автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.04
диссертация на тему: Дисфункциональность института местного самоуправления в Ставропольском крае

Полный текст автореферата диссертации по теме "Дисфункциональность института местного самоуправления в Ставропольском крае"

На правах ртопис

¿¿у

Носачев Иван Сергеевич

ДИСФУНКЦИОНАЛЬНОСТЬ ИНСТИТУТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СТАВРОПОЛЬСКОМ КРАЕ

22.00.04 - Социальная структура, социальные институты и процессы

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

11 "л гон

Ставрополь - 2014

005556537

Работа выполнена в ФГАОУ ВПО «Северо-Кавхачский федеральный

университет»

Научный руководитель: доктор социологических наук, профессор

Барсукова Татьяна Ивановна

Официальные оппоненты:

Бондаренко Галина Ивановна, доктор социологических наук, доцент, Южный филиал ФГБНИУ «Российский научно-исследовательский институт культурного и природного наследия им. академика Д.С. Лихачёва», главный научный сотрудник

Духнна Татьяна Николаевна, доктор социологических наук, доцент, ФГБОУ ВПО «Ставропольский государственный аграрный университет», профессор кафедры педагогики, психологии и социологии

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Забайкальский

государственный университет», г. Чита

Защита диссертации состоится «26» декабря 2014 г. в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.245.04 при ФГАОУ ВПО «СевероКавказский федеральный университет» по адресу: 355009, г. Ставрополь, ул. Пушкина, 1, ауд. 416.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГАОУ ВПО «Северо-Кавказский федеральный университет» по адресу: 355009, г. Ставрополь, ул. Дзержинского, 120 и на сайте университета http://www.ncfu.ru.

Автореферат разослан «22» ноября 2014 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат социологических наук, доцент

А. Э. Гапич

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В современных общественных и социогуманитарных науках наметалась явно выраженная тенденция повышенного внимания к изучению элементов гражданского общества, которые находят свое проявление в демократизации и самоорганизации социума, в том числе, и посредством развития местного самоуправления, которое все более отчетливо обретает черты развитого социального института. Этим обусловлена необходимость включения проблем функционирования данного социального института в круг интересов социологической науки с акцентом на его современном состоянии, структурных и процессуальных характеристиках. Проблемное поле социологии расширяется за счет сосредоточения интереса исследователей на реально существующих или возникающих социальных феноменах, которые до настоящего времени не попали в поле зрения науки. К числу таких явлений, появившихся в процессе развития института местного самоуправления в России, относится его дисфункциональность.

Функции социальных институтов - это социально-необходимый инструмент жизнедеятельности людей и развития общества. Появление дисфункциональных тенденций в деятельности социальных институтов является признаком угрозы социальному порядку. Уровень развития института местного самоуправления как сложной иерархизированной системы - один из основных показателей степени демократизации общественно-экономической жизни государства и развития гражданского общества: благодаря органам местного самоуправления происходит децентрализация управления, относительное обособление управления и организации власти на местном уровне, осуществляется «самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населешм с учетом исторических и иных местных традиций» (федеральный закон № 131-ФЭ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)

Одной из существенных задач государственной власти в современной России выступает совершенствование основ организации и функционирования института местного самоуправления как фактора продвижения к гражданскому обществу. Институт местного самоуправления выступает первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающей в конечном итоге устойчивость всей системы общества.

Дисфункциональность института местного самоуправления приводит к нарушению нормальной жизни местных сообществ в локальных социальных пространствах, к дисбалансу социально-структурных отношений на местах, к невозможности в полной мере достичь основной цели местного самоуправления - самостоятельного решения населением вопросов местного значения и формирования гражданского самосознания индивидов.

Тема развития института местного самоуправления на современном этапе функционирования российской государственности является одной из наиболее

востребованных для научного исследования, что в немалой степени обусловлено тенденциями недостаточно эффективной реализации задач муниципальной реформы в Российской Федерации. Одной из форм и одновременно детерминантой этого явления выступает дисфункциональносгь института местного самоуправления.

Наличие дисфункций в деятельности института местного самоуправления негативно отражается и на состоянии общества в целом, препятствуя позитивным социальным изменениям. Это обусловливает актуальность социологического исследования конкретных проявлений дисфункциональности института местного самоуправления в современных российских условиях.

Степень научной разработанности проблемы. Функционирование общества как совокупности социальных институтов является традиционной областью интересов социологической науки. Социальные институты выступали предметом исследования в работах М. Вебера, О. Конта, Г. Спенсера. Исследованием социальных институтов в функциональном аспекте занимался Э. Дюркгейм. Общество как систему социальных отношений и социальных институтов рассматривали Т. Парсонс и Р. Мертон, известные в науке как основатели и классики структурно-функционального анализа. В трудах по институциональной социологии С. Липсета, Дж. Ландберга, Р. Бендикса, П. Блау, Б. Мура, М. Дюверже, Ч.Р. Миллса, исследуются устойчивые формы организации и регулирования социума, при этом поведение людей трактуется через взаимосвязь с существующей системой нормативных актов и институтов. Исследование социальных институтов с позиции неофункционализма осуществляли Дж. Александер, П. Коломи, Э.Б. Хаас.

Среди отечественных ученых — специалистов в области теории социальной дезорганизации, в работах которых отражены и проблемы дисфункциональности социальных систем, необходимо отметить A.C. Ахиезера, Д.А. Лушникова, А.И. Пригожина.

Местное самоуправление с позиции социологии стало предметом рассмотрения в публикациях таких ученых, как Ф.М. Бородкин, Н.М. Великая, М.Ю. Мартынов, Ж.Т. Тощенко, Т.Г. Цыбиков, где в определенной степени затрагиваются и проблемы дисфункциональности местного самоуправления.

Основной массив работ, касающихся тех или иных сторон функционирования института местного самоуправления, как правило, представлены лишь в виде публикаций, в частности, в таких журналах, как «Государственная власть и местное самоуправление», «Городское управление», «Конституционное и муниципальное право», «Муниципалитет», «Муниципальное право». Можно в этой связи отметить исследования Р.Х. Адукова, А.Н. Адуковой, В.Э. Бойкова, Ж.А. Захаровой, М.Ю. Каверзина, A.B. Клименко, С.Г. Кордонского, В.А. Филипенко и ряда других авторов. В журнале «Социс» такие публикации крайне редки.

Местное самоуправление стало объектом исследования с позиций его институциональных характеристик в докторских и кандидатских диссертациях по социологии (Е.А. Авджян, A.A. Лежебоков, A.M. Накипов), по политологии (Ю.Д. Джабраилов, С.М. Дубонос, В.В. Чеверда) и по юриспруденции

(B.B. Глимейда, E.B. Железнякова). Теоретические основы современной модели местного самоуправления заложили в своих трудах такие ученые, как С.А. Авакьян, Г.В Атаманчук, Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Н.В. Витрук, М.А. Краснов, O.E. Кутафин, М.И. Пискотин, Ю.А. Тихомиров, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет.

Правовые основы функционирования института местного самоуправления выступили предметом научного интереса в трудах ряда ученых и практиков (H.A. Антонова, Ю.В. Багаутдинов, A.B. Кузько, Д.В. Попов, A.A. Сергеев, Т.Я. Хабриева, C.B. Шипов, Е.С. Шугрина). В публикациях И. Кени, Е. Лялиной, Ж. Филатовой отражается генезис местного самоуправления и его актуальное состояние в различных субъектах РФ.

Проблема дисфункциональное™ института местного самоуправления в ее различных аспектах (например, возникающих при делегировании органам местного самоуправления некоторых государственных полномочий, несовершенство правовых механизмов обеспечения муниципального управления и кадровой политики и др.) затрагивается, преимущественно, в публикациях практиков (К.Антипьев, Н.Вантеева, О.Ежукова, П. Кораблев, М. Чакалова, Соломаха, С.Можаров) на страницах журнала «Государственная власть и местное самоуправление» и ряда других. Однако, в целом, проблематика дисфункций института местного самоуправления социологами пока не исследована ни на уровне выявления их детерминант и общих закономерностей, ни на примере конкретных субъектов РФ. Таким образом, научная проблема нашего исследования состоит в недостаточной разработанности проблемы дисфункций института местного самоуправления в социологической науке.

Объект диссертационного исследования: функционирование института местного самоуправления в современном российском обществе.

Предмет диссертационного исследования: детерминанты и проявления дисфункций института местного самоуправления в Ставропольском крае.

Цель диссертационного исследования: выявить факторы дисфункций института местного самоуправления в России и охарактеризовать их особенности на примере Ставропольского края.

Задачи диссертационного исследования:

1. Рассмотреть социологические основания исследования функций и дисфункций социальных институтов.

2. Выявить и описать детерминанты дисфункций института местного самоуправления в Российской Федерации.

3. Разработать критерии и показатели оценки дисфункций института местного самоуправления в Ставропольском крае.

4. Выявить экспертную оценку детерминант и особенностей проявления дисфункций института местного самоуправления в Ставропольском крае.

5. Дать анализ отражения проблем дисфункций института местного самоуправления в средствах массовой информации Ставропольского края.

6. На основании анализа результатов эмпирических исследований дать консолидированную характеристику детерминант и проявления дисфункций института местного самоуправления на территории Ставропольского края.

Основная гипотеза исследования состоит в предположении о том, что дисфункции института местного самоуправления обусловлены противоречием между явными формальными институциональными функциями и социально-экономическим обеспечением его функционирования.

Вспомогательная гипотеза исследования: дисфункции института местного самоуправления в Ставропольском крае детерминированы недостаточным ресурсным обеспечением его функционирования и низкой социальной активностью населения.

Теоретико-методологическая основа исследования. Теоретической основой диссертационного исследования выступили институциональные теории классиков социологии (О. Конт, Г. Спенсер, Э. Дюркгейм).

Изучение местного самоуправления как социального института проведено в диссертации на основе теоретических положений представленных в трудах Д. Норта, Н. Лумана, И. Леймана, В. Гамильтона.

Функциональный анализ института местного самоуправления осуществлялся в диссертационной работе на основе методологии, разработанной Т. Парсонсом и Р. Мертоном, в частности, метода анализа «баланса функциональных и дисфункциональных следствий».

В основу анализа институциональных дисфункций были положены методологические концепции, представленные в трудах A.C. Ахиезера, Д.А. Лушникова, А.И. Пригожина и посвященные социальной дезорганизации.

При интерпретации результатов анализа эмпирических данных автором использовалась неоинституциональная методология (Д. Норт, Э. Б. Хаас), в частности, концепции институциональной траектории, трансакционных издержек и факторов поддержания неэффективных социальных институтов.

Эмпирическую базу исследования составили:

1. Экспертный опрос по проблемам дисфункциональности института местного самоуправления в Ставропольском крае. Всего опрошено 60 экспертов из числа сотрудников муниципальных органов власти Ставропольского края (май 2013 - август 2013 года).

2. Анализ статистических и иных материалов, опубликованных в специализированной научной литературе - в журналах «Государственная власть и местное самоуправление», «Государственное и муниципальное управление Югры», «Местное самоуправление в Российской Федерации». «Конституционное и муниципальное право»; статей в журнале «Социологические исследования», посвященных местному самоуправлению.

3. Контент-анализ печатных СМИ Ставропольского края, были проанализированы материалы газет: «Ставропольская правда», «Вечерний Ставрополь» за период с 2009 по 2013 гг. и «Невиномысский рабочий» за тот же период. Выявленные тенденции сравнивались с материалами других ставропольских газет за 2014 год, проводился анализ на предмет выявления позитивных и негативных изменений.

б

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

1. Предложена авторская интерпретация дисфункциональных характеристик в деятельности института местного самоуправления.

2. Дана характеристика позитивных и негативных, дисфункциональных институциональных особенностей развития местного самоуправления в современной России.

3. Выявлены детерминанты дисфункций института местного самоуправления в РФ.

4. Разработана методика оценки дисфункций института местного самоуправления на региональном уровне, основанная на выделении критериев и показателей дисфункциональных свойств социальных институтов.

5. Дана обобщенная характеристика детерминант и проявлений дисфункций института местного самоуправления на территории Ставропольского края.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Дисфункции - неявные, то есть непланируемые неформальные следствия, в отличие от латентных функций, носящие негативный характер. Социологический анализ дисфункций социальных институтов должен основываться на выделении их детерминант и наблюдаемых негативных следствий. Дисфункциональные характеристики в деятельности социального института местного самоуправления - это отклонения в его деятельности, последствия которых препятствуют эффективному развитию и функционированию местного сообщества как социальной системы и приводят к нарушению социального порядка. Дисфункциональность социального института местного самоуправления проявляется в неопределенности его задач и функций, в снижении его социального значения и авторитета, рассогласовании его функционирования как целого, в таком преобразовании его деятельности, когда не достигается социальная цель - решение вопросов жизнеобеспечения населения муниципальных образований.

2. Основными институциональными признаками дисфункций местного самоуправления являются: 1) слабый адаптивный потенциал основных институциональных акторов на уровне местного самоуправления; 2) отсутствие легитимизированного целеполагания в осуществлении деятельности по самоорганизации местного сообщества; 3) относительно высокий уровень трансакционных издержек; 4) наличие нетипичных системных кодов в процессах социальной коммуникации и интеграции местного сообщества; 5) низкий уровень готовности основных институциональных акторов к поддержанию социальной стабильности в среде местных сообществ.

3. К основным детерминантам дисфункций института местного самоуправления в современной России относятся: 1) разрыв между потребностями населения и явными формальными функциями института местного самоуправления; 2) отсутствие скоординированной деятельности институтов и агентов государственной власти и местного самоуправления; 3) недостаточный уровень соответствия практики организации и осуществления

местного самоуправления в Российской Федерации конституционным принципам, заложенным в основу этой сферы общественных отношений; 4) проблемы реализации кадровой политики в сфере местного самоуправления; 5) низкий уровень ресурсной, и, в том числе, финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления; 5) формальная и неформальная зависимость системы местного самоуправления от институтов и институциональных агентов государственной власти; 6) отсутствие у государственных и муниципальных служащих четкого представления о специфике взаимодействия институтов государства и местного самоуправления, а также направлений организационного и функционального развития системы местного самоуправления.

4. Детерминанты дисфункций института местного самоуправления на территории Ставропольского края: 1) недостаточная ресурсная обеспеченность, связанная с дотационным характером экономики региона и, как следствие, дотационным характером обеспечения жизнедеятельности большинства муниципальных образований; 2) проблема межбюджетных отношений между центром, регионом и местной властью; 3) зависимость органов муниципального самоуправления от органов государственной власти; 4) низкая социальная активность населения; 5) отсутствие четкой дифференциации в сознании населения муниципального и государственного уровней управления; 6) нечеткое разграничение функций и ответственности между районным и поселковым уровнями местного самоуправления; 7) доминирование органов государственной власти при создании и внедрении правовых инициатив обуславливает реактивный характер функционирования органов местного самоуправления, вынужденных адаптироваться под меняющиеся правовые, социально-экономические и социально-политические условия своей деятельности.

5. Дисфункции института местного самоуправления в Ставропольском крае: 1) отсутствие у органов местного самоуправления необходимых ресурсов для реализации всех своих функций в полном объеме; 2) отсутствие четкого разграничения функций и ответственности между районным и поселковым уровнями местного самоуправления, делегирование ресурсного обеспечения решений органов государственной власти и государственных служб на муниципальный уровень, порождает дополнительную экономическую нагрузку на органы местного самоуправления на уровне муниципальных образований социально-поселенческих общностей; 3) неформальная зависимость руководства органами муниципального самоуправления от представителей органов государственной власти. Отсутствие достаточной степени самостоятельности органов местного самоуправления от региональной и федеральной власти в решении вопросов местного значения; 4) коррупция в органах местного самоуправления, воспроизводящаяся на уровне мотивации профессиональной деятельности у институциональных агентов; 5) недостаточная ориентированность деятельности органов местного самоуправления на удовлетворение основных социально-экономических потребностей жителей муниципальных образований;

6) проблематичность влияния органов муниципального самоуправления на развитие социальной активности населения. Институт местного самоуправления в настоящее время не выполняет налагаемые на него функции по повышению вовлеченности населения в процессы управления муниципальным образованием; 7) отсутствие действенной системы обратной связи между муниципальной властью и местным сообществом; 8) не полное функциональное соответствие нормативно-правовых основ местного самоуправления принятым в настоящее время и реализуемым формам и способам решения значимых проблем местного самоуправления, основанным, главным образом, на властном авторитете лидеров местного самоуправления и существующих формальных и неформальных практиках институционального взаимодействия; 9) недостаточная информированность населения о преимуществах, ресурсах, возможностях и механизмах местного самоуправления, а также возможностях личного участия в управлении муниципальным образованием.

6. Основной детерминантнон дисфункций института местного самоуправления является противоречие между явными формальными институциональными функциями и социально-экономическим обеспечением его функционирования. В Ставропольском крае дисфункции института местного самоуправления детерминированы недостаточным ресурсным обеспечением его функционирования и низкой социальной активностью населения.

Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его полученные выводы могут быть использованы для уточнения содержания понятий «институт местного самоуправления», «дисфункциональность в деятельности института местного самоуправления», «дисфункции института местного самоуправления», а также в разработке критериев и показателей, которые возможно применять для социологического анализа и исследования дисфункций социального института местного самоуправления в других регионах РФ.

Выявленные факторы дисфункциональное™ института местного самоуправления могут служить для дальнейшего анализа института местного самоуправления, его функций и задач.

Практическая значимость исследования состоит в возможности использования его результатов в области усовершенствования института местного самоуправления, налаживания оптимального взаимоотношения между населением и местной властью, повышения уровня активности участ11я граждан в общественных мероприятиях. Отдельные положения и выводы диссертационного исследования могут использоваться для разработки программ общественного развития муниципальных образований, в обосновании решений, разрабатываемых местными органами власти.

Преподавателями высшей школы материалы диссертационного исследования могут быть использованы при составлении учебных курсов по социологии, спецкурсов по институциональным проблем.

Соответствие диссертации паспорту научной специальности.

Отраженные в диссертации научные положения соответствуют области исследования специальности 22.00.04 - Социальная структура, социальные институты и процессы, в пунктах: пункту 6. Становление гражданского общества в России, его элементы и структура; пункту 5. Трансформационные социально-стратификационные процессы современного российского общества. Основные пути формирования новой социальной структуры; пункту 22. Властные отношения и их место в системе структурообразующих признаков. Кроме того, диссертант применяет отраженные в паспорте специальности и обозначенные в п. 34. Основные процедуры исследования социально-стратификационной структуры: вторичный анализ материалов социологических исследований; анкетный опрос населения; опрос экспертов; теоретический анализ эмпирической информации

Достоверность и обоснованность результатов исследования

обеспечена методологической обоснованностью исходных теоретических положений; применением комплекса методов, адекватных цели, задачам и логике исследования; согласованностью теоретических положений и выводов с дшшыми проведенного исследования.

Апробация результатов исследования: Основные идеи исследования изложены в 14 опубликованных работах, общим объемом 5,0 п.л., в том числе, в 3 статьях в ведущих рецензируемых научных журналах, определенных ВАК РФ.

Диссертация прошла обсуждение на кафедре социологии СевероКавказского федерального университета и рекомендована к защите по специальности 22.00.04 - социальная структура, социальные институты и процессы.

Отдельные выводы, идеи и полученные в ходе эмпирического исследования данные докладывались и обсуждались автором на конференциях различных уровней, в частности, на Международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Проблемы современного общества глазами молодежи» (г. Ставрополь, 2006 г.); Международной научно-практической конференции студентов, аспирантов и преподавателей «Управление в современном мире: процессы, проблемы и перспективы» (г. Ставрополь, 2009 г.); Международной научно-практической конференции «Гуманитарное сознание: проблемы, поиски, перспективы» (Москва, 2010 г.); IV Международной научной конференции «Научный потенциал студенчества в XXI веке» (г.Ставрополь, 2010 г.); III научно-практической конференции «Российская цивилизация: прошлое, настоящее и будущее» (г. Ставрополь, 2010 г.); региональной научно-практической конференции «Формирование новой управленческой парадигмы в современном мире: тенденции и проблемы-материалы» (г.Ставрополь, 2011г.); 2011.XIII научно-технической конференции «Вузовская наука - Северо-Кавказскому региону» (г. Ставрополь, 2009 г.); межвузовской научно-практической конференции «Социальное управление как политика и искусство» (г. Ставрополь, 2013 г.)

Объем н структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложения. Общий объем работы составляет 198 страниц машинописного текста. Список литературы включает 158 наименований.

II. Основное содержание работы

Во Введении обосновывается актуальность темы исследования, рассматривается степень ее научной разработанности, определяются объект и предмет исследования, формулируются цель и задачи, раскрываются элементы научной новизны работы, излагаются основные положения, выносимые на защиту, описываются теоретико-методологические основы исследования, освещается теоретическая и практическая значимость работы, представляется ее апробация.

В первой главе - «Теоретические основы исследования дисфункций института местного самоуправления», — состоящей из 3 параграфов, дается характеристика теоретических и методологических подходов к изучению дисфункциональности института местного самоуправления как одного из социальных институтов.

В первом параграфе — «Социологические основания исследования функций и дисфункции социальных институтов» — проводится анализ различных подходов к пониманию социального института, представленных в трудах классиков социологии (О. Конт, Г. Спенсер, Т. Парсонс, Э. Дюркгейм, Р. Мертон, Дж. Хоманс) и современных ученых (Я. Щепаньский, В.И. Добреньков, А.И. Кравченко, Д.П. Гавра, М.Б. Глотов, М.С. Комаров, И.И. Лейман), рассматриваются понятия функции и дисфункции, а также дисфункциональности в деятельности социальных институтов.

В диссертации отмечается, что люди создают и формируют социальные институты, следуя своим потребностям. В конечном счете, данные институты становятся самостоятельной единицей социальной системы, развивающейся по собственной логике и «подчиняющей себе людей, создавших этот институт» (В.В.Дементьев, Дж. Ходжсон). В параграфе отмечается, что в настоящее время в социологии существует множество определений социального института. Автор останавливается на дефиниции социального института как установленной формы осуществления совместной деятельности людьми, направленной на выполнение определенных функций.

Далее в параграфе проводится всесторонний анализ понятия «функция» отмечается, что они выступают, своего рода, инструментом, обеспечивающим стабильность и динамику общества. В основу трактовки дисфункции в данном параграфе положено ее понимание Р. Мертоном. Актуализируя положения, касающиеся дисфункции, автор опирается на тезис о том, что «в условиях интенсивного протекания общественных процессов ускорения темпов социальных перемен может возникнуть ситуация, когда «изменившиеся социальные потребности не находят адекватного отражения в структуре и функциях соответствующих социальных институтов; тогда в их деятельности может возникнуть дисфункция» (А. Ахиезер).

На основе анализа ряда подходов к пониманию дисфункции социального института в параграфе делается обобщение, касающееся ее внешних проявлений: недостатка подготовленных кадров, материальных средств, пробелы в организационных моментах, нечеткая артикуляция целей, что препятствует эффективности деятельности и ведет к снижению общественного престижа данного института и потере доверия к нему.

Часть параграфа посвящена пониманию дисфункции в экономике и праве, что также необходимо для характеристики дисфункциональных процессов в деятельности социального института местного самоуправления

Второй параграф - «Детерминанты дисфункций института местного самоуправления» - содержит результаты теоретического исследования социальной обусловленности дисфункциональное™ в деятельности института местного самоуправления.

В первой части данного параграфа рассматриваются социальный институт местного самоуправления, его сущность, основные функции и атрибуты, дается его определение. Институт местного самоуправления в России должен отвечать требованиям Конституции и Европейской хартии о местном самоуправлении. Основными его задачами выступают: эффективное обеспечение жизнедеятельное™ граждан, а также надлежащее использование средств населения и государства; мобилизация резервов территории за счет актавноста населения; увеличение доходов от территории на цели ее саморазвития и в государственный бюджет; осуществление участия населения в реформах на местном уровне; повышение качества политической культуры, демократическая коррекция и политическая поддержка реформ; оптимальное сочетание управления субъектом федерации как единым целым с самостоятельностью и активностью на местах; поддержка интересов не только жителей, но и предпринимателей, без чего невозможно гармоничное развитее определенной территории. Основными атрибутами института местаого самоуправления являются: правовая база, обеспечивающая разделение полномочий и функций по вертикали (между органами власти субъекта федерации и самоуправления, между уровнями самоуправления) и по горизонтали (между представительными органами и администрацией), с судебными механизмами разрешения споров; прямые выборы представительного органа власти; выборы руководителя администрации населением или представительным органом власта; местный бюджет и собственность; местные налоги и сборы; финансовая, комплексная материальная, и нормативная обеспеченность функций местного самоуправления.

Далее приводятся результаты исследования, касающиеся дисфункциональности социального института местного самоуправления. Излагаются позиции глав субъектов Российской Федерации, в которых отмечается общая направленность критики в адрес усиления подотчетаоста и подконтрольности института местного самоуправления органам государственной власти, проблемы соблюдения законодательства и расходования бюджетных средств, а также - требования усиления уровня

ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления перед государством и населением. В параграфе фиксируется, что одной из проблем, которая вызывает затруднение нормального функционирования института местного самоуправления, является несоответствие объема полномочий, сосредоточенного в распоряжении органов местного самоуправления, материально-финансовым ресурсам. Финансовая и экономическая сторона большинства муниципальных образований не может способствовать выполнению основных функций местного самоуправления.

В настоящее время трудности решения проблем реализации местного самоуправления вызывает и необходимость перераспределения власти и ресурсов в пользу низовой части системы управления — органов власти в поселениях. Однако государственные менеджеры, прежде всего, менеджеры федеральных органов управления, желая сохранить монополию на власть и ресурсы, препятствуют реализации местного самоуправления, что проявляется в невыполнении ими ряда функций.

О дисфункциональное™ института местного самоуправления позволяет говорить и такая проблема, как отсутствие четких представлений о местных органах власти у самих муниципальных служащих, а также низкая активность участия в местном самоуправлении со стороны населения.

В заключение делаются выводы о том, что дисфункциональность социального института местного самоуправления проявляется в таких флуктуациях в его деятельности, результаты которых мешают эффективному развитию и функционированию местного самоуправления и приводят к дестабилизации жизни местных сообществ.

В третьем параграфе - «Критерии и показатели оценки дисфункций института местного самоуправления в Ставропольском крае» — на основании рассмотрения методологических подходов к анализу социальных институтов, специфики и особенностей развития местного самоуправления в Российской Федерации, сделан вывод об актуальности и необходимости применения в диссертации неоинституционального подхода.

В параграфе доказывается, что с позиции неоинституционального для Северо-Кавказского региона, в целом, и Ставропольского края, в частности, характерны следующие общие институциональные особенности функционирования местного самоуправления:

1. Значительная роль и устойчивость неформальных правил и ограничений при невысоком авторитете формальных правил и ограничений.

2. Негативное отношение к формальным механизмам принуждения, формальным санкциям, институтам и агентам социального контроля, больший авторитет неформальных механизмов принуждения, неформальных санкций, неформальных институтов и агентов социального контроля.

3. Неформальный характер институциональных соглашений и институциональной среды.

4. Неинституционализированные попытки возврата к традиционным формам организации социального управления.

5. Неэффективность институтов местного самоуправления во многом поддерживается различными группами и категориями населения (частью местных властных региональных элит и клик, национальными и семейно-родственными элитарными группировками и т.д.).

6. Относительно высокий и, в ряде случаев, очень высокий уровень трансакционных издержек.

7. Неблагоприятная экономическая ситуация, усиливающая зависимость местного самоуправления от центральных и региональных властей.

8. Отсутствие ценностных предпосылок для создания действенных форм территориального общественного самоуправления и развития местного сообщества.

9. Институт местного самоуправления в настоящее время не выполняет налагаемые на него функции, связанные с повышением уровня участия населения в процессах управления муниципальным образованием.

10. Правовые особенности функционирования российской системы местного самоуправления проявляются в доминировании государственной власти при выборе форм и методов муниципальной власти; реформирование местного самоуправления происходит в большинстве случаев благодаря инициативам федеральных органов власти, а не через привлечение членов местного сообщества.

При исследованиях дисфункциональности институтов местного самоуправления в том или ином регионе наиболее типичным представляется следующий комплекс критериев и показателей.

1. Уровень доверия в местном сообществе к основным социальным институтам.

2. Уровень доверия к муниципальной власти и ее персонифицированным представителям.

3. Социальное самочувствие населения (отдельно - социально-психологическое, социально-экономическое и социально-политическое самочувствие).

4. Уровень социальной, экономической и психической депривации, социальной напряженности и социального недовольства (вербально проявляемого недовольства).

5. Социальные страхи и ожидания субъектов местного сообщества.

6. Уровень социальной и политической активности общества.

7. Функционирование и особенности взаимодействия основных социальных институтов на уровне местных сообществ.

8. Персонализация выполнения основных функций социальными институтами на уровне местных сообществ.

9. Социально-профессиональные роли акторов местных сообществ.

С целью повышения эффективности функционирования института местного самоуправления и выработки решений по минимизации их дисфункциональных последствий с помощью качественных и количественных социологических методов, была осуществлена следующая детализация социальной ситуации на муниципальном уровне:

1. Определение и характеристика имиджа представителей муниципальных властей, а также других членов местного сообщества, пользующихся (или не пользующихся) доверием и уважением в данном муниципалитете.

2. Выявление лидеров общественных движений и организаций, руководителей предприятий и организаций, а также других социальных акторов.

3. Определение и характеристика типичных способов решения социальных проблем, принятых в данном местном сообществе.

4. Определение и характеристика нерешенных проблем, потребностей, ожиданий и страхов, волнующих большую часть местного сообщества.

5. Подробная характеристика каналов социальной коммуникации и способов передачи информации, принятых в данном муниципальном образован™.

6. Выявление и оценка сильных и слабых сторон действующей муниципальной власти и ее основных институтов.

7. Характеристика общей криминогенной обстановки и действий местных властей, а также органов правопорядка, направленных на снижения уровня криминогенности сообщества.

8. Протестный потенциал, как всего общества, так и отдельных категорий населения и социальных групп.

9. Оценка социальной дистанции между муниципальной властью и субъектами местного сообщества.

10. Оценка качества обратной связи муниципальной власти и местного сообщества.

11. Оценка качества правоприменительной практики на уровне местного самоуправления.

12. Оценка уровня и качества общественного контроля населения над органами муниципальной власти.

13. Характеристика выраженности интересов граждан в нормативно-правовых актах на уровне представительной власти местного самоуправления.

14. Экспертная оценка рациональности правовых норм, их соответствия социальным реалиям и ожиданиям местного сообщества.

15. Оценка уровня коррумпированности местных органов власти.

16. Оценка гражданских инициатив местного сообщества.

В результате совмещения качественной и количественной стратегий исследования социологи получают необходимый комплект аналитических материалов для разработки стратегии и тактики управления возможными дисфункциональными последствиями функционирования органов местного самоуправления и выработки решений по минимизации их последствий.

Многочисленными исследованиями, анализирующими качество функционирования местного самоуправления и отдельных его компонентов, установлено, что информационная составляющая деятельности органов МСУ оказывает едва ли не решающее воздействие на восприятие населением данного социального института. Когда население знает о деятельности руководящих

органов, понимает их цели, задачи и методы, оно четко определяет свои позиции, адекватно реагирует, активно откликается на их призывы. И наоборот, недостаточная информированность порождает неуверенность, подозрительность, пассивность, противодействие и даже панику. Поэтому, особое место в деятельности администрации муниципального образования занимает вопрос регулярного информирования населения о проделанной работе по улучшению благосостояния поселка, важнейших событиях в этой области.

Таким образом, исследование дисфункциональное™ информационной составляющей в деятельности органов местного самоуправления целесообразно осуществлять по следующим критериям и показателям.

1. Наличие в органе управления местного самоуправления структуры, отвечающей за информационно-аналитическую работу.

2. Формирование навыков использования специализированных средств анализа и обработки информации сотрудниками соответствующих отделов органов местного самоуправления.

3. Наличие и характеристика средств массовой информации, функционирующих в муниципальном образовании.

4. Наличие специализированных компьютерных программ обработки и анализа информации.

Социально-политическая компонента анализа дисфункциональности социальных институтов на уровне местного самоуправления операционализируется на следующие наиболее употребляемые критерии и показатели:

1. Отношение населения к муниципальной власти.

2. Оценка деятельности муниципальной власти.

3. Уровень доверия к власти и ее персонифицированным представителям.

4. Степень открытости и доступности власти.

5. Распространенность и авторитетность политических партий и общественных движений различной направленности на местном уровне.

6. Оценка возможностей политической мобильности, то есть возможностей доступа к власти' Ключевыми критериями измерения дисфункциональности в деятельности социальных институтов на муниципальном уровне могут выступать отношение к социальным институтам, оценка их деятельности, уровень доверия к ним. Социальный институт инкорпорируется в общество посредством своих формальных агентов, поэтому важными показателями оценки дисфункциональности выступают: отношение к агентам институтов и уровень доверия к ним. Измерение и оценка качества функционирования социальных институтов невозможна без определения характера их взаимодействия.

Обобщая вышеизложенный материал, основанный на анализе вторичной социологической и статистической информации, можно выделить следующие

1 См. об этом: Галич А.Э, Лушников Д.А. Технологии «цветных революций». - М.: РИОР, 2010. - С.32.

основные группы критериев дисфункциональности института местного самоуправления.

1. Структурный, отражающий соответствие или несоответствие определенных институциональных потребностей и наличие социальных институтов, удовлетворяющих данные потребности.

2. Количественный, позволяющий выявить соответствие количества выполняемых функций органами местного самоуправления и реальной потребности в данных функциях в их количественном выражении.

3. Качественный, лежащий в основе определения возможностей, позволяющих реагировать на внутренние и внешние вызовы социальной системы.

4. Интеграционный критерий, характеризующий процесс включения субъектов местного самоуправления во взаимодействие, создания обстановки, способствующей комфортной жизнедеятельности в среде местного социума.

Факторная операционализация разрабатывалась с учетом специфики Ставропольского края, но, в большинстве своем, перечисленные факторы являются актуальными и для других регионов Северо-Кавказского федерального округа. Факторная операционачнзация (факторы, влияющие на дисфункциональность института местного самоуправления): 1. Географическое и территориальное положение. 2. Этническая и этноконфессиональная структура населения.З. Социально-профессиональная структура. 4. Социально-политическая ситуация. 5. Социально-экономическое положение. 6. Взаимодействие социальных институтов. 7. Особенности функционирования основных социальных институтов. 8. Уровень доверия к местной власти. 9. Соответствие функционала социальных институтов нормативным требованиях! к его деятельности.

Структурная операг^онализация:

1. Отношение к социальным институтам. 2. Оценка деятельности (субъективная оценка степени эффективности социальных институтов). 3. Уровень доверия к социальным институтам. 4. Отношение к агентам социальных институтов. 5. Уровень доверия к агентам социальных институтов. 6. Субъективная оценка трансакционных издержек (оценка уровня коррумпированности, клановости и т.п. в деятельности социальных институтов и их агентов). 7. Оценка взаимодействия социальных институтов. 8. Оценка взаимодействия внутриинституциональной среды. 9. Оценка взаимодействия межинституциональной среды. 10 Оценка степени готовности участи в социальных конфликтах (в том числе протестный потенциал). 11. Оценка доступности институциональных ресурсов. Под институциональными ресурсами здесь понимаются ресурсы следующих социальных институтов: образования; здравоохранения; власти; экономического института, экономические ресурсы и возможности; информационных институтов, информационные ресурсы (СМИ и т.д.); спорта. 12. Степень представительства субъектов местного сообщества в данных социальных институтах. 13. Типичные предпочтительные механизмы урегулирования социальных институциональных конфликтов.

Предложенные в параграфе критерии и показатели оценки дисфункциональное™ института местного самоуправления позволили провести анализ особенностей и форм проявления дисфункций института местного самоуправления в Ставропольском крае.

Во второй главе — «Социологический анализ дисфункциональности института местного самоуправления (на примере Ставропольского края)» — анализируется процесс дисфункциональности института местного самоуправления в различных муниципальных образованиях.

В первом параграфе - «Экспертная оценка дисфункций института местного самоуправления в Ставропольском крае» — представлены результаты исследования эмпирических данных, полученных в ходе исследования дисфункциональности института местного самоуправления в муниципальных образований Ставропольского края.

Выявление мнения экспертов представляется в данном исследовании более адекватной исследовательской стратегией. Контент-анализ средств массовой информации, со своей стороны, позволяет выявить различия в оценке проблем, порождаемых дисфункциями института местного самоуправления во мнении представителей местных сообществ, руководителей органов местного самоуправления и государственной власти, представителей региональных СМИ, некоммерческих организаций и общественных движений.

По вопросам, предложенным в анкете, высказали свое мнение 60 экспертов — специалистов, работающих в системе органов местного самоуправления. Опрос проводился в четырех населенных пунктах Ставропольского края - г. Ставрополь, г. Михайловск, п. Изобильный, с. Грачевка. Главными критериями отбора экспертов явились их компетентность и авторитетность в вопросах местного самоуправления. Критериями оценки компетентности явились: формальный статус (должность, род занятий, стаж, образование, публикации и т.д.); субъективные характеристики; взаимооценка экспертов; готовность и склонность к общению по вопросам местного самоуправления; беспристрастность в оценках. Основной метод отбора экспертов в выборку исследования — «снежный ком».

В данной части исследования выделенные в теоретической части критерии и показатели были подвергнуты эмпирической верификации.

Структурный критерий имеет ряд показателей. Первый показатель. эмпирически верифицирующий данный критерий, — оценка экспертами функционирования основных элементов жизнеобеспечения муниципального образования. 29 опрошенных из 60 - почти половина респондентов - считают, что в большинстве случаев органы местного самоуправления (далее - МСУ) обеспечивают развитие муниципального образования (далее — МО). 19 респондентов отмечают, что органы МСУ «в целом, насколько возможно, поддерживают жизнь МО» — то есть, по мере возможностей, вероятно, не ставя это приоритетным направлением своей деятельности. Вместе с тем, 6 экспертов считают, что «проблемы, стоящие перед нашим муниципальным образованием, пока решаются недостаточно». Ни один эксперт не отметил вариант ответа -«удовлетворение общественных потребностей не является приоритетной целью

деятельности органов МСУ». В итоге отмечено: эксперты считают поставленную перед органами местного самоуправления цель, а именно -повышение уровня и качества жизни людей — к настоящему времени достигнутой не полностью. Они оценивают уровень функционирования экономических институтов как средний, особенно это касается сектора ЖКХ и транспорта. Функционирование образовательных институтов в населенных пунктах эксперты оценили немного выше. В среднем две трети участников опроса полагают, что образовательные институты на муниципальном уровне функционируют «довольно хорошо». Более низкие оценки экспертов получили сферы здравоохранения и безопасности; наиболее низкие оценки - институты, относящиеся к сфере культуры, причем многие эксперты отмечают полное отсутствие учреждений данного типа в муниципальных образования Ставропольского края. Особенно это характерно для населенных пунктов численностью менее 500 жителей.

Второй показатель - оценка деятельности муниципальной власти по удовлетворению потребностей местного населения. Экспертам предстояло, поставив себя на место рядового жителя муниципального образования, ответить на вопросы анкеты, касающиеся этого показателя. Большинство экспертов отметило ответ «Потребности удовлетворяются в достаточной мере», 18 экспертов - «За некоторыми исключениями потребности населения остаются незамеченными», 17 - что удовлетворяются только наиболее существенные потребности, и только при условии общественной огласки. Последнее, несомненно, является определенным показателем работы власти.

Исследование дисфункциональности во взаимосвязи и взаимодействии социальных структур на уровне деятельности института местного самоуправления на основе структурного критерия дает возможность констатировать: основные институциональные потребности удовлетворяются не в полной мере, что способствует формированию невысокого уровня доверия населения к местной власти.

Первый показатель качественного критерия - социально-значимая деятельность. Наиболее часто упоминаемая экспертами социально-значимая деятельность - это защита окружающей среды (представлена 38 «голосами»), а также организация досуга, отдыха, культурно-массовых мероприятий -упоминается экспертами 27 раз. Наименее упоминаемая деятельность - работа с людьми с ограниченными возможностями, помощь людям, находящимся в сложной жизненной ситуации, что, возможно, объясняется трудоемкостью и профессиональными требованиями, предъявляемыми к людям, занимающимся данными видами деятельности, а также, в большей степени, непрестижностью этих видов деятельности.

Наиболее значимым препятствием' для жителей муниципального образования к тому, чтобы начать участвовать в социально значимой деятельности, по оценкам экспертов (при условии, что отметить при ответе на данный вопрос можно было только 3 варианта), является «пассивность», «апатия», «лень», а также «элементарное отсутствие решительности», что на

сегодняшний день является серьезной проблемой. Наименьшей проблемой, согласно части экспертов, является «незнание, к кому и куда обратиться».

Второй показатель - зависимость муниципальной власти от более высоких уровней власти. Полностью независимой муниципальную власть считают 15% участников экспертного опроса. Столько же респондентов полагают, что их самостоятельность ограничена. Две трети экспертов — что органы МСУ в достаточной степени независимы и самостоятельны. Лишь треть специалистов в области местного самоуправления считает, что органы МСУ полностью зависимы от более высоких уровней власти.

Третий показатель — взаимоотношения МСУ со СМИ. Три четверти экспертов указали, что в освещении деятельности органов местного самоуправления принимают участие все значимые средства массовой информации. Десять экспертов указали на то, что в СМИ публикуется лишь незначительное количество материалов о деятельности органов МСУ. Меньшая часть участников исследования отметила невнимание средств массовой информации к деятельности органов местного самоуправления.

Интересным кажется тот факт, что эксперты, представляющие городские муниципальные образования, указали на меньшее внимание к деятельности муниципальных образований, чем сельские. Из данных, представленных на диаграмме 1, сделан вывод о том, что конструктивная реакция на критику СМИ со стороны органов местного самоуправления в настоящее время отсутствует.

Диаграмма I - Оценка экспертами реакдия па критику СМИ со стороны органов местного

самоуправления

Четвертый показатель - роль действующего законодательства, регулирующего деятельность социального института местного самоуправления в сфере его функционирования. Большинство экспертов отмечает наличие пробелов в действующем законодательстве. Считают его не способным в полной мере определять функции и ответственность органов и должностных лиц МСУ в вопросах финансового управления 17 экспертов. Среди ответов экспертов преобладает положительная оценка действующего законодательства в

определении и закреплении им функций и ответственности органов и должностных лиц МСУ по вопросам менеджмента именно социальной сферы. 14 опрошенных экспертов считают, что действующее законодательство не может применяться в большинстве случаев, так как в нем недостаточно четко изложены некоторые вопросы, непосредственно относящиеся к управлению муниципальным хозяйством.

Интеграционный критерий дает возможность проанализировать, в первую очередь, уровень доверия местного сообщества к основным социальным институтам. Этот критерии верифицирован через ряд показателей. Первый показатель: характеристика взаимоотношений населения муниципального образования с органами местного самоуправления. Три четверти экспертов характеризуют их термином «сотрудничество». Пятая часть говорит о равнодушии власти к проявлениям инициативы со стороны населения, десятая часть экспертов уверена, что местное население и муниципальная власть находятся в отношениях соперничества.

Второй показатель - уровень доверия к персонифицированным представителям муниципальной власти. Анализ материалов и результатов исследования по критерию уровня доверия к персонифицированным представителям муниципальной власти показал, что пятая часть экспертов, принявших участие в исследовании, уверены: население полностью доверяет главам муниципальных образований. Две трети экспертов указали, что население муниципальных образований лишь отчасти доверяет местной власти. Десятая часть участников экспертного опроса отмечают низкий уровень доверия к конкретным лицам, возглавляющим в настоящее время муниципальные органы власти в Ставропольском крае.

Третий показатель — наиболее популярный мотив деятельности сотрудников органов муниципальной власти. Согласно оценкам экспертов, возможность решения личных задач - самый популярный из них (58 экспертных мнений). Реже всего - и это вызывает озабоченность — были названы патриотические мотивы (вклад в управление страной, желание помогать людям и т.д.). На первом месте, согласно мнению экспертов, у нынешних муниципальных служащих - материальные факторы и возможность получения личной выгоды от служебного положения.

Четвертый показатель - оценка социального самочувствия населения муниципальных образований - включал удовлетворенность населения его материальным положением, уровень адаптированное™ к современным условиям жизни в муниципальных образованиях, а также ряд показателей, касающихся оценки их социальной активности. В большей степени удовлетворено своим материальным положением население в сельских муниципальных образованиях. В городских муниципальных образованиях, судя по мнению экспертов, более высок уровень неудовлетворенности материальным положением. Три четверти экспертов говорят о полной адаптированное™ местного сообщества к жизни в современных муниципальных образованиях. Уровень адаптированное™ сельского населения к жизни в муниципальных образованиях существенно выше, чем городского.

На это указывают четыре пятых от общего числа экспертов, принявших участие в данном исследовании.

Проявление социальной активности местного сообщества заключается в защите окружающей среды, правовой защите, благотворительности, а также в организации культурно-массовых мероприятий. Обустройство придворовой и придомовой территории, судя по ответам экспертов, не пользуется большой популярностью у населения местного сообщества. То же самое касается и помощи людям, находящимся в трудной жизненной ситуации. Косвенно это может свидетельствовать о низкой социальной активности населения в муниципальных образованиях Ставропольского края.

Таким образом, отмечается, что по данному критерию уровень доверия к муниципальной власти в Ставропольском крае можно оценить как средний. При этом он дифференцируется в зависимости от количества жителей в муниципальном образовании. Анализ выявил явную зависимость: чем меньше размер населенного пункта, тем больше уровень доверия к муниципальной власти.

Судя по полученным данным, можно сделать вывод о том, что местное самоуправление является недостаточно институционализированным и легитимизированным социальным образованием в Ставропольском крае. Интересным представляется тот факт, что эксперты в большей степени указывают на зависимость городских муниципальных образований от регионального и государственного уровнен власти, нежели сельских.

Данные опроса экспертов свидетельствуют о том, что авторитет формальных институциональных правил и ограничений также начинает повышаться. В ходе экспертного опроса установлено, что неформальные механизмы принуждения и контроля начинают уступать формальным (респонденты отмечают, что члены местных сообществ предпочитают обращаться к экспертам), однако неформальный характер институциональных отношений и институциональной среды продолжает доминировать над формальными отношениями.

В теоретической части диссертационного исследования было выдвинуто предположение о том, что для института местного самоуправления в Ставропольском крае характерен относительно высокий уровень трансакционных издержек. Судя по анализу ряда показателей, к которым относятся процедуры и правила, регулирующие расходование бюджетных средств в чрезвычайных ситуациях, оценка условий и правил проведения муниципальных конкурсов и т.д., их уровень продолжает оставаться достаточно высоким. Три четверти экспертов заявили о возможности коррупционной составляющей при проведении конкурсов на размещение муниципальных заказов.

Мнения основного количества экспертов (более 80%) позволяют утверждать, что в сейчас начинают формироваться предпосылки для развития территориального общественного самоуправления и повышения активности местного сообщества.

Во втором параграфе - «Отражение проблем дисфункциональности института местного самоуправления в печатных СМИ Ставропольского края» - представлены результаты анализа, полученные в ходе изучения материалов газет Ставропольского края.

Были проанализированы материалы газет «Ставропольская правда», «Вечерний Ставрополь» и «Невиномысский рабочий» за период с 2009 по 2012 гг. Выявленные тенденции сравнивались с материалами ставропольских газет за 2014 год, проводился анализ на предмет выявления позитивных изменений. Целями применения метода анализа документов в предпринятом автором исследовании выступили следующие.

1. Определить, какие аспекты дисфункциональности института местного самоуправления преимущественно отражаются в публикациях местных СМИ Ставропольского края.

2. Определить основные тенденции в освещении краевыми и местными официальными печатными СМИ проявлений дисфункциональности института местного самоуправления.

Смысловыми единицами анализа в данном исследовании выступили показатели дисфункциональности института местного самоуправления в основных сферах управления жизнеобеспечением населения муниципальных образований, отраженные в материалах краевой и местной прессы.

Используя критерии и показатели описанного в теоретической части количественного критерия, в процессе контент-анализа было выявлено, что такая проблема, как межбюджетные отношения по-прежнему является одним их факторов дисфункциональности института местного самоуправления в Ставропольском крае, что обусловлено, в первую очередь, несовершенством законодательной базы. В 2012 году решение проблемы межбюджетных отношений все еще находилось в стадии обсуждения. Да и 2013 год пока ознаменовался лишь внесением «Предложений по внесению изменений в Закон Ставропольского края "О межбюджетных отношениях в Ставропольском крае"». Нашли свое отражение в местных печатных СМИ Ставропольского края и юридические проблемы в ряде сфер, относящихся к ведению местного самоуправления. Следует отметить, что на страницах прессы достаточное место отводится вопросам несовершенства правовой базы местного самоуправления.

Полученные ранее в ходе опроса данные коррелируют с материалами газетных публикаций. Дисфункции института местного самоуправления внешне могут проявляться в недостатке подготовленных кадров, материальных средств, в организационных моментах. В параграфе отмечается, что кадровые вопросы муниципальных органов власти по частоте упоминания в газетах стоят на втором месте. В параграфе приводятся цитаты из СМИ: «одна из задач -обеспечение системы муниципального управления качественными кадрами»; «еще одна острая проблема - отсутствие профессиональных кадров и непомерная нагрузка на имеющихся сотрудников. Переход на электронный документооборот во многом буксует из-за отсутствия специалистов»; «подбор наиболее способных кандидатов для работы в местном самоуправлении, людей достойных, инициативных, имеющих авторитет в глазах населения» и др.

Данная проблема связана с тем, что «полномочия муниципалитетов в последние годы увеличились вдвое. Они отвечают за все: дороги, наличие мест в детских садах, материальную базу школ и больниц, эпидемиологическую ситуацию, обеспечение безопасности - список можно продолжать долго» (Тарновская Н. http://www.stapravda.ru/).

В параграфе рассмотрено, какие вопросы наиболее актуальны с позиции отражения их в краевых и местных СМИ. Сфера ЖКХ — одна из самых обсуждаемых, так как проводимые в ней реформы не удовлетворяют население и выступают постоянным конфликтогенным фактором. Газеты полны информации об этой дисфункциональной составляющей: «реформирование жилищно-коммунального хозяйства является сегодня одной из основных проблем, стоящих перед органами власти всех уровней»; «многие граждане, имеющие право на этот вид поддержки от государства, реально ею не пользуются, основным препятствием является сложная процедура подтверждения права на субсидию», «решение о проведении депутатских слушаний было принято в связи с многочисленными устными и письменными жалобами граждан города, касающимися договорных отношений между собственниками жилья и управляющими компаниями» и т.п.

Несмотря на то, что, по мнению экспертов, ситуация в сфере обеспечения детей учреждениями дошкольного образования относится к числу проблемных, публикационной активности в этом аспекте не наблюдается. Отмечается лишь три публикации с ключевыми в данном отношении словами: «глава края призвал управленцев на местах заниматься, в том числе и альтернативными формами развития дошкольной образовательной сети - организацией негосударственных и семейных детских садов, созданием дошкольных групп в школах»; «в частности, особое внимание на местах должно быть уделено развитию дошкольного образования»; «в ходе проработки вопроса были выявлены проблемы, связанные с обеспечением надлежащего качества питания детей, и выработаны рекомендации, направленные по решению Думы в адрес администрации города». Скорее всего, это связано с тем, что в марте 2013 года была утверждена муниципальная целевая программа «Развитие сети муниципальных дошкольных образовательных учреждений на территории города Ставрополя на 2013 —2015 годы».

Одним из существенных признаков дисфункциональности исследуемого социального института, судя по публикациям, является проблема собираемости налогов. Об этом свидетельствуют материалы газет: «при администрации действует комиссия по вопросам снижения недоимки по платежам в бюджет города»; «проблемы собираемости налогов и неналоговых доходов в бюджет города стали темой очередного заседания администрации Ставрополя».

Итогом к параграфу является вывод о том, что проблема дисфункциональности социального института местного самоуправления отражается на страницах газет Ставропольского края как многоаспектная и что в публикациях имеют место разнообразные тенденции и оценки в зависимости от того цели публикации и ее вида.

В Заключении подведены итоги диссертационного исследования, изложены основные выводы. Гипотеза диссертационного исследования о том, что институт местного самоуправления в настоящее время не выполняет налагаемые на него функции по повышению вовлеченности населения в процессы управления муниципальным образованием, полностью подтвердилась в ходе экспертного опроса.

Частично подтвердилось также выдвинутое предположение о том, что правовые особенности функционирования системы российской системы местного самоуправления проявляются в доминировании государственной власти при введении правовых инициатив. Стратегические нормативно-правовые инициативы развития в настоящее время слабо представлены в функционировании института местного самоуправления.

Что касается дисфункциональности взаимодействия социальных институтов на уровне местного самоуправления, то его анализ по структурному критерию позволил прийти к выводу о том, что в настоящее время основные институциональные потребности удовлетворяются лишь частично.

Анализ данных экспертного опроса по качественному критерию дисфункциональности взаимодействия социальных инст1ггутов на уровне местного самоуправления позволил прийти к выводу о том, что внутренние и внешние угрозы для эффективного функционирования института местного самоуправления в настоящее время не представляют большой опасности для поддержания его в состоянии относительного равновесия. К сохраняющимся наиболее актуальным угрозам эксперты отнесли большую дистанцию между муниципальной властью и местным сообществом, юридические проблемы в ряде сфер, относящихся к ведению местного самоуправления, а также низкую социальную активность местных сообществ.

Количественный критерий дисфункциональности местного самоуправления показал, что многие функции в настоящее время институтом местного самоуправления не выполняются, а ряд этих функций претерпел существенные трансформации. К таковым большинство экспертов отнесли функции поддержания правопорядка, охрану окружающей среды, дошкольное образование, поддержание сферы ЖКХ.

Интеграционный критерий, характеризующий процесс включения субъектов местного самоуправления во взаимодействие в среде местного социума, не позволяет однозначно судить о стоянии процессов социальной коммуникации в местных сообществах Ставропольского края. Несмотря на невысокую социальную активность представителей местного сообщества, многие из них готовы принимать активное участие в совместной деятельности, выражают готовность участвовать в коллективных акциях по отстаиванию своих интересов.

III. Основные положения и выводы диссертации отражены в следующих публикациях Статьи в изданиях, рекомендованных ВАК РФ

1. Носачев, И. С. Дисфункциональность института местного самоуправления на страницах научных периодических изданий [Текст] / И. С. Носачев // Вестник Северо-Кавказского государственного технического университета. - 2011. - №4. - С. 143 - 147. - 0,3 п. л.

2. Носачев, И. С. Критерии и показатели социологического анализа функционирования института местного самоуправления [Текст] / И. С. Носачев, Т. И. Барсукова // Вестник Северо-Кавказского государственного технического университета. — 2011. - №5. — С. 95 - 98. -0,4/ 0,2 п. л.

3. Носачев, И. С. Факторы дисфункциональное™ института местного самоуправления в Ставропольском крае [Текст] / И. С. Носачев // Вестник Северо-Кавказского государственного технического университета. - 2012. -№1. —С. 123 - 127.-0,3 п. л.

Монографии, главы в монографиях

4. Носачев, И. С. Отражение проблем дисфункциональное™ института местного самоуправления в печатных СМИ Ставропольского края [Текст] / И. С. Носачев //Государственное и муниципальное управление в Ставропольском крае: современные тенденции и проблемы. Монография. — Ставрополь: ООО «Мир данных», 2013. — 1,3 п. л.

Статьи и тезисы в прочих изданиях

5. Носачев, И. С. Проблема дисфункциональное™ институтов местного самоуправления на страницах современных научно-периодических изданий [Текст] / И. С. Носачев // Вузовская наука - Северо-Кавказскому региону. — Т. 2 «Общественные науки»: материалы XIII региональной межвузовской научно-технической конференции. - Ставрополь: Изд-во СевКавГТУ, 2009. — С. 59 — 60.-0,1 п. л.

6. Носачев, И. С. Проблема развития местного самоуправления в Российской Федерации [Текст] / И. С. Носачев // Современные проблемы философии и социально-гуманитарных наук: Сборник научных статей. -Ставрополь, М.: Изд-во СевКавГТУ, 2009. - С. 368 - 372. - 0,4 п. л.

7. Носачев, И. С. Некоторые аспекты понимания дисфункции в социальных системах [Текст] / И. С. Носачев // Управление в современном мире: процессы, проблемы и перспективы: доклады Международной научно-практической конференции студентов, аспирантов и преподавателей. -Ставрополь: ООО «Мир данных», 2009. - С. 204 - 211. - 0,4 п. л.

8. Носачев, И. С. Совершенствование кадровой политики как условие снижения дисфункции работы института местного самоуправления [Текст] / И. С. Носачев // Российская цивилизация: прошлое, настоящее и будущее: сб. научных трудов III научно-практической конференции— Ставрополь: ООО «Мир данных», 2010. - С. 278-282.-0,2 п. л.

9. Носачев, И. С. Теоретические основы исследования процессов дисфункциональности социальных институтов [Текст] / И. С. Носачев

// Гуманитарное сознание: проблемы, поиски, перспективы: труды шестой Международной научно-практической конференции. - М.: Изд-во МГСУ, 2010. -С. 97-104.-0,4 п. л.

10. Носачев, И. С. Информационно-аналитическое обеспечение местного самоуправления как преодоление его дисфункциональное™ [Текст] / И. С. Носачев // Научный потенциал студенчества в XXI веке: материалы IV Международной конференции студентов, аспирантов, молодых ученых. -Ставрополь: Изд-во СевКавГТУ, 2010. - С. 278 - 281. - 0,3 п. л.

11. Носачев, И. С. Роль кадровой политики в деятельности института местного самоуправления [Текст] / И. С. Носачев // Проблемы современного общества глазами молодежи: материалы первой международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых. - Ставрополь: Изд-во СевКавГТУ, 2010.-С.274-275-0,1 п. л.

12. Носачев, И. С. Нормативно-правовая база деятельности органов власти Ставропольского края в контексте реформы местного самоуправления [Текст] / И. С. Носачев, А. Н. Шматова // Материалы XXXIX научно-технической конференции по итогам работы профессорско-преподавательского состава СевКавГТУ. - Том 3. - Ставрополь: Изд-во СевКавГТУ, 2010.-С. 89-90.-0,1 п. л.

13. Носачев, И. С. Формы проявления дисфункциональное™ института местного самоуправления в муниципальных образованиях Ставропольского края [Текст] / И. С. Носачев //Формирование новой управленческой парадигмы в современном мире: тенденции и проблемы: материалы региональной научно-практической конференции. - Ставрополь: ООО «Мир данных», 2011. - С. 35 -38.-0,5 п. л.

14. Носачев, И. С. Эмпирическая верификация критериев и показателен анализа дисфункциональное™ института местного самоуправления [Текст] / К. С. Носачев //Социальное управление как политика и искусство: материалы \ межвузовской научно-практической конференции - Ставрополь: ООО «Мир данных», 2013.-С. 46-51.-0.4 п. л.

Формат 60x84 1/16. Бумага офсетная. Гарнитура Times New Roman Тираж 100 экз. Заказ N" 150 от 24.10.2014. Усл.п.л -

Отпечатано в типографии ООО «Альфа Принт» г. Ставрополь, ул. Морозова, 30, офис 33. Тел.: 8-918-789-44-57