автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Федерализм

Текст диссертации на тему "Федерализм"

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ИНСТИТУТ МИРОВОЙ ЭКОНОМИКИ И МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ

На правах рукописи

КАМЕНСКАЯ ГАЛИНА ВАЛЕНТИНОВНА

ФЕДЕРАЛИЗМ: МИФОЛОГИЯ И ПОЛИТИЧЕСКАЯ ПРАКТИКА

23. 00.02 - Политические институты и процессы

Диссертация на соискание

ученой степени

доктора политических наук

\\ Президиум ВАК России

¡1 (решение от присудил ученую степень ДО ^сОйУ^ /и&шм^ги^*, /есгу на^/к

Начальник уйраю&тш

Оглавление

Введение. С. 1-20

Глава первая. Взгляд современной политологии США на теории и С.21-75 преимущества федерализма.

1.1 Теории федерализма: классика и современность. С.21-61

1.2 Федерализм: pro et contra. С.61-75 Глава вторая. Догматика федерализма: креационистский миф и миф С. 76-179 предопределения.

2.1 США - классическая модель современной федерации. С.76-105

2.2 Телеология федерализма. С.105-158

2.3 Россия: предопределенность федерализма? С.158-179 Глава третья. Миф "повышения проницаемости" политической системы С.180-284 федераций.

3.1 Институциональная среда гражданского общества федеративных С.180-222 государств.

3.2 Политический рынок: свобода конкуренции? С.222-255

3.3 Монополистические тенденции "политического рынка" и группы С.255-284 интересов.

Заключение. С.285-287

Приложение. С.288-308

Библиография. С.309-329

ВВЕДЕНИЕ

Еще совсем недавно, в начале 90-х годов, умы многих отечественных политологов и публицистов занимали алармистские сценарии развития политической ситуации в России. Что касается прогнозов относительно соотношения партийно-политических сил в стране, то здесь с легкой руки американского политолога предрекалось, что Россию неминуемо ждет едва ли не буквальное повторение трагического пути Веймарской республики. Для левой оппозиции и оппонентов правительства из стана белых патриотов-державников обрисовывалась, со ссылками на германскую историю 20-30-х гг., перспектива объединения в самом недалеком будущем на почве политического радикализма или, как расставлял все точки над \ сам автор предсказаний о "веймаризации" России, неизбежность "вырождения в фашизм" со всеми последствиями, сопутствующими выходу на поверхность политической жизни сил праворадикального толка.

В рамках другого популярного сценария активно обсуждались шансы установления в России режима "железной руки", что читателями вызвавшей громкие споры статьи было недвусмысленно понято как идея воспроизведения в отечественных пределах чилийского варианта. Участники последовавшей дискуссии - спор большей частью шел среди единомышленников и касался не содержания и направленности экономических реформ, а вопроса о субъекте и политическом инструментарии их проведения - разделились на "реалистов", поклонников латиноамериканского генерала, готовых ради ускорения темпа преобразований в экономике по монетаристским рецептам временно отказаться от "преждевременной роскоши" политических свобод и призвать к власти в России "сильного политика", и на оптимистов, полагавших, что проведение курса "шоковой терапии" возможно и при сохранении атрибутов политической

демократии, но также не исключавших вероятность введения чрезвычайных мер на переходный период. Не забытые читателями выступления политологов вспоминаются сейчас отнюдь не с тем, чтобы с позиций сегодняшнего дня оценивать степень достоверности сделанных прогнозов и сравнивать, кто сумел точнее предугадать ход событий. Нет, они приводятся только как свидетельства звучавшей и в фазе подъема демократических ожиданий тревожной ноты сомнений в том, что демократия в России - это "всерьёз и надолго".

Без мрачных красок не обходились и картины, представляющие будущее российского федерализма. Конечно, в поисках возможных аналогий взоры обращались прежде всего в сторону Югославии, но при желании нетрудно было отыскать примеры, подкрепляющие пессимистические ожидания, и в иных краях, более экзотических для российского наблюдателя. Так, приходил на память опыт федерации Мали, созданной по считающимся классическими канонам федерализма как подлинно добровольное и отвечающее ожиданиям большей части политически активных групп общества объединение бывших колониальных владений Франции в Западной Африке - Французского Судана и Сенегала. Тем не менее понадобилось совсем немного времени, чтобы выяснилось: относительно благополучный в экономическом отношении и более консервативный политически Сенегал не готов делить тяготы хозяйственного отставания с аграрным Суданом, где у власти стояла ориентированная на некапиталистическое развитие страны партия левого направления, и служить постоянным донором федерального бюджета. Итогом нараставшего недовольства "несправедливым" распределением преимуществ федерализма стал государственный переворот в Сенегале, положивший конец существованию политического и экономического союза двух стран.

Не внушал особого оптимизма и взгляд в сторону Юго-Восточной Азии: крупнейшее государство региона, Индонезия, разнообразием природных и

экономических условий, изолированностью территорий проживания национальных меньшинств, казалось бы, предназначенное стать федерацией, не смогло найти в русле федерализма приемлемого решения проблемы противоречий между интересами сравнительно малонаселенных, но располагающих большими запасами нефти и газа районов Суматры, и устремлениями политически доминировавшей в союзе Явы, крайне нуждавшейся в перераспределении в свою пользу через федеральный бюджет средств от эксплуатации нефтяных и газовых месторождений. Под нажимом столицы выбор был сделан в пользу отказа от федеративного устройства страны как "наследия голландского колониализма" и перехода к унитарным принципам территориально-политического управления.

Между этими двумя полюсами - убежденностью одних в грядущем распаде единого государства и столь же твердой уверенностью других в неотвратимости возврата к прежней системе централизованного управления -примерно поровну разделялись и пессимистические прогнозы политологов, пытавшихся заглянуть в ближайшее будущее России. С принятием российской Конституции 1993 года тревожные ожидания если и не сошли полностью на нет, то заметно потеряли прежнюю остроту. Так было, по крайней мере, до начала военных действий в Чечне. Чеченский кризис и вновь ожившие на фоне событий в Грозном опасения за судьбы российской федерации ещё раз подтвердили, что России в пределах её новых границ не удалось ослабить волну нестабильности, порожденную распадом СССР. Преградой не стала ни близкая, как хотелось надеяться, победа принципов конституционного федерализма, закрепленная новым основным законом РФ, ни практика заключения договоров о разграничении полномочий между центром и субъектами федерации.

Насколько же оправданно не покидающее часть наблюдателей ощущение непрочности связующих уз нового российского федерализма? Исходит ли оно от

объективного анализа реалий современной России и опыта зарубежных федераций или последовательные по видимости рассуждения выступают ни чем иным, как рационализированным выражением психологического состояния современников "смутного времени", уже не раз переживавшегося Отечеством? Трудно припомнить имя сколько-нибудь известного российского политолога или публициста, не посчитавшего свои долгом высказаться по данной проблематике и сформулировать собственную позицию относительно современного состояния федеративных отношений, трудностей становления нового федерализма в России. И хотя за последние годы темпы девальвации идей и концепций, будь то рассчитанных на внимание зрительской и читательской аудитории средств массовой информации или предлагаемых к обсуждению в узком кругу заинтересованных специалистов, наверное, лишь незначительно уступают уровню инфляции в финансовой системе страны, во многих из уже опубликованных материалов намечены вполне убедительные ответы на вопрос о "болевых точках" российского федерализма. Автор ни в коей мере не ставит целью присоединение к этой продолжающейся уже не менее чем десятилетие, но не утрачивающей остроты и актуальности дискуссии. И не только потому, что число политологов, вступающих на стезю федералистских исследований, увеличивается лавинообразно. Основная причина иная - всё более отчетливо обозначающаяся необходимость не обратится в очередной раз к оценке наследия советского федерализма и предложить ещё один возможный вариант развития отношений в треугольнике: федеральный центр - национальные республики, упорно отстаивающие свой особый статус как равноправных с Россией участников федеративного договора - края и области, не менее настойчиво требующие от столицы равенства прав и обязанностей регионов перед федеральным бюджетом, а несколько отстраненно и более пристально взглянуть на некоторые распространенные мнения, которые как российскими

специалистами, занимающимися проблемами теории и практики федерализма, так и зарубежными авторами принимаются за аксиомы, за прочно устоявшиеся истины, не нуждающиеся в каком-либо обосновании.

Анализ мифологии федерализма - вот исследовательская задача, которая ставится в настоящей работе. В качестве объекта анализа берется сумма мифологем, восходящих к принятым либеральным мировоззрением модели общества и концепции социальных отношений.

Суть первого из основополагающих мифов федерализма составляет представление о классической федерации как союзе, сотворенном свободным волеизъявлением прежде независимых политических образований, как зримом воплощении "общественного договора" государств - участников федеративного соглашения. На семинаре по вопросам федерализма, регионализма и конституционной реформы в России, организованном в 1993 году в Вашингтоне Фондом наследия, заместитель директора Департамента национальных разведок России и Евразии, бывший высокопоставленный сотрудник аналитического отдела ЦРУ М. Злотник высказал в ходе обсуждения такую мысль: "Наилучший метод добиться стабильности в России крайне прост: нужно разделить её на части и вновь собрать воедино снизу доверху".1 Подобное предложение, каковы бы ни были практические результаты его реализации, в полной мере отвечает логике креационистского мифа в догматике федерализма. Неотъемлемой частью этого мифа стало упоминание полулегендарных дней образования Швейцарской конфедерации. Символическим актом паломничества к святыням федерализма и знаком восстановления прерванной связи времен явилось проведение первой по окончании второй мировой войны встречи представителей европейского Сопротивления - сторонников объединения Европы в единое федеративное государство, в Херценштейне, на берегу Люцернского озера, рядом с Рютли,

1 Федерализм, регионализм и конституционная реформа в России. М., 1993, с. 81.

лугом, где отстоявшие свободу жители Швейцарии принесли знаменитую клятву верности договору о вечном союзе.

Почитатели мифа в поисках прародины современных федераций обращаются и к ещё более глубокой древности, отыскивая следы федерализма в союзах городов-государств античной Греции. Но наиболее совершенным и полным воплощением идеи федерации как соединения в новое политическое сообщество ранее суверенных государств признаются Соединенные Штаты. Большинство американских исследователей, а вместе с ними и политологи других стран, изучающие генезис федерализма, неизменно следуют за отцами-основателями, видевшими в победе федералистов на конституционном Конвенте 1787 г. тот рубеж, откуда берет истоки теория и практика современного федерализма. На традиционно рисуемой картине Конституция 1787 г. предстает как документ, в котором нашел высшее выражение синтез духа политического новаторства и прагматизма лидеров американской революции, а развитие политических структур послереволюционного периода - как поступательное движение от разобщенности завоевавших независимость тринадцати государств к слабой конфедерации и затем к единому союзному государству.

Идея договорного происхождения федерализма является главным системообразующим компонентом креационистского мифа, в каком бы облачении она ни представала в теоретических схемах представителей политической и правовой науки. Так, американский политолог У. Рикёр, автор работы "Федерализм. Истоки, функционирование, смысл" (Riker W. Federalism. Origin, Operation, Significance. Boston and Toronto: Little, Brown, 1964), составившей одну из классических страниц современных федералистских исследований, сформулировал идею договора в терминах социологии истории. Заданный У. Рикёром уровень абстракции позволяет взглянуть на процесс подготовки соглашения и образования союзного государства как на событие,

принадлежащее реальному историческому времени и рационально мотивированное. Ситуация, побуждающая самостоятельные политические образования к объединению и передаче части принадлежащих им прав федеральному центру, включает у Рикёра У. в качестве необходимого элемента момент внешней угрозы, а целью исследования задается проверка методами сравнительно-исторического анализа гипотезы о внешнеполитическом факторе как необходимом и достаточном условии заключения договора о создании федерации.2

Д. Элазар, наиболее авторитетный на сегодня специалист по теории федерализма среди политологов англо-американской школы, напротив, освобождает идею договора от приданных ей У. Рикёром и его последователями конкретно-исторических форм и воссоздает её как сосредоточие либеральной традиции в социальной философии. В выделяемых Д. Элазаром исходных методах формирования политических сообществ - завоевание (в широком понимании - как применение насилия, в том числе и революционного при изменении социального строя), путь органического развития и договор - легко обнаруживаются универсальные принципы трех типов мировоззрения: радикального, консервативного и либерального.3 И чем последовательнее идее договора возвращается её предельная природа как априорного идеала всех типов социального взаимодействия, тем отчетливее проступает присущая либеральной политической мысли "разноуровневость" понимания природы федерализма: как получившего конкретное выражение в опыте "классических" федераций типа территориально-политического управления и как нормативного принципа объединения свободных, самоопределяющихся индивидов.

2 Л1Ш ЪГ. frdelalUm. fyiiatit/i, Sigaifiemee. ¿8еЛм md STelwte: ХШк, iäiem, 1S64, f. 12-18.

3 Qiasai £).J. ёфМщ ¡fedeialUm. ¡ГаШеШ: "U-лшШд в/ МаШля 192?, р. SS.

Идеальная модель федерации со всеми её атрибутами добровольностью вхождения в союз, полным равенством участников договора, готовностью федерального центра не нарушать права и целостность политических сообществ - учредителей федерации, что невозможно без стабильной демократии - составляет только одну необходимую сторону, но далеко не исчерпывает содержание абстрактно-универсалистской ипостаси федерализма. Д. Элазар, несомненно, прав, констатируя, что концепция федерализма, обосновывающая образец должного политического порядка, по своей нормативной силе близка теории естественного права.4 Если смысл доктрины естественного права в классическом либерализме раскрывается через цель признания и защиты нравственной автономии личности, то договор -основа, на которой достигается социальный порядок, обеспечивающий гражданские и политические права индивида, а федерация - форма, единственно отвечающая критериям свободного общества. И наоборот, для либерального мировоззрения свободное общество - это федерация per se.

Все иные измерения идеи федерализма могут трактоваться как попытки либерального сознания применить априорную модель к реалиям политических обществ, первоначально - США и Швейцарии, весьма близких по ряду параметров к нормативному демократическому устройству, затем - более широкому кругу государственных образований, имеющих существенные отличия от "классических" федераций и схожих с ними не столько мерой самостоятельности гражданского общества, сколько политико-институциональными формами.

С данной точки зрения труднообъяснимая для сторонних наблюдателей неустанная работа политологов и правоведов по уточнению понятия федерализма ( канадский политолог У. Стьюарт с максимально достижимой

4 Ж, / 1.

точностью установил, что уже к середине 80-х гг. насчитывалось, как ни покажется фантастической подобная цифра, 267 определений термина "федерализм") предстает в другом свете. Она видится не только процессом, идущим вслед развитию практики федеративных отношений или, как часто предполагается, косвенным свидетельством того, что исследователи, анализирующие структурные характеристики федеративного государства, не способны отрешиться от представления о США как федеративной системе in abstracto, снять ""а