автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.01
диссертация на тему: Эффективность института исполнительной власти: теоретико-методологический аспект

Полный текст автореферата диссертации по теме "Эффективность института исполнительной власти: теоретико-методологический аспект"

На правах рукописи

Татаров Артём Михайлович

Эффективность института исполнительной власти: теоретико-методологический аспект.

Специальность 23.00.01. - теория политики, история и методология политической науки (политические науки)

Автореферат диссертации на соискание учёной степени кандидата политических наук

Москва - 2004

Работа выполнена в Московском авиационном институте (государственном техническом университете) на кафедре 003 (политологии) факультета № 10 («Гуманитарный»).

Научный руководитель: кандидат политических наук доцент Рыбаков Андрей Вячеславович

Официальные оппоненты: доктор политических наук профессор Шабров Олег Фёдорович, кандидат философских наук доцент Лопарёв Анатолий Васильевич

Ведущая организация: Российский государственный торгово-экономический университет.

Защита состоится ' ' «^¿/¿У-У_ 2004 года на заседании Диссертационного совета Д 212.154.19 при Московском педагогическом государственном университете по адресу: 119571 Москва, просп. Вернадского, д. 88, ауд. 815.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского педагогического государственного университета по адресу: 119992 Москва, ул. Малая Пироговская, д. 1.

Автореферат разослан

2004 г.

учёный секретарьОле ^ЛГ к о в а Л. В Диссертационного совета

Общая характеристика работы. Актуальность исследования.

Результаты деятельности органов государственной власти часто подвергаются критике, причём, как правило, основной её объём приходится на учреждения исполнительной власти государства. От правительственных систем как от главных эффекторов политики государств люди-налогоплательщики ожидают повышения уровня своих свободы и благосостояния, а государственно -исполнительные действия приводят к такому повышению не всегда.

Стоящих в стороне нет - все пытаются предложить решения по улучшению организаций исполнительной власти, спорят, реформируют, митингуют, взывают к народу, и всё это в конечном итоге затрагивает тему эффективности государственного исполнения. И подчас бывает очень сложно не только отфильтровать полезное знание в потоке дискуссий, но и найти стабильный фундамент для исследований.

Из-за постоянного научного и околонаучного шума вокруг проблемы эффективности государственного исполнения мы и создали нижеследующую разработку. И одна из наших важнейших идей заключается в том, что недостающую стабильность нужно искать путём выявления регулярной формы общественной деятельности по реализации исполнительной власти, и такой формой, по нашему мнению, является институт исполнительной власти государства — малоизученный объект. При этом не оспаривается тот факт, что исполнение норм может являться атрибутом не только государственной власти, но и других видов власти вообще, но в качестве объекта научного исследования выбран именно государственный исполнительный институт.

Таким образом, ракурс исследования связан с эффективностью института исполнительной власти государства.

Значимость исследования обусловливается социально-классовой ситуацией в мире. t Эффективность правительственных решений и деятельности ныне одинаково интересует и малоимущие группы, и финансовых королей. Совершенно новая роль правительства как арбитра в социальных конфликтах требует комплексного, поликлассового изучения вопросов результативности.

Экономическая обоснованность исполнительной политики и экономическая целесообразность структуры организации исполнительной власти - ещё одна категория вопросов, выводящих наше исследование на «передний край науки». В западных странах государство вот уже несколько десятилетий включено в рыночные структуры экономики как полноправный актор, играющий по рациональным правилам, что и вызывает потребность в экономических оптимизациях, Россию по-прежнему сотрясают рецидивы центристско-автори-тарной, социал-распределительной прявитрпт.г.тири^щ"| пгптттшгп и мпгтттгттттг неудачи «государства всеобщего благоденсЬвцай. ИАШ^У^^неоокодимости

I СПмербт л/д!

' ОЭ

замены социал-демократического приспособленчества на иные, экономически либеральные и эффективные модели.

Нельзя забывать и о том, что современные институты исполнительной власти функционируют в атмосфере новых социокультурных и культурно-цивилизаци-онных реалий. Глобализация, при всех её минусах, создала странам объективные возможности примериться к иноземным структурным образцам систем, и оказалось, что, например, «восточные» и «западные» конструкции не взаимозаменяемы. Но теоретико-методологическая база для раскрытия причин этого, а главное, для прогнозирования, обоснования и оптимизации функционирования разных правительственно-управленческих организаций в различных цивилиза-ционных контекстах, отсутствует. В данной ситуации задача построения исследовательского метода, пригодного для анализа эффективности любой модели института исполнительной власти в каких угодно общественных условиях, приобретает особую научную важность.

Политическая ситуация тоже создаёт предпосылки для проведения изысканий по тематике эффективности института исполнительной власти. Организационная эффективность, качество управления, рентабельность, результативность -все эти индексы не только на слуху и в печати, но и стали неотъемлемыми символами политических программ. Это и не удивительно - в течение последних приблизительно тридцати лет государство по политико-технологической вооружённости и по оптимальности структуры вынуждено спотыкаясь на каждом шагу догонять мобильные и прибыльные негосударственные организации политического и неполитического свойства, пытаться сохранить и преумножить свою оставшуюся незначительную легитимность.

В России на современном этапе истории повышение эффективности учреждений исполнительной власти, наверное, самая часто обсуждаемая проблема, по «рейтингу» обгоняющая даже демократизацию и «редемократизацию» политической системы, приватизацию и деприватизацию крупных промышленных предприятий. Можно считать, что повышение эффективности системы исполнительной власти РФ есть часть фундамента официального политического курса всей системы органов государственной власти нашей страны.

Наконец, укажем на собственно научную актуальность исследования. Её можно разделить на такие моменты, как:

а) следующую из обширности темы исследования неизбежность поиска столь необходимой обществу новой научно-политической футурологической парадигмы развития институтов исполнительной власти;

б) необходимую на сегодняшний день конкретизацию представлений об исполнительной власти, её институциональной грани, эффективности организации исполнительной власти как важном, значимом параметре;

в) полезные и для теории, и для практики анализ исторических тенденций и прогноз вероятных будущих путей развития организаций государственной исполнительной власти;

г) возможность отыскать метод точного, количественного исследования эффективности организации исполнительной власти;

д) возможность выявления общего и особенного в структурологических аспектах исполнительной власти;

е) выход на подготовку оптимизационных стратегий, тактик и рекомендаций как для институтов исполнительной власти вообще, так и для российского института исполнительной власти.

Выявление и постановка в центр исследования нового объекта - института исполнительной власти государства - означают научный дебют новейшего способа анализа и решения проблем в сфере исполнительной власти и открывают широчайшие перспективы для развития методологии политологических исследований.

Научная разработанность проблемы.

Какой теоретический, методологический и праксиологический задел предоставляет в наше распоряжение наука о политике? До какой степени приблизилась она к решению вопросов об эффективности государственного исполнения? Если чётко ориентироваться на такой объект, как институт исполнительной власти государства, то окажется, что существующего научного фундамента явно недостаточно. Известно: сферы приложения методологии и теории инсти-туционализма разнообразны. Естественно, государства занимают существенное место в исследованиях, проводимых политологами-институционалистами, и следовало бы ожидать высокого научного интереса к институциональной стороне столь влиятельной ветви государственной власти, как исполнительная власть. Однако, в политической науке исследованиям института исполнительной власти уделена ничтожно малая толика внимания. Если в XVII - XIX столетиях институциональность исполнительной власти ещё хоть как-то рассматривалась, то с началом XX века наука осуществляет кардинальный поворот в сторону исследований государственного управления и государственной службы. Ныне даже признанные институционалисты (например, М. Д. Хорн, Л. В. Сморгунов) не упоминают о собственно институте исполнительной власти государства. Мы вынуждены констатировать, что в настоящий момент в политической науке наблюдается невольная смысловая подмена понятия «институт исполнительной власти» конструктами «государственное управление» и «государственная служба». Естественно, прямого отождествления нет и быть не может, но институциональный аспект оказался где-то на второстепенном плане, когда же употребляется категория «исполнительная власть», автоматически подразумеваются отношения госслужбы, взаимодействия бюрократии и остальной части населения, технологии управления персоналом и

манипулирования госсобственностью, а также прочие эфемерно-аморфные области государственной динамики. Хуже всего то, что в науке наметилась доминация того мнения, что указанными аспектами исчерпывается вся проблематика исполнительной власти

Сейчас видятся и реальные предпосылки для того, чтобы в части изучения исполнительной власти стала актуальной и теория политических институтов, так как реформы государств показали, что нормативные качества исполнительной власти всегда необходимы для поддержания определенности процесса и результатов государственно-исполнительной деятельности1. Кроме всего прочего, следует отметить, что государственное управление и государственная служба есть феномены, выходящие за пределы исполнительной власти, постольку поскольку они охватывают и другие власти государства. Если исполнительную власть исследовать только через них, то ее сущностные моменты могут оказаться не выявленными.

Естественным образом возникает вопрос: почему бы тщательно не исследовать не государственную службу, не государственное управление, не «сферу государственного администрирования», не public management и не аппарат государственного управления, а именно институт исполнительной власти государства? Тем более, что управление, на наш взгляд, есть только один из вариантов работы институционального объекта, и выводы по исследованиям управленческих аспектов исполнительной власти будут иметь слишком зыбкий статус, если ранее не будет рассмотрен её институциональный механизм.

Несмотря на такое положение дел, безрассудно было бы отрицать возможность результативного использования существующих концепций и наработок.

Принципиален вопрос методологии, и для работы над темой становятся актуальными результаты работ по созданию институциональной методологии, проведённых Г. Спенсером, М. Прело, М. Дюверже, Д. С. Нортом2, и работ по созданию системной методологии, проведенных Г. Э. Алмондом и Г. Б.

1 Работы, в которых для изучения сферы исполнительной власти государства применяется эта теория, имеются, хоть их и немного См, например Аверьянов В Б Фунхшш и организационная структура органа государственного управления - Киев, 1979, Исполнительная власть в Российской Федерации Проблемы развития / Отв ред Бачило И JI - M, 1998, Исполнительная власть в Российской Федерации / Под редакцией Ноздрачева А Ф, Тихомирова Ю А - M, 1996, Курочкин А. В Новый институциональный подход к анализу государственного управления // Сравнительное государственное управление теория, реформы, эффективность / Под ред Сморгунова Л В - С-Пб, 2000, Чиркин В Е Этеченты сравнительного государствоведения -М, 1994, Anderson M Government m France An introduction to the executive power - Braunschweig, New York, Oxford, Sydney, Toronto, 1970, Horn M J The political economy of public administration Institutional choice in the public sector - Cambridge, 1995

2 См, например Прело M Конституционное право Франции / Пер с франц. Кублицкого Ф А Под ред и с предисл МанфредаА 3 - M, 1957, Duverger M. Institutions politiques et droit constitutionnel - Dixième édition remaniée - P, 1968, North D С Institutions, institutional change and economic performance - Cambridge, Melbourne, New York, Port Chester, Sydney, 1990, Spencer H Principles of sociology / Edited by Andreski S -L, 1969

Пауэллом мл.; Л фон Берталанфи, К. В. Дойчем, Д Истоном, Р. К. Мертоном, Т. Парсонсом, Д. В. Феслером1.

Концепция Р. К. Мертона позволяет оценивать скрытые и явные последствия деятельности органов исполнительной власти государства. Идеи Т. Парсонса оказываются полезными при уяснении значимости института исполнительной власти государства для согласования и стабилизации многообразных форм политического действия в обществе.

Для нас очень важны вопросы создания комплексных методологий, поэтому мы учли успех, который при интеграции в один подход нескольких разных, но одновременно необходимых способов ведения исследований принесли работы М. Дюверже, много работавшего над вопросами метода, а также адаптации математических приёмов изысканий к особенностям социальных наук. К системным аспектам бытия общественных институтов и отношений между ними Дюверже склонен применять методологию системного анализа, в то же время не снижает роли ярко выраженного институционального подхода как фундамента теории ...

Требуется уделить особое, во многом приоритетное внимание решению проблемы математического исчисления эффективности организации исполнительной власти, так как, по нашему мнению, эффективность политической организации, все-таки, должна быть параметром точным, а в политической науке математические приемы ведения исследований незаслуженно считаются лишь вспомогательными. Отправной точкой могут послужить результаты исследований в области математической формализации институционального аспекта политики, предпринятые Д. П. Бругтеманом, М. Д Хорном3, результаты проведенных Л. В. Кирсановой, Ф. М. Русиновым, О. Ф. Шабровым4 математических исследований эффективности деятельности акторов общества.

1 См Берталанфи JI фон Общая теория систем - критический обзор // Исследования по общей теории систем Сборник переводов / Общ ред. и вступ. ст Садовского В Н и Юдина Э Г. - М, 19G9, Almond G А , Powell G В, jr The study of comparative politics // Comparative politics today A world view - Fourth edition / General editors Almond G A, Powell G B,jr -Boston, Glenview, 111, L, 1988 P 3-6,DeutschK W Political community at the international level Problems of definition and measurement. - Garden City, N Y, 1954, Easton D A framework for political analysis - Englewood Cliffs, N J, 1965, Easton D A systems analysis of political life - Second printing - L, N Y, Sydney, 1967, Easton D The political system An inquiry into the state of political science - First edition -NY, 1953, Fesler J W Public administration Theory and practice - Englewood Cliffs, N 1, 1980, Merton R. К Social theory and social structure - Revised and enlarged edition Fourth printing - Glencoe, 111, 1961, Parsons T Social systems and the evolution of action theory - N Y, 1977

2 See, for example Duverger M Introduction to the social scicnces With special reference to their methods / Translated by Anderson M - Second impress ion - L, 1967

5 See Bruggeman J P Formalizing organizational ecology Logical and mathematical investigations m organization theory Proefschrift ter verkryging van de graad van doctor (d о s s) - Amsterdam, 1996, Нош M J The political economy of public administration Institutional choice in the public sector - Cambridge, 1995

4 См Кирсанова Л В Факторы эффективности деятельности органов государственного управления Российской Федерации Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических на) к Специальность 08 00 05 - «Экономика и управление народным хозяйством» - М, 1998, Русинов Ф М Эффективность управ-

Безусловно, полезными оказываются результаты работ по изучению онтологии исполнительной власти, предпринятых в рамках концептуальных исследований Ж. Блонделем, Г. В. Ф. Гегелем, Д. Локком, Ш. Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо1, в рамках специализированных изысканий - Д. Н. Бахрахом, В. Е. Чиркиным . Очень важны для нашего исследования наработки по вопросу эффективности деятельности акторов общества, созданные М. Вебером; Д. Ф. Кеттлом и Д. Феслером; А. Файолем, Г. В. Атаманчуком, А. В. Курочкиным, С. Юрковым3. Весомое подспорье представляют собой выводы узкоспециализированных исследований сферы исполнительной власти государства, осуществленных М Андерсоном, Р. Бразиером, Э.-Х Клийном, Л. Д. О'Тулом мл, Л. Рубаном, И. А. Василенко, В. Кушлиным, М. Ю. Павлютенковой, С. В Пронкиным, П. И. Савицким, Л. В. Сморгуновым4.

ления наука и практика - М, 1984, Шабров О Ф Патетическое управление проблема стабильности и развития - М, 1997

См Гегель Г В Ф Философия права. - Пер с нем / Рсд и сост Керимов Д. А и Нерсесянц В С, Авт вступ ст и причем Нерсесянц В С - М, 1990, Локк Д Два трактата о правтении // Антология мировой политической мысли В 5 т Т I Зарубежная политическая мысль истоки и эвоноция / Ред -науч совет прея совета Семигин Г Ю идр - М, 1997, Локк Д Два трактата о правлении //ЛоккД Сочинения ВЗт - Пер с англ и лат - Т 3 / Ред и сост, авт примеч Субботин А Л -М, 1988, Монтескье Ш Л О духе законов // Монтескье Ш Л Избранные произведения / Общ ред. и вступ ст Баскина М П - М, 1955, Руссо Ж -Ж Об общественном договоре, или принципы политического права - М, 1938, Blondel J An mtroduction to comparative govemment - N Y, Washington, 1969

2 См БахрахД H Административная власть как вид государственной власти //Государство и право 1992 Лг2 З.ЧиркинВ Е Элементы сравнительного государствоведения -М.1994

3 См Атамаичук Г В Обеспечение рациональности государственного управления - М, 1990, Кетгл Д Ф, Фес тер Д Поиск эффективной организации Раздел из книги «Тенденции управленческого процесса» // Государственная служба. Тенденции развития Зарубежный опыт Выпуск семнадцатый Реферативный сборник / Отв ред Иванов Г И - М, 1997, Курочкип А В Эффективность государственного управления //Сравнительное государственное управление теория, реформы, эффективность / Под ред Сморгунова Л. В - С -Пб, 2000, Юрков С Предпринимательство и нововведения в современных фирмах // Мировая экономика и международные отношения 2000 № 9, Fayol Н General and industrial management. / Translated from the french edition (Dunod) by Storrs С With a foreword by Urwick L - L, 1965, Weber M Wutschaft und Gesellschaft GfundnB der verstehenden Soziologie // Weber M Wirtschaft und Gesellschaft. GrundnB der verstehenden Soziologie Mit einem Anliang Die rationalen und boziologischen Grundlagen der Musik - Vierte, neu herausgegebene Auflage, besorgt von WmckelmannJ -Tubmgen, 1956

4 См Василенко И А Административно-государственное управление в странах Запада. США, Великобритания, Франция, Германия Учебное пособие - Изд 2-е, перераб и доп - М, 2000, Государственное управление и сетевое взаимодействие Реферат подготовил Квашнин Г М // Государственная стужба «Паблик рилейшнз» в государственном управлении Зарубежный опыт Бюллетень реферативной информации № 1 (21)' 98 / Отв ред Иванов Г И - М, 1998, Кушлин В Управление финансами в Великобритании // Государственная служба 2001 Л° 1, Павлютенкова М Ю Оптимизация политического управления на основе современных информационных технотогий Автореферат диссертации на соисхание учгной степени кандидата политических наук Специальность 23 00 02 - политические институты и процессы - М, 1999, Пронкин С В Институты государственной власти в зарубежных странах История и современность - М, 2001 , Рубан Л Модернизация госаппарата Франции. // Государственная служба. Общие проблемы Зарубежный опыт Реферативный сборник Выпуск первый / Отв редактор Иванов Г И - М, 1994, Савицкий П И Правительственный аппарат пятой респубтики во Франции - Свердловск, 1979, Сморгунов Л В Современная сравнительная политология Учебник - М, 2002, Anderson М Government in France An mtroduction to the executive power - Braunschweig, New York, Oxford, S>dney, Toronto, 1970, Brazier R. Constitutional practice the foimdations of bntish govemment -Third edition. - N Y, 1999

Результаты изысканий, проведенных Р. Инглхартом1, позволяют охарактеризовать динамику современного конкретно-исторического ценностного фона, на котором происходят изменения демократических политических институтов, и, тем самым, найти возможный способ спрогнозировать будущее отношение общественного сознания к тем или иным принципам построения института исполнительной власти государства.

Обязательно требуется учесть общетеоретические предложения по различным формам оптимизации исполнительной власти, вынесенные, к примеру, Т. Боулэндом и Д Силбергом; М. Вебером, Д. В. Феслером, В. Б. Аверьяновым, Л. Ильичевой2.

В сфере исследований исполнительной власти нашей страны принципиальными оказываются достижения, принадлежащие И. Барцицу; авторскому коллективу под руководством И. Л. Бачило; Б. П. Елисееву, О. П. Золотых, Л. В. Кирсановой, П. С. Наму; А. Ф. Ноздрачеву и Ю. А. Тихомирову; П. Решетникову, Б. Шмелеву3.

...Впрочем, сделанная нами постановка темы уже выявляет факт наличия огромных пустот в научных знаниях об эффективности института исполнительной власти. Нет точности в ряде дефиниций. Нет стандартизированных схем для последовательного ведения исследований. Нет конкретизированных методик определения уровня эффективности организации исполнительной власти, не говоря уж о способах квалификации и количественного расчета данной эффективности, а это превращает все рассуждения о последней в подобия пустых абстракций. Наконец, нет чётких представлений о факторах и критериях

1 См Инглхарт Р Постмодерн меняющиеся ценности и изменяющиеся общества. // «Потис» («Политические исследования») 1997 №4

1 См Аверьянов В Б Функции и организационная структура органа государственного управления - Киев, 1979, Боулэнд Т, Силберг Д Новые методы «управление качеством» в структурах исполнительной власти в Великобритании // Государственная служба Тенденции развития Зарубежный опыт Выпуск семнадцатый Реферативный сборник /Отв ред Иванов Г И - М, 1997, Ильичева Л Лоббизм в структурах законодательной и исполнительной власти // Государственная служба. 2002 Хз 2, Fesler J W Public administration Theory and practice - Englewood Cliffs, N J, 1980, Weber M Wirtschaft und Geselbchaft GrundnQ der verstehenden Soziologie // Weber M Wirtschaft und Gesellschaft GrundriB der verstehenden Soziologie Mit einem Anhang Die rationalen und soziologischen Grundlagen der Musik. - Vierte, neu herausgegebene Auflage, besorgt von Winckelmann J -Tubingen, 1956

3См БарцицИ Ответственность власти //Впасть 2000 № 1 .Елисеев Б П Система органов государственной

власти в современной России - M, 1997, Золотых О П Исполнительная власть и общественные объединения

России (Взаимодействие, полит проблемы, тенденции развития) Диссертация на соискание учёной степени

кандидата политических наук Специальность 23 00 02 - «Политические институты и процессы» - M, 1997, Исполнительная власть в Российской Федерации Проблемы развития / Отв ред Бачило И Л - M , 1998,

Исполнительная власть в Российской Федерации / Под редакцией Ноздрачева А Ф, Тихомирова Ю А - M, 1996, Кирсанова Л В Факторы эффективности деятельности органов государственного управления Российской Федерации Диссертация на соискание учёной степени кандидата экономических наук Специальность

08 00 05 - «Экономика и управление народным хозяйством» - М, 1998, Нам П С Президент и исгоивительная власть Проблемы взаимодействия //Свободная мысль - XXI 2001 № 11, Решетников П Реформа исполнительной втасти что за ней7 // «Диалог» 1994 X» 1, Шмелёв Б Президент ушбл' Что дальше? // Власть 2000 №2

эффективности института исполнительной власти. В связи с этим мы видим для себя необходимость доработать методологию в ходе нашего исследования.

Если же говорить о «белых пятнах» на гносеологической и праксиологической карте научных сведений об исполнительной власти, то к ним необходимо отнести следующие факты. Во-первых, знания о тенденциях исторического развития учреждений исполнительной власти фрагментарны и не сложены в общий портрет. Во-вторых, туманны представления об истоках современного понимания эффективности органов исполнительной власти. В-третьих, нет никаких наработок по исследованиям интегральной эффективности макросистем исполнительной власти. В-четвёртых, отсутствуют комплексные научные парадигмы и программы средне-, долго- и дальнесрочной оптимизации, а также работы прогностико-футурологического характера. В-пятых, вовсе не изучены теоретические вопросы о специфике роли исполнительной власти РФ в российской системе общественных отношений. В-шестых, программ повышения эффективности органов исполнительной власти РФ не имеется в количестве, достаточном для обеспечения «конкуренции научных идей».

Очевидно, что в описанной ситуации, сложившейся в политологии на сегодняшний день, первостепенное значение имеет теоретико-методологическая перспектива. Без предварительного создания теории и методов любые исследования пропюстико-ориентированного, полуприкладного и прикладного характера будут безосновательными, любые проекты и рекомендации будут сочиняться способом проб и ошибок, бесполезным и попросту опасным при реформировании государственных структур. В нашем случае ни методов, ни теории, выясняется, почти что и нет, а без их конструирования какую угодно концептуальную реформу при непредвиденных обстоятельствах может ожидать крах.

Вышеизложенное подсказывает нам свести тему диссертации именно к рассмотрению теоретико-методологического аспекта проблемы эффективности института исполнительной власти государства1. Причём при исследовании поднимаемых проблем нужно исследовать генезис института исполнительной власти государства. Необходимость сего продиктована, во-первых, объективной неизученностью онтологии указанных проблем - в такой обстановке понять сущность объекта исследования и сформулировать соответствующие ей абстрактные теоретико-методологические принципы без выяснения исторических моментов гораздо сложнее, чем при наличии ретроспективного багажа, - и, во-вторых, целями прогнозирования - а ведь более точными часто бывают прогнозы, составленные с учётом тенденций исторического развития исследуемого объекта. Важно изучить процесс исторических изменений в теории и методологии паучного анализа сферы исполнительной власти государства. Ситуация «разреженности» институционально-теоретического знания сути под-

1 Кстати, в научном сообществе Россия отмечена возникшая за последние иягь - десять лет нехватка диссертационных исследований, посвященных вопросам теории и метода в политологии ..

нимаемых проблем вынуждает хронологически инспектировать все направления исследований исполнительной власти государства. Зато ряд наработок может принести ощутимую пользу при создании нашей аутентичной теории.

Объектом исследования является институт исполнительной власти государства.

Предметом исследования являются теоретико-методологические основы изучения эффективности института исполнительной власти государства.

Цель исследования: посредством применения к феномену института исполнительной власти государства институционального подхода и других современных методов политической науки обобщить и систематизировать имеющиеся научные знания по проблемам исполнительной власти государства и на этой основе разработать новую методику определения эффективности организации исполнительной власти государства, а также сформулировать рекомендации, которые могли бы оказаться полезными при решении конкретных задач, стоящих перед учреждениями исполнительной власти Российской Федерации.

Цель исследования предопределила постановку и решение следующих задач исследования:

- уточнить основные термины, категории и понятия, относящиеся к выбранной теме исследования;

- изучить генезис института исполнительной власти государства;

- исследовать процесс исторических изменений в теории и методологии научного анализа сферы исполнительной власти государства;

- сформулировать и обосновать новую парадигму для изучения эффективности института исполнительной власти, включающую в себя возможность применения математического метода;

- проанализировать перспективность альтернативных вариантов структурной организации института исполнительной власти;

- сформулировать межстрановый прогноз общих структурологических, экологических и процессуальных изменений по линии эффективности институтов исполнительной власти;

- обосновать общие современные концептуальные направления оптимизации институтов исполнительной власти по линии эффективности;

- определить специфику и роль феномена государственного исполнения в условиях Российской Федерации;

- оценить эффективность системы исполнительной власти РФ;

- сформулировать справочно-иллюстративный прогноз изменений в эффективности российского института исполнительной власти государства;

- спроектировать концептуальную стратегию оптимизации института исполнительной власти Российской Федерации по линии эффективности.

Учитывая проблематику исследования, мы формулируем две научные гипотезы:

1) качество государственного исполнения целесообразно оценивать через определение эффективности организации исполнительной власти государства;

2) эффективность организации исполнительной власти государства возможно интерпретировать в количественном виде.

Теоретическая основа исследования.

Безусловно, базовой составляющей теоретической основы здесь стала теория политических институтов'. Собственно, и вся речь в работе идет об институциональных феноменах, что и затребовало конкретного теоретического обрамления.

Впрочем, широта рассматриваемых проблем в ряде возникших в ходе исследования ситуаций заставила обратить взор и в сторону иных, неинституциональных концепций. В панораме нашего исследования они высвечивают далеко не все, не являясь базой, но результативно выполняют локальные функции.

В достаточно большом объеме использовалась теория политического управления2. Не последнюю роль здесь сыграло то, что проблематика государственного исполнения до сих пор исследовалась в основном именно средствами данной теории, и последняя предоставляет много утилитарных наработок.

При исследовании вопросов взаимодействия органов исполнительной власти с организованными коллективными общественными акторами были взяты на

3

вооружение некоторые постулаты теории политических систем, которая, как известно, вот уже многие годы успешно выручает изыскателей при обнаружении самых неожиданных гносеологических «вакуумов», а также была

1 Постулаты этой теории мы отслеживаем по следующим источникам Рыбаков А В Политика в институциональном измерении. - М, 2002, Рыбаков А В, Татаров А М Политические институты теоретико-методологический аспект анализа. И Социалыю-гучанитарпые знания 2002 № 1, Duverger М Institutions politiques et droit consotuüonnel - Dixiime édition remaniée -P, 1968, Horn M ¡ The political economy of public administration Institutional choice in the public sector - Cambridge, 1995 , North D С Institutions, institutional change and economic performance - Cambridge, Melbourne, New York, Port Chester, Sydney, 1990, Spencer H Principles of sociology / Edited by Andreski S - L, 1969

1 Постулаты этой теории мы черпаем из следующих источников Бачило И Л Функция управления содержание и правовое оформление // Советское государство и право 1969 Л4 12, Государственное управ тение и сетевое взаимодействие Реферат подготовил Квашнин Г М // Государственная служба «Паблих рилейшнз» в государственном управлении. Зарубежный опыт Бюллетень реферативной информации № I (21)' 98 i Огв ред Иванов Г И — М, 1998, Йожа 3 Основы организационной теории в государственном управления при принятии делегированных и групповых решений // Государственная служба Научный подход Зарубежный опыт Выпуск девятый Реферативный сборник /Отв ред Иванов Г И -М, 1995, Шабров О Ф Потнтнчес-кое упрагпение проблема стабильности и развития - М, 1997, Fayol Н General and industrial management / Translated from the french edition (Dunod) by Storrs С With a foreword by Urwick L - L, 1965

3 Здесь мы опираемся на следующие источники Пантин В И, Лапкин В В Эволюционное усложнение политических систем проблемы методотогии и исследования И «Потас» («Политические исследования») 2002 Л'! 2, Easton D A framework for political analysis - Englewood Cliffs, N J, 1965, Easton D A systems analysis of political life - Second printing - L, N Y, Sydney, 1967, Easton D The political system An inquiry into the state of political science - First edition -N Y, 19 JJ

задействована теория организации, которая, помимо того, использовалась нами в целях изучения оргструктур, складывающихся на основе институтов исполнительной власти. Методологическая основа исследования.

База применяемой методологии представлена институциональным подходом. Для нас нет сомнений, что формы нормативной организации государственного исполнения должны анализироваться именно с помощью институциональных приёмов ведения политологических изысканий.

Однако, меньшей трудоёмкости раскрытия темы диссертации можно достигнуть за счет дополнительного применения иных политологических методов. Онтологический подход применён в части дешифровки понятий, формулирования дефиниций, выявления специфики феноменов. Исторический подход задействован при анализе ретрологических проблем и при реконструкции хроники событий и процессов. Системный подход применен при рассмотрении системных аспектов изучаемых феноменов. Структурно-функциональный метод пригодился при раскрытии специфики структурных составляющих института исполнительной власти. Нормативно-ценностный подход использован при выборе ориентиров реформирования институтов исполнительной власти. Компаративный метод сыграл принципиальную роль при сравнении альтернативных вариантов структурной организации института исполнительной власти. В диссертации также нашли применение такие научные методы, как моделирование (применено для описания способов деятельности по реализации исполнительной власти), использование статистики (применено в целях упорядочения однотипных количественных данных) и анализ документов (применён для изучения формализованных аспектов статики и динамики исполнительной власти).

Эмпирическая база исследования представлена фактологическими материалами из научных работ2 и электронных ресурсов3; справочной информа-

1 Потожекия этой теории мы извлекаем из следующих источников Делокаров К X, Делокарова Ф К Управление и организация методологические и социокультурные проблемы // Теоретические проблемы государственного управления и государственное службы - M, 1997, Йожа 3 Основы организационной теории в государственном управлении при принятии делегированных и групповых решений // Государственная служба. Научный подход Зарубежный опыт Выпуск девятый Реферативный сборник / Отв ред Иванов Г. И - M, 1995, Кетгл Д. Ф, Феслер Д Поиск эффективной организации Раздел из книги «Тенденции управленческого процесса» // Государственная служба. Тенденции развития Зарубежный опыт Выпуск семнадцатый Реферативный сборник / Отв ред Иванов Г. И - M, 1997, Пригожин А И Современная социология организаций Учебник - M, 1995, Bruggeman J Р Formalizing organizational ecology Logical and mathematical investigations in organization theory Proefschnft ter verkrijgrag van de graad van doctor (doss)- Amsterdam, 1996, Fesler J W Public administration Theory and practice - bnglewood Cliffs, N J, 1980

1 Работы Сморгуков JI В Сравнительный анализ поттико-административных реформ от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // «Полис» («Политические исследования») 2003 № 4, Японский феномен - М, 1996 ит д

' Электронные ресурсы http //www cabinet-office gov uk (12 05 2003 ), httpV/www gov ru (14 04 2003, 18 06 2003) ит д

цией1; статистическими данными из сборников Госкомстата РФ и из научных работ2; правовыми актами3.

Положения, выносимые на защиту.

'1. Исполнительная власть государства - это функциональная составляющая государственной власти по применению официальных политических норм, изданию вспомогательных официальных нормативных актов и обеспечению политического действия. Но она является общественным отношением, но ещё не институтом и не организацией. Институт исполнительной власти государства - это самовоспроизводящаяся форма построения общественных взаимодействий, реализующая исполнительную власть государства и поддерживающая тем самым функционирование общества в целом. Существование такого института объективно регистрируется: разнообразные институты, реализующие исполнительную власть государства, подчинены единой регулярной норме этой власти - применению официальных нормативных актов к реальной ситуации. И уже на базе института исполнительной власти строится система органов исполнительной власти - не форма построения общественных взаимодействий, а организация, политический актор.

2. Эффективность института исполнительной власти государства—этоха-рактеристика института исполнительной власти государства, выявляющая, насколько он достигает соответствующие предназначению общества цели, приближается к требуемым результатам и минимизирует затраты ресурсов политической власти. Эффективность необходимо рассматривать как один из параметров организации исполнительной власти, обладающий не только качественными, но и, по возможности, количественными атрибутивами.

3. Предлагаемые теоретические основания для изучения эффективности института исполнительной власти базируются на учёте комплекса всех -структурных, функциональных, экологических и трансакционных - аспектов присутствия этого института в пространстве общественных отношений.

4. Предлагаемая специализированная методология для изучения эффективности института исполнительной власти имеет дело с: а) базами числовых данных;

1 Содержится в: Государственная Дума в весенней сессии 2000 года (сборник аналитических, информационных и справочных материалов). / Под общ. ред Нисневича Ю. А. - М., 2000., Organization of the government of Japan. 1995. - Tokyo, 1995. и т. д.

2 Сборники Госкомстата РФ: Российский статистический ежегодник. 2002: Стат. сб. / Госкомстат России. - М.,

2002., Российский статистический ежегодник: Стат. сб. / Госкомстат России. - М., 2000.; научные работы: Кушлин В. Управление финансами в Великобритании. // Государственная служба. 2001. JTs 1., Структура

государственной службы в Великобритании. // Государственная служба. Исполнительная власть: структура, функции. Зарубежный опыт. Выпуск шестнадцатый. Реферативный сборник. / Отв. ред. Иванов Г. И. - М., 1997.

5 Конституция Французской республики. // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 3. / Под общей редакцией и со вступительной статьей Окунькова Л. А. - М, 2001., Постановление Правительства Российской Федерации «О федеральной программе государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 2000 - 2001 годы». Xs 121.14 февраля 2000 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. A's 8. и т. д.

б) структурно-функциональными и структурно-дисфункциональными гранями института; в) учётом среды. Сердцевиной методологии является формализованный институциональный подход. Причём данный метод можно считать подходящим для изучения эффективности любого политического института.

5. Математическая оценка эффективности организации исполнительной власти вполне целесообразна, и нами предложен соответствующий формульный инструментарий. Главным вопросом количественного определения такой эффективности является поиск способов измерения целевых результатов работы органов исполнительной власти.

6. Эффективность института исполнительной власти зависит только от характеристик его структуры. Причём следует различать факторы и критерии эффективности. Факторы зависят от структуры института и показывают потенциал эффективности; критерии детерминируются окружающей средой института и показывают результаты проявления потенциала эффективности.

7. Институт исполнительной власти государства как политический феномен может существовать только в условиях разделения властей государства. Полное разделение властей государства достижимо при условии детального юридического распределения полномочий органов государственной власти. Эффективность института исполнительной власти должна увеличиваться с повышением степени разделённости властей.

8. В организации исполнительной власти бюрократизм представляет собой использование госслужащими известного объёма должностных полномочий, назначение которого не регламентировано, не в управленческих, а в личных и (или) корпоративных интересах. Он есть один из факторов неэффективности этой организации. Служащий любой организации исполнительной власти действует, исходя из двух категорий интересов: управленческих интересов (не связанных с запросами самого служащего) и внеуправленческих, бюрократических интересов (связанных с запросами самого служащего), причём ликвидация внеуправленческих интересов невозможна. Принудительное сдерживание бюрократических интересов никогда гарантированно не повысит эффективность института исполнительной власти, а ключом к решению проблемы бюрократизма является согласование бюрократических и управленческих интересов.

9. Существуют универсальные условия структурного построения организации исполнительной власти, обеспечивающие эффективность этой организации. При этом в настоящее время в обстановке политической реальности можно отыскать линейную, адаптивную и превентивную структурные модели этой организации. Отказаться от какой-либо из моделей нельзя - все они целесообразны; на долгосрочную перспективу можно прогнозировать возникновение новой - репрезентативной - модели. При выработке практических рекомендаций по повышению эффективности института исполнительной власти может

оказаться полезен учёт страновой специфики. Реалистичные межстрановые среднесрочные способы увеличения эффективности можно построить, ориентируясь на разработанную нами «парадигму адекватности», имеющую дело с совмещением линейных, адаптивных и превентивных принципов в пропорциях, соответствующих (адекватных) цивилизационному типу, экономическим достижениям, обычному праву, партийному дискурсу и прочим устойчивым «индексам» общества конкретной страны.

10. В настоящее время в апериодических колебаниях политического режима России институт исполнительной власти РФ выполняет роль резонансного пространства, причём основная роль по управлению протекающими в стране политическими процессами опять-таки в настоящее время приходится на сис-тему'органов исполнительной власти РФ. По нашему мнению, либеральный путь развития приведёт к построению в нашей стране наиболее эффективного института исполнительной власти. При проведении ряда локальных реформ и устранении ряда противоречий эффективность института исполнительной власти РФ должна резко возрасти, так как современное состояние нормативной структуры института имеет прогрессивные основания. Предлагаемая концепция либеральной среднесрочной оптимизации института исполнительной власти РФ по линии эффективности пригодна для применения. В специальном обсуждении нуждаются контуры полупарламентской республики, обрисованные в диссертации в качестве прогрессивной будущей формы государственного правления РФ.

Научная новизна работы.

Диссертация представляет собой первое в политической науке комплексное исследование эффективности института исполнительной власти государства. Её научная новизна заключена как в самой постановке проблемы, так и в результатах исследования. Эти результаты таковы:

- уточнены некоторые категории политической науки, имеющие в контексте данной диссертации важное значение (исполнительная власть государства, эффективность института исполнительной власти государства и т. д.;

- разработаны теоретические принципы для изучения эффективности института исполнительной власти государства;

- создана методология изучения эффективности политического института, причём в ходе исследования произведена масштабная доработка институционального метода в целях расширения его эвристических возможностей;

- разработан математический метод определения величины эффективности политической организации, основывающийся на принципе учёта результатов достижения целей;

- выявлена системная сущность фундаментального процесса государственного исполнения, реализуемого системой исполнительной власти государства;

- предложен способ идентификации областей государственно-исполнительного управления, в которых применимы или не применимы политико-рыночные механизмы;

- обоснована несостоятельность разделения «стратегической» и «оперативной» функциональной нагрузок современной организации исполнительной власти;

- конкретизирована научная информация о свойствах ныне существующих структурных моделей организации исполнительной власти государства;

- на основе исследования обширного фактологического материала спрогнозированы долгосрочные изменения в эффективностях институтов исполнительной власти;

- предложена общая среднесрочная концепция повышения эффективности институтов исполнительной власти;

- определена специфика российского института исполнительной власти и выяснена его роль на российском макроуровне политики;

- произведён расчёт общеотраслевой эффективности организации исполнительной власти РФ;

- определены перспективы развития технологий «электронного правительства» на территории Российской Федерации;

- предложена среднесрочная концептуальная стратегия увеличения эффективности института исполнительной власти РФ;

- разработан способ составления графических схем политических институтов.

Теоретическая значимость диссертации.

В ходе исследования возник факт постановки и решения вопроса о точности, универсальности и строгой научности в изучении эффективности института исполнительной власти, и его наличие открывает дорогу к разработке точных теоретико-методологических оснований политической науки. В последнее время искать их политологи, в особенности российские, почти как бы и не пытаются: как описывает подобную ситуацию, сложившуюся в политологической компаративистике, Л. В. Сморгунов, «разнообразие методологических ориентации превратило политологов в «скептиков» относительно раз и навсегда решённых вопросов»1. Можно добавить, что это отношение к универсальным схемам преобладает во всех дисциплинарных отраслях науки о политике. Нельзя в таком случае не выразить озабоченность в связи с опасностью размывания научности политологии (да и вообще социального знания) под воздействием такого релятивизма, исходящего из мнений об абсолютной ситуативности любых моделей, а следовательно, подспудно отвергающего саму возможность объективных наблюдения, анализа и познания политической реальности.

1 Сморгунов Л. В. Современная сравнительная политология. Учебник. -М, 2002. С, 3.

Научная ценность впервые проведённого комплексного формализованного исследования институционального аспекта государственного исполнения состоит в открывающихся перспективах изучения чётких, целостных, ясных, безусловных и, главное, постоянных закономерностей в феномене государственного исполнения.

Сконструированный метод для изучения эффективности института исполнительной власти можно без затруднений приспосабливать для теоретической работы над проблемами эффективности любого политического института, а это означает повод к появлению множества принципиально новых научных исследований по самым разным политическим институтам. Метод при его должной доработке может применяться как один из алгоритмов работы какой-либо научно-исследовательской организации, профильно соответствующей научным вопросам эффективности политических институтов, научной проблематике эффективности политических организаций.

Предложенный математический метод определения общеотраслевой эффективности политической организации своим появлением закладывает основания для интенсификации процессов научных исследований по созданию формализованных политологических методологий и технологий.

Наконец, произведённые уточнение категориального ряда политологии и разработка правил составления графических схем политических институтов привнесли вклад в развитие инструментального багажа политологии.

Практическое значение диссертации.

В пространстве результатов исследования отчётливо просматривается новая -опирающаяся на постулаты либертаризма - рыночная концепция государственного исполнения1. На перекрёстках исторических путей она может служить «дорожным знаком», подсказывающим обществу путь к свободе и подлинной демократии.

Созданный математический метод может использоваться в политических организациях с целью определения их эффективности.

Сформулированные рекомендации по оптимизации имеют праксиологическую направленность и ориентируют реформаторов на творческий неординарный подход к извечным задачам и проблемам.

Учебно-методическое значение работы состоит в том, что материалы диссертации могут быть задействованы в высших учебных заведениях: при подготовке спецкурсов по политологии, а также для чтения учебных курсов по социально-политическим дисциплинам.

Апробация исследования.

1 Эти постулаты - отсутствие доминанты иерархии, отсутствие координирования экономики государством, свобода индивида как принцип, более важный, чсч право действий государства от имени общества и т. д. Вообще же концепция либертаризма четко выражена в замечательной работе Ф. А. фон Хайека «Дорога к рабству» (см: Хайек Ф, А. фон. Дорога к рабству. - Пер. с внгд. / Предисл. Петракова Н. Я. - М, 1992 ).

Материалы диссертации неоднократно проходили обсуждения на заседаниях кафедры политологии МАИ (ГТУ). Положения работы использовались при проведении семинарских занятий в этом университете. Основные положения диссертации отражены в опубликованных автором работах общим объёмом 2,64 п. л. Кафедрой политологии МАИ (ГТУ) диссертация рекомендована к защите. Структура диссертации.

Структура диссертации обусловлена особенностями поставленных нами целей и определённых нами задач. Она представлена введением, тремя главами (каждая глава поделена на два параграфа), заключением, содержит перечень задействованных источников информации. Также в неё включены приложения. Объём диссертации - 231 с.

Основное содержание работы.

Основная часть исследования представлена в виде трёх глав. Глава первая «Генезис института исполнительной власти и теоретических представлений о нём» состоит из двух параграфов и посвящена раскрытию оказавшихся весьма нужными политико-исторических моментов темы диссертации. Параграф первый «Генезис института исполнительной власти» отведён изучению генезиса института исполнительной власти государства. В начале параграфа с целью конкретизации понятийного аппарата работы проведено уточнение основных категорий, имеющих непосредственное отношение к теме диссертации. В этом смысле отметим принципиальный момент. Если институт исполнительной власти государства - это самовоспроизводящаяся форма построения общественных взаимодействий, реализующая исполнительную власть государства и поддерживающая тем самым функционирование общества в целом, то система исполнительной власти государства - это совокупность организаций государственной власти, соединённых связями иерархического и матричного подчинения, обеспечивающая реализацию исполнительной власти государства, представляющая собой отграниченную от окружающей среды целостность и постоянно взаимодействующая с окружающей средой. Важно то, что институт исполнительной власти не является организацией, а система исполнительной власти есть самая настоящая организация. Но необходимыми условиями существования системы исполнительной власти являются наличие института исполнительной власти и его системность.

Далее нами проводится периодизация основных вех исторического развития институтов исполнительной власти государства. Полученное деление таково.

1. VI в. до н. э. - XVI в. Период синкретической замкнутости исполнительной функции в общем функциональном цикле государственной власти.

2. XVII в. - XVIII в. Период начальной реализации принципа разделения властей.

3. XIX в. Период распространения принципа разделения властей.

4. XX в. - XXI в. Период стабилизации процессов развитая института исполнительной власти государства.

В процессе смены периодов полное отсутствие институтов исполнительной власти переходит в первые эксперименты по разделению государственных властей, в практическое укоренение институтов исполнительной власти в структурах государств. Период XVII века - ХУШ века характерен первичным накоплением опыта структуризации институтов исполнительной власти. В эпизод, соответствующий XIX столетию, принцип разделения властей широко распространяется по различным уголкам мира. Начался интенсивный процесс поиска строения института исполнительной власти, которое было бы оптимальным с точки зрения функциональных задач; кроме того, произошло появление страты специально подготовленных для работы в органах исполнительной власти чиновников низшего и среднего звеньев. Наконец, в период XX века -XXI века в большинстве стран мира наличие институционально самостоятельной исполнительной власти не отменяется даже при преобразовании конституционного строя. Разделение властей воспринимается одновременно и как условие осуществления обществом правового контроля государства, и как средство повышения результативности государственной политики. Развитие реальных институтов исполнительной власти в начале - середине XX века было нацелено на «формальную рационализацию». Современная же его стадия (конец XX века - начало XXI века) отличается переходом к концепции самоорганизации и расцветом сетевых технологий. Современные - сетевые - условия создают сдвиг государственно-управленческих акцентов: институт исполнительной власти отныне должен уже не просто отрабатывать социальный заказ большинства избирателей (граждан, единиц населения), а обеспечивать коммуникацию между многочисленными элементами социума с целью обеспечить надлежащее выполнение ими своих функций.

На основании результатов исследования рассмотренных исторических аспектов можно утверждать, что а) институциональная эманация исполнительной власти неотрывна от разделения властей; б) историческая динамика производственных и финансово-кредитных отношений, изменения в структурах общественного равенства и неравенства определяют общее в генезисе института исполнительной власти, а преобразования культур, наук и политических систем сказываются в этом генезисе на особенном; в) креационность института исполнительной власти с течением времени возрастает; г) история показывает, что, какие бы фазы развития ни проходила исполнительная власть, всегда воспроизводятся некие одни и те же узловые точки проблем, у которых объёмы и атрибуты могут меняться от периода к периоду, но сущность о стаёт ся не изменной.

Рассмотренный параграф заложил основания для понимания тенденций в изменениях институтов исполнительной власти.

Во втором параграфе первой главы - «Развитие теоретических представлений об исполнительной власти» - прослеживается исторический процесс становления многочисленных теоретических интерпретаций исполнительной власти. На наш взгляд, параллельно смене периодов развития самого института исполнительной власти менялись и периоды развития теорий исполнительной власти. И они следующие.

1. VI в. до н. э. - XVI в. Период рассмотрения исполнительной власти как неотделимой от других функциональных составляющих государственной власти.

2. XVII в. - XVIII в. Период негативного рассмотрения исполнительной власти, связанного с негативным обоснованием принципа разделения властей.

3. XIX в. Период теоретической оптимизации и раннепозитивного рассмотрения исполнительной власти, связанных с теоретической оптимизацией и раннепозитивным обоснованием принципа разделения властей.

4. XX в. - XXI в. Период: позитивного рассмотрения исполнительной власти, связанного с окончательным позитивным обоснованием разделения властей; комплексной оптимизации института исполнительной власти.

Если учесть синкретичность государств времён древности и средневековья, не удивительны факты того, что в теориях, относящихся к первому из выделенных периодов, идеи об онтологии исполнительной власти государства отсутствовали. Период XVII - XVШ веков характерен созданием теорий, раскрывающих онтологический смысл исполнительной власти и объясняющих её предназначение, притом теорий, пока что сугубо негативных, то есть не ставящих задачу достижения эффективной реализации исполнительной функциональной составляющей государственной власти, а преследующих следующие цели: обеспечение политических свобод, их постоянства; предотвращение злоупотреблений государственной властью; практическое укоренение института исполнительной власти в структурах государств. В начале девятнадцатого века в науке о политике становятся значимыми задачи по улучшению деятельности организаций исполнительной власти по ликвидации социально-политических противоречий. Политико-философское обоснование методологии разработки решений подобных задач можно назвать позитивным, т. к. оно направлено на изучение того, каким образом функционируют механизмы онтологически уже понятного объекта, как на них повлиять ради достижения тех либо иных результатов. XIX век - время доминирования именно таких типов научного рассмотрения (находившихся, правда, только на стадии раннего развития). В то же время самостоятельных исследований проблематики исполнительной власти ещё не встречается - эта область знания растворена в философии и социологии. В сфере теоретического сознания, относящейся ко времеш* XIX столетия, наблюдаются начало теоретического осмысления возможности существования системных качеств института исполнительной власти и первичная рефлексия соотношения эффективности и неэффективности институтов исполнительной власти. В пери-

од XX - XXI веков в науке доминирует интегральное понимание исполнительной, власти государства. Оно менялось: от обоснования формальных организаций исполнительной власти с линейной внутриорганизационной коммуникацией (начало XX в. - 50-ые годы XX в.) к парадигме обоснования неформальных организаций с нелинейной внутриорганизационной коммуникацией (60-е годы XX в. - начало XXI в.). Следует указать, что к концу XX в. в качестве залога результативности государственного управления, эффективности института государства подавляющее большинство теорий рассматривает оптимальность формы государственного правления, то есть, фактически, оптимальность соотношения и взаимозависимости функциональных составляющих государственной власти при их институциональном обособлении друг от друга. Иначе говоря, наблюдается окончательное позитивное обоснование разделения властей.

Проделанное исследование способов теоретической интерпретации исполнительной власти государства даёт возможность сделать заключение, что а) эффективность института испочнителъной власти должна увеличиваться с повышением степени разделенности государственных властей; б) с течением времени вопрос эффективности института исполнительной власти занимает все больше и больше места в теоретических построениях; в) в отрыве от теории политических институтов микротеория эффективности института исполнительной власти, по нашему мнению, создана быть не может; г) в политологии до сих пор нет фундаментальныхработ, в которых исполнительная власть государства изучалась бы концептуально, в комплексе всех своих аспектов; д) в политической науке пока так и не появилось предметной четкости методологического отграничения института исполнительной власти от окружающих его объектов; е) сейчас в политической науке наблюдается катастрофическая нехватка методов количественного анализа эффективности организации исполнительной власти; ж) отсутствуют единая теория исполнительной власти государства и структурированный комплекс научных представлений о предмете эффективности института исполнительной власти государства.

Результаты проведённого в первой главе исследования оказываются существенным подспорьем для дальнейшей части запланированных изысканий. Глава вторая «Теоретические основы изучения эффективности института исполнительной власти» отведена для поиска теоретико-методологического фундамента для изучения эффективности института исполнительной власти. Структурно она представлена двумя параграфами. В первом параграфе - «Теория и методология политологического изучения эффективности институтов исполнительной власти» - предложены комплексная теоретическая парадигма и методологический инструментарий для ведения исследований эффективности институтов исполнительной власти. В начале параграфа мы определяем, что

формат методологии должен представлять собой композицию нескольких подходов - онтологического, нормативно-ценностного, институционального, системного, структурно-функционального, компаративного и исторического -при преобладании институционального. При этом мы выясняем, что а) сущность* исполнительной власти государства заключается во власти трансформировать официальные государственные нормативные акты в результаты; б) назначение функционирования института исполнительной власти лежит в области определённости, понимаемой как ясность результатов, их соответствие закону, правовым нормативам; в) эффективность института исполнительной власти зависит только от его свойств, свойства же среды могут сказать, насколько оптимальность института проявится на практике. При описании формата методологии мы также, эксплицируя системную сущность фундаментального процесса государственного исполнения, реализуемого системой исполнительной власти государства, устанавливаем, что общим мерилом эффективности системы исполнительной власти государства выступает соотношение между полученными ею результатами и условиями возложенного на неё социального задания.

В продолжение параграфа мы формируем специальную методологию для изучения эффективности института исполнительной власти и теоретическое обрамление для этой методологии. Теоретическое понимание эффективности института исполнительной власти должно, на наш взгляд, складываться из следующих структурных компонентов.

1. Метода определения величины эффективности организации исполнительной власти (необходим для описания организационного аспекта качества института исполнительной власти).

2. Выявления зависимости между структурой института исполнительной власти и эффективностью этого института, выявления, при котором определяются структурные факторы эффективности института исполнительной власти.

3. Каталогизации типов взаимодействия института исполнительной власти с окружающей средой этого института. Данная каталогизация производится в целях поиска критериев эффективности института исполнительной власти.

Что касается метода нахождения величины эффективности организации исполнительной власти, то мы считаем, что а) эффективность есть целостный и внутренне непротиворечивый параметр, поэтому её не следует разбивать на амбивалентные части; б) стремление к точности должно быть движущим фактором любого процесса научного познания, поэтому представляется необходимым найти возможности квантификации эффективности. Поэтому мы разработали именно математический метод для определения эффективности политической организации, естественно, подходящий и для исследования

1 В данном конкретном случае используется посылка об онтология, исходящая из совпадения сущности и бытия (опйк).

организации исполнительной власти государства. Реальное применение метода в русле темы данной диссертации видится как сопровождающееся рядом условий. Для вынесения вердикта по поводу эффективности института исполнительной власти необходимо знать: 1) какие функции возложены на организацию исполнительной власти; 2) какой структурой и в какой мере эти функции обеспечиваются (понять это нужно для того, чтобы оценить внутриинституциональные. факторы, в общем-то и обусловливающие эффективность института); 3) по каким направлениям функции ориентированы на окружающую организацию среду (то есть собственно как топологически обустроена реализация потенциала эффективности института исполнительной власти) - эта потребность связана с такими задачами, как выявление результатов деятельности организации, измерение их, определение критериев эффективности института.

Рассуждая о функциях и дисфункциях организации исполнительной власти и выяснив, что деятельность организации исполнительной власти представлена двумя аспектами: внутренним (внутриструктурные взаимодействия элементов) и внешним (взаимодействия организации и окружающей её среды), мы указываем, что структура этой организации выступает выражением правового оформления функций, причём последнее представлено в сочетании своих формальной и неформальной сторон1. Изучение структуры института исполнительной власти оказывается важным при поиске факторов эффективности. Эффективность института исполнительной власти, как мы думаем, это параметр, характеризующий воздействие института исполнительной власти на окружающую его реальность. Свойства института исполнительной власти при этом будут определять всю сущность воздействия, создавать факторы эффективности. Потенциал эффективности складывается именно под воздействием факторов. Внешняя среда же создаёт не факторы, влияющие на эффективность, а условия, определяющие степень её проявления. Но именно состояния среды и будут реально регистрируемыми показателями проявления эффективности, критериями эффективности. Критерии эффективности формируются запросами на исполнительное действие, возникающими в социуме.

Таким образом, следует различать факторы и критерии эффективности. Факторы детерминируются структурой института исполнительной власти, критерии - средой. Главное, что факторы и критерии эффективности вполне могут приниматься за показатели целей (А) организации исполнительной власти (так как эффективность связана с целями внутренней и внешней деятелъностей этой организации) и использоваться для вычислений, расчётов по предлагаемым нами формулам (вообще-то, и не только по таковым). Сделаем оговорку: факторами и критериями можно считать лишь регулярные, устойчивые, стабильные цели.

' Институт исполнительной власти, таким образом, одновременно является и формальным, и неформальным.

Как выявлять факторы и критерии? По нашему мнению, необходимо изучать участки компетенций органов исполнительной власти. Так, авторский коллектив под руководством И. Л. Бачило, базируясь на материалах российского классификатора деятельности предпринимателей (ОКДП), выявляет целую систему направлений, по которым функционируют учреждения исполнительной власти РФ1, причём диверсификацию проводит до мелочей, таких, например, как участие в программах освоения космического пространства.

Однако, отраслевые юрисдикции ещё не могутрассматриваться как факторы или критерии, потому что сами по себе вообще не являются какими-либо переменными. И наша задача - разработать именно переменные, которые характеризовали бы успешность / неуспешность функционирования. Мы продолжаем параграф выявлением некоторых факторов и критериев, а завершаем его выводами по нашим теоретическим изысканиям, сводящимися к положениям о том, что: а) необходима научно-практическая конкретизация смысла эффективности как параметра организации исполнительной власти; б) необходим поиск способов количественного выражения этого параметра; в) формализованный институциональный подход, на наш взгляд, наиболее соответствует задачам исследования «точной» эффективности; г) созданный метод можно считать подходящим для изучения эффективности любого политического института; д) эффективность института исполнительной власти зависит только от характеристик его структуры.

В главе 2 второй параграф «Институты исполнительной власти: мировой структурно-инновационный опыт и перспективы повышения эффективности» уделён поиску закономерностей в детерминации эффективности структурными моделями института исполнительной власти, а также выяснению способов и перспектив преобразований моделей. На основе переработки обширного теоретического и эмпирического материала, учитывая существование классификационного подхода А. В. Курочкина2, мы устанавливаем наличие в современной политической жизни трёх структурных моделей - линейной, адаптивной и превентивной. Большинство современных структур политипичны -сочетают в себе по две, по три модельные парадигмы в разных комбинациях. Исследуя структурные метаморфозы исполнительных учреждений, мы выявили также и универсальные структурные условия эффективности института исполнительной власти, равнопригодные для обстоятельств любых парадигм.

Каковы же перспективы структурных трансформаций институтов исполнительной власти в странах мира? Можно ожидать, что в долгосрочной перспективе (10-25 лет) развитие институтов исполнительной власти пойдёт по следующим основным направлениям. Во-первых, смещение экономической роли:

' См: Исполнительная власть в Российской Федерации Проблемы развития. / Отв. ред БачилоИ Л - М, 1998 С. 160-169

2 См • Курочкин А. В. Эффективность государственного управления. // Сравнительное государственное управление теория, реформы, эффективность. / Под ред Сморгунова Л В - С -Пб, 2000. С. 52 - 53.

произойдёт сжатие подструктур экономического назначения, министерства из разряда промышленных, финансовых, антимонопольных, сельскохозяйственных, транспортных и пр. будут унифицироваться в общие комплексы. Во-вторых, смещение политической роли: новая позиция института исполнительной власти в политической системе окажется связанной уже не с монополией на макроуправление (как было вплоть до шестидесятых годов двадцатого века), а с правовой коммуникацией разнородных целей, по поводу которых имеется общественный консенсус. На практике сказанное выразится в том, что организация исполнительной власти превратится в одну из многих узловых точек политической сети, несущую функции агрегирования интересов, охраны правопорядка, обороны страны. В-третьих,репрезентативизация'. грядут распространение парламентских и полупарламентских республик, создание результативных комитетов по связям с общественностью, процедур контроля граждан и органов местного самоуправления за действиями низовых уровней систем исполнительной власти, временных представительств крупных общественных институтов при органах исполнительной власти. Велика вероятность того, что в будущем тенденциирепрезентативизации приведут к появлению структурныхмоделей нового, скажем так, репрезентативного типа.

Какой может быть прогрессивная межстрановая концепция оптимизации институтов исполнительной власти по линии эффективности? На наш взгляд, наиболее практичны среднесрочная временная перспектива и оптимизационная парадигма, ориентированная на совмещение линейных, адаптивных и превентивных структурных оснований в ракшах соотношения, адекватного специфике конкретного общества. Идеи парадигмы - это договорная, рыночная, легитимная, демократическая, самоорганизующаяся организационная модель, высокотехнологичный внутриорганизационный аудит, огромное значение и большой удельный вес ГГ-проектов в деятельности организации, качественно новый политико-рыночный modus operandi института исполнительной власти (не создающий помех функции государства как всеобщего представителя и арбитра) и т. д.

•В результате проведённого в данном параграфе исследования мы получили возможность сделать заключение, что а) противостояние государства «трудноуправляемой» системе негосударственных институтов уходит в прошлое, сменяясь экологичным1 включением государства на началах сотрудничества, кооперации и самоорганизации в макросистемы, состоящие из самыхразлич-ных институтов', б) в конечном итоге объективная ситуация заставит общество принять меры в пользу долгосрочных инноваг{ионных перспектив, но сделать это взвешенно ирационально.

1 Sec: Bruggeman J. P. Formalizing organizational ecology. Logical and mathematical investigations in organization theory. Proefschnft ter vcrkrijging van de graad van doctor (d. o. s. s.). - Amsterdam, 1996.

Третья глава «Оптимизация института исполнительной власти РФ по линии эффективности (макроуровень политики)» посвящена российскому контексту поднимаемых проблем. Она делится на два параграфа. Первый - «Система исполнительной власти России: современное состояние и оценка эффективности» - отведён под применение нашего метода изучения эффективности к российским условиям. (В третьей главе изучается деятельность института исполнительной власти РФ на макроуовне политики, так как необходимое для раскрытия темы нашей диссертации начальное применение метода не требует большего). Первоначально мы согласно разработанному в § 1 главы 2 методу изучаем внутренние и внешние аспекты деятельности системы органов исполнительной власти России и специфическую политическую культуру российского общества как фон, на котором эта деятельность развёртывается, отмечая, что а) современное структурно-функциональное состояние отечественной системы исполнительной власти сохраняет перспективный, либеральный фундамент, заложенный конституцией РФ '993года, хотя недостатков в способе организации системы предостаточно; б) российская система исполнительной власти укрепляет и усиливает свои позиции в общественной системе страны. Выявляя особенности российского института исполнительной власти и его статус в общественной системе нашей страны, мы позволим себе сделать утверждение: параметры колебаний в функционировании российской политической системыменяются апериодически, причём возможны внезапные изменения при воздействиях на резонансные точки системы; и сейчас именно система исполнительной власти объективно превращается в резонансное пространство, аккумулирующее ресурсы и меняющее политическую топологию страны. Реальные преобразования, поддержка президентского курса осуществляются силами исполнительной «вертикали».

Путём математических расчётов мы установили, что общеотраслевая эффективность организации исполнительной власти РФ равна 53,29 %. При этом вполне логичными предстают мысли об оптимизации российского института исполнительной власти по линии эффективности. Мы считаем, что в сложившихся в нашей стране к настоящему времени социально-политических условиях наиболее выгодно планировать реформы на среднесрочную перспективу - темп изменений в политической жизни страны таков, что делает несколько ненадёжными долго- и дальнесрочные программы модернизаций и попутно с этим превращает краткосрочные и оперативные замыслы лишь в промежуточную тактику, полезную лишь в контексте среднесрочных преобразований. Однако, прежде чем приступить к выработке стратегии оптимизации, необходимо, так как рассматривается специфическая обстановка отдельно взятой страны (России), спрогнозировать (естественно, на среднесрочную перспективу) на основе исследованного фактологического материала некий ход развития института исполнительной власти. Мы предлагаем три наиболее

вероятных сценария развития событий, (сценарии расположены в порядке убывающей вероятности проявления): 1) кризисный путь; 2) корпоративный путь; 3) либеральный путь. По нашему мнению, наиболее благоприятный сценарий - третий. Если социальное развитие пойдёт по восходящей, то наступит время для снижения мобилизационной роли государства и гипертрофированно доминирующего статуса государственной исполнительной власти в общественно-политической жизни страны.

Проведённое исследование российского института исполнительной власти показывает, что а) структурная модель и тенденции развития института исполнительной власти РФ являются эклектичными феноменами и тем самым сложны для оптимизаций по линии эффективности; б) президентура РФ обладает особым правовым статусом в системе органов государственной власти РФ, выполняя и исполнительную функциональную нагрузку государственной власти; в) при осуществлении ряда локальных реформ и ликвидации ряда противоречий эффективность института исполнительной власти РФ должна резко повыситься, постольку поскольку в настоящее время состояние нормативной структуры института прогрессивно.

Суть предлагаемых нами методов оптимизации отечественного института исполнительной власти излагается в параграфе 2 третьей главы, названном нами «Технология увеличения эффективности института исполнительной власти РФ». Концепция, которую нужно предложить, явно должна отличаться как от радикальных коллективистских проектов, так и от центристских стандартов - ни тс, ни другие, по нашему мнению, не отвечают задачам реального повышения эффективности. Мы считаем, что через модернизации института исполнительной власти России возможно создавать предпосылки для значительных изменений в возможностях саморазвития российского общества. И утверждаем: либеральное государственно-исполнительное господство предоставит простор этому саморазвитию, а этатистское — создаст помеху инициативам людей. Утверждаем: отечественный институт исполнительной власти должен соответствовать свойствам либерального государственно-исполнительного господства. Идея состоит в том, чтобы адаптировать нормы политико-рыночного управления к особенностям российской сферы исполнительной власти государства. Если учесть три разработанных нами прогнозных сценария, то можно заявить: важнейшая и сложнейшая праксиологическая задача заключается в том, чтобы, ориентируясь на первый вариант, компоновать трансформации для движения к третьему.

Приступая к разработке оптимизационных методов, мы приняли решение классифицировать сферы их применения по закрепившейся в ходе нашего исследования пошаговой модели «отношения госслужбы - структура института исполнительной власти - государственный режим - политический режим -

социальная система - международное сообщество»1. Однако, в нашем случае, если учесть масштабность вопроса об оптимизации, изложение методики в тексте диссертации весьма упрощённое (во избежание громоздкости) - мы сознательно не акцентируем наше внимание на том, что одни и те же способы могут быть полезными для разных уровней политической жизни или, наоборот, диалектически друг друга дополнять... Методы должны быть ориентированы на среднесрочную временную перспективу, так как она наиболее реалистична в имеющейся политической ситуации, а также составлены с учётом общих положений «парадигмы адекватности». Основы предлагаемого нами комплекса мероприятий - это а) усиление в нормативной структуре института исполнительной власти факторов самоорганизации; б) подготовка института исполнительной власти к долгосрочным трансформациямроссийской государственности, связанным с построением спроектированной нами полупарламентской республики; в) развитие технологий контроля гражданского общества за организацией исполнительной власти; г)демократическое обновление способов правовой регламентации взаимодействий органов исполнительной власти и лоббистских группировок, взаимодействий органов исполнительной власти и средствмассовой информации; д)усилениерепрезентативности федерального правительства; о)умеренноеразвитие «эпектронного правительства».

При конфигурировании прогрессивного института исполнительной власти необходимо учитывать системность социума, в связи с наличием которой нужно проводить «встречную институционализацию, то есть процесс одновременных и взаимообусловленных модернизационных изменений в гражданском обществе, с одной стороны, и в государственных структурах - с другой»2. В итоге последовательного системного соблюденияразработанной стратегии в Российской Федерации возможно будет в среднесрочной перспективе создать эффективную либеральную систему исполнительной власти, соответствующую экспектациямроссийского населения, а также перейти к далънесрочным действиям по увеличению репрезентативности новой системы и установлению полупарламентской республики - формы государственного правления, адекватной тенденциям демократизации политической системы нашей страны

В заключении диссертации коротко подводятся итоги осуществлённого исследования, намечаются пути дальнейшей разработки поднимаемой проблематики, а также описываются политические условия практического применения результатов исследования.

Укажем в завершение, что базовые положения диссертации опубликованы нами в нижеследующих печатных трудах.

1 Учитывая, что в главе 3 речь идбт о макроуровне политики, исключим для параграфа 2 этой главы блоки «отношения госслужбы» и «международное сообщество»

' Рыбаков А, Татаров А Новый общественно-инстетушгональный порядок в России проблемы формирования и оптимизации //Власть 2001 № 7 С. 14

I. Научные статьи.

1. Татаров А. М. Политические институты: теоретико-методологический аспект анализа. // Социально-гуманитарные знания. 2002. № 1. - С. 139 - 150. (0,75 п. л., в соавт. с Рыбаковым А. В., авторских - 50 %).

2. Татаров А. Новый общественно-институциональный порядок в России: проблемы формирования и оптимизации. // Власть. 2001. № 7. - С. 9 - 14. (0,75 п. л., в соавт. с Рыбаковым А., авторских - 50 %).

3. Татаров А. Исполнительная власть как фактор развития российского общества. // Власть. 2002. № 12. - С. 35 - 43. (1,07 п. л., в соавт. с Рыбаковым А., авторских - 50 %).

4. Татаров А. М. От формальной рациональности к самооптимизирующимся системам. // Актуальные проблемы социогуманитарного знания: Научные труды гуманитарного факультета.) - М: Изд-во МАИ, 2002. - С. 113-119. (0,41 п. л.).

5. Татаров А. М. Современная проблемная ситуация в сфере исполнительной власти государства. // Актуальные проблемы социогуманитарного знания: Научные труды гуманитарного факультета. - М.: Изд-во МАИ, 2003. - С. 164 -178. (0,79 п. л.).

II. Учебно-методические работы.

I. Методические указания и планы семинарских занятий по дисциплине «Политология». / Под ред. Мавроди С. И., Рыбакова А. В. - М.: Изд-во МАИ, 2002. - 36 с. (2,09 п. л., в соавт., авторских - 6,67 %).

Общий объём указанных публикаций - 2,64 п. л.

I У

• V

и-

Подп к печ 26 03 2004 Объем 1.75 п л Заказ №100 Тир 100 Типография МПГУ

«2- 67 0 9

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Татаров, Артём Михайлович

Введение.

Глава 1. Генезис института исполнительной власти и теоретических представлений о нём.

§ 1. Генезис института исполнительной власти.

§ 2. Развитие теоретических представлений об исполнительной власти.

Глава 2. Теоретические основы изучения эффективности института исполнительной власти.

§ 1. Теория и методология политологического изучения эффективности институтов исполнительной власти.

§ 2. Институты исполнительной власти: мировой структурно-инновационный опыт и перспективы повышения эффективности.

Глава 3. Оптимизация института исполнительной власти РФ по линии эффективности (макроуровень политики).

§ 1. Система исполнительной власти России: современное состояние и оценка эффективности.

§ 2. Технология увеличения эффективности института исполнительной власти РФ.

Введение диссертации2004 год, автореферат по политологии, Татаров, Артём Михайлович

Актуальность исследования.

Результаты деятельности органов государственной власти часто подвергаются критике, причём, как правило, основной её объём приходится на учреждения исполнительной власти государства. От правительственных систем как от главных эффекторов политики государств люди-налогоплательщики ожидают повышения уровня своих свободы и благосостояния, а государственно-исполнительные действия приводят к такому повышению не всегда.

Стоящих в стороне нет - все пытаются предложить решения по улучшению организаций исполнительной власти, спорят, реформируют, митингуют, взывают к народу, и всё это в конечном итоге затрагивает тему эффективности государственного исполнения. И подчас бывает очень сложно не только отфильтровать полезное знание в потоке дискуссий, но и найти стабильный фундамент для исследований.

Из-за постоянного научного и околонаучного шума вокруг проблемы эффективности государственного исполнения мы и создали нижеследующую разработку. И одна из наших важнейших идей заключается в том, что недостающую стабильность нужно искать путём выявления регулярной формы общественной деятельности по реализации исполнительной власти, и такой формой, по нашему мнению, является институт исполнительной власти государства — малоизученный объект. При этом не оспаривается тот факт, что исполнение норм может являться атрибутом не только государственной власти, но и других видов власти вообще, но в качестве объекта научного исследования выбран именно государственный исполнительный институт.

Таким образом, ракурс исследования связан с эффективностью института исполнительной власти государства.

Значимость исследования обусловливается социально-классовой ситуацией в мире. Эффективность правительственных решений и деятельности ныне одинаково интересует и малоимущие группы, и финансовых королей. Совершенно новая роль правительства как арбитра в социальных конфликтах требует комплексного, поликлассового изучения вопросов результативности.

Экономическая обоснованность исполнительной политики и экономическая целесообразность структуры организации исполнительной власти - ещё одна категория вопросов, выводящих наше исследование на «передний край науки». В западных странах государство вот уже несколько десятилетий включено в рыночные структуры экономики как полноправный актор, играющий по рациональным правилам, что и вызывает потребность в экономических оптимизациях, Россию по-прежнему сотрясают рецидивы центристско-автори-тарной, социал-распределительной правительственной политики, и постоянные неудачи «государства всеобщего благоденствия» говорят о необходимости замены социал-демократического приспособленчества на иные, экономически либеральные и эффективные модели.

Нельзя забывать и о том, что современные институты исполнительной власти функционируют в атмосфере новых социокультурных и культурно-цивилизацик онных реалий. Глобализация, при всех её минусах, создала странам объективные возможности примериться к иноземным структурным образцам системе н оказалось, что, например, «восточные» и «западные» конструкции не взаимозаменяемы. Но теоретико-методологическая база для раскрытия причин этого, а главное, для прогнозирования, обоснования и оптимизации функционирования разных правительственно-управленческих организаций в различных цивилиза-ционных контекстах, отсутствует. В данной ситуации задача построения исследовательского метода, пригодного для анализа эффективности любой модели института исполнительной власти в каких угодно общественных условиях, приобретает особую научную важность.

Политическая ситуация тоже создаёт предпосылки для проведения изысканий по тематике эффективности института исполнительной власти. Организационная эффективность, качество управления, рентабельность, результативность — все эти индексы не только на слуху и в печати, но и стали неотъемлемыми символами политических программ. Это и не удивительно - в течение последних приблизительно тридцати лет государство по политико-технологической вооружённости и по оптимальности структуры вынуждено спотыкаясь на каждом шагу догонять мобильные и прибыльные негосударственные организации политического и неполитического свойства, пытаться сохранить и преумножить свою оставшуюся незначительную легитимность.

В России на современном этапе истории повышение эффективности учреждений исполнительной власти, наверное, самая часто обсуждаемая проблема, по «рейтингу» обгоняющая даже демократизацию и «редемократизацию» политической системы, приватизацию и деприватизацию крупных промышленных предприятий. Можно считать, что повышение эффективности системы исполнительной власти РФ есть часть фундамента официального политического курса всей системы органов государственной власти нашей страны.

Наконец, укажем на собственно научную актуальность исследования! Её можно разделить на такие моменты, как: а) следующую из обширности темы исследования неизбежность поиска столь необходимой обществу новой научно-политической футурологической парадигмы развития институтов исполнительной власти; ^ б) необходимую на сегодняшний день конкретизацию представлений об исполнительной власти, её институциональной грани, эффективности организации исполнительной власти как важном, значимом параметре; в) полезные и для теории, и для практики анализ исторических тенденций и прогноз вероятных будущих путей развития организаций государственной исполнительной власти; г) возможность отыскать метод точного, количественного исследования эффективности организации исполнительной власти; д) возможность выявления общего и особенного в структурологических аспектах исполнительной власти; е) выход на подготовку оптимизационных стратегий, тактик и рекомендаций как для институтов исполнительной власти вообще, так и для российского института исполнительной власти.

Выявление и постановка в центр исследования нового объекта - института исполнительной власти государства — означают научный дебют новейшего способа анализа и решения проблем в сфере исполнительной власти и открывают широчайшие перспективы для развития методологии политологических исследований.

Научная разработанность проблемы.

Какой теоретический, методологический и праксиологический задел предоставляет в наше распоряжение наука о политике? До какой степени приблизилась она к решению вопросов об эффективности государственного исполнения? Если чётко ориентироваться на такой объект, как институт исполнительной власти государства, то окажется, что существующего научного фундамента явно недостаточно. Известно: сферы приложения методологии и теории институционализма разнообразны. Естественно, государства занимают существенное место в исследованиях, проводимых политологами-институционалиста-ми, и следовало бы ожидать высокого научного интереса к институциональной стороне столь влиятельной ветви государственной власти, как исполнительная власть. Однако, в политической. науке исследованиям института исполнительной власти уделена ничтожно - малая толика внимания. Если в XVII — XIX столетиях институциональность исполнительной власти ещё хоть как-то рассматривалась, то с началом XX века наука осуществляет кардинальный поворот в сторону исследований государственного управления и государственной службы. Ныне даже признанные институционалисты (например, М. Д. Хорн, Л. В; Сморгунов) не упоминают о собственно институте исполнительной власти государства. Мы вынуждены констатировать, что в настоящий момент в политической науке наблюдается невольная смысловая подмена понятия «институт исполнительной власти» конструктами «государственное управление» и государственная служба». Естественно, прямого отождествления нет и быть не может, но институциональный аспект оказался где-то на второстепенном плане, когда же употребляется категория «исполнительная власть», автоматически подразумеваются отношения госслужбы, взаимодействия бюрократии и остальной части населения, технологии управления персоналом и манипулирования госсобственностью, а также прочие эфемерно-аморфные области государственной динамики. Хуже всего то, что в науке наметилась доминация того мнения, что указанными аспектами исчерпывается вся проблематика исполнительной власти.

Сейчас видятся и реальные предпосылки для того, чтобы в части изучения исполнительной власти стала актуальной и теория политических институтов, так как реформы государств показали, что нормативные качества исполнительной власти всегда необходимы для поддержания определённости процесса и результатов государственно-исполнительной деятельности1. Кроме всего прочего, следует отметить, что государственное управление и государственная служба есть феномены, выходящие за пределы исполнительной власти, постольку поскольку они охватывают и другие власти государства. Если исполнительную власть исследовать только через них, то её сущностные моменты могут оказаться не выявленными.

Естественным образом возникает вопрос: почему бы тщательно не исследовать не государственную службу, не государственное управление, не «сферу государственного администрирования», не public management и не аппарат государственного управления, а именно институт исполнительной власти государства? Тем более, что управление, на наш взгляд, есть только один из

1 Работы, в которых для изучения сферы исполнительной власти государства применяется эта теория, имеются, хоть их и немного. См., например: Аверьянов В. Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. - Киев, 1979., Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. / Отв. ред. Бачило И. Л. - М., 1998., Исполнительная власть в Российской Федерации. / Под редакцией Ноздрачева А. Ф., Тихомирова Ю. А. - M., 1996., Курочкин А. В. Новый институциональный подход к анализу государственного управления. // Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. / Под ред. Сморгунова Л. В. - С.-Пб., 2000., Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения. - М., 1994., Anderson М. Government in France. An introduction to the executive power. - Braunschweig; New York; Oxford; Sydney; Toronto, 1970., Horn M. J. The political economy of public administration. Institutional choice in the public sector. - Cambridge, 1995. вариантов работы институционального объекта, и выводы по исследованиям управленческих аспектов исполнительной власти будут иметь слишком зыбкий статус, если ранее не будет рассмотрен её институциональный механизм.

Несмотря на такое положение дел, безрассудно было бы отрицать возможность результативного использования существующих концепций и наработок.

Принципиален вопрос методологии, и для работы над темой становятся актуальными результаты работ по созданию институциональной методологии, проведённых Г. Спенсером, М. Прело, М; Дюверже, Д. С. Нортом1, и работ по созданию системной методологии, проведённых Г. Э. Алмондом и Г. Б. Пауэллом мл.; Л. фон Берталанфи, К. В. Дойчем, Д. Истоном, Р. К. Мертоном, Т. Парсонсом, Д. В. Феслером2.

Концепция Р. К. Мертона позволяет оценивать скрытые и явные последствия деятельности органов исполнительной власти государства. Идеи Т. Парсонса оказываются полезными при уяснении значимости института исполнительной власти государства для согласования и стабилизации многообразных форм политического действия в обществе.

Для нас очень важны вопросы создания комплексных методологий, поэтому мы учли успех, который при интеграции в один подход нескольких разных, но одновременно необходимых способов ведения исследований принесли работы М. Дюверже, много работавшего над вопросами метода, а также адаптации математических приёмов изысканий к особенностям социальных наук. К системным аспектам бытия общественных институтов и отношений между

1 См., например: Прело М. Конституционное право Франции. / Пер. с франц. Кублицкого Ф. А. Под ред. и с предисл. Манфреда А. 3. - М., 1957., Duverger M. Institutions politiques et droit constitutionnel. - Dixième édition remaniée. - P., 1968., North D. C. Institutions, institutional change and economic performance. - Cambridge; Melbourne; New York; Port Chester; Sydney, 1990., Spencer H. Principles of sociology. / Edited by Andreski S. - L., 1969.

2 См.: Берталанфи Л. фон. Общая теория систем - критический обзор. // Исследования по общей теории систем. Сборник переводов. / Общ. ред. и вступ. ст. Садовского В. Н. и Юдина Э. Г. - М., 1969., Almond G. A.; Powell G. В., jr. The study of comparative politics. // Comparative politics today. A world view. - Fourth edition. / General editors Almond G. A.; Powell G. В., jr. - Boston; Glenview, 111.; L., 1988. P. 3 - 6., Deutsch K. W. Political community at the international level. Problems of definition and measurement. - Garden City, N. Y., 1954., Easton D. A framework for political analysis. - Englewood Cliffs, N. J., 1965., Easton D. A systems analysis of political life. - Second printing. - L.; N. Y.; Sydney, 1967., Easton D. The political system. An inquiry into the state of political science. - First edition. - N. Y., 1953., Fesler J. W. Public administration. Theory and practice. - Englewood Cliffs, N. J., 1980., Merton R. K. Social theory and social structure. - Revised and enlarged edition. Fourth printing. - Glencoe, 111., 1961., Parsons T. Social systems and the evolution of action theory. - N. Y., 1977. ними Дюверже склонен применять методологию системного анализа, в то же время не снижает роли ярко выраженного институционального подхода как фундамента теории1.

Требуется уделить особое, во многом приоритетное внимание решению проблемы математического исчисления эффективности организации исполнительной власти, так как, по нашему мнению, эффективность политической организации, всё-таки, должна быть параметром точным, а в политической науке математические приёмы ведения исследований незаслуженно считаются лишь вспомогательными. Отправной точкой могут послужить результаты исследований в области математической формализации институционального аспекта политики, предпринятые Д. П. Бруггеманом, М. Д. Хорном2, результаты проведённых Л. В. Кирсановой, Ф. М. Русиновым, О. Ф. Шабровым3 математических исследований эффективности деятельности акторов общества.

Безусловно, полезными оказываются результаты работ по изучению онтологии исполнительной власти, предпринятых в рамках концептуальных исследований Ж. Блонделем, Г. В. Ф. Гегелем, Д. Локком, Ш. Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо4, в рамках специализированных изысканий - Д. Н. Бахрахом, В. Е. Чиркиным5. Очень важны для нашего исследования наработки по вопросу эффективности деятельности акторов общества, созданные М. Вебером; Д. Ф.

1 See, for example: Duverger M. Introduction to the social sciences. With special reference to their methods. / Translated by Anderson M. - Second impression. - L., 1967.

2 See: Bruggeman J. P. Formalizing organizational ecology. Logical and mathematical investigations in organization theory. Proefschrift ter verkrijging van de graad van doctor (d. o. s. s.). - Amsterdam, 1996., Horn M. J. The political economy of public administration. Institutional choice in the public sector. - Cambridge, 1995.

3 См.: Кирсанова Л. В. Факторы эффективности деятельности органов государственного управления Российской Федерации. Диссертация на соискание учёной степени кандидата экономических наук. Специальность: 08.00.05. - «Экономика и управление народным хозяйством». - М., 1998., Русинов Ф. М. Эффективность управления: наука и практика. - М., 1984., Шабров О. Ф. Политическое управление: проблема стабильности и развития. - М., 1997.

См.: Гегель Г. В. Ф. Философия права. - Пер. с нем. / Ред. и сост. Керимов Д. А. и Нерсесянц В. С.; Авт. вступ. ст. и примеч. Нерсесянц В. С. - М., 1990., Локк Д. Два трактата о правлении. // Антология мировой политической мысли. В 5 т. Т. I. Зарубежная политическая мысль: истоки и эволюция. / Ред.-науч. совет: пред. совета Семигин Г. Ю. и др. - М., 1997., Локк Д. Два трактата о правлении. // Локк Д. Сочинения: В 3 т. - Пер. с англ. и лат. - Т. 3. / Ред. и сост., авт. примеч. Субботин А. Л. - М., 1988., Монтескье Ш. Л. О духе законов. // Монтескье Ш. Л. Избранные произведения. / Общ. ред. и вступ. ст. Баскина М. П. - М., 1955., Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре, или принципы политического права. - М., 1938., Blondel J. An introduction to comparative government. - N. Y.; Washington, 1969.

5 См.: Бахрах Д. H. Административная власть как вид государственной власти. // Государство и право. 1992. № 3., Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения. - М., 1994.

Кеттлом и Д. Феслером; А. Файолем, Г. В. Атаманчуком, А. В. Курочкиным, С. Юрковым1. Весомое подспорье представляют собой выводы узкоспециализированных исследований сферы исполнительной власти государства, осуществлённых М. Андерсоном, Р. Бразиером, Э.-Х. Клийном, Л. Д. О'Тулом мл., Л. Рубаном, И. А. Василенко, В. Кушлиным, М. Ю. Павлютенковой, С. В. Пронкиным, П. И. Савицким, Л. В. Сморгуновым2. Результаты изысканий, проведённых Р. Инглхартом3, позволяют охарактеризовать динамику современного конкретно-исторического ценностного фона, на котором происходят изменения демократических политических институтов, и, тем самым, найти возможный способ спрогнозировать будущее отношение общественного сознания к тем или иным принципам построения института исполнительной власти государства.

Обязательно требуется учесть общетеоретические предложения по различным формам оптимизации исполнительной власти, вынесенные, к примеру, Т. j»

1 См.: Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государственного управления. - М., 1990., Кеттл Д. Ф., Феслер Д. Поиск эффективной организации. Раздел из книги «Тенденции управленческого процесса». // Государственная служба. Тенденции развития. Зарубежный опыт. Выпуск семнадцатый. Реферативный сборник. / Отв. ред. Иванов Г. И. - М., 1997., Курочкин А. В. Эффективность государственного управления. // Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. / Под ред. Сморгунова Л. В. - С.-Пб., 2000., Юрков С. Предпринимательство и нововведения в современных фирмах. // Мировая экономика и международные отношения. 2000. № 9., Fayol Н. General and industrial management. / Translated from the french edition (Dunod) by Storrs C. With a foreword by Urwick L. - L., 1965., Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriß der verstehenden Soziologie. // Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriß der verstehenden Soziologie. Mit einem Anhang: Die rationalen und soziologischen Grundlagen der Musik. - Vierte, neu herausgegebene Auflage, besorgt von Winckelmann J. - Tübingen, 1956.

2 См.: Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие. - Изд. 2-е, перераб. и доп. - М., 2000., Государственное управление и сетевое взаимодействие. Реферат подготовил Квашнин Г. М. // Государственная служба. «Паблик рилейшнз» в государственном управлении. Зарубежный опыт. Бюллетень реферативной информации. № 1 (21)' 98. / Отв. ред. Иванов Г. И. - М., 1998., Кушлин В. Управление финансами в Великобритании. // Государственная служба. 2001. № 1., Павлютенкова М. Ю. Оптимизация политического управления на основе современных информационных технологий. Автореферат диссертации на соискание учёной степени кандидата политических наук. Специальность 23.00.02. - политические институты и процессы. - М., 1999., Пронкин С. В. Институты государственной власти в зарубежных странах. История и современность. - М., 2001., Рубан Л. Модернизация госаппарата Франции. // Государственная служба. Общие проблемы. Зарубежный опыт. Реферативный сборник. Выпуск первый. / Отв. редактор Иванов Г. И. - M., 1994., Савицкий П. И. Правительственный аппарат пятой республики во Франции. - Свердловск, 1979., Сморгунов Л. В. Современная сравнительная политология. Учебник. - M., 2002., Anderson М. Government in France. An introduction to the executive power. - Braunschweig; New York; Oxford; Sydney; Toronto, 1970., Brazier R. Constitutional practice: the foundations of british government. -Third edition. - N. Y., 1999.

3 См.: Инглхарт Р. Постмодерн: меняющиеся ценности и изменяющиеся общества. // «Полис» («Политические исследования»). 1997. №4.

Боулэндом и Д. Силбергом; М. Вебером, Д. В. Феслером, В: Б. Аверьяновым, Л. Ильичевой1.

В сфере исследований исполнительной власти нашей страны принципиальными оказываются достижения, принадлежащие И. Барцицу; авторскому коллективу под руководством И: Л. Бачило; Б. П. Елисееву, О. П. Золотых, Л. В. Кирсановой, ГГ. С. Наму; А. Ф. Ноздрачеву и Ю. А. Тихомирову; П. Решетникол ву, Б. Шмелёву .

Впрочем, сделанная нами постановка темы уже выявляет факт наличия огромных пустот в научных знаниях об эффективности института исполнительной власти. Нет точности в ряде дефиниций. Нет стандартизированных схем для последовательного ведения исследований. Нет конкретизированных методик определения уровня эффективности организации исполнительной власти, не говоря уж о способах квалификации и количественного расчёта данной эффективности, а это превращает все рассуждения о последней: в подобия пустых абстракций. Наконец, нет чётких представлений о факторах и критериях эффективности института исполнительной власти. В связи с этим мы видим для себя необходимость доработать методологию в ходе нашего исследования. Если же говорить о «белых пятнах» на гносеологической и праксиологической карте научных сведений об исполнительной власти, то к ним необходимо См.: Аверьянов В. Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. - Киев, 1979., Боулэнд Т., Силберг Д. Новые методы «управления качеством» в структурах исполнительной власти в Великобритании. // Государственная служба. Тенденции развития. Зарубежный опыт. Выпуск семнадцатый. Реферативный сборник. / Отв. ред. Иванов Г. И. - М., 1997., Ильичева Л. Лоббизм в структурах законодательной и исполнительной власти. // Государственная служба. 2002. № 2., Fesler J. W. Public administration. Theory and practice. - Englewood Cliffs, N. J., 1980., Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. Grandriß der verstehenden Soziologie. // Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriß der verstehenden Soziologie. Mit einem Anhang: Die rationalen und soziologischen Grundlagen der Musik. - Vierte, neu herausgegebene Auflage, besorgt von Winckelmann J.-Tübingen, 1956.

2 См.: Барциц И. Ответственность власти. // Власть. 2000. № 1., Елисеев Б. П. Система органов государственной власти в современной России. - М., 1997., Золотых О. П. Исполнительная власть и общественные объединения России: (Взаимодействие, полит, проблемы, тенденции развития): Диссертация на соискание учёной степени кандидата политических наук. Специальность: 23.00.02. - «Политические институты и процессы». - М., 1997., Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. / Отв. ред. Бачило И. Л. - М., 1998., Исполнительная власть в Российской Федерации. / Под редакцией Ноздрачева А. Ф., Тихомирова Ю. А. - М., 1996., Кирсанова Л. В. Факторы эффективности деятельности органов государственного управления Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Специальность: 08.00.05. - «Экономика и управление народным хозяйством». - М., 1998., Нам П. С. Президент и исполнительная власть. Проблемы взаимодействия. // Свободная мысль - XXI. 2001. № 11., Решетников П. Реформа исполнительной власти: что за ней? // «Диалог». 1994. № 1., Шмелёв Б. Президент ушёл! Что дальше? // Власть. 2000. № 2. отнести следующие факты. Во-первых, знания о тенденциях исторического развития учреждений исполнительной власти фрагментарны и не сложены в общий портрет. Во-вторых, туманны представления об истоках современного понимания эффективности органов исполнительной власти. В-третьих, нет никаких наработок по исследованиям интегральной эффективности макросистем исполнительной власти. В-четвёртых, отсутствуют комплексные научные парадигмы и программы средне-, долго- и дальнесрочной оптимизации, а также работы прогностико-футурологического характера. В-пятых, вовсе не изучены теоретические вопросы о специфике роли исполнительной власти РФ в российской системе общественных отношений. В-шестых, программ повышения эффективности органов исполнительной власти РФ не имеется в количестве, достаточном для обеспечения «конкуренции научных идей».

Очевидно, что в описанной ситуации, сложившейся в политологии на сегодняшний день, первостепенное значение имеет теоретико-методологическая перспектива. Без предварительного создания теории и методов любые исследования прогностико-ориентированного, полуприкладного и прикладного характера будут безосновательными, любые проекты и рекомендации будут сочиняться способом проб и ошибок, бесполезным и попросту опасным-при реформировании государственных структур. В нашем случае ни методов, ни теории, выясняется, почти что и нет, а без их конструирования какую угодно концептуальную реформу при непредвиденных обстоятельствах может ожидать крах.

Вышеизложенное подсказывает нам свести тему диссертации именно к рассмотрению теоретико-методологического аспекта проблемы эффективности института исполнительной власти государства1. Причём при исследовании поднимаемых проблем нужно исследовать генезис института исполнительной власти государства. Необходимость сего продиктована, во-первых, объективной неизученностью онтологии указанных проблем - в такой обстановке понять сущность объекта исследования и сформулировать соответствующие ей

1 Кстати, в научном сообществе России отмечена возникшая за последние пять - десять лет нехватка диссертационных исследований, посвященных вопросам теории и метода в политологии. абстрактные теоретико-методологические принципы без выяснения исторических моментов гораздо сложнее, чем при наличии ретроспективного багажа, - и, во-вторых, целями прогнозирования — а ведь более точными часто бывают прогнозы, составленные с учётом тенденций исторического развития исследуемого объекта. Важно изучить процесс исторических изменений в теории и методологии научного анализа сферы исполнительной власти государства. Ситуация «разреженности» институционально-теоретического знания сути поднимаемых проблем вынуждает хронологически инспектировать все направления исследований исполнительной власти государства. Зато ряд наработок может принести ощутимую пользу при создании нашей аутентичной теории.

Объектом, исследования является институт исполнительной власти государства.

Предметом исследования являются теоретико-методологические основы изучения эффективности института исполнительной власти государства.

Цель исследования: посредством применения к феномену института исполнительной власти государства институционального подхода и других современных методов политической науки обобщить и систематизировать имеющиеся научные знания по проблемам исполнительной власти государства и на этой основе разработать новую методику определения эффективности организации исполнительной власти государства, а также сформулировать рекомендации, которые могли бы оказаться полезными при решении конкретных задач, стоящих перед учреждениями исполнительной власти Российской Федерации.

Цель исследования предопределила постановку и решение следующих задач исследования:

- уточнить основные термины, категории и понятия, относящиеся к выбранной теме исследования;

- изучить генезис института исполнительной власти государства;

- исследовать процесс исторических изменений в теории и методологии научного анализа сферы исполнительной власти государства;

- сформулировать и обосновать новую парадигму для изучения эффективности института исполнительной власти, включающую в себя возможность применения математического метода;

- проанализировать перспективность альтернативных вариантов структурной организации института исполнительной власти;

- сформулировать межстрановый прогноз общих структурологических, экологических и процессуальных изменений по линии эффективности институтов исполнительной власти;

- обосновать общие современные концептуальные направления оптимизации институтов исполнительной власти по линии эффективности;

- определить специфику и роль феномена государственного исполнения в условиях Российской Федерации;

- оценить эффективность системы исполнительной власти РФ;

- сформулировать справочно-иллюстративный прогноз изменений в эффективности российского института исполнительной власти государства;

- спроектировать концептуальную стратегию оптимизацию института исполнительной власти Российской Федерации по линии эффективности.

Учитывая проблематику исследования, мы формулируем две. научные гипотезы:

1) качество государственного исполнения целесообразно оценивать через определение эффективности организации исполнительной власти государства;

2) эффективность организации исполнительной власти государства возможно интерпретировать в количественном виде.

Теоретическая основа исследования.

Безусловно, базовой составляющей теоретической основы здесь стала теория политических институтов1. Собственно, и вся речь в работе идёт об

1 Постулата этой теории мы отслеживаем по следующим источникам: Рыбаков А. В. Политика в институциональном измерении. - М., 2002., Рыбаков А. В., Татаров А. М. Политические институты: теоретико-методологический аспект анализа. // Социально-гуманитарные знания. 2002. № 1., Duverger M. Institutions politiques et droit constitutionnel. - Dixième édition remaniée. - P., 1968,, Horn M. J. The political economy of public administration. Institutional choice in the public sector. - Cambridge, 1995., North D. C. Institutions, institutional институциональных феноменах, что и затребовало конкретного теоретического обрамления.

Впрочем, широта рассматриваемых проблем в ряде возникших в ходе исследования ситуаций заставила обратить взор и в сторону иных, неинституциональных концепций. В панораме нашего исследования они высвечивают далеко не всё, не являясь базой, но результативно выполняют локальные функции.

В достаточно большом объёме использовалась теория политического управления}. Не последнюю роль здесь сыграло то, что проблематика государственного исполнения до сих пор исследовалась в основном именно средствами данной теории, и последняя предоставляет много утилитарных наработок.

При исследовании вопросов взаимодействия органов исполнительной власти с организованными коллективными общественными акторами были взяты на вооружение некоторые постулаты теории политических систем2, которая, как известно, вот уже многие годы успешно выручает изыскателей при обнаружении самых неожиданных гносеологических «вакуумов», а также была задействована теория организаций, которая, помимо того, использовалась change and economic performance. - Cambridge; Melbourne; New York; Port Chester; Sydney, 1990., Spencer H. Principles of sociology. / Edited by Andreski S. - L., 1969.

1 Постулаты этой теории мы черпаем из следующих источников: Бачило И. Л. Функция управления: содержание и правовое оформление. II Советское государство и право. 1969. № 12., Государственное управление и сетевое взаимодействие. Реферат подготовил Квашнин Г. М. // Государственная служба. «Паблик рилейшнз» в государственном управлении. Зарубежный опыт. Бюллетень реферативной информации. № 1 (21)' 98. / Отв. ред. Иванов Г. И. - М., 1998., Иожа 3. Основы организационной теории в государственном управлении при принятии делегированных и групповых решений. // Государственная служба. Научный подход. Зарубежный опыт. Выпуск девятый. Реферативный сборник. / Отв. ред. Иванов Г. И. - М., 1995., Шабров О. Ф. Политическое управление: проблема стабильности и развития. - М:, 1997., Fayol Н. General and industrial management. / Translated from the french edition (Dunod) by Storrs C. With a foreword by Urwick L. - L., 1965.

2 Здесь мы-опираемся на следующие источники: Пантин В. И., Лапкин В. В. Эволюционное усложнение политических систем: проблемы методологии и исследования. // «Полис» («Политические исследования»). 2002. № 2., Easton D. A framework for political analysis. - Englewood Cliffs, N. J., 1965., Easton D. A systems analysis of political life. - Second printing. - L.; N. Y.; Sydney, 1967., Easton D. The political system. An inquiry into the state of political science. - First edition. - N. Y., 1953.

3 Положения этой теории мы извлекаем из следующих источников: Делокаров К. X., Делокарова Ф. К. Управление и организация: методологические и социокультурные проблемы. // Теоретические проблемы государственного управления и государственной службы. - М., 1997., Йожа 3. Основы организационной теории в государственном управлении при принятии делегированных и групповых решений. // Государственная служба. Научный подход. Зарубежный опыт. Выпуск девятый. Реферативный сборник. / Отв. ред. Иванов Г. И. - М., 1995., Кеттл Д. Ф., Феслер Д. Поиск эффективной организации. Раздел из книги «Тенденции управленческого процесса». // Государственная служба. Тенденции развития. Зарубежный опыт. Выпуск семнадцатый. Реферативный сборник. / Отв. ред. Иванов Г. И. - М., 1997., Пригожин А. И. Современная социология организаций. Учебник. - М., 1995., Bruggeman J. P. Formalizing organizational ecology. Logical and mathematical investigations in organization theory. Proefschrift ter verkrijging van de graad van doctor (d. o. s. s.). - Amsterdam, 1996., Fesler J. W. Public administration. Theory and practice. - Englewood Cliffs, N. J., 1980. нами в целях изучения оргструктур, складывающихся на основе институтов исполнительной власти.

Методологическая основа исследования.

База применяемой методологии представлена институциональным подходом. Для нас нет сомнений, что формы нормативной организации государственного исполнения должны анализироваться именно с помощью институциональных приёмов ведения политологических изысканий.

Однако, меньшей трудоёмкости раскрытия темы диссертации можно достигнуть за счёт дополнительного применения иных политологических методов. Онтологический подход применён в части дешифровки понятий, формулирования дефиниций, выявления специфики феноменов. Исторический подход задействован при анализе ретрологических проблем и при реконструкции хроники событий и процессов. Системный подход применён при рассмотрении системных аспектов изучаемых феноменов. Структурно-функциональный метод пригодился при раскрытии специфики структурных составляющих института исполнительной власти. Нормативно-ценностный подход использован при выборе ориентиров реформирования институтов исполнительной власти. Компаративный метод сыграл принципиальную роль при сравнении альтернативных вариантов структурной организации института исполнительной власти. В диссертации также нашли применение такие научные методы, как моделирование (применено для описания способов деятельности по реализации исполнительной власти), использование статистики (применено в целях упорядочения однотипных количественных данных) и анализ документов (применён для изучения формализованных аспектов статики и динамики исполнительной власти).

Эмпирическая: база исследования представлена фактологическими; материалами из научных работ1 и электронных

1 Работы: Сморгунов Л. В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance». // «Полис» («Политические исследования»). 2003. № 4., Японский феномен. - М., 1996. и т. д.

1 2 ресурсов ; справочной информацией ; статистическими данными из сборников

Госкомстата РФ и из научных работ3; правовыми актами4. Положения, выносимые на защиту.

1. Исполнительная власть государства - это функциональная составляющая государственной власти по применению официальных политических норм, изданию вспомогательных официальных нормативных актов и обеспечению политического действия. Но она является общественным отношением, но ещё не институтом и не организацией. Институт исполнительной власти государства - это самовоспроизводящаяся форма построения общественных взаимодействий, реализующая исполнительную власть государства и поддерживающая тем самым функционирование общества в целом. Существование такого института объективно регистрируется: разнообразные институты, реализующие исполнительную власть государства, подчинены единой регулярной норме этой власти - применению официальных нормативных актов/к реальной ситуации. Можно говорить и о необходимости распространения институционального объяснения объективных сторон государственности на сферу законодательной власти государства и на сферу судебной власти государства. И уже на базе института исполнительной власти строится система органов исполнительной власти — не форма построения: общественных взаимодействий, а организация, политический актор.

1 Электронные ресурсы: http://www.cabinet-office.gov.uk (12. 05. 2003.)., http://www.gov.ru (14. 04. 2003., 18. 06. 2003.). и т. д.

2 Содержится в: Государственная Дума в весенней сессии 2000 года (сборник аналитических, информационных и справочных материалов). / Под общ. ред. Нисневича Ю. А. - М., 2000., Organization of the government of Japan. 1995. - Tokyo, 1995. и т. д.

3 Сборники Госкомстата РФ: Российский статистический ежегодник. 2002: Стат. сб. / Госкомстат России. - М., 2002., Российский статистический ежегодник: Стат. сб. / Госкомстат России. - М., 2000.; научные работы: Кушлин В. Управление финансами в Великобритании. // Государственная служба. 2001. № 1., Структура государственной службы в Великобритании. // Государственная служба. Исполнительная власть: структура, функции. Зарубежный опыт. Выпуск шестнадцатый. Реферативный сборник. / Отв. ред. Иванов Г. И. - М., 1997.

4 Конституция Французской республики. // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 3. / Под общей редакцией и со вступительной статьёй Окунькова Л. А. - М., 2001., Постановление Правительства Российской Федерации «О федеральной программе государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 2000 - 2001 годы». № 121. 14 февраля 2000 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 8. и т. д.

2. Эффективность института исполнительной власти государства — это характеристика института исполнительной власти государства, выявляющая, насколько он достигает соответствующие предназначению общества цели, приближается к требуемым результатам и минимизирует затраты ресурсов политической власти. Эффективность необходимо рассматривать как один из параметров организации исполнительной власти. Такая эффективность должна стать научным конструктом с фиксированным, конкретным смыслом и собственным местом в системе соотношений и взаимозависимостей параметров указанной организации. Раз уж она декларируется конкретным параметром, то она должна обладать не только качественными, но и, по возможности, количественными атрибутивами.

3. Предлагаемые теоретические основания для изучения эффективности института исполнительной власти базируются на учёте комплекса всех -структурных, функциональных, экологических и трансакционных - аспектов присутствия этого института в пространстве общественных отношений.

4. Предлагаемая специализированная методология для изучения эффективности института исполнительной власти имеет дело с: а) базами числовых данных; б) структурно-функциональными и структурно-дисфункциональными гранями института; в) учётом среды. Сердцевиной методологии является формализованный институциональный подход. Причём если в общей схематике метода «институт исполнительной власти государства» заменить каким-то другим политическим институтом, например, «политической партией», то в методе никаких аспектов, кроме тех, что относятся к структурным и функциональным сторонам изучаемого института, менять не придётся. Данный метод можно считать подходящим для изучения эффективности любого политического института.

5. Математическая оценка эффективности организации исполнительной власти вполне целесообразна, и нами предложен соответствующий формульный инструментарий. Главным вопросом количественного определения такой эффективности является поиск способов измерения целевых результатов работы органов исполнительной власти.

6. Эффективность института исполнительной власти зависит только от характеристик его структуры. Причём следует различать факторы и критерии эффективности. Факторы зависят от структуры института и показывают потенциал эффективности; критерии детерминируются окружающей средой института и показывают результаты проявления потенциала эффективности.

7. Институт исполнительной власти государства как политический феномен может существовать только в условиях разделения властей государства. Полное разделение властей государства достижимо при условии детального юридического распределения полномочий органов государственной власти. Эффективность института исполнительной власти должна увеличиваться с повышением степени разделённости властей.

8. В организации исполнительной власти бюрократизм представляет собой использование госслужащими известного объёма должностных полномочий, назначение которого не регламентировано, не в управленческих, а в личными (или) корпоративных интересах. Он есть один из факторов неэффективности этой организации. Служащий любой организации исполнительной власти действует, исходя из двух категорий интересов: управленческих интересов (не связанных с запросами самого служащего) и внеуправленческих, бюрократических интересов (связанных с запросами самого служащего), причём ликвидация внеуправленческих интересов невозможна. Принудительное сдерживание бюрократических интересов никогда гарантированно не повысит эффективность института исполнительной власти, а ключом к решению проблемы бюрократизма является согласование: бюрократических и управленческих интересов.

9. Эффективность института исполнительной власти как некого абстрактного объекта можно изучать только на стадии теоретической абстракции. Существуют универсальные условия структурного построения организации исполнительной власти, обеспечивающие эффективность этой организации. При этом в настоящее время в обстановке политической реальности можно отыскать линейную, адаптивную и превентивную структурные модели этой организации. Отказаться от какой-либо из моделей нельзя — все они целесообразны; на долгосрочную перспективу можно прогнозировать возникновение новой - репрезентативной - модели. При выработке практических рекомендаций по повышению эффективности института исполнительной власти может оказаться полезен учёт страновой специфики. Реалистичные межстрановые среднесрочные способы увеличения эффективности можно построить, ориентируясь на разработанную нами «парадигму адекватности», имеющую дело с совмещением линейных, адаптивных и превентивных принципов в пропорциях, соответствующих (адекватных) цивилизационному типу, экономическим достижениям, обычному праву, партийному дискурсу и прочим устойчивым «индексам» общества конкретной страны.

10. В настоящее время в апериодических колебаниях политического режима России институт исполнительной власти РФ выполняет роль резонансного пространства, причём-основная роль по управлению протекающими в стране политическими процессами опять-таки в настоящее время приходится на систему органов исполнительной власти РФ. Возможно спрогнозировать несколько среднесрочных сценариев развития ситуации с эффективностью института исполнительной власти РФ. По нашему мнению, либеральный путь развития приведёт к построению в нашей стране наиболее эффективного института исполнительной власти. При проведении ряда локальных реформ и устранении ряда противоречий эффективность института исполнительной власти РФ должна резко возрасти, так как современное состояние нормативной структуры института имеет прогрессивные основания. Предлагаемая концепция либеральной среднесрочной оптимизации института исполнительной власти РФ по линии эффективности пригодна для применения. В специальном обсуждении нуждаются контуры полупарламентской республики, обрисованные в диссертации в качестве прогрессивной будущей формы государственного правления РФ. Научная новизна работы.

Диссертация представляет собой первое в политической науке комплексное исследование эффективности института исполнительной власти государства. Её научная новизна заключена как в самой постановке проблемы, так и в результатах исследования. Эти результаты таковы:

- уточнены некоторые категории политической науки, имеющие в контексте данной диссертации важное значение (исполнительная власть государства, эффективность института исполнительной власти государства и т. д.;

- разработаны теоретические принципы для изучения эффективности института исполнительной власти государства;

- создана методология изучения эффективности политического института, причём в ходе исследования произведена масштабная доработка институционального метода в целях расширения его эвристических возможностей;

- разработан математический метод определения величины эффективности политической организации, основывающийся на принципе учёта результатов достижения целей; "1

- выявлена системная сущность фундаментального процесса государственного исполнения, реализуемого системой исполнительной власти государства;

- предложен способ идентификации областей государственно-исполнительного управления, в которых применимы или не применимы политико-рыночные механизмы;

- обоснована несостоятельность разделения «стратегической» и «оперативной» функциональной нагрузок современной организации исполнительной власти;

- конкретизирована научная информация о свойствах ныне существующих структурных моделей организации исполнительной власти государства;

- на основе исследования обширного фактологического материала спрогнозированы долгосрочные изменения в эффективностях институтов исполнительной власти;

- предложена общая среднесрочная; концепция повышения эффективности институтов исполнительной власти;

- определена специфика российского института исполнительной власти и выяснена его роль на российском макроуровне политики;

- произведён расчёт общеотраслевой эффективности организации исполнительной власти РФ;

- определены перспективы развития технологий «электронного правительства» на территории Российской Федерации;

- предложена среднесрочная концептуальная стратегия увеличения эффективности института исполнительной власти РФ;

- разработан способ составления графических схем политических институтов. Теоретическая значимость диссертации.

В ходе исследования возник факт постановки и решения вопроса о точности, универсальности и строгой научности в изучении эффективности института исполнительной власти, и его наличие открывает дорогу к разработке точных теоретико-методологических оснований политической науки. В последнее время искать их политологи, в особенности российские, почти как бы и не пытаются: как описывает подобную ситуацию, сложившуюся в политологической компаративистике, Л. В. Сморгунов, «разнообразие методологических ориентаций превратило политологов в «скептиков» относительно раз и навсегда решённых вопросов»1. Можно добавить, что это отношение к универсальным схемам преобладает во всех дисциплинарных отраслях науки о политике. Нельзя в таком случае не выразить озабоченность в связи с опасностью размывания научности политологии (да и вообще; социального знания) под воздействием такого релятивизма, исходящего из мнений об абсолютной ситуативности

1 Сморгунов Л. В. Современная сравнительная политология. Учебник. - М., 2002. С. 3. любых моделей, а следовательно, подспудно отвергающего саму возможность объективных наблюдения, анализа и познания политической реальности.

Научная ценность впервые проведённого комплексного формализованного исследования институционального аспекта государственного исполнения состоит в открывающихся перспективах изучения чётких, целостных, ясных, безусловных и, главное, постоянных закономерностей в феномене государственного исполнения.

Сконструированный метод для изучения эффективности института исполнительной власти можно без затруднений приспосабливать для теоретической работы над проблемами эффективности любого политического института, а это означает повод к появлению множества принципиально новых научных исследований по самым разным политическим институтам. Метод при его должной доработке может применяться как один из алгоритмов работы какой-либо научно-исследовательской организации, профильно соответствующей научным вопросам эффективности политических институтов, научной проблематике эффективности политических организаций.

Предложенный математический метод определения общеотраслевой эффективности политической организации своим появлением закладывает основания для интенсификации процессов научных исследований по созданию формализованных политологических методологий и технологий.

Наконец, произведённые уточнение категориального ряда политологии и разработка правил составления графических схем политических институтов привнесли вклад в развитие инструментального багажа политологии. Практическое значение диссертации.

В пространстве результатов исследования отчётливо просматривается новая -опирающаяся на постулаты либертаризма - рыночная концепция государственного исполнения1. На перекрёстках исторических путей она может служить

1 Эти постулаты - отсутствие доминанты иерархии, отсутствие координирования экономики государством, свобода индивида как принцип, более важный, чем право действий государства от имени общества и т. д. Вообще же концепция либертаризма чётко выражена в замечательной работе Ф. Л. фон Хайека «Дорога к рабству» (см.: Хайек Ф. А. фон. Дорога к рабству. - Пер. с англ. / Предисл. Петракова Н. Я. - М., 1992.). дорожным знаком», подсказывающим обществу путь к свободе и подлинной демократии.

Созданный математический метод может использоваться в политических организациях с целью определения их эффективности.

Сформулированные рекомендации по оптимизации имеют праксиологическую направленность и ориентируют реформаторов на творческий неординарный подход к извечным задачам и проблемам.

Учебно-методическое значение работы состоит в том, что материалы диссертации могут быть задействованы в высших учебных заведениях: при подготовке спецкурсов по политологии, а также для чтения учебных курсов по социально-политическим дисциплинам. Апробация исследования.

Материалы диссертации неоднократно проходили обсуждения на заседаниях кафедры политологии МАИ (ГТУ). Положения работы использовались при проведении семинарских занятий в этом университете. Основные положения диссертации отражены в опубликованных автором работах общим объёмом 2,64 п. л. Кафедрой политологии МАИ (ГТУ) диссертация рекомендована к защите. Структура диссертации.

Структура диссертации обусловлена особенностями поставленных нами целей и определённых нами задач. Она представлена введением, тремя главами-(каждая глава поделена на два параграфа), заключением, содержит перечень задействованных источников информации. Также в неё включены приложения. Объём диссертации - 231 с.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Эффективность института исполнительной власти: теоретико-методологический аспект"

Заключение.