автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Становление федеративной государственности в современной России

Текст диссертации на тему "Становление федеративной государственности в современной России"

а /) ,..... • ') V

Московский Государственный Университет имени М.В.Ломоносова

Институт государственного управления и социальных исследований

На правах рукописи

Титова Татьяна Петровна

Становление федеративной государственности в современной России

Специальность 23.00.02 - Политические институты и процессы

Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук

Научный руководитель -

доктор философских наук, профессор В.П.Пугачев

Москва -1999

Оглавление

Введение 3

Глава I. Федеративная система: теоретико-методологические 10 аспекты исследования

1. Федерализм как понятие и теоретическая модель 10

2. Влияние природы субъектов федерации на функционирование федеративной системы 36

Глава II. Эволюция российской федеративной

государственности 56

1. Политико-территориальная система РСФСР и постсоветский

процесс федерализации России 57

2. Федеративная система современной России 87

Заключение 119

Библиографический список использованной литературы 125

Введение

Процесс федерализации России проходит в условиях затяжного системного кризиса, повлекшего за собой дезинтеграцию государства, автаркизацию и суверенизацию ряда территорий. Исторически складывавшийся комплекс связей единого государства разорван по произвольным границам, что порождает целый спектр глобальных проблем. В этническом аспекте это выражается в проблеме диаспоры, ущемлении этноэлитами прав инонационального большинства на территориях вновь образованных республик-государств. Разрыв единого экономического пространства вызвал к жизни региональные экономики, не имеющие возможностей и перспектив самостоятельно развития. В условиях перманентного кризиса, доходящего до открытого противостояния ветвей власти, политические институты зарождающейся демократии трансформировались в ^автократические режимы, а общенациональные интересы подменяются межэлитными соглашениями. В результате сегодня в политической жизни страны государственно-правовая природа федерализма отодвинута на задний план, а на передний выходят сепаратистские и националистические устремления элит, локальное замыкание территорий, экономический эгоизм и другие явления подобного порядка.

В этих условиях федеративная государственность России складывается во многом вынужденно, под диктатом обстоятельств. Современная российская федерация - некий временный паллиатив, с помощью которого предпринимается попытка смягчить остроту ситуации и преодолеть дезинтеграционные тенденции. Способы решения вопросов федеративного строительства идут не от выверенной федералистской концепции, а формируются под влиянием сиюминутной политической конъюнктуры. Подобного рода политика не может быть эффективной. Выправить сложившуюся ситуацию можно, сосредоточив внимание на разработке концепции федеративного устройства, адекватной отечественным реалиям, и придав федерализации форму продуманного, научно обоснованного процесса. В основе концепции российского федерализма должна лежать жизнеспособная идея государственного единства, которая делала бы пребывание в составе новой федерации привлекательным для всех ее субъектов.

При реализации этой задачи на практике опасны две крайности: как жесткий унитаризм, так и раздробленность и абсолютизация региональных особенностей. Во избежание этого необходимо при всей открытости и гибкости федеративного устройства исходить из целей защиты интересов федерации, сохранения территориальной целостности,

единства правового и экономического пространства. Необходимо четко очертить круг полномочий федеральных органов государственной власти, которые должны гарантировать интересы федерации в целом, не посягая на самостоятельность субъектов. Подлинный федерализм - это такая система долговременных принципов политико-правовых и социально-экономических отношений между центром и регионами, которая обеспечивает единство во имя повышения эффективности управления, социальной и политической стабильности всего государства и его составляющих.

В России строительство федеративной государственности затруднено полиэтническим составом населения, наследием советского федерализма. Именно поэтому стратегия и тактика федеративного строительства предполагают прежде всего формирование практических методов и путей преодоления этнонационализма. Выработка рациональной модели федеративной государственности для полиэтничной России, обеспечивающей учет интересов населяющих ее народов без деструктивной этнизации общественных и политических отношений, - важнейшая составляющая данного процесса.

На сегодняшний день вопрос о федерализме в широком смысле этого слова ставится в России вне связи с иными политическими вопросами. Однако любая проблема федерализма требует рассмотрения в контексте организации государственной власти в целом, поскольку территориальная организация государства неразрывно связана с другими составляющими демократической формы правления. Демократию нельзя построить в отдельно взятом -территориальном - ее аспекте. Российский опыт подтверждает, что федеративное устройство государства само по себе не предопределяет демократизма политического режима, но тип режима детерминирует соотношение полномочий центра и субъектов федерации, характер процессов федерализации.

Тип отношений территорий и центра в каждом государстве всегда есть выражение специфики конкретного нацио- и социогенеза. Такое соотношение уникально для каждого государства, его нельзя получить из абстрактных принципов. Поэтому, обращаясь к будущему отечественного федерализма, необходимо очень взвешенно подходить к зарубежной практике федеративного строительства. В проблеме критериев и пределов применимости чужого социально-исторического опыта следует учитывать особенности, определяемые прошлым и настоящим состоянием российского государства и общества, но в то же время и общецивилизационные тенденции развития. Федеративная форма государственного устройства окажется приемлемой для нашей страны только тогда, когда станет действительно «моделью российского федерализма», основанной, с одной стороны, на позитивном опыте национальной государственности и отказе от порочных принципов

государствообразовзния, с другой - на универсальных критериях демократизма и эффективности государственной власти.

Несмотря на востребованность идей федерализма для многонационального российского государства, научные исследования в этой области значительно отстают от запросов практической политики. Необходимость теоретического осмысления протекающих в России процессов федерализации, их анализа в контексте мирового опыта федеративного строительства и выработки на этой основе адекватной российским условиям модели федерализма делают тему диссертации особенно актуальной.

Степень разработанности научной проблемы

Общая теория федерализма как рефлексия генезиса и эволюции зарубежных федераций представляет собой огромный массив исследований. К ним относятся прежде всего работы западных авторов - от ставших классическими трудов А.Гамильтона, Дж.Джея, Дж.Мэдисона, А.де Токвиля до современных теоретиков федерализма, таких как В.Остром, Д.Элазар, К.Хессе и др.

Интерес к зарубежному опыту федеративного строительства традиционно присущ отечественному государствоведению. Фундаментальный анализ феномена федерализма представлен в работах русских ученых А.Ященко, С.Корфа и др. Позднее критический в целом подход к «буржуазному» государствообразованию сказался и на оценке принципов функционирования зарубежных федераций, однако исследования в этой области не прекращались (Д.Ковачев, В.Лафитский, Б.Крылов и др.).

Теория федерализма в СССР развивалась в русле концепции советской федерации как федерации особого типа, на деле выступающей скорее способом разрешения национального вопроса, нежели формой территориального устройства государства (А.Лспсшкин, К. Коркмасова, О.Чистяков и др.). Актуальность идей федерализма для отечественной науки резко возросла в связи с начавшимися в России процессами федерализации.

Отношение к опыту зарубежных федераций в российской науке весьма неоднозначно. С одной стороны, повсеместно подчеркивается значимость для России практики зарубежного федерализма как механизма решения экономических, этнических и иных проблем (В.Чиркин, А.Подколзин и др.). С другой стороны, по мнению большинства исследователей, российский вариант федерализма в политическом и правовом смысле сущностно отличается от опыта США, ФРГ, Канады, Индии и других федеративных государств. Поэтому западные подходы к исследованию федеративных отношений оказываются, за редким исключением (А.Макарычев), мало востребованными при анализе российского федерализма.

Начавшиеся параллельно с процессами федерализации исследования в области отечественного федерализма характеризуются сравнительно слабой теоретико-методологической разработанностью. Многочисленные, начиная с 1991 года, дискуссии по вопросам федеративного устройства России отличаются высокой степенью политизации. Собственно научная полемика ведется главным образом среди юристов по поводу правовых аспектов федеративного устройства. Основное ее содержание составляют проблемы соотношения национального и территориального принципов образования федерации, симметричной и асимметричной федерации, централизации и децентрализации государственного устройства, разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами (ЛКарапетян, Э.Тадевосян, Л.Болтенкова, И.Умнова и др). Различные аспекты региональной экономической политики и бюджетного федерализма анализируются экономистами (Л.Лыкова, Е.Бухвальд, А.Лавров и др.). В меньшей степени сфера федеративных отношений изучена с политологической точки зрения.

В большинстве исследований наблюдается как «автономизация» федерализма -рассмотрение территориального устройства государства в отрыве от устройства государственной власти в целом, так и его фрагментаризация - во многом искусственное расчленение этого сложного социального феномена на отдельные аспекты и их анализ вне зависимости друг от друга.. Элементы комплексного подхода к исследованию отечественного федерализма присутствуют в работах И.Умновой (анализ конституционных основ современного российского федерализма), Н.Михалевой (конституционная модель государственного устройства РФ с позиций системного анализа), С.Валентея (теоретическая модель «реального» федерализма для России), В.Лексина и А.Швецова (системное регулирование территориального развития).

Некоторые российские политологи пытаются увязать анализ развития федеративных отношений с такими макроконцепциями политической науки, как плюралистическая теория демократии (Г.Каменская), теория федерализма в контексте политико-территориальной организации общества как системы (Д.Долснко), политическая философия либерализма (В.Пастухов). Данное направление исследований представляется наиболее перспективным, поскольку направлено на решение фундаментальных для отечественного государствообра.зования вопросов. Вместе с тем работы указанных и ряда других авторов отличаются фрагментарностью выводов, некоторой удаленностью от конкретных проблем становления федеративной государственности в России.

Цель и задачи диссертационного исследования

Первостепенная значимость разработки концептуальных основ российского федерализма для государственной политики, а также явная недостаточность подобного рода

исследований предопределили главную цель диссертации: опираясь на анализ исторического опыта и современного состояния российского федерализма, а также имеющиеся научные исследования, выявить главные противоречия и слабости отечественной федеративной системы и наметить пути формирования адекватной России модели жизнеспособного федеративного государства.

В соответствии с поставленной целью в работе решаются следующие задачи:

- выявить влияние природы субъектов федерации как элементов федеративной системы на ее функционирование в целом;

- с помощью анализа трансформации модели российской политико-территориальной системы из РСФСР в РФ определять черты преемственности форм государственного устройства;

- исследовать роль этнического фактора в структурировании российской политико-территориальной системы;

- выявить влияние конституционных основ современного российского федерализма на функционирование федеративной системы;

- раскрыть зависимость складывающихся в России федеративных отношений от типа политического режима и характера инештуализации федерального и регионального уровней власти;

- определить причины структурной асинхронности российской федеративной системы и наметить пути их устранения.

Методология и теоретические основы исследования

В диссертации применяются различные исследовательские подходы. Прежде всего, это системный подход, с позиций которого федерация рассматривается как сложная многоуровневая тголиггако-терригшриальная система, представляющая собой комплекс взаимодействующих ..элементов. - субъектов. федерации. Коммуникативная составляющая, федеративной системы анализируется в рамках структурно-функционального подхода, акцентирующего внимание на динамике внутрисистемных межуровневых связей. Методология системного и структурно-функционального анализа использовалась диссертантом с учетом общетеоретических подходов, разработанных Г.Алмондом, Р.Далем, Т.Парсонсом, И.Пригожииым, Э.Шилзом и др.

Специфика российской федеративной государственности рассматривается сквозь призму компаративного анализа, изучающего" и сопоставляющего разнообразные -типы федеративной государственности в их историческом развитии, что, в свою очередь, способствует выявлению общего и особенного в природе федерализма. Методологической

основой здесь послужили взгляды на природу федерализма Д.Элазара, Р.Натана, Э.Хоффманна, М.Вайля, М.Марченко и др.

Одним из приоритетных в работе является институциональный подход, акцентирующий внимание на политико-правовых институтах - носителях конкретных властных полномочий. При этом не отрицается социокультурная специфика федерализма, институты видятся как объективация ценностей, интересов и целей общественных групп. В указанном контексте используются также методы нормативного и сравнительно-правового анализа. Теоретико-методологическую базу этой части исследования составили работы отечественных и зарубежных гоеударствоведов и политологов В.Чиркина, И.Умновой, А.Козлова, В.Пастухова, П.Пернталлера, Г.О'Доннела и др.

Становление российской иолитико-территориальной системы анализируется в сс исторической ретроспективе в рамках исторического подхода. В исследовании советского типа федерализма диссертант использовал работы ведущих теоретиков-государствоведов данного периода Д. 11. Злато по л ьс когоИ. Д. Левина, А.И.Лепешкина, ВС .Шевцова и др.

Научная новизна диссертации

Настоящее исследование - одна из первых попыток комплексного анализа развития федеративных отношений в России с использованием с макроконцепций политической науки. На основе вычленения универсальных составляющих федеративной системы путем построения ее институциональной модели выявлена специфика структурирования и эволюции отечественной политико-территориальной системы, обнаружены противоречия формирования федеративной государственности в современной России и определены пути их. преодолений.

С помощью рассмотрения национального и территориального принципов образования федерации в качестве факторов, обусловливающих государственно-правовую природу элементов федеративной системы, обосновывается предпочтительность территориального принципа структурирования федерации. Определение диссертантом нормального и аномального типов асимметрии вносит ясность в вопрос о допустимости последней в федеративном устройстве государства.

В диссертации выявлены важнейшие черты советского типа федерации, воздействующие на формирование федеративной системы современной России. При этом впервые в научной литературе анализ особенностей становления федеративной государственности увязан как с ее конституционными основами, так и с характером институализации власти и типом политического режима.

Научно-теоретическая и практическая значимость диссертации

Теоретические обобщения и рекомендации, обоснованные а диссертационном исследовании, могут быть использованы в процессе формирования федеральной и региональной политики, при разработке законодательс