автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Политико-правовые основы управления федеративными отношениями

Полный текст автореферата диссертации по теме "Политико-правовые основы управления федеративными отношениями"

,•1*0*«»

на правах рукописи

СЕМЕНОВ Дмитрий Борисович

ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ФЕДЕРАТИВНЫМИ ОТНОШЕНИЯМИ: ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ

Специальность: 23.00.02 -политические институты и процессы

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Москва - 1998 г.

Работа выполнена на кафедре национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель -

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

доктор политических наук, профессор Лысенко В.Н.

доктор политических наук, профессор Марчук Н.И. кандидат политических наук Галаев A.C.

МГТУ им.Н.Баумана, кафедра политологии

Защита состоится " ях1998 г. в15.00 час. на заседани диссертационного совета К-151.04.19 в Российской академи государственной службы при Президенте Российской Федерации по адрес; 117606, Москва, пр.Вернадского, 84, ауд. № О (о

С диссертацией можно ознакомиться на кафедре национальных федеративных отношений РАГС при Президенте РФ.

Автореферат разослан "с^ " скгпл^кя, 1998 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор политических наук, профессор /

9

г

I/

Королева-Конопляная Г.И.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Формирование политико-правовых основ управления федеративными отношениями в России -тема чрезвычайно актуальная. Данная проблема находится постоянно в поле зрения ученых, общественных деятелен и политиков. Дело в том, что процесс построения федерализма в России, начавшийся в 1992 году после подписания Федеративного договора, сопровождается затяжным системным кризисом. Он также чрезвычайно осложнен наследием советского национально-государственного строительства. Становлению федеративных отношений сопутствует сепаратизм, национализм, регионализм, локальное замыкание территорий, экономический эгоизм и другие явления политико-правового, социально-экономического и психологического характера.

В этих условиях политико-правовая природа федерализма проявляет себя слабо. Пока еще не действуют сформулированые в Конституции и государственной политике Российской Федерации новые политико-правовые нормы, регулирующие и обеспечивающие развитие федерализма.

Реальное воплощение федерализма зависит прежде всего от состояния и перспектив демократии, обуславливающей характер политико-правового управления федеративными отношениями.

На данном этапе актуальными являются проблемы реализации закрепленного в Конституции Российской Федерации принципа верховенства федеральных правовых актов над законами субъектов Российской Федерации, разграничения предметов ведения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации1.

Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. № 370.

Актуальным является обеспечение политико-правовых основ экономических взаимоотношений в федеративном государстве. Здесь важно исходить из необходимости тесной координации действий между органами власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом одним из главных условий развития реального федерализма в России является законодательное регулирование бюджетно-налоговых отношений между Федерацией и ее субъектами, определение механизмов регулирования федеративных отношений на базе бюджетно г налоговых связей, которые должны стать гарантом стабилизации государственного регулирования территориального развития.

Не случайно узловые аспекты процесса становления новой государственности, создания ее основ в политико-правовой, социально-экономической сфере занимают одно из центральных мест в ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина Федеральному Собранию.

В этой связи изучение процесса формирования политико-правовых основ управления федеративной государственностью, как комплексной проблемы, является весьма важной и в полный рост встает в порядок дня. Время фрагментарных изысканий в этом направлении прошло.

Учитывая актуальность и остроту избранной темы, диссертант сосредоточил свое внимание на проведении комплексного исследования, проследить противоречивые процессы, развертывающиеся в политико-правовой и социально-экономической сферах.

Социально-экономические реформы, созидание реального федерализма и нового типа государственности, нового механизма управления этим процессом продвигаются с большими трудностями. В таком контексте важное значение имеет обращение к зарубежному опыту управления.

Вековая практика федеративного строительства и управления федеративными отношениями в зарубежных государствах, соединяющая в себе различные подходы в достижении баланса интересов федерации и ее частей, сдержек и противовесов властей при сохранении единства и целостности государства является весьма актуальным в плане использования этого опыта в федеративном строительстве России. Необходимо учитывать при этом, что Российская Федерация является уникальным многонациональным образованием с большим количеством субъектов, статус, структура экономики, природно-георгафические условия которых имеют свою специфику. Однако автор исходит из того, что развиваясь в рамках мировой цивилизации, изучение любого опыта, его положительных и отрицательных сторон, вызывает к себе вполне обоснованный интерес.

Состояние научной разработанности проблемы. Реализация конституционных основ развития федерализма в России, проблемы создания политико-правовых основ совершенствования федерализма постоянно находятся в поле зрения ученых и практиков. Различные аспекты данной проблемы рассматриваются в трудах Р.Г.Абдулатипова, Г.В.Атаманчука, Б.А.Барганджия, С.Д.Валентея, А.С.Галаева, М.Н.Губогло, В.Ю.Зорина, Г.И.Королевой-Конопляной, И.С.Крылова, В.Н.Лысенко, Е.С.Строева, В.А.Тшпкова и других известных российских ученых1.

1 См.: Абду.та типов Р.Г. Россия на пороге XX века. №, 1996. Атаманчу* Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996. Валентей С. Проблемы отечественного федерализма // Федерализм. 1992, №2. Зорин В.Ю. и др. Национальная полигика России: история н современность. М., 1997. Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в современной России. М , 1993. Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы. М., 1997 (под рсдГубогло М.Н.). Мацнев A.A. Регион и формирование федеративных отношений в России. И Социально-политический журнал., № 1, 1995, и др. Строев Е. Регион и предприятие: взаимодействия в условиях рыночной экономики // Федерализм, 1997, № 2. Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. (колл.авторов). Национальная политика России: история и современность (под ред. В. А Михайлова). М., 1997. Национальные и федеративные отношения. Выпуск I - II М.: РАГС, 1995,1997.

Сложность и многофакторность возникающих при этом проблем обусловлены междисциплинарным характером трудов зарубежных и отечественных авторов, поскольку проблемы управления федеративными отношениями приходится рассматривать через призму взаимоотношения частей федерации и властей различных уровней, влияния этнического фактора на эти взаимоотношения и федерацию в целом.

Естественно, что, кроме политологов и правоведов (государствоведов), здесь достаточное поле деятельности для историков, философов, юристов, этнологов и специалистов в других областях знания.

Из наиболее ранних работ, посвященных федеративным отношениям и взаимоотношениям властей, следует назвать труд А.Токвиля и статьи американских федералистов: А.Гамильтона, Д.Медисона и Д.Джея1 .

В более поздний период идея разделения полномочий властей разных уровней продолжала занимать важное место в работах политологов и юристов как западных, так и отечественных: А.Вандербильта, М.Дюверже, Т.Таллока, Дж.Филлипса, К.Хессе, А.Ященко.

Особенно возрос интерес к работам зарубежных авторов по проблемам федерализма в 80-90-е гг. нашего столетия в связи с бурными процессами этнического характера, когда многие ученые и политики обратились к мировому опыту в поисках путей становления и совершенствования российского федерализма. Это работы Х.Адамса, Л.Баста, Е.Блека, Х.Лауфера, В.Острома, Д.Элазара и др.2

' Токвиль А. Демократия в Америке. М, 1992; Федералист: Политическое эссе А.Гамильтона. Д.Мсдисона и Дж.Джея. М., 1994.

2 Adams Н. History of United States during Administration of Jefferson and Medison (1801-1817) N.Y., 1991; Basta L„ Fleiner T. Federalism and Multiethnic Slates. The Case of Switzerland/Suisse. 1996; Black H. The Future of North America: Canada the United States and Cwebck Nationalism N.Y.< 1979; Laufer H. Der Federalismus die Bundesrepublik Deutchland. Bonn. 1990. Остром В Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество? М.. 1993; Е1а?аг D. Exploring Federalism Tuscaloosa University of Alabama Press. 1987.

Появились также работы российских авторов, анализирующие американскую, канадскую, бельгийскую и др. федеративные модели, которые также представляют определенную научную и практическую ценность1.

Цель исследования. Концептуальное осмысление процессов формирования политико-правовых основ управления федеративными отношениями, выделение ведущих тенденций, противоречий, роли экономических основ федерализма, сопоставление отечественного и зарубежного опыта.

Для достижения поставленной цели решаются следующие задачи:

- осмыслить методологические аспекты формирования политико-правовых основ управления федеративными отношениями;

- проанализировать противоречия в становлении федеративных отношений в России;

- выявить роль и значение совершенствования экономических основ управления;

- изучить зарубежный опыт управления федеративными отношениями в целях возможности использования его в совершенствовании российского федерализма;

Предметом исследования является анализ политико-правовых основ управления федеративными отношениями, в сопоставлении отечественного и зарубежного опыта.

Методологическую и теоретическую базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, Федеральные законы, Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, правовые акты и документы субъектов Российской Федерации, призванные регулировать политические и социально-экономические процессы в России.

1 См.: Национальные проблемы Каналы. М., 1986; США - организационные проблемы управления. М., 1976; Шестопал А. Из мирового опыта федерализма. // Общественные науки и современность. М., 1994, № 1; Чуркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ. М.. 1993; Федерации в аарубежных странах. М, 1993.

Теоретической базой являются научные исследования по данной проблеме, публикации видных политических деятелей. Нельзя не назвать компаративистский метод, позволивший автору выявить общие тенденции развития и управления федеративными отношениями в зарубежных федерациях с учетом влияния этнического фактора.

Эмпирическую базу исследования составили: анализ Конституции Российской Федерации, конституций субъектов Российской Федерации и конституций ряда зарубежных федераций, а также материалы по исследованию проблематики развития федерализма в зарубежных странах, документы и материалы текущих архивов Совета Федерации и Государственной Думы Российской Федерации.

Основные научные результаты и их новизна. Диссертационное исследование представляет собой одно из первых комплексных исследований в отечественной политологии по проблеме управления федеративными отношениями. В нем впервые раскрываются понятия и содержание терминов "политико-правовые основы управления", "управление" федеративными отношениями.

Этнополитической наукой еще недостаточно исследованы проблемы реализации Конституционного принципа верховенства законов Российской Федерации на всей территории страны, проблемы государственного суверенитета субъектов федерации, регулирование баланса в разграничении полномочий и компетенции федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов федерации и органов власти местного самоуправления. Анализируются вопрос регулирования статусов субъектов Российской Федерации, объективные проблемы асимметрии в современном российском федерализме, которые также пока не затрагивались этнополитической наукой. Получила дальнейшее направление проблема национального фактора в развитии федерализма в России. Она впервые рассматривается под углом зрения приоритета прав и свобод человека на всей территории России.

Выявлена и осмыслена противоречивая взаимосвязь этнополитических и социально-экономических процессов, находящихся в состоянии взаимовоздействия и взаимопроникновения. При этом подчеркивается, что стержнем федерализма является бюджетный федерализм.

В диссертации обращается внимание на необходимость выработки и реализации модели социально-экономических преобразований как основы развития федеративных отношений. Делается вывод, что данная модель должна включать в себя совокупность экономических, социальных, правовых, экологических и других мер, опробированных мировой практикой федерализма, сориентированных на интересы всех субъектов Российской Федерации, увязанных с решением задачи по созданию единого экономического и политического пространства.

Проанализированные в диссертации материалы дают основание утверждать, что именно нынешнее, временное несовершенство федеративных отношений реализуется в полной мере при четком разграничении предметов ведения между федерацией и ее частями, компетенции властей, верховенства федеральной Конституции и законодательства по всей территории, сохранении целостности и единства.

Диссертант одним из первых рассматривает субсидиарность как принцип организации управления в развитых федеративных системах.

На конкретных примерах раскрывается поле этнического фактора в развитии политико-правового управления для регулирования конфликтных ситуаций.

Теоретическая значимость работы состоит в решении одной из сущностных проблем нынешнего этнополитического и социально-экономического развития России - создании эффективной политико-правовой базы совершенствования федерализма.

Практическая значимость работы определяется тем, что ее результаты и предлагаемые выводы могут содействовать решению

острых этнополитических и социально-экономических проблем в их взаимосвязи. Результаты работы могут быть использованы органами государственной власти, занимающимися федеративными отношениями, в некоторых из них автор диссертации находился на практической работе. Они могут быть использованы как методические материалы в учебном процессе кафедры национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации были обсуждены на кафедре национальных и федеративных отношений РАГС при Президенте Российской Федерации, нашли отражение в публикациях автора. Материалы диссертации использовались им в выступлениях на научных конференциях по проблемам федеративных отношений.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, тех. разделов, заключения и списка использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается выбор темы исследования, раскрывается ее актуальность и новизна, состояние научной разработанности проблемы, в том числе в отечественной историографии, определяются цели и задачи исследования, практическая и научная значимость.

В первом разделе - "Политико-правовые основы управления федеративными отношениями в современной России: методологический аспект" - раскрывается сущность политико-правовых основ управления федеративными отношениями, дается понятийный аппарат, рассматриваются проблемы политико-правовых основ управления федеративными отношениями.

Диссертант отмечает, что реальное воплощение федерализма на практике, раскрытие его потенциала зависит в полной мере от

состояния и перспектив демократии, демократических преобразований в стране. Федерализм по большому счету - это и есть демократия в вопросах обустройства народов и территорий, местных и региональных сообществ в государстве. Федерализм невозможен в условиях диктаторско-тоталитарных режимов. Об этом свидетельствует опыт Советского Союза и других стран.

Первым политико-правовым документом, закрепившим демократическую форму федерализма в России является Федеративный Договор, подписанный 31 марта 1992 года. Договором было установлено равноправие всех республик, краев и областей, которые таким образом превращались в субъекты Федерации. По сути это изменило природу советского федерализма как национально-государственного устройства.

В первом Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (1994 г.) Федерация трактуется как "территориальная форма демократии"1; фактической основой для такой оценки стала Конституция Российской Федерации. Как только Федеративный Договор стал составной частью Конституции, права и полномочия всех, подписавших этот документ, уравнялись, права всех субъектов по отношению к федеральным властям стали юридически одинаковыми, и все они равноправны во взаимоотношении друг с другом.

Право, заключающее в себе принципы юридического равенства, получая свое выражение в публичных законах, цивилизует политику. Только таким образом политика превращается в деятельность (управление, в данном случае, федератиными отношениями).

Под политико-правовыми основами управления федеративными отношениями понимается система мер, соответствующих политической организации общества, посредством которых реализуются интересы федеративного государства, его субъектов, интересы регионов с учетом интересов местного самоуправления. Кроме этого, пол политико-правовыми основами управления понимается сфера

1 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. - М., 1994.

деятельности, обусловленная правовыми нормами, связанная с отношениями федерального центра с субъектами Федерации, между субъектами Федерации, нациями, социальными слоями, целью которого является укрепление государственной целостности.

Политическая история XX века свидетельствует о том, что только политика, основанная на праве, способна обеспечить солидарность народов и прочность государственного устройства. В условиях современной демократии разрешение любых конфликтных ситуаций должно быть приведено в правовое русло, а субъекты политики (государство, его институты, отдельные граждане) становятся субъектами публичного права, т.е. их интересы получают юридическую защиту в обеспечении равенства.

Политический процесс в условиях демократии по самой своей природе требует четкой законодательной регламентации. Чем больше политика опирается на правовую основу, тем стабильнее демократия.

Нормы права, санкционируемые государством с целью регулирования отношений в нем, должны соответствовать общественным интересам государства, чтобы эффективно выполнять свою регулирующую функцию. Прежде всего его законы должны быть относительно стабильными. Если они часто меняются, то невозможно понять, что является правом в каждый конкретный момент и какую норму необходимо выполнять в качестве регулятора. Закон должен носить всеобщий характер. Таковы общепризнанные политико-правовые нормы в демократическом государстве.

Без наличия четкой политико-правовой структуры государства никакие экономические процессы не помогут сохранить подлинное федеративное государство. Право рассматривается как совокупность общеобязательных норм, касающихся управления федеративными отношениями, вырабатывается с учетом интересов частей (субъектов) Федерации.

Политико-правовые основы являются важнейшим аспектом управления федеративными отношениями.

Что же такое управление? В широком смысле слова управление - это присущее каждому обществу свойство самоорганизации, самоуправления. Управление в узком понимании - это целесообразная творческая деятельность субъектов общественных отношений.

Исторический опыт свидетельствует, что, когда возникает неадекватность системы управления реальным потребностям общественного развития, или, когда субъективная деятельность противоречит их потребностям в управлении теми или иными общественными отношениями (в данном случае, федеративными), открывается простор для авторитаризма и субъективизма.

Политико-правовое управление должно опираться на знание реальных процессов, на системный подход, понимая его как совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих компонентов, образующих определенную целостность.

В управлении федеративными отношениями системность выступает как совокупность компонентов взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления, причем система управления есть обязательно единство разнообразного.

Главным определяющим признаком системы политико-правового управления федеративными отношениями является целостность.

В Конституции Российской Федерации подчеркивается: "Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (ст.4, п.З) ... Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти ... (ст.5, п.З)".1

Политико-правовыми основами обеспечивается такая система управления федеративными отношениями, части которой не только

1 См.: Конститу ция Российской Федерации. - М„ 1993, - С.5.

структурно отличаются друг от друга, но и взаимно обуславливают друг друга.

Только глубокая внутренняя связь и взаимодействие компонентов сообщают им специфическую качественную определенность, которой они сами по себе, будучи изъяты из системы управления, не обладают.

Зрелые федеративные отношения, о чем свидетельствует зарубежный опыт, отличаются именно характером внутренних управленческих взаимосвязей на основе права.

Таким образом, система управления есть не просто структурно-дифференцированная совокупность компонентов, она должна быть единым интегрированным ансамблем взаимосвязанных отношений.

Подлинная система управления федеративными отношениями имеет направленный характер - укрепление федерализма. Действие ее должно быть сфокусировано на достижении определенного качественного состояния.

Политико-правовые основы управления федеративными отношениями в России заложены в Конституции Российской Федерации, принятой в декабре 1993 года, ранее - в Федеративном Договоре (март 1992 года), в Концепции государственной национальной политики, в Федеральном законе "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию и в др. нормативных актах.

Перед руководством России стояли сложные задачи - снять угрозу территориального распада государства, а затем - создать новый механизм решения проблем федерализма и региональной политики.

В связи с этим диссертант выделяет важнейшие, на его взгляд, проблемы политико-правовых основ управления федеративными отношениями в современной России. Это: проблемы соответствия конституций субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации; проблемы суверенитета; проблемы выравнивания статусов субъектов Федерации; дискуссионные проблемы асимметрии в российском федерализме.

В сохранении российского федерализма важным политико-правовым аспектом управления является закрепленный в

Конституции Российской Федерации принцип верховенства федеральных правовых актов над законами субъектов Федерации (ст.4). В случае отсутствия такого верховенства нельзя было бы говорить о наличии в России полного суверенитета, а федерация превратилась бы в конфедерацию.

Проблема государственного суверенитета н его влияние на характер управления федеративными отношениями в стране является очевидной.

В зависимости от ее решения во многом будет определяться одномерный или многомерный характер федеративных отношений в государстве, степень их распространенности и применимости, дан однозначный ответ на вопрос о возможности совмещения государственного суверенитета Российской Федерации и провозглашаемой отдельными национальными лидерами независимости своих республик.

Когда речь идет о федеративном государственном устройстве, то не может быть тождества между общегосударственным суверенитетом и суверенитетом субъекта федерации.

На наш взгляд, в федеративном государстве реально может существовать государственный суверенитет федерации и суверенная государственность субъектов федерации. Суверенитет субъектов федерации составляет основу суверенитета федеративного государства, является его источником, подсистемой.

Если бы республики в составе Российской Федерации и стали суверенными государствами в их понимании, то в современных условиях это означало бы потерю Федерацией своего суверенитета и превращение ее в конфедеративный союз.

В плане политико-правового управления федеративными отношениями в России - актуально регулирование уровней статусов субъектов Российской Федерации.

Конституцией Российской Федерации закреплены три вида статусов субъектов федерации: республик (государств) в ее составе, автономных образований, краев, областей, городов федерального значения. В связи с этим встают проблемы эволюции правового статуса, взаимоотношений

друг с другом и федерацией. Разностатусность была закреплена еше Федеративным Договором. При этом в нем различия в статусе были значительно ощутимее, нежели в Конституции Российской Федерации.

Одним из основополагающих принципов федеративной государственности в соответствии с теорией и практикой мирового федерализма является равенство прав образующих любую федерацию субъектов. Это равенство должно распространяться на все субъекты федерации и реализоваться как в отношениях отдельных субъектов федерации с центром, так и в отношения субъектов федерации друг с другом. Существование же любых форм асимметричности в федеративных отношениях должно иметь под собой серьезную историческую и (или) социально-экономическую основу. О принципе полного равноправия субъектов федерации с большой долей уверенности можно говорить при создании федерации путем объединения членов федерации, в результате чего рождается новое государство.

В связи с этим в последнее время дискутируется вопрос о правомерности асимметрии в российском федерализме.

Так, по мнению В.Зорина, субъекты федерации при равной их суверенности не должны быть абсолютно уравнены в своих полномочиях. Это противоречило бы как потребностям стабильности самой федерации, так и интересам ее субъектов.

Жизнеспособная федерация, - подчеркивает В.Зорин, - всегда должна быть достаточно асимметричной, многовариантной, и это подтверждает мировая практика1.

Причины асимметрии кроются в исторических и национальных особенностях России.

Обсуждение целесообразности придания Российской Федерации асимметричной формы актуально в выработке управленческих

1 Си : Зорин В. Национальные аспекты российского федерализма.// Свободная мысль. 1996, № 10. - С.23.

механизмов. Этот вариант развития российской государственности может, с одной стороны, помочь сформировать механизмы, отражающие многообразие региональных особенностей и условий. С другой стороны, при непродуманном поощрении, асимметрия может усугубить неравенство субъектов федерации, неравенство граждан, межэтнические противоречия, поставить под угрозу целостность общества и государства.

В заключении главы делается вывод о том, что федерализм есть наиболее демократическая форма управления и организации власти в многонациональной России, лучший способ ее политического развития. Это наиболее эффективный способ управления страной, становления подлинно равноправных и стабильных отношений между Федерацией и ее субъектами, между субъектами Российской Федерации, урегулирования проблем межнациональных отношений.

Во втором разделе - "Формирование экономических основ управления федеративной государственностью" предпринята попытка теоретического исследования процесса осуществления социально-экономических реформ и причин, которые тормозят в этой сфере строительство новой государственности.

Прежде всего автором подчеркивается: изучаемая проблематика довольно обстоятельно и глубоко освещается ныне значительным отрядом известных российских ученых1.

Особую тревогу при изучении источников и литературы вызывает качество нормативно-правовой базы бюджетно-налоговых отношений при нынешнем формировании федеративной модели государственности. Как в общем плане, так и применительно к предмету диссертационного исследования, она далека от соответствующих принципиальных требований целостности, полноты, непротиворечивости и стабильности.

1 См.: в частности, Абдулатипов РГ. Россия на пороге XXI в. М., 1996. Михайлов В А., Абдулатипов Р.Г., Зорин В.Ю. и др. Национальная политика России: история и современность М.. 1977. Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений я современной России. М.. 1995. Развитие федеративных отношений в современной России: проблемы и перспективы. М.. 1997. и др.

Обращая на данный аспект проблемы особое внимание, профессор Р.Г.Абдулатипов при характеристике общего социально-политического положения в России с тревогой говорил о том, что по 1997 г. включительно "фактически нам не удалось принять ни одного закона, который бы регулировал федеративные отношения"1 . Этот вывод, как представляется, распространяется на любую их сферу, в том числе и на такую первостепенно важную, как социально-экономические процессы.

В условиях, когда не закончено формирование федеральной государственности, создание эффективной экономической, финансовой системы, проведение сильной социальной политики, постоянно завоевывающей все новых сторонников реформ, - ключ к решению многих общегосударственных, региональных и национально-культурных проблем. Очевидно, не будет преувеличением сказать, что это - одна из основ стабильности государства и общества.

Вся совокупность экономических проблем этого рода получила в научной литературе России наименование экономического или бюджетного федерализма.

Так, профессор В.Н.Лысенко указывает, что долговременная стратегия развития страны должна быть увязана не только с вопросами государственного строительства, но и с основными направлениями и, главное, реальными итогами социально-экономических преобразований.

Исследование комплекса данных проблем диссертант пытается начать с рассмотрения общих экономических и социально-экономических процессов. Ученые-экономисты выделяют единый процесс, осуществляемый в экономическом пространстве России. Он представляет собой целостную систему взаимодействующих воспроизводственных процессов. Именно здесь формируются социально-экономические основы управления российской государственностью.

См.: Состояние и перспективы российского федерализма. М., 1997. - С.6.

Важнейшую роль при этом играют макроэкономические процессы. Их развитие, как представляется, имеет первостепенное значение для формирования фундамента реформ, опираясь на межрегиональные связи. Здесь рождаются предпосылки повышения качества жизни россиян, гармонизации национальных и федеральных отношений.

В условиях экономического кризиса регионы России оказались в поле действия макроэкономических тенденций, разрывающих целостность экономического пространства страны. Будучи в различной мере обеспечены ресурсами и сырьем, интеллектуальным потенциалом, но исторически очень тесно связанными друг с другом разделением общественного труда, регионы России в новых экономических условиях оказались перед лицом необычайно серьезной угрозы. Они принципиально по-разному начали откликаться на влияние мирового рынка. В выгоде оказались те из них, которые обладают мощной сырьевой базой и промышленными мощностями для переработки сырья и производства полуфабрикатов, пользующихся спросом на мировом рынке.

Все это дает основание утверждать, что подобные макроэкономические тенденции оказывают на процесс формирования федеративных отношений деструктивное, разрушительное воздействие. Очевидно, оправдан вывод о том, что властные импульсы по вертикали из федеральных органов управления не могут не вязнуть в толще конъюнктурных интересов региональных политических, хозяйственных и национальных элит, позицию которых в их прагматических расчетах, устоять в условиях кризиса, отчасти можно понять. Но ведь за такой позицией одновременно скрывается безразличие к соседним регионам, а, стало быть, отсутствие самомалейшей возможности для включения в работу горизонтальных федеративных связей по широкому комплексу проблем.

Анализируя социально-экономические основы федеративного государственного управления, следует обратить внимание на значительные диспропорции в социальном, экономическом, национальном развитии, унаследованные от прошлого тем или иным регионом.

Свою долю проблем создает неупорядочность, а порой - и просто хаотичность процесса перехода к рыночным экономическим отношениям.

И, наконец: весьма важным компонентом специфики является наличие сложных национальных отношений, неослабевающих миграционных потоков, этнополитических конфликтов.

Острые проблемы переходного периода дают о себе знать в финансово-бюджетной сфере. В частности, происходит перемещение государственных, федеральных расходов на нижестоящие уровни, не сопровождаемое компенсирующим увеличением региональных доходов. Источники фиксируют неудовлетворительное разделение между уровнями доходных источников региональных бюджетов, при котором наиболее доходные и надежные налоги поступают на федеральный и субфедеральные уровни1. Субъекты Федерации впрямую заявляют об отсутствии достаточных условий для реального участия в бюджетном переустройстве.

Исследуя состояние бюджетно-финансовой сферы, можно встретить оценочные суждения не просто полярного, но взаимоисключающего характера. Одни сетуют на то, что "трансферты предоставляются без руля и без ветрил... Сегодня мы формируем реальное феодальное хозяйство"2 . Другие, считая вопрос вообще неважным, высказываются прямо противоположно: "Сколько бы значительным не был бы вопрос отладки фискальных отношений между Москвой и республиками, все же по большому счету целостности страны это всерьез не угрожает"3 .

Поскольку все предыдущее изложение показывает несостоятельность подобного вывода, по меньшей мере его большую спорность, целесообразным представляется лишь добавить, что без гармонизации бюджетных отношений в современной России трудно представить себе переход к созидательному этапу в строительстве социально-экономических основ управления федеративной государственности.

1 См.: Национальные и федеративные отношения. М., 1997. - С. 113.

2 См. в частности: Состояние и перспективы российского федерализма. М.. 1997. - С.35.

3 См.: Национальная политика России. М., 1997. - С.412.

Социально-экономический аспект в ряду других важнейших выделяет Р.Г.Абдулатипов. Он пишет: "Федерализм - явление многоаспектное, многогранное, его нецелесообразно сводить к государственному устройству определенных территорий. Для России это еще и принцип обустройства различных народов в государстве через различного рода образования. Это - ...соблюдение прав и интересов всех национальностей, свободное развитие их экономики, культуры, традиций..."1 .

Структурный хозяйственный кризис, падение производства, дополняемое резким снижением качества жизни, сами по себе являются существенным фактором обострения как межэтнических отношений, так и отношений между субъектами Федерации.

В первую очередь оно приводит к обострению борьбы за ресурсы, финансы и доступ к ключевым постам в управлении экономикой республик. Ряд авторов считает, что резким обострением межэтнических противоречий чревата реализация правительственной программы приватизации, особенно земли, где чувство сопричастности с останками предков является одним из главных компонентов этнического самосознания2.

Нельзя не обратить внимание на то, что конкуренция в ходе земельного передела может приобрести и на практике приобретает этническую окраску.

Уже достаточно ясно, что в таких условиях перестройка социально-экономических отношений приведет к отчуждению от собственности и отстранению от активного участия в управлении экономикой целых групп населения, в том числе объединяемых по национальному признаку. Ни для кого не секрет, что в республиках происходит "вытеснение" из сферы управления экономикой русского национального меньшинства.

Через многие сферы общественной жизни вполне определенно прослеживаются контуры довольно негативного явления. Все заметнее проявляют себя структуры с этническим ядром, увеличивающимся в ходе изменений всей системы социальных отношений и особенно -реформирования социально-экономической системы.

1 См.: Абдулатипов Р.Г. О федеральной и национальной политике Российского государства., М„ 1995.-С.63.

2 См.: Лысенко В Н. Уксоч. - С.106.

Проанализированные в диссертации материалы дают основания для следующих выводов: именно нынешнее, временное, несовершенство федеративных отношений "базисного" характера размывает основы управления федеративной государственностью, порождая коллизии между Российской Федерацией и субъектами Федерации. Ключевой характер при этом приобретает создание эффективной системы бюджетных отношений между различными уровнями власти.

Связанная напрямую с данным комплексом проблем нынешняя этнополитическая ситуация в России сложна и противоречива.

Можно говорить о том, что происходящие в этнополитическом пространстве страны процессы пока не испытывают на себе достаточного влияния корректирующего фактора федеральной государственной власти и ее политики, хотя в этом отношении теперь уже делается немало. Еще сильна инерция сложившейся этнополитической ситуации.

Судьба развития каждого из народов, населяющих Россию, становится всенепременно важной составной частью федеративных отношений. Управление ими, включение адекватных политико-правовых и экономических механизмов представляет собой важнейшую, увязанную в единый комплекс проблем общегосударственную задачу.

В связи с этим для России представляет определенный интерес мировой опыт управления федеративными отношениями. Понятно, что перенесение этого опыта в чистом виде на такое уникальное в своем роде многонациональное государственное образование невозможно, однако отдельные элементы его заслуживают пристального внимания.

В третьем разделе диссертации - "Зарубежный опыт управления федеративными отношениями" анализируются особенности рассматриваемых проблем в ряде федераций зарубежных стран. При этом диссертант сознательно не сравнивал управленческие механизмы в зарубежных государствах с российскими, поскольку они в значительной степени отличаются.

Федеративные государства Запада вызывают к себе вполне обоснованный интерес тем, что они стали прогрессивной формой решения вопроса территориально-политической организации общества, где конкретное сочетание самоуправления и разделенного

управления создает внутреннюю сбалансированность для успеха развития федерализма, в частности, и в полиэтничных государствах.

Говоря о принципах образования и функционирования западных федераций нельзя не обратиться к принципу субсидиарности, который все более пронизывает сегодня федеративные системы, особенно европейских государств. Основополагающая идея этого принципа заключается в том, что политическая власть должна вмешиваться только в тех пределах, при которых общество и составляющие его группы, начиная от индивидов, местных общин и более крупных территориальных сообществ, не в состоянии удовлетворить различные потребности.

Как показывает опыт развития европейских федеративных государств, распределение компетенции между федерацией и ее субъектами, разделение полномочий между различными уровнями государственного управления (федеральной властью и властями членов федерации) и коммунального самоуправления строится в соответствии с принципом субсидиарности.

Мировой конституционный опыт федерализма обращает наше внимание на то, что все вопросы, касающиеся защиты целостности государства в экономической, политической, социальной, культурной, экологической или любой другой сфере общественной жизни находятся в исключительном ведении федераций. При этом законодательство большинства из них предусматривает право федеральных властей использовать институт контроля за деятельностью частей федерации, который обычно осуществляется ординарными (финансовыми) или чрезвычайными способами. К числу последних обычно относят институт федеральной интервенции (принуждения) в различных его формах, вплоть до введения чрезвычайного положения, прямого президентского правления или приостановления собственного управления на территории члена федерации. Столь жесткие меры нейтрализации кризисных ситуаций в федеративных отношениях предусмотрены конституциями Аргентины, Бразилии, Венесуэлы, Мексики, ФРГ, неоднократно использовались в Индии, Малайзии, Пакистане, применялись для пресечения расистских беспорядков в США в 50-х и 80-х годах нашего столетия1.

' См.: Федерация а зарубежных странах. М„ 1993. - С.105.

В регулировании экономических отношений федеральные органы опираются, в основном, на методы финансовой политики, каковыми являются налоги, дотации и тому подобное, не пренебрегая, при необходимости, и средствами директивного руководства на основе регулирования цен или введения прямых запретов. Финансовая политика дотаций является мощным рычагом навязывания территориям федеральных стандартов.

Особую заботу федераций всегда вызывали механизмы решения задач, направленных на обеспечение единообразного правового регулирования. Своеобразным правовым итогом интеграции в экономической, политической сферах стало расширение полномочий органов федерации. В странах общего права, как США и Австралия, оно происходит, в основном, в процессе толкования конституционных норм Верховными судами. В других федерациях - через принятие новых конституций, как это имело место в 1988 г. в Бразилии, или - путем внесения поправок в тексты Конституции, как в Индии. В пределах компетенции центральных органов федеральное право заменяет противоречивые нормы штатов, провинций, земель... А те коллизии, которые возникают между ними, разрешаются конституционными судами.

К числу наиболее действенных гарантий прав членов федерации относятся: требование целостности и неприкосновенности их территории, невозможность изменить границы без предварительного согласия их представительных органов, а также порядок изменения конституции. Какое-либо изменение баланса сил в пользу федерации может быть осуществлено только с изменением текста конституции, что в большинстве случаев требует его санкционирования большинством членов федерации. Так, в США такие поправки должны быть ратифицированы тремя четвертями легислатур или конвентов штатов, в Швеции и Австралии поправки к конституциям должны получить одобрение на референдуме.

Автор обращает внимание на то, что стабильность федеративных отношений может быть достигнута при четком разграничении предметов ведения между федерацией и ее частями, гарантирована лишь в том случае, когда принципы их решения исчерпывающим образом заложены в конституции. В законодательстве зарубежных федераций установлены три вида разграничения предметов ведения. Первый и второй из них определяют предметы ведения, которые находятся соответственно в

исключительном ведении федерации и ее частей, а третий - предметы совместного ведения. Интересны и способы их регламентации.

Анализ конституционного и законодательного закрепления в зарубежных федерациях пределов полномочий федеральных и региональных органов власти позволяет диссертанту сделать вывод о том, что вопрос их разграничения оказывает непосредственное влияние на устойчивость федеративных систем. Следовательно, разграничение предметов ведения и полномочий объективно может служить экономическим, политическим, социально-культурным и национальным потребностям общественного развития или тормозить его, играя отрицательную роль в общественной жизни.

Именно разграничение предметов ведения и полномочий, а не их концентрация является ключом к эффективному управлению федеративными отношениями. Федерация и ее части взаимодействуют на разных уровнях и образуют сложную систему прав и обязанностей, политико-правовой анализ которых позволяет говорить о том, что федеративная форма государственного устройства подразумевает законодательное (или договорное) закрепление распределения власти между центральными и региональными институтами ее осуществления1. Причем каждый из них в определенной степени является суверенным в своих правах. Центральные органы власти могут контролировать лишь законность действий территориальных сообществ, но не их целесообразность.

Как показывает опыт мирового федеративного строительства, целостность и стабильность западных федераций зиждется на территориальном принципе построения государства, а не на территориально-этнической конструкции, как в бывших Чехословакии, Югославии, СССР и нынешней России. Надежной конструкцией может быть только равенство прав всех этносов, наций и народностей в рамках "культурного плюрализма"

Несмотря на особенности развития зарубежных федераций выбор формы государственного устройства не был обусловлен национальным фактором (исключая Бельгию, Индию, Канаду). В то же время практически во всех западных федерациях, независимо от конкретной ситуации, просматривается определенная взаимосвязь между

1 См.: Конституции зарубежных государств. М., 1996.

национальным составом населения и формой государственного устройства. Проблема лишь в том, в какой мере это влияние оказывается. Соотношение между этническим составом населения и способом организации власти учитывается во всех многоэтничных зарубежных федерациях, играет определенную роль в общественной и политической жизни. В ряде случаев это приводило к структурным преобразованиям, связанным с образованием новых частей федерации (Индия, Пакистан), либо с предоставлением особого статуса отдельным частям федерации (Канада, Малазийя), либо с расширением самостоятельности отдельных территорий и регионов и изменением системы взаимоотношений центрального правительства и местных органов самоуправления. Диссертант рассматривает это на конкретных примерах.

Рассмотренные меры позволяют сделать ряд выводов:

- каждая из моделей федерации в применении управленческих механизмов предполагает свое собственное решение специфических региональных проблем, но все они направлены к сбалансированности властных полномочий центральных органов с достаточным уровнем самоуправления ее частей;

- конституции федеративных государств по-разному, с учетом уровня развития экономики, исторических традиций, соотношением политических сил определяют объем предметов ведения федерации и ее частей;

- на современном этапе значительно возрастает роль этнического фактора в жизни современного общества. Он стал важной составной частью управления федеративными отношениями и даже структурных преобразований в государствах, изменения отношений между центральными органами и отдельными территориями и регионами в отношении большей децентрализации и расширения самостоятельности частей федерации.

В заключении диссертации обобщаются научные результаты, полученные автором в ходе исследования: сформулированы выводы и рекомендации по улучшению управления федеративными отношениями.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Некоторые вопросы политико-правового управления федеративными отношениями (отечественный и зарубежный опыт). М., 1998, 2, 3. п.л. Зак.№ Тирэкз. ПМБ РАГС 117606 Москва, пр.Вернадского, 84

Текст диссертации на тему "Политико-правовые основы управления федеративными отношениями"

Л - Ч^ /

■С

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Кафедра национальных и федеративных отношений

На правах рукописи

СЕМЁНОВ Дмитрий Борисович

ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ФЕДЕРАТИВНЫМИ ОТНОШЕНИЯМИ: ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ

Диссертация

на соискание ученой степени кандидата политических наук

Научный руководитель -доктор политических наук, профессор В.Н.Лысенко

Москва - 1998

СОДЕРЖАНИЕ

Стр.

ВВЕДЕНИЕ ................................................................................... 2

Раздел 1. Политико-правовые основы управления федеративными отношениями в современной России: методологический аспект......................... 10

Раздел 2. Формирование экономических основ управления

федеративной государственностью....................... 55

Раздел 3. Зарубежный опыт управления федеративными

отношениями......................................................... 104

ЗАКЛЮЧЕНИЕ............................................................................. 150

Источники и литература

154

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Формирование политико-правовых основ управления федеративными отношениями в России - тема чрезвычайно актуальная. Данная проблема находится постоянно в поле зрения ученых, общественных деятелей и политиков. Формирование политико-правовых основ управления актуально тем, что страна проходит трудный этап становления рыночной экономики в условиях формирования собственной модели федеративной государственности.

Реальное воплощение федерализма зависит прежде всего от состояния и перспектив демократии, обуславливающей характер политико-правового управления федеративными отношениями.

Под политико-правовым управлением федеративными отношениями понимается система правовых норм, соответствующих политической организации общества, посредством которых реализуются интересы федеративного государства, его субъектов с учетом интересов местного самоуправления. Это - сфера деятельности, связанная с отношениями федерального центра с субъектами Федерации, между субъектами Федерации, нациями, социальными слоями.

Формирование российского федерализма должно происходить в рамках действующей Конституции Российской Федерации и федеральных законов, Федеративного Договора, договоров о разграничении предметов ведения между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации, Концепции государственной национальной политики Российской Федерации.

На данном этапе требуют дальнейшей актуализации проблемы разграничения предметов ведения, выравнивания статуса субъектов Российской Федерации и полномочий между федеральными органами

государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации1.

Требуют развития правового обеспечения вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, национальных и этнических групп, что является предметом ведения как федеральных органов власти, так и совместного ведения органов федеральной власти и органов власти субъектов Российской Федерации.

Актуальным является обеспечение политико-правовых основ экономических взаимоотношений в федеративном государстве. Здесь важно исходить из необходимости тесной координации действий между органами власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом одним из главных условий развития реального федерализма в России является законодательное регулирование бюджетно-налоговых отношений между Федерацией и ее субъектами, определение механизмов регулирования федеративных отношений на базе бюджетно-налоговых связей, которые должны стать гарантом стабилизации государственного регулирования территориального развития.

Не случайно, узловые аспекты процесса становления новой государственности, создания ее основ в политико-правовой, социально-экономической сфере занимают одно из центральных мест в ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина Федеральному Собранию.

В этой связи изучение процесса формирования политико-правовых основ управления федеративной государственностью как комплексной

См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. № 370.

проблемы является весьма важной и в полный рост встает в порядок дня. Время фрагментарных изысканий в этом направлении прошло.

Вот почему, учитывая актуальность и остроту избранной темы, диссертант сосредоточил свое внимание на том, чтобы постараться провести комплексное исследование, проследить противоречивые процессы, развертывающиеся в политико-правовой и социально-экономической сферах.

Социально-экономические реформы, созидание реального федерализма и нового типа государственности, нового механизма управления этим процессом продвигается с большими трудностями. В таком контексте важное значение имеет обращение к зарубежному опыту управления.

Вековая практика федеративного строительства и управления федеративными отношениями в зарубежных государствах, соединяющая в себе различные подходы в достижении баланса интересов Федерации и ее частей, сдержек и противовесов властей при сохранении единства и

о

целостности государства является весьма актуальном: в плане использования этого опыта в федеративном строительстве России. Необходимо учитывать при этом, что Российская Федерация ^ является уникальным многонациональным образованием с большим количеством субъектов, статус, структура экономики, природно-географические условия которых имеют свою специфику. Автор исходит из того, что, развиваясь в рамках мировой цивилизации, изучение любого опыта, его положительных и отрицательных сторон, вызывает к себе вполне обоснованный интерес.

Состояние научной разработанности проблемы. Реализация конституционных основ развития федерализма в России, проблемы создания политико-правовых основ совершенствования федерализма постоянно находятся в поле зрения ученых и практиков. Различные

аспекты данной проблемы рассматриваются в трудах Р.Г.Абдулатипова,

Г.В.Атаманчука, С.Д.Валентея, А.С.Галаева, М.Н.Губогло, В.Ю.Зорина,

<t j

Г. И. Королева-Коноплянок, И.С.Крылова, В.Н.Лысенко, Е.С.Строева, В.А.Тишкова и др. Различные аспекты исследуемой соискателем темы политико-правовых основ управления федеративной государственностью освещается ныне многими известными российскими учеными1.

Сложность и многофакторность возникающих при этом проблем обусловлены междисциплинарным характером трудов зарубежных и отечественных авторов, поскольку проблемы управления федеративными отношениями приходится рассматривать через процесс взаимоотношения частей Федерации и властей различных уровней, влияния этнического фактора на эти взаимоотношения и Федерацию в целом.

Естественно, что кроме политологов и правоведов (государствоведов), здесь достаточное поле деятельности для историков, философов, юристов, этнологов и специалистов в других областях знания.

Из наиболее ранних работ, посвященных федеративным отношениям и взаимоотношениям властей, являются труд А.Токвиля и статьи американских федералистов: А.Гамильтона, Д.Медисона и Д.Джея2.

В более поздний период идея разделения полномочий властей разных уровней продолжала занимать важное место в работах политологов и

1 См.: Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XX века. М., 1996. Абдулатипов Р.Г., Валентей С., Михайлов В.А. Проблемы отечественного федерализма // "Федерализм". №2, 1997. Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996. Галаев А., Королева-Конопляная Г. Федерализм в России. Исторические предпосылки и современный этап развития. М., 1997. Зорин В.Ю. и др. Национальная политика России: история и современность. М., 1997. Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в современной России. М., 1995. Мацнев A.A. Регион и формирование федеративных отношений в России. // Социально-политический журнал., № 1, 1995, и др. Строев Е.С. Регион и предприятие: взаимодействия в условиях рыночной экономики // Федерализм, 1997, № 2. Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы. М., 1997 под ред.Губогло М.Н. Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. (колл.авторов). Национальная политика России: история и современность (под ред. В.А.Михайлова). М., 1997. Национальные и федеративные отношения. Выпуск I - II М.: РАГС, 1995, 1997.

2 Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992; Федералист: Политическое эссе А.Гамильтона, Д.Медисона и Дж.Джея. М., 1994.

юристов как западных, так и отечественных: А.Вандербильта, М.Дюверже, Т.Таллона, Дж.Филлипса, К.Хессе, А.Ященко1.

Особенно возрос интерес к работам зарубежных авторов по проблемам федерализма в 80-90 гг. нашего столетия в связи с бурными процессами этнического характера, когда многие ученые и политики обратились к мировому опыту в поисках путей становления и совершенствования российского федерализма. Это работы Х.Адамса, Л.Баста, Е.Блека, Х.Лауфера, В.Острома, Д.Элазара и др.2

Появились также работы российских авторов, анализирующие американскую, канадскую, бельгийскую и др. федеративные модели, которые также представляют определенную научную и практическую ценность3.

Цели и задачи исследования. Концептуальное осмысление процессов формирования политико-правовых основ управления федеративными отношениями в сопоставлении отечественного и зарубежного опыта, выделение ведущих тенденций, противоречий побудили автора последовательно рассмотреть следующую группу проблем.

Для достижения поставленной цели в диссертации были выдвинуты и решены следующие задачи:

- осмыслить методологические аспекты анализа политико-правовых основ управления федеративными отношениями;

1 Ященко А. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев. 1912.

2 Adams Н. History of United States during Administration of Jefferson and Medison (1801-1817). N.Y., 1991; Basta L., Fleiner T. Federalism and Multiethnic States. The Case of Switzerland/Suisse, 1996; Black E. The Future of North America: Canada the United States and Cwebek Nationalism. N.Y.< 1979; Laufer H. Der Federalismus die Bundesrepublik Deutchland. Bonn, 1990.

3 Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество? М., 1993; Elazar D. Exploring Federalism Tuscaloosa University of Alabama Press, 1987; См.: Национальные проблемы Канады. М., 1986; США - организационные проблемы управления. М., 1976; Шестопал А. Из мирового опыта федерализма. // Общественные науки и современность. М., 1994, № 1; Чуркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ. М., 1993; Федерации в зарубежных странах: М., 1993.

- проанализировать значение разграничения предметов ведения и полномочий как управленческого механизма по стабилизации федеративных отношений;

- уточнить понятия "политико-правовые основы управления", "управление", "регион";

- охарактеризовать сущность процессов, образующих ядро социально-экономических и этнополитических основ управления федеративной государственностью;

- изучить зарубежный опыт управления федеративными отношениями в целях возможности использования его в совершенствовании российского федерализма;

- провести сопоставительный анализ ряда зарубежных федераций по вопросам конституционного разделения государственно-властных полномочий между федеральным центром и частями федерации;

- показать роль этнического фактора в федеративном строительстве федеративного государства и его влияние на принятие управленческих решений.

Предметом исследования является анализ политико-правовых основ управления федеративными отношениями в сопоставлении отечественного и зарубежного опыта.

Методологическую и теоретическую базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, Концепция Государственной национальной политики Российской Федерации, правовые акты и документы субъектов Российской Федерации, призванные регулировать политические и социально-экономические процессы в России.

Теоретической базой являются научные исследования по данной проблеме ученых, публикации видных политических деятелей. Нельзя не

назвать компаративистский метод, позволивший автору выявить общие тенденции развития и управления федеративными отношениями в зарубежных федерациях с учетом влияния этнического фактора на федеративные отношения.

Эмпирическую базу исследования составили: анализ Конституции Российской Федерации, конституций субъектов Российской Федерации и конституций ряда зарубежных федераций, а также материалов по исследованию проблематики развития федерализма в зарубежных странах, документы и материалы текущих архивов Совета Федерации и Государственной Думы Российской Федерации.

Основные научные результаты и их новизна. Диссертационное исследование представляет собой одно из первых комплексных исследований в отечественной политологии по проблеме управления федеративными отношениями. Раскрываются понятия и содержание "политико-правовое управление".

Выявлена и осмыслена противоречивая взаимосвязь этнополитических и социально-экономических процессов, находящихся в состоянии взаимовоздействия и взаимопроникновения. При этом подчеркивается, что стержнем федерализма является бюджетный федерализм.

В диссертации обращается внимание на необходимость выработки и реализации модели социально-экономических преобразований как основы развития федеративных отношений. Делается вывод, что данная модель должна включать в себя совокупность экономических, социальных, правовых, экологических и других мер, опробированных мировой практикой федерализма, сориентированных на интересы всех субъектов Российской Федерации, увязанных с решением задачи по созданию единого экономического и политического пространства.

Проанализированные в диссертации материалы дают основание утверждать, что именно нынешнее, временное несовершенство политико-

правового управления федеративными отношениями размывает основы федеративной государственности.

Анализируя опыт зарубежных федераций в сфере управления федеративными отношениями, автор выделил актуальную проблему полномочий частей федерации и компетенцию властей, их многовариантность, выявляя общие для всех тенденции: стабильность федеративных отношений реализуется в полной мере при четком разграничении предметов ведения между федерацией и ее частями, компетенции властей, верховенства федеральной Конституции и законодательства по всей территории, сохранении целостности и единства.

Диссертант одним из первых рассматривает субсидиарность как принцип организации управления в развитых федеративных системах.

На конкретных примерах раскрывается поле этнического фактора в развитии политико-правового управления для регулирования конфликтных ситуаций.

Теоретическая значимость работы состоит в решении одной из сущностных проблем нынешнего этнополитического и социально-экономического развития России - создании эффективной политико-правовой базы совершенствования федерализма.

Практическая значимость работы определяется тем, что ее результаты, при условии учета предлагаемых выводов, могут содействовать решению острых этнополитических и социально-экономических проблем в их взаимосвязи. Результаты работы могут быть использованы органами государственной власти, занимающиеся федеративными отношениями, в некоторых из них автор диссертации находился на практической работе. Они могут быть использованы как методические материалы в учебном процессе кафедры национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Раздел I. ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ФЕДЕРАТИВНЫМИ ОТНОШЕНИЯМИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ

История знает три основных типа государственно-территориального устройства - унитарное, федеративное и конфедеративное государство.

Федеративных государств около двадцати. В их числе такие мощные в политическом и экономическом отношении государства, как США, Канада, ФРГ и Австралия, государства с высоким (Швейцария, Бельгия, Астрия) и средним уровнем развития капитализма (Бразилия, Аргентина, Мексика, Венесуэла, Индия, Пакистан), развивающиеся страны (Нигерия, Малайзия, Объединенные Арабские Эмираты и др.).

Многие государства избрали федеративную форму развития, рассматривая ее как наиболее жизнеспособную форму для государственного устройства.

Федерализм, подчеркивает Р.Абдулатипов1, - понятие многоаспектное, многогранное. Оно вбирает в себя элементы и устройства, и управления, и форм взаимоотношения субъектов Федерации, и способы разрешения противоречий, и х