государственно-территориального устройства страны. Его суть состоит в развитии нового типа федеративных отношений, в корне отличающихся от тех, что существовали в РСФСР и СССР и были органично связаны с прежней моделью управления страной, которая декларативно была федеративной, но по сути являлась унитарной.

На федерализм, являющийся одним из базовых принципов государственного строительства в современной России, возлагаются функции сохранения единства страны, целостности ее территории при одновременном расширении прав и полномочий субъектов РФ; масштабной экономической децентрализации, которая является непременным условием развития рыночных отношений; становления местного самоуправления; децентрализации власти в разумных пределах, без нанесения ущерба для управляемости страной; самоидентификации и самоопределения народов в рамках Российской Федерации; защиты прав национальных меньшинств; соблюдения прав человека и гражданина.

Актуальность проблемы становления новых федеративных отношений в России значительно усиливается особенностью современного политиче-

ского процесса России, заключающейся в существенном повышении роли регионов в сфере принятия политических решений на общенациональном уровне. Центр тяжести реформ как в политической, так и в экономической сфере заметно переместился с общефедерального уровня на уровень субъектов Федерации. Проявляется очевидная тенденция к политическому полицентризму, региональному обособлению, ренессансу региональной культурно-исторической самоидентификации, прямым экономическим обменам между регионами. На этом фоне значительно возросла роль региональных политических и административных элит.

Наряду с позитивными сторонами перечисленных процессов имеются и негативные. В настоящее время уровень дезинтеграции российского пространства достиг чрезвычайно высокой степени, за которой начинается распад государства. Политические реалии современной России часто демонстрируют отсутствие единства правового, экономического, социального, политического и даже социально-психологического пространства.

Как среди представителей политической элиты, так и в российском научном сообществе растет представление о масштабе угрозы, которую несет в себе нерешенность проблем, связанных с федеративным характером современной российской государственности. Поиски эффективной модели федеративных отношений, путей преодоления сложившихся политико-правовых противоречий активизируются сегодня и на самом высшем уровне, становятся объектом пристального внимания федеральных властей.

Наша позиция состоит в том, что проблематика российского федерализма в настоящее время перешла из плоскости направления реформирования государственного устройства РФ в плоскость сферы национальной безопасности. В конечном счете, от того, насколько удастся в ближайшее время сбалансировать федеративные отношения и построить в России реальный федерализм, зависит целостность Российской Федерации, возможность дальнейшего ее существования.

В числе главных аспектов общей проблематики российского федерализма выдвигается отдельная проблема, заключающаяся в асимметричном характере Российской Федерации. Асимметрия федеративного устройства является, по нашему мнению, одним из главнейших специфических свойств, отличающих Россию как федеративное государство от большинства других федераций. Без учета данной проблемы невозможно полноценное изучение всех прочих аспектов российского федерализма.

Между тем, вопросы асимметрии федеративных отношений в России зачастую не находят соответствующего отражения в работах отечественных исследователей или присутствуют в них лишь фрагментарно. Очевиден существенный пробел в исследованиях по данному вопросу, в результате чего приходится констатировать недостаточность методологической базы изучения всего комплекса проблем, связанных с российским федерализмом.

Наша же позиция состоит в том, что асимметричность российского федерализма является главным фактором, дестабилизирующим федеративные отношения в стране, угрожающим целостности России. Конституционно-правовое неравноправие субъектов Федерации и неравенство объема их прав и полномочий означает серьезное нарушение конституционных норм и принципов Российской Федерации.

Установившаяся в России диспропорция федеративных отношений ведет к нарушению баланса и равновесия Федерации. Подобная ситуация заставляет другие регионы добиваться выравнивания своего положения, стремиться к приобретению тех же льгот, какими обладают "особые" субъекты Федерации. Это, в свою очередь, провоцирует дальнейшее нарушение федерального законодательства, углубление противоречий между российской и региональными политико-правовыми системами.

В конечном счете асимметрия Российской Федерации ведет к нарастанию напряженности в рамках федеративного устройства государства, противостоянию между российскими регионами, а также между субъектами

Федерации и федеральным центром, провоцирует усиление дезинтеграци-онных тенденций российского пространства.

Степень разработанности темы.

В силу обозначенной роли проблематика федерализма в современной России привлекает внимание значительного числа исследователей, являющихся представителями самых разных научных дисциплин.

При этом в области исследований проблем федерализма сложилась определенная специализация. В частности, можно выделить разработки правовых проблем российского федерализма. Здесь особо выделяются работы таких ведущих в данной области специалистов как Р.Г. Абдулатипов, С.А. Авакьян, Л.Ф. Болтенкова, С.Е. Заславский, Д.Л. Златопольских, J1.M. Ка-рапетян, Е.И. Козлова, Б.С. Крылов, O.E. Кутафин, С.Н. Кухтик, H.A. Михалева, Ф.Х. Мухаметшин, И.А. Побережная, Б.А. Страшун, Э.В. Тадевосян, Т.А. Теребилина, Т.П. Титова, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, И.А. Ум-нова, М.Х. Фарукшин, В.Е. Чиркин, С.М. Шахрай и многие другие.

К отдельной категории можно отнести работы, посвященные изучению зарубежного опыта федеративных государств. Особого внимания заслуживают исследования Г.В. Александренко, Б.А. Богомолова, И.М. Вайля,

B.И. Васильева, О.Н. Волкова, И.В. Данилевича, Г.В. Казанской, Д.А. Ко-вачева, Н.Ю. Козловой, В.И. Лафитского, С.А. Ливанского, E.H. Мощел-кова, Е.И. Павличука, В.Е. Шило, Ю.А. Юдина и многих других.

Вопросы бюджетного федерализма и экономических аспектов федеративных отношений находят свое отражение в работах Е.М. Бухвальда,

C.Д. Валентея, В.Н. Горегляда, A.M. Лаврова, Л.Н. Лыковой, Ю.М. Лю-бимцева, C.B. Пирогова, И.В. Подпориной и многих других.

Преимущественно политологическим аспектам федеративных отношений посвящены труды А.Н. Аринина, Д.В. Бадовского, В.Ф. Грызлова, М.Н. Губогло, В.И. Коваленко, Г.И. Королевой-Конопляной, А.П. Кочеткова, A.C. Кузьмина, В.Н. Лысенко, Б.И. Макаренко, С.А. Маркова, С.С. Митрохи-

на, В.Б. Пастухова, Н.П. Петрова, В.Н. Рыжкова, A.B. Рябова, A.M. Салмина, Л.В. Смирнягина, С. Солника, А.П. Сычева, Р.Ф. Туровского, P.C. Хаки-мова, А.Ю. Шутова и других.

В тоже время, несмотря на значимость проблемы асимметричности Российской Федерации специальных комплексных исследований собственно по этой тематике не проводилось. Исследование отдельных ее аспектов осуществлялось лишь в рамках раскрытия других общих вопросов российских федеративных отношений, в частности в работах Л.Ф. Болтенковой, JI.M. Карапетяна, С.Н. Кухтик, В.Н. Лысенко, С. Солника, Т.П. Титовой, В.А. Туманова, И.А. Умновой, М.Х. Фарукшина, P.C. Хакимова, В.Е. Чир-кина. При этом акцент в исследованиях этих авторов делался преимущественно на правовые стороны проблемы, хотя в этой связи предпринимались и попытки определить природу асимметричных федераций в целом, классифицировать их, наметить подходы к изучению асимметричности Российской Федерации.

Теоретические же и методологические аспекты проблемы разработаны еще в недостаточной степени. Вследствие этого продолжает сохраняться неопределенность категориально-понятийного аппарата в исследованиях проблем асимметрии (за исключением, быть может, публикаций И.А. Умновой и М.Х. Фарукшина), отсутствует комплексный политологический анализ асимметричности Российской Федерации, системное изучение правовых основ конституционно-правового неравенства и неравноправия субъектов РФ.

Следует отметить, что проблематика асимметричного федерализма рассматривается и в западной политической науке. Однако здесь она находится на периферии федеративных исследований. Дело в том, что в мире существует весьма незначительное число федераций, в которых реализована асимметричная модель.

Среди существующих асимметричных федеративных государств конституционно-правовое неравенство их субъектов заключается обычно в

особом статусе одного из субъектов, вытекающим из культурно -исторических или этнических его особенностей, что далеко от российской модели, предусматривающей иерархию субъектов федерации и наличие целого класса регионов, обладающих привилегированным положением. В этом смысле все рассуждения о применимости зарубежного опыта федерализма, столь тщательно изучаемого в отечественной науке, возможны лишь после детального изучения и осмысления теоретических, методологических и практических аспектов асимметричной модели российского федерализма.

Тем ни менее среди западных исследователей в области асимметричной модели федерализма можно отметить работы таких авторов, как Дж. Боуз, А. Муллинз, К. Саундерз, Д. Смайли, С. Солник, Р. Стивене, Ч. Тарл-тон, М. Фенкел и др.

Цель и задачи исследования.

Целью диссертационного исследования является комплексный политологический и политико-правовой анализ асимметричной модели федеративного устройства современной России.

Достижение данной цели предполагает постановку и решение следующих задач:

- критический анализ имеющегося в науке категориально-понятийного аппарата, теоретико-методологических оснований и подходов к осмыслению и оценке асимметричной модели федерализма в целом и ее российского варианта в частности, уточнение опорных дефиниций, определение собственных подходов к изучению асимметрии Российской Федерации;

- выделение этапов становления новых федеративных отношений в Российской Федерации, определение их содержания и сущностных характеристик с точки зрения эволюции асимметричной модели российского федерализма;

- комплексный анализ основных федеральных и региональных нормативно-правовых актов, которые устанавливают и закрепляют асимметричный характер российского федерализма;

- выявление причин и механизмов реализации в России асимметричной модели федерализма, влияния и воздействия асимметричной модели федеративных отношений в Российской Федерации на характер и перспективы российской государственности;

- выработка концептуальных рекомендаций по преодолению негативных аспектов асимметрии российского федерализма.

Хронологические рамки исследования.

Учитывая рамки диссертационного исследования, автор ограничивает свою работу анализом эволюции асимметричной модели российского федерализма в новейшей политической истории России. В соответствии с устоявшимся в политической науке содержанием термина "новые федеративные отношения", они, равно как и становление нового российского федерализма, охватывают период от провозглашения Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации 12 июня 1990 года до настоящего момента.

Научная новизна исследования.

Настоящее диссертационное исследование призвано восполнить сложившийся в отечественной науке пробел в изучении асимметричного характера Российской Федерации - одной из главных особенностей российского федерализма, отличающей его от других существующих моделей федеративных отношений.

В работе обобщены и проанализированы теоретико-методологические подходы к изучению асимметричных моделей федерализма вообще и асимметричности федеративного устройства России в частности. Проанализирован понятийно-категориальный аппарат исследований в данной области. Автор предлагает собственные определения основных понятий.

Осуществлен критический анализ имеющейся в отечественной науке периодизации процесса становления федерализма в современной России. В диссертационной работе предложена авторская модель выделения этапов новых федеративных отношений.

Впервые предпринят комплексный политико-правовой анализ основных федеральных и региональных нормативно-правовых актов (Федеративного договора, Конституции Российской Федерации, договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, конституций и уставов субъектов РФ) с точки зрения тех их положений, которые способствуют утверждению асимметричного характера российского федерализма.

Определены причины и механизмы установления асимметричности федеративного устройства Российской Федерации.

В работе сформулированы рекомендации концептуального плана по выработке средств для корректировки федеративного строительства в Российской Федерации, компенсации негативных последствий ее асимметричности, выработке стратегии по совершенствованию российских федеративных отношений.

Положения выносимые на защиту.

1. Исходной посылкой диссертационной работы является положение о том, что асимметричность Российской Федерации, конституционно -правовое неравенство и неравноправие ее субъектов напрямую угрожает целостности и единству России. Дальнейшая реализация асимметричной модели федерализма провоцирует в конечном счете распад российского государства. Проблема преодоления асимметрии РФ, таким образом, переходит в плоскость одного из основных вопросов национальной безопасности государства.

Утверждение принципов этнофедерализма (выделения субъектов федерации по этническому признаку) и асимметричности федеративных отношений (наделения субъектов Федерации различным конституционно-правовым статусом и объемом прав и полномочий) являются главными дестабилизирующими факторами государственно-территориального устройства любой федерации.

2. Эволюция российского федерализма, раскрытая в анализе этапов становления новых федеративных отношений, дает основание констатировать противоречивость этого процесса, заключающегося в перманентной борьбе симметричной и асимметричной модели федеративного устройства. Приобретение особого статуса и привилегий одними регионами провоцирует региональные элиты других на соответствующие действия в стремлении сбалансировать объем прав и полномочий вс