автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.08
диссертация на тему: Местное самоуправление как объект социологического изучения

Текст диссертации на тему "Местное самоуправление как объект социологического изучения"

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ имени М.В. ЛОМОНОСОВА ИНСТИТУТ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ и СОЦИАЛЬНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ

На правах рукописи

Чабанова Анна Викторовна

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ОБЪЕКТ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО ИЗУЧЕНИЯ

Специальность 22.00.08 - Социология управления

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Научный руководитель -доктор философских наук, профессор Клементьев Д.С.

Москва-19 99

СОДЕРЖАНИЕ

С.

ВВЕДЕНИЕ................................................................................................................ 3

ГЛАВА 1. СИСТЕМА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК

ОРГАНИЗАЦИЯ.................................................................................. 15

§1. Понятие и сущность местного самоуправления................................. 15

§2. Организационные признаки, структура, функции системы органов

местного самоуправления..................................................................... 42

ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ПРОБЛЕМЫ

СОВРЕМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ................................................. 79

§1. Структурно-функциональный блок организационных проблем

системы органов местного самоуправления........................................ 79

§2. Трансформационный блок организационных проблем системы

органов местного самоуправления...................................................... 108

§3. Проблемы организационного развития системы органов местного

самоуправления..................................................................................... 148

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.......................................................................................................... 179

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ......................................................................................... 184

ПРИЛОЖЕНИЕ......................................................................................................... 1

ВВЕДЕНИЕ

Экономические и политические преобразования, проводимые в нашей стране, обеспечили возникновение предпосылок для радикального изменения роли местного самоуправления в жизни отдельных людей, социальных групп и общества в целом.

Идея локальной автономии была несовместима с политическим режимом, господствовавшим в нашей стране на протяжении десятилетий. На всех уровнях территориального управления государственная власть осуществлялась в рамках единой системы выборных представительных органов. Местные административные единицы не были автономными органами локального управления, а представляли собой элементы системы бюрократического управления партийно-государственного аппарата. Территориальные образования рассматривались, прежде всего, как целевые организации, подобные производственным, включенные в общегосударственную систему разделения труда и выполняющие определенные функции по отношению к другим ее элементам, а не как естественно, "изнутри" развивающиеся локальные социальные общности, создающие условия жизнедеятельности проживающему в них населению. В большинстве сфер деятельности инициативы местных органов, выступающих фактически представителями центра, проводниками его интересов, были ограничены необходимостью реализации директив и нормативных правил вышестоящих властных структур. Управление развитием территорий осуществлялось, в целом, исходя из воли внешних по отношению к ним сил. Такая "формально демократическая система" не только не могла выражать и защищать интересы местного населения, но и способствовала отчуждению населения от управления собственной жизнью, утрате местными сообществами своей идентичности, уникальности, препятствовала их эффективному развитию.

Одним из логичных последствий изменения политического режима и перехода к рыночным отношениям стал отход от жестокой иерархической системы управления обществом, возрождение идеи самоуправления как способа и формы организации власти на местах.

С принятием в 1993 г. Конституции местное самоуправление в России начинает

рассматриваться как одна из признанных и гарантированных основ конституционного строя, а его реформирование приобретает статус государственной политики. Среди целей этой политики - формирование демократической системы власти на ее самом нижнем, наиболее близком к населению, уровне, реализация новых принципов в отношениях между государственной и местной властью, корректировка полномочий центральной администрации по отношению к локальным сообществам, создание современной эффективной модели местного самоуправления, обеспечивающего устойчивое развитие территориальных образований.

Объективная необходимость и глубокий смысл преобразований в сфере местного самоуправления обусловлены тем, что речь идет об управлении уровнем социальной организации, который связан с непосредственными условиями жизнедеятельности людей, удовлетворения их повседневных потребностей и интересов, обустройством их быта, пространственной и культурной среды обитания, возможностями повышения качества жизни. Немаловажно и то, что переход от централизованной экономики к рыночной сопровождается разрушением сложившейся системы общественных отношений, лишая людей привычного ощущения "надежной опоры" в лице государства. Чувство социальной незащищенности, лавина экономических проблем, обрушившаяся на население, разрушение привычного уклада жизни подчеркивают необходимость становления местного самоуправления как новой опоры в жизни людей.

Значение организации эффективного демократического управления на местах, а также особенности современной социальной ситуации, определяют необходимость пристального внимания к местному самоуправлению со стороны социологической науки. При этом социология должна рассматриваться как "инструмент не только лучшего понимания своего общества, но и его радикального или реформистского обновления"1. Будучи критической наукой, социология способна не только описать местное самоуправление как общественное явление, но и выявить социальные проблемы и затруднения в его развитии.

1 Козер Л. Достоинства критического видения в социологии // Философская и социологическая мысль. -1990. - №9.

Таким образом, среди обстоятельств, определяющих актуальность темы исследования, можно назвать следующие.

Во-первых, социальная ценность местного самоуправления, значение, которое оно имеет как для отдельных людей, так и для функционирования и развития общества в целом.

Местное самоуправление, организуемое там, где человек живет, где формируются и реализуются его "корневые", повседневные интересы, в первую очередь, предполагает заботу о непосредственных нуждах населения. Кроме того, местное самоуправление способствует обеспечению свободы, самовыражения, самореализации личности, развитию самостоятельности, предприимчивости, ответственности граждан, дает людям новые социальные ориентиры в усложняющейся жизни. Будучи в значительной степени обусловлено уровнем развития гражданского общества, рыночной экономики, демократического правового государства, местное самоуправление, в свою очередь, выступает немаловажным фактором, способствующим общим реформам.

Во-вторых, актуальность исследования связана с остротой проблемы эффективного управления общественными делами в целом, и на уровне локальной организации в частности. Неудовлетворенность граждан решением вопросов местной жизни, множество неразрешенных повседневных проблем, низкое качество жизни свидетельствуют о неэффективном и неадекватном сущности и целям местного самоуправления функционировании большинства муниципальных органов в нашей стране. В то же время очевидно, что местное самоуправление представляет собой как раз тот уровень, на котором степень эффективности социального управления может и должна быть максимально высокой.

В-третьих, важным моментом, определяющим актуальность данной работы, является возникновение, в связи с проведением общегосударственных реформ, объективных социальных, экономических, политических условий и предпосылок, в том числе закрепленных в конституционном и законодательном порядке, для совершенствования системы местного самоуправления как организационной структуры, решающей вопросы повседневной жизни людей, создающей условия развития и самореализации личности.

Подчеркнуть актуальность данного исследования позволит анализ состояния научной разработанности темы.

Изучение местного самоуправления как социального и политико-правового феномена как у нас в стране, так и за рубежом, имеет давнюю традицию, характеризуя которую следует отметить разнообразие трактовок понятия "местное самоуправление" и его сущностных характеристик, обусловленное междисциплинарным характером исследований в этой области, разницей теоретико-методологических подходов в рамках одной научной дисциплины, а также конкретным социально-историческим и идеологическим контекстом.

Первоначальные теоретические представления о местном самоуправлении сформировались под влиянием либеральных воззрений на роль государства, нашедших отражение в философии Дж. Локка, работах Ал. де Токвиля, Дж. С. Милля и др. В дальнейшем понятие местного самоуправления так или иначе сопоставлялось в теоретической мысли с понятием государства, что в значительной степени предопределило внимание и интерес к феномену местного самоуправления со стороны юридической и политической науки.

Первые серьезные теоретические разработки понятия местного самоуправления за рубежом связаны с именами Э. Мейера, О. Лабанда, О. Ресслера, Л. Штейна, О. Гирке, Г. Еллинека, Р. Гнейста (автора термина "местное самоуправление") и др.

В России изучением местного самоуправления занимались А. Градовский, А. Васильчиков, А. Ельчанинов, Н. Коркунов, Н. Лазаревский, В. Безобразов, В. Лешков, М. Свешников, Б. Чичерин и др.1 В их работах содержится богатый исторический, описательный материал и сравнительный анализ практики местного самоуправления в России и за рубежом, дана глубокая теоретическая проработка многих дискуссионных сегодня проблем: природы местного самоуправления, его соотношения с государственным управлением, преимуществ и ограничений, связанных с построением

1 См., например: Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление, М., 1874; Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений, СПб., 1869-1871; Градовский А.Д. История местного управления в России, СПб., 1868; Ельчанинов А. О самоуправлении, М., 1906; Коркунов Н.М. Русское государственное право, СПб., 1909; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву, СПб., 1910; Лешков В.Н. О праве самостоятельности как основе самоуправления, М., 1871; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления, СПб., 1882; Чичерин Б.Н. Курс государственной науки, М., 1894-1898.

местной власти на принципах самоуправления. Тем самым русские ученые не только внесли фундаментальный вклад в развитие теории местного самоуправления в целом, но и обеспечили обоснование земской (1864 г.) и городской (1970 г.) реформы в России.

Наряду со становлением теории местного самоуправления развивалась и практическая деятельность местных органов, нашедшая отражение в работах отечественных и зарубежных исследователей - И. Дитятина, Д. Семенова, В. Тотомианца, М. Щепкина, Л. Велихова, А. Шоу, П. Ашлея и др.1 В работах русских ученых также получили освещение опыт и итоги земского самоуправления.2

С началом формирования советского государства в отечественной теоретической мысли наметились две основные тенденции в понимании рассматриваемого феномена: утверждение государственной теории местного самоуправления и постепенное отрицание его идеи как характерной для буржуазной демократии. Усиление последней как в теории, так и в практике государственного строительства обусловило длительный перерыв в изучении вопросов местного самоуправления.

С 50-х годов самоуправление вновь становится объектом внимания со стороны отечественных исследователей и официальных структур. На протяжении нескольких десятилетий изучение проблем, связанных с управлением на местном уровне социальной организации, идет в русле трех основных направлений.

Во-первых, это разработка политико-правовых вопросов управления на местах. В работах этого направления самоуправление связывается, в первую очередь, с деятельностью местных Советов, выступающих одновременно органами государственной власти на местах и органами общественного самоуправления. В целом, внимание уделяется вопросам не столько местного, сколько общенародного,

1 Дитятин И.И. Устройство и управление городов России, Спб, 1873; Щепкин М.П. Опыты изучения общественного хозяйства и управления городов, М., 1882-1884; Семенов Д.Д. Городское управление: очерки и опыты, СПб., 1901; Тотомианц В.Ф. Самоуправление и городское хозяйство, СПб., 1910; Велихов Л.А. Основы городского хозяйства, М. - Л., 1928; Ашлей П. Местное и центральное управление. Сравнительный обзор учреждений Англии, Франции, Пруссии и Соединенных штатов, СПб., 1910; Шоу

A. Городское управление в Западной Европе, М., 1898.

2 См., например: Авинов Н.И. Опыт программы систематического чтения по вопросам земского самоуправления, М., 1905; Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет, СПб., 1909-1911; Загряцков М.Д. Земство и демократия, М., 1917; Звягинцев Е.А. Полвека земской деятельности по народному образованию, М., 1915; Львов Г.Е., Полнер Т.И. Наше земство и 50 лет его работы, М., 1914; Трутовский

B. Современное земство, СПб., 1914.

коммунистического самоуправления.1

Во-вторых, активизируется интерес к международному опыту местного самоуправления. Публикуются работы отечественных (Г.В. Барабашева, Л.П. Павловой, H.A. Куфаковой, Б.С. Крылова, Н.С. Тимофеева, В.В. Смирнова, В.В. Маклакова, Т.А. Васильевой, В.П. Серебренникова, A.A. Транина, В.Н. Моргачева и др.)2 и зарубежных (Д. Гарнера, Б. Гурнея, Э. Деттона, Г. Брэбана, Ж. Веделя и др.)3 исследователей, позволяющие составить представление о специфических особенностях систем государственного и местного управления в отдельных странах и регионах мира, об общих тенденциях в развитии процессов самоуправления на местах.

В-третьих, все шире разворачиваются социологические и социально-экономические исследования, посвященные вопросам жизнедеятельности и развития территориальных сообществ, организации управления на местном уровне4, среди которых особо стоит выделить опыты комплексного, системного изучения местных управленческих структур.5

Характеризуя в целом исследования и разработки этого периода, следует

1 См., например: Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР, Иркутск, 1963; Григорян JI.A. Советы - органы власти и народного самоуправления, М. 1965; Становление коммунистического самоуправления / Под ред. В.И. Разина, М., 1965; Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти, М., 1971; Шахназаров Г.Х. Социалистическая демократия, М., 1974; Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа, М., 1987; Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления советского народа, Свердловск, 1987, и др.

2 См., например: Крылов Б.С. США: федерализм, штаты и местное управление, М., 1968; Куфакова H.A. Местное управление в буржуазных странах и странах, освободившихся от колониальной зависимости, М., 1969; Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства, М., 1971; Местные органы в политической системе капитализма, М,, 1977; Павлова Л.П. Финансы местных органов управления капиталистических стран, М., 1977; Серебренников В.П. Местное управление и самоуправление Франции, Минск, 1981; Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ, М., 1982; Транин A.A. Административно-территориальная организация капиталистического государства, М., 1984; Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде, М., 1987; Особенности управления территориальным развитием в ряде европейских стран, М., 1988; Практика организации местного самоуправления в зарубежных странах (Обзор), М., 1990, и др.

3 Деттон Э. Местная администрация Франции, М., 1957, Гурней Б. Введение в науку управления, М., 1969; Ведель Ж. Административное право Франции, М. 1973; Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление, М., 1984; Брэбан Г. Французское административное право, М., 1988, и др.

4 См., например: Социологические исследования города, М., 1964; Борщевский М.В., Успенский C.B., Шкаратан О.И. Город. Методологические проблемы комплексного социального и экономического планирования, М., 1975; Файзуллин Ф.С. Социологические проблемы города, Саратов, 1981; Глазырин М.В. Управление социально-экономическим развитием города, Новосибирск, 1983; Могилевский P.C. Проблемы качества жизни крупного города, JL, 1987; Образ жизни населения крупного города: опыт комплексного социального исследования / Под ред. A.C. Пашкова, JL, 1988; Социалистический город как объект исследования и управления, JL, 1988; Роль местных органов власти в управлении территориальным развитием, М., 1989; Боголюбов B.C., Стеняев В.М. Управление городским хозяйством, Л., 1989, и др.

5 Например: Система органов городского управления (