автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Основные модели современного федерализма

Полный текст автореферата диссертации по теме "Основные модели современного федерализма"

ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ Министерства иностранных дел Российской Федерации

На правах рукописи

СЕВОСТЬЯНОВ ПАВЕЛ ИГОРЕВИЧ

ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ СОВРЕМЕННОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

(компаративный анализ)

Специальность 23.00.02 - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата политических паук

МОСКВА 2003

Диссертация выполнена в Центре трансатлантических исследований Дипломатической академии Министерства иностранных дел Российской Федерации

Научный руководитель: доктор политических наук

Т.А. Закаурцева

Официальные оппоненты: доктор политических наук

Ведущая организация: Институт этнологии и антропологии РАН

диссертационного совета К 209.001.01 в Дипломатической академии МИД России по адресу: Москва, Б. Козловский пер. 4 к.1

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Дипломатической академии МИД России

Т.В. Полоскова кандидат политических наук А.О. Серапионов

Защита состоится «_»

2003 г. на заседании

Автореферат разослан «.

»

2003 года

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат исторических нау(

П.Г. Кабанен

Актуальность темы исследования

Федеративное устройство государства представляет собой многоплановую и сложную проблему. Её раскрытию посвящено большое число работ монографического характера и научных статей. Но, тем не менее, действительность показывает, что этот в высшей степени актуальный комплекс проблем остается далеко не исчерпывающе исследованным. Фактически объективный анализ федерализма как теории, конкретных форм федеративного устройства, особенностей различных моделей федеративного государства начался в нашей стране примерно десять лет тому назад, с переходом к развитию обновленной, демократической России.

Многоплановость этой проблемы состоит, прежде всего, в том, что аспекты национальных моделей федерализма, действующих в современном мире невозможно свести к единому знаменателю: по сути дела каждое отдельное федеративное государство имеет свои специфические особенности, отличающие его, порой существенно, от всех

других вариантов федеративного государства, а тем более конфедеративного.

Если сопоставить индийскую, российскую, бразильскую, германскую, американскую и канадскую вариации федерации, то мы обнаруживаем в них существенные различия. Так, если Российская Федерация построена на сочетании территориально-государственных принципов, то американским и германским федеративным системам чужд национально-государственный принцип. Что касается канадского федерализма, то он занимает промежуточное положение между этими типами.

При решении всех проблем подобного рода ключевое значение приобретает осознание того, как большинство граждан оценивает место и роль своей страны в мире, перспективы её развития, роль государства в экономической, социальной и культурной сферах жизни, установки, ценности, ориентации людей в отношении существующей политической системы, её институтов, политических партий, политических и государственных деятелей. Все они составляют основополагающие компоненты политической

культуры, которая играет немаловажную роль в формировании, эволюции и функционировании государственно-политической системы.

Будучи одновременно и производной от общенациональной культуры, и неотъемлемой её частью, политическая культура прямо или опосредованно отражается на важнейших институтах политической системы, основных направлениях и характере их деятельности. Аккумулируя жизненный опыт того или иного народа, особенности национального характера, общепринятые в обществе ценности, установки, ориентации, она служит немаловажным фактором, определяющим политическое поведение широких масс населения.

Поэтому очевидно, что анализ политической культуры позволяет выявить глубинные пласты движущих сил и мотиваций политического поведения и действия людей, социально-политических сил, партий, правительств тех или иных стран, их внутри- и внешнеполитического курса.

Особую актуальность, на наш взгляд, имеет анализ

итогов и результатов деятельности федеральных округов, созданных по указу Президента Российской Федерации В.В. Путина.

Предметом исследования является федерализм, как политическая модель государственного устройства.

Цели и задачи исследования. Анализ проблем федерализма как модели государственного устройства предполагает постановку и решение следующих задач:

1) определение основных понятий и дефиниций темы;

2) компаративный анализ моделей федерализма, существующих в современном мире;

3) изучение российской модели федерализма, включающее правовой, политический и социокультурный аспекты темы;

4) прогностический анализ проблем и перспектив развития российской модели федерализма;

5) разработка рекомендаций, касающихся оптимизации существующей в России модели федеративных отношений.

Методологической основой диссертационного исследования является метод компаративного анализа. Также автор прибегал к системному и эмпирическому методам. В целом, методология работы определялась спецификой предмета исследования, что давало возможность по мере необходимости обращаться к тем научным методологическим приемам и способам, которые наиболее эффективны в каждом конкретном случае. И, наконец, автор не мог не ориентироваться на гуманитарный подход, дабы показать противоречивый социальный эффект от существующей в России федеративной модели, в т.ч. в сфере развития конфликтов.

Таким образом, методология, использованная автором, представляет собой синтез различных теоретических подходов к проведению политологического анализа исторического и современного материалов, характеризующих роль политических институтов в развитии федерализма как модели государственного устройства.

При написании работы автор опирался на исследования как российских, так и зарубежных авторов, специа-

лизирующихся по проблемам федерализма и федеративных отношений. Это работы В.А. Михайлова, И.Ф. Залев-ской В.А. Тишкова, Р.Г. Абдулатипова, А. Д. Шутова, Д. Хоркинса, Ж. Кенвери, У. Олсби и других авторов. Особое место в исследовании заняли труды ученых ИАМП ДА МИД России, РАГСа, ИСПРАН и других ведущих научных центров.

Сложность и трудность изучения данной проблемы заключается в том, что политическая культура представляет собой весьма неоднозначный и многоплановый феномен, имеющий много разнообразных граней и аспектов.

Нельзя сказать, что проблемы власти в федеральном государстве являются совершенно новым словом в российской политической литературе. Хотя после распада СССР прошло не так уж много времени, эта проблема стала одной из приоритетных в разработках российских политологов и социологов. Можно сказать, что здесь особенно в публицистической и журналистской литературе, многое сделано для раскрытия и популяризации важнейших аспектов данной проблематики. Этот интерес объясняется,

прежде всего, тем, что Россия, в силу своих географических, социально-экономических, этнонациональных и иных, особенностей избрала федеральную модель государственного устройства.

Все источники, с которыми работал автор, подразделяются на несколько блоков. В первый блок входят официальные документы, в том числе результаты деятельности правительств и парламентов различных стран, отдельных министерств и ведомств. В первом блоке также сгруппированы статистические материалы.

Во втором блоке объединены труды ученых и практиков из различных стран, представленные статьями и монографиями, докладами и выступлениями отдельных ученых и государственных деятелей на заседаниях парламентов, конференциях и саммитах, во время официальных правительственных визитов.

К отдельному блоку следует отнести материалы из личного архива автора, привлеченные к диссертационному исследованию.

Научная новизна. В работе впервые предпринята попытка анализа генезиса развития федерализма в России в условиях демократических преобразований; особое внимание уделено основным тенденциям функционирования федеральных округов. Ряд документов и материалов, включая личный архив автора, впервые привлечены к научному исследованию.

Практическая значимость. Результаты исследования могут быть использованы в работе государственных министерств и ведомств, стать основой для разработки учебных курсов и последующих научных исследований.

Структура работы. Работа состоит из трех глав, введения, заключения и списка литературы.

В первой главе «Концептуальные аспекты темы» рассмотрены основные дефиниции и категории проблемы, общие модели федеративного устройства.

О тенденциях развития федерализма в сегодняшнем мире существуют разные, зачастую противоположные мнения. Федерализм рассматривают и как шаг к объединению государственных образований, и как предпосылку

формирования государства с сильной центральной вла-

/

стью. При этом вектор эволюции федеративных систем исторически был направлен на расширение центральной власти в ущерб прерогативам субъектов федерации. С другой стороны, это путь децентрализации управления и «трансформации территорий», т.е. создания территориальных сообществ более высокого порядка, чем традиционно существующие, с более высокой степенью автономии.

В то же время подчеркивается двойственность этого процесса, федерализм определяется и как течение к централизации, и как результат "дезинтеграционных процессов в централизованном государстве, теряющем контроль над частью своей территории". Не согласиться здесь можно лишь с характеристикой "дезинтеграционный". Это скорее стремление к большей самостоятельности в административной системе со стороны территории, а со стороны центра — необходимость признать и обеспечить определенную политическую автономию в некоторых исторически сложившихся регионах, являющихся вполне жизнеспособными с территориальной, экономической и культурной точек зрения.

Одним из наиболее известных видов, ассоциирующийся в массовом сознании с собственно федерализмом, является федерация (federation). Это форма государственного устройства, основные принципы которой были сформулированы в Конституции Соединенных Штатов 1787 г.

Следующий вид, как это не покажется странным на первый взгляд, — конфедерация (confederation). Именно конфедерация была общепризнанной формой федерализма до 1787 года.

Конфедерация может быть охарактеризована отношениями суверенных государственных образований, каждое из которых сохраняет за собой право субъекта международного права. Центральное правительство в конфедерации действует прямо на субъекты, но только через субъекты на граждан. Из этого следует, что каждый член конфедерации может вступать в отдельные отношения с другими государствами, например, может быть членом Организации Объединенных Наций, в то время как члены федерации не могут вступать в отдельные отношения с другими государствами. Члены конфедерации сохраняют не-

зависимые и отдельные формы правительства, юрисдикции, судопроизводства администрации, системы законов; их отношения с центральным правительством являются договорными, а не взаимозависимыми. Конфедерация не имеет четкого государственного устройства, так как является политической ассоциацией, а не сложным составным государством. Для выхода из состава конфедерации не требуется согласия остальных членов.

Третий вид федерализма— федератизм ^ес!егасу), характеризует асимметричные взаимоотношения между федерированным государством и более крупной федеративной державой. Основой поддержания союза в этом случае является сохранение федерированным государством широкой внутренней автономии при его отказе от некоторых форм участия в управлении федеративным образованием. В Соединенных Штатах подобное устройство называется содружеством ("соттоп\уеаШ1"). Эти принципы положены в основу взаимоотношений США с Пуэрто-Рико и Гуамом.

Четвертый вид — ассоциированная государст-

венность (associated statehood) — сходен с описанным выше в той же степени, в какой конфедерация сходна с федерацией. И в том, и в другом случае отношения асимметричны, но при ассоциированной государственности федерированное государство в меньшей степени связано с федеративной державой, и в конституции, оформляющей взаимоотношения сторон, как правило, предусмотрена возможность разрыва существующих между ними отношений при специально оговоренных условиях. Подобные отношения установлены между Соединенными Штатами, с одной стороны, и Федерированными Штатами Микронезии, а также с Маршалловыми островами — с другой.

Каждый из приведенных видов предлагает свое собственное решение некоторых специфических региональных проблем, но все они стремятся к сбалансированности властных полномочий центральных органов государства с достаточным уровнем самоуправления его частей. Поэтому верным можно считать следующее утверждение — везде, где подобный баланс имеет договорную основу и добровольный характер, присутствуют федеративные взаимо-

отношения. Тем более что в государственно-правовых отношениях нельзя точно определить меру зависимости и те границы, за которыми независимость исчезает, а остаются верховенство и диктат. Под давлением экономических, политических, идеологических изменений современные государства приобретают новые черты, которые можно охарактеризовать новым понятием — "квазифедерализм".

Федерация сочетает в себе преимущества государственного единства власти с той или иной степенью самостоятельности составных элементов в решении стоящих перед ними проблем. Иначе говоря, считается само собой разумеющимся фактом то, что федерализм представляет собой нормальный, даже типичный вид оптимизации территориально-политических связей внутри того или иного политического сообщества.

Федерализм предполагает особые формы и механизмы принятия хозяйственных и политических решений, основанных на разграничении ответственности федеративного центра и субъектов федерации. При всех достоинствах унитарных форм государственно-политической самоор-

ганизации в крупных государствах только федерализм способен обеспечить подлинный децентрализм и реальное включение всех звеньев и всех уровней власти в решение стоящих перед обществом проблем. С данной точки зрения одним из важнейших принципов федерализма можно считать принцип, который получил название «субсидиарность».

Его суть состоит в распределении полномочий между различными уровнями власти таким образом, что в ведении верхних эшелонов власти остаются только те функции, которые они могут выполнять лучше, чем нижние эшелоны. Соединяя политические и экономические идеи федерализма, субсидиарность является практическим воплощением принципа децентрализации и принципа плюрализма в территориальных терминах.

Во второй главе «Зарубежный опыт федерализма» дан анализ правовых, социально-экономических и этнопо-литических отношений в зарубежных федерациях. Особое внимание уделено особенностям модели канадского федерализма.

Мировой конституционный опыт федерализма об-

ращает внимание на то, что все вопросы, касающиеся защиты целостности государства в экономической,- политической, этнополитической, социокультурный, экологической или в любой другой из сфер общественной жизни, находятся в исключительном ведении федераций. При этом законодательство многих из них предусматривает еще и право федеральных властей использовать в определенных обстоятельствах институт контроля за деятельностью субъектов федерации, который, как правило, осуществляется ординарным (финансовым) или чрезвычайным способами. К числу последних обычно относят институт федеральной интервенции (принуждения) в различных его формовыражениях, вплоть до введения чрезвычайного положения, прямого президентского правления или приостановления собственного управления на территории субъекта федерации. Столь жесткие методы нейтрализации кризисных ситуаций в федеративных отношениях предусмотрены конституциями ФРГ, Аргентины, Венесуэлы, Мексики, Бразилии, Папуа — Новой Гвинеи, часто использовались в Индии, Малайзии, Пакистане и неоднократно

применялись для пресечения расистских беспорядков в США в 1950-х и 1980-х годах.

Безусловно, упомянутые гарантии сохранения единства зарубежных федераций в первую очередь направлены на защиту уже существующих принципов государственного устройства. Как следует из большинства конституций зарубежных федераций, они относят к предметам исключительного ведения последних важнейшие вопросы — организацию высших органов власти, оборону, финансы, налогообложение, регулирование торговли, внешнюю политику, разрешение конфликтов между субъектами федерации, развитие транспорта и коммуникаций. В то же время в ведение субъектов федерации, зачастую, включен более широкий круг вопросов. Но они, в основном, ограничены пределами тех сфер общественной жизни, которые не требуют единообразного для всей страны законодательного регулирования.

В развитии единого экономического рынка немалая роль принадлежит созданию единой системы денежного оборота, которая в зарубежных федерациях обычно нахо-

дится под полным контролем федеральных правительств. Они осуществляют выпуск денег и изъятие ценных бумаг, определяют условия кредитования и основы функционирования банковской системы. Подтверждением этому служит следующее положение Конституции Швейцарского Союза: "Союз пользуется всеми правами, предоставляемыми монетной монополией. Союз один имеет право чеканить монету. Он устанавливает денежную систему и издает в случае необходимости предписание о курсе иностранных монет". А также норма, декларирующая, что "право эмиссии банковских билетов и других такого рода денежных знаков принадлежит исключительно Союзу... Банк, которому доверена монополия эмиссии банковских билетов, имеет главной целью регулировать денежный рынок страны, облегчать платежные операции и проводить в рамках союзного законодательства кредитную и валютную политику, которая служит общим интересам страны".

Единый экономический рынок, как это часто подчеркивается в научной литературе, характеризуется:

динамизмом— свободой передвижения лиц, това-

ров, капиталов и услуг;

эффективностью — соответствием форм управления экономическим требованиями;

гармонией связующих его отношений — обоснованными пропорциями в отраслевом и региональном развитии экономики.

В современных федерациях сняты практически все ограничения на передвижение лиц, товаров, капиталов и услуг. А протекционистские, дискриминационные акции со стороны субъектов федерации сдерживаются соответствующими конституционными нормами. Так, раздел 1 поправки XIV к Конституции США устанавливает: "Ни один штат не должен издавать или приводить в исполнение законы, ограничивающие привилегии или неприкосновенность граждан США, ... ни один штат не должен лишать кого-либо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры и не может отказывать лицу в пределах своей юрисдикции в равной защите законов".

Политическая интеграция субъектов федерации не-

возможна без распространения юрисдикции федерального права на их территорию, и в зарубежных федерациях федеральные единицы не вправе препятствовать его применению. Конституция США следующим образом разрешает коллизии между законодательством федерации и штатов: "Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены Соединенными Штатами, являются высшими законами страны, и судьи в каждом штате обязываются к их исполнению, даже если, когда в Конституции и законах какого-либо штата встречаются противоречащие положения". Аналогичные формулировки содержатся в конституциях Аргентины, Мексики, Венесуэлы, Канады и ряда других государств, предусматривающих, как и США, создание федеральных судов на территории субъектов федерации. Как правило, лишены субъекты федерации и права самостоятельно выступать в международном общении.

Длительное время в западной политической и юридической науке федерация не рассматривалась как способ

решения национального вопроса, хотя в некоторых странах, например, в Швейцарии имелись компактно проживавшие национальные группы населения (франко-, немецко-, итальяноговорящие и другие общности). В Канаде при создании федерации, наряду с историческим, в определенной мере учитывался и лингвистический фактор (провинция Квебек). В XX в. лингвистический факт использовался при создании федерации в Индии. Но в целом роль федерализма в западной науке и практике сводится к задачам консолидации нации (например, путем преобразования конфедерации в федерации при принятии конституции США 1787 г.) или к поиску способов децентрализации управления, в частности, путей разграничения полномочий между федерацией и федеральными единицами.

В последние десятилетия роль федерализма трактуется более широко: он рассматривается, прежде всего, не как совокупность структур и норм, а как процесс, призванный заглушать конфликты центра и мест, устанавливать их взаимодействие, обеспечивать наиболее целесообразные в данных условиях методы управления. Территориальный

подход к строительству федерации не предполагает учета национального фактора, к тому же такая федерация часто создавалась в моноэтнических государствах, не имевших крупных, компактно проживавших национальных групп. Но в отдельных случаях, как уже отмечалось, учитывались национально-культурные моменты. Так, в 1993 г. маленькая Бельгия дала снова пример использования национально-территориального принципа как основы строительства федерации. Кстати отметим, что этот пример свидетельствует о непродуктивности односторонних подходов, противопоставлении этнического и территориального принципов.

Федеративный характер канадского государства с самого начала определялся, прежде всего, тем, что оно основывалось на принципах не только горизонтального, но и вертикального разделения властей между общенациональным правительством и правительствами провинций. Так, в руки федерального правительства были переданы вопросы, касающиеся обороны страны, финансов, транспорта, связи,

регулирования торговли, налогообложения, иммиграционной политики.

Избрав федеративную форму государственного устройства, отцы— основатели канадского государства были убеждены в необходимости наделения федерального правительства широкими полномочиями по управлению различными сферами жизни страны. Сам Акт о Британской Северной Америке был выдержан в централист-ском духе. Эта нейтралистская направленность Акта проявилась, прежде всего, в характере распределения власти между федеративным центром и провинциями, то есть в принципе вертикального разделения властных функций. Прежде всего, федеральный центр наделялся довольно широкими полномочиями в важнейших сферах жизни общества и государства.

Фактически, именно федеральное правительство занимает центральное место в государственно-политической и властной системе Канады. В его руках сосредоточены основные рычаги исполнительной власти, реальное руко-

водство государственной политикой и политическими процессами.

Во-первых, пользуясь законодательной инициативой, исполнительная власть разрабатывает почти все билли, выдвигаемые на обсуждение в законодательном собрании. Далее, в рамках законодательства она формулирует и принимает постановления и распоряжения, имеющие силу закона.

Во-вторых, согласно соответствующим статья Конституционного акта 1867 года все билли, относящиеся к налогообложению и использованию общественных средств, вносятся в Палату общин премьер-министром.

В-третьих, исполнительная власть несёт всю полноту ответственности за состояние и реализацию отношений с другими правительствами, будь то иностранными или провинциальными. В её компетенцию входят и переговоры по конституционным вопросам. Так, соглашение между федеральным правительством и правительствами всех провинций, за исключением правительства Квебека, которое составило основу конституционного акта, в 1982 году

было подписано первыми министрами соответствующих правительств, хотя в числе подписантов находился и ряд других руководителей страны: лидер оппозиции, члены совместной комиссии Сената и Палаты общин по Конституции, апелляционные суды трёх провинций и Верховный суд Канады.

В-четвёртых, исполнительная власть организует и контролирует собственную внутреннюю организацию.

В настоящее время в компетенцию федерального правительства входят разработка и реализация программ федеральной власти, создание или ликвидация при необходимости тех или иных государственных органов, ведение переговоров и заключение двусторонних и многосторонних договоров и соглашений с зарубежными странами.

В третьей главе «Российская модель федерализма» рассматривается отечественный опыт становления и развития федеративных отношений.

Наиболее острой и актуальной проблемой становления отечественной федеративной государственности по-

прежнему остается неустойчивая реализация принципов федерализма, являющихся важнейшей предпосылкой политического и национального согласия в России. Отсутствие на федеральном уровне единой концепции, отвечающей современным требованиям государственного, правового и национального строительства в Российской Федерации, дисбаланс в разграничении полномочий и компетенций внутри федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и между ними привели к перманентной конфликтной ситуации во всей системе власти.

Конституционное поле постепенно "размывается" отдельными федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, договорами (соглашениями) между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Направить этот процесс в конституционное русло становится все сложнее. И при-

чина этого не только в "политической несознательности" субъектов Федерации, Центра, но и в недостатках самой Конституции Российской Федерации, неадекватности некоторых ее положений сложившимся политическим, правовым, социально-экономическим реалиям.

Как результат— количественный рост формально противоречащих Конституции Российской Федерации актов, принимаемых органами власти всех уровней. Это создает угрозу общности правовой системы Российской Федерации. Поэтому назрела необходимость пересмотра некоторых конституционных положений, что позволит восстановить уважение к основному закону. В заключении диссертации подведены итоги исследования.

Одна из важнейших задач любого многонационального государства заключается в недопущении стратификации граждан по национальному признаку и межэтнических конфликтов. С этой целью Центр должен постоянно отслеживать настроения в республиках, с одной стороны, а с другой — доказать им, что при нормальной поли-

тической и экономической обстановке республикам выгоднее и комфортнее находиться в составе Российской Федерации. Для этого нужна понятная и притягательная конструктивная программа, продуманная национальная региональная политика и стратегия.

Для успешного строительства отношений с республиками предстоит отказаться от прежних конструкций и стереотипов. Асимметричность отношений существует де факто, задача заключается во введении её в некие рамки с тем, чтобы она не была равносильна хаосу. Противоречий и трений существует множество, и Центру не остается ничего другого, кроме как научиться жить с противоречиями, разрешая их постепенно, без резких движений и паники. Наиболее адекватным ответом на нарастание асимметричности явилось бы улучшение государственного управления.

Противоречия между Центром и республиками на правовом поле и правовые особенности статуса республик не являются главным источником неравенства субъектов федерации. На первый план выходят проблемы дис-

пропорций в уровнях социально-экономического развития,

г

формирования рыночной среды, мобилизации внутреннего потенциала региона. Фактически основная глубинная линия разлома между регионами проходит не по линии республики, края и области, но по линии «богатые, перспективные, развитые, активные, самостоятельные регионы» / «бедные, неперспективные, пассивные, зависимые регионы». Растущая асимметрия экономических и социальных условий представляет собой действительную угрозу для России, для российской пока ещё слабой демократии, когда на смену ей для удержания «расходящихся» регионов может опять прийти государственное насилие.

Политическая и экономическая элита в республиках созрела раньше, нежели в краях и областях. Это появилось в начале 90-х годов, когда республики были пионерами российского федерализма. На данном этапе элита созрела во всех субъектах федерации, и сегодня реальные экономические и финансовые интересы объединяют гораздо прочнее политических деклараций, а по этому признаку у экономически сильных республик и «русских» регионов

больше общего, нежели у сильных и слабых республик.

Настаёт время новой структуризации федерации, не политической, но экономической, когда на «высший» уровень будут выходить регионы, обладающие реальными признаками экономической самостоятельности, способные эту самостоятельность «освоить» и отвечать за неё, то есть вносить весомый вклад в формирование федеральных финансовых ресурсов. Отметим, что преимущественно экономический подход к асимметричности вовсе не означает, что правовая сторона дела менее важна. Напротив, правовое оформление такой асимметричной модели требует «ювелирного», самого осторожного и тщательного подхода.

Зарубежный опыт развития федеративных процессов показывает, что как симметричная, так и асимметричная федерация «вырастают» из конкретной ситуации, из конкретного исторического опыта страны. При этом каждая модель имеет свои достоинства и недостатки. Казалось бы, симметричная федерация предпочтительнее, «справедливее», поскольку исходит из равноправного положения своих субъектов.

Асимметричная федерация предполагает неравное положение субъектов. Однако она при этом опирается на существующие культурные, исторические, этнические и другие различия составляющих государство регионов. Поэтому создавать симметричную федерацию любой ценой едва ли целесообразно: такой подход может привести даже к территориальной дезинтеграции.

Россия может сохранить территориальное единство в двух вариантах: либо через возврат к жестко унитарному государству, либо через укрепление многообразия внутригосударственных отношений, в основном федеративных, но при необходимости допускающих элементы конфедерации, ассоциации, договорных отношений. Второй путь несравнимо сложнее. Однако фактически мы идём по нему, уже выбрав многообразие. Разговоры о том, хорош ли он, как оправдать его выбор, имеют уже только историческое значение. Важнее этот путь легализовать, ввести его в чёткие рамки, добиться общественного согласия по данному вопросу, сознавая при этом, что предстоит дли-< • тельный переходный период, где перспективы пока до конца неясны.

* * *

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

1. Федерализм как модель общественного устройства // Материалы конференции «Взаимодействие государственных и общественных объединений в условиях демократии». М., 2001. 0,3 п. л.

2. Канадская и российская модели федерализма (компаративный анализ) // "Евразийский вестник", 2001, № 2. 0,7 п. л.

3. Российская модель федерализма. М.: Научная книга, 2002. 5 п.л.

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА

С.ПетервУрг ОЭ 300 акт

Подписано в печать 31.01.2002 г. Объем 2,1 п. л. Тираж 100 экз. Отпечатано в Дипломатической академии МИД России

0.0 0?-Л »14281

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Севостьянов, Павел Игоревич

Введение.

Глава I. Концептуальные аспекты темы.

§ 1. Основные дефиниции и категории проблемы.

§ 2. Модели федеративного устройства.

Глава И. Зарубежный опыт федерализма.

§ 1. Анализ правовых, социально-экономических и этнополитических отношений в зарубежных федерациях.

§ 2. Канадский федерализм: специфика и проблемы.

Глава III. Российская модель федерализма.

§ 1. Ситуация в сфере государственного строительства и права.

1.1 .Социальная политика.

1.2. Отношения собственности.

1.3. Инвестиционная политика.

1.4. Этнополитика.

§ 2. Перспективы развития федерализма в России.

§ 3. Формирование федеральных округов в 2000 году.

3.1. Исторические предпосылки формирования федеральных округов.

3.2. Анализ деятельности института полномочных представителей в федеральных округах.

Введение диссертации2003 год, автореферат по политологии, Севостьянов, Павел Игоревич

Федеративное устройство государства представляет собой многоплановую и сложную проблему. Ее раскрытию посвящено большое число работ монографического характера и научных статей. Но, тем не менее, действительность показывает, что этот в высшей степени актуальный комплекс проблем остается далеко не исчерпывающе исследованным. Фактически объективный анализ федерализма как теории, конкретных форм федеративного устройства, особенностей различных моделей федеративного государства начался в нашей стране примерно десять лет тому назад, переходом к развитию обновленной, демократической России.

Многоплановость этой проблемы состоит, прежде всего, в том, что аспекты национальных моделей федерализма, действующих в современном мире невозможно свести к единому знаменателю: по сути дела каждое отдельное федеративное государство имеет свои специфические особенности, отличающие его, порой существенно, от всех других вариантов федеративного государства, а тем более конфедеративного.

Если сопоставить индийскую, российскую, бразильскую, германскую, американскую и канадскую вариации федерации, то мы обнаруживаем в них существенные различия. Так, если Российская Федерация построена на сочетании территориально-государственных принципов, то американским и германским федеративным системам чужд национально-государственный принцип. Что касается канадского федерализма, то он занимает промежуточное положение между этими типами.

При решении всех проблем подобного рода ключевое значение приобретает осознание того, как большинство граждан оценивает место и роль своей страны в мире, перспективы ее развития, роль государства в экономической, социальной и культурной сферах жизни, установки, ценности, ориентации людей в отношении существующей политической системы, ее институтов, политических партий, политических и государственных деятелей. Все они составляют основополагающие компоненты политической культуры, которая играет немаловажную роль в формировании, эволюции и функционировании государственно-политической системы.

Актуальность темы исследования.

Будучи одновременно и производной от общенациональной культуры и неотъемлемой ее частью, политическая культура прямо или опосредованно отражается на важнейших институтах политической системы, основных направлениях и характере их деятельности. Аккумулируя жизненный опыт того или иного народа, особенности национального характера, общепринятые в обществе ценности, установки, ориентации, она служит немаловажным фактором, определяющим политическое поведение широких масс населения.

Поэтому очевидно, что анализ политической культуры позволяет выявить глубинные пласты движущих сил и мотиваций политического поведения, действия людей, социально-политических сил, партий, правительства тех или иных стран, их внутри - и внешнеполитического курса.

Особую актуальность имеет анализ итогов и результатов деятельности федеральных округов, созданных по указу Президента Российской Федерации В. В. Путина в мае 2000 года.

Предметом исследования является федерализм, как политическая модель государственного устройства.

Цели и задачи исследования. Анализ проблем федерализма как модели государственного устройства реализуется через постановку и решение следующих задач:

• определение основных понятий и дефиниций темы;

• компаративный анализ форм федерализма, существующих в современном мире;

• изучение российской модели федерализма, включающее правовой, политической и социокультурный аспекты темы;

• прогностический анализ проблем и перспектив развития российской модели федерализма;

• разработка рекомендаций, касающихся оптимизации существующей в России модели федеративных отношений.

Методологической основой диссертационного исследования является метод компаративного анализа. Также автор прибегал к системному и эмпирическому методам анализа. В целом, методология работы определялась спецификой предмета исследования, что давало возможность по мере необходимости обращаться к тем научным методологическим приемам и способам, которые наиболее эффективны в каждом конкретном случае.

Таким образом, методология, использованная автором, представляет собой синтез различных теоретических подходов к проведению политологического и современного материалов, характеризующих роль политических институтов в развитии федерализма как модели государственного устройства.

При написании работы использовались исследования как российских, так и зарубежных авторов, специализирующихся по проблемам федерализма и федеративных отношений. Это работы В. А. Михайлова, И. Ф. Залевской, В. А. Тишкова, Р. Г. Абдулатипова, А. Д. Шутова, Д. Хоркинса, Ж. Кенвери, У. Олсби и других авторов. Особое место в исследовании заняли труды ученых ИАМП ДА МИД России, РАГСа, ИСПРАН и других ведущих научных центров.

Сложность и трудность изучения данной проблемы заключается в том, что политическая культура представляет собой весьма неоднозначный и многоплановый феномен, имеющий много разнообразных граней и аспектов.

Нельзя сказать, что проблемы власти в федеральном государстве являются совершенно новым словом в российской политической литературе. Хотя после распада СССР прошло не так уж много времени, эта проблема стала одной из приоритетных в разработках российских политологов и социологов. В публицистической литературе и средствах массовой информации, так же многое сделано для раскрытия и популяризации важнейших аспектов данной проблематики. Этот интерес объясняется, прежде всего, тем, что Россия, в силу своих географических, социально-экономических, этнонациональных и иных особенностей избрала федеральную модель государственного устройства.

Все используемые источники подразделяются на несколько блоков. В первый блок входят официальные документы, в том числе результаты деятельности правительств различных стран, отдельных министерств и ведомств. В первом блоке также сгруппированы статистические материалы.

Во втором блоке объединены труды ученых и практиков из различных стран, представленные статьями и монографиями, докладами и выступлениями отдельных ученых и государственных деятелей на заседаниях парламентов, конференциях и саммитах, во время официальных правительственных визитов.

К отдельному блоку следует отнести материалы из личного архива автора, привлеченные к диссертационному исследованию.

Научная новизна. В работе впервые предпринята попытка анализа генезиса развития федерализма в России в условиях демократических преобразований, особое внимание уделено основным тенденциям функционирования федеральных округов. Ряд документов и материалов, включая личный архив автора, впервые использованы в научном исследованию.

Практическая значимость. Результаты исследований могут быть использованы в работе министерств и ведомств, стать основой для разработки учебных курсов и последующих исследований.

Структура работы. Работа состоит из трех глав, введения, заключения и списка литературы.

В первой главе «Концептуальные аспекты темы» рассмотрены основные дефиниции и категории проблемы, общие модели федеративного устройства.

Во второй главе «Зарубежный опыт федерализма» дан анализ правовых, социально-экономических и этнополитических отношений в зарубежных федерациях. Особое внимание уделено особенностям модели канадского федерализма.

В третьей главе «Российская модель федерализма» рассматривается отечественный опыт становления и развития федеративных отношений.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Основные модели современного федерализма"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Формирование и функционирование единой исполнительной вертикали являются одной из предпосылок достижения социально-экономической стабильности общества. Она, в самом общем виде охватывая все уровни территориального управления, представляет собой совокупность институтов и механизмов, обеспечивающих исполнение общегосударственных конституционных и законодательных актов, а также повсеместный контроль за реализацией общенациональных интересов, в том числе и на местах, на основе формируемых на общих принципах отношений между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением.

Незавершенность и противоречивость процесса разграничения предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением, а также процесса распределения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, являются сдерживающими формирование единой исполнительной вертикали факторами. Имеющиеся противоречия приводят, с одной стороны, к взаимному вмешательству органов исполнительной власти различных уровней в сферы компетенции друг друга; с другой — к переброске вышестоящими органами территориального управления на плечи нижестоящих органов проблем, для решения которых на местах нет достаточных ресурсов.

Как известно, Конституция Российской Федерации провозгласила тезис об отделении органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, а значит, и от органов исполнительной власти. Однако за органами местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплен определенный круг вопросов. То, что они в соответствии с Конституцией Российской Федерации относятся к вопросам местного значения, не умаляет их важности; напротив, для населения, для конкретного человека решение этих вопросов с точки зрения повседневных интересов и потребностей является важнейшей задачей, от решения которой зависят как социальная стабильность российского общества, так и поддержка населением проводимых преобразований в целом.

С учетом этого и, особенно в условиях нынешнего кризисного состояния экономики и социальной сферы отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти при всей привлекательности этого шага с точки зрения ноттулизма представляется если не некорректным в принципе, то, по крайней мере, преждевременным.

Таким образом, в субъектах Российской Федерации должна существовать система исполнительной власти, включающая в себя два уровня — уровень субъектов Федерации и местный уровень.

Конституционное же положение об отделении органов местного самоуправления от системы органов государственной власти создало своеобразную юридическую основу для исключения местного самоуправления из ноля действия государственной исполнительной дисциплины, что подготовило почву для последствий двоякого рода.

Во-первых (и подобная точка зрения уже получила распространение), местное самоуправление начинают приравнивать к разновидности общественного самоуправления. Однако, несмотря на известную внешнюю схожесть двух этих общественных институтов (оба призваны удовлетворять в рамках существующего законодательства повседневные потребности и интересы граждан), они имеют принципиально различную сущность.1

Местное самоуправление является обязательным, конституционно закрепленным элементом системы общественных отношений в целом, территориального управления в частности в любом демократическом государстве. За органами же местного самоуправления конституционно (законодательно) закреплен определенный объем компетенций, которые при отсутствии подобного института могут быть просто не реализованы. Появление различных форм общественного самоуправления зависит от конкретных потребностей конкретного населенного пункта.

Это отличие местного самоуправления от общественного самоуправления обусловливает и различное их положение в единой системе территориального управления государства. Если общественное самоуправление является абсолютно независимым от последней, то местное самоуправление должно быть элементом единой системы территориального управления государства, обеспечивая тем самым четкое функционирование единой исполнительной вертикали страны. Это вовсе не означает (по крайней мере, в демократическом государстве не должно означать) какого-либо ущемления самостоятельности органов местного самоуправления в выборе форм и методов решения местных проблем.

Иными словами, речь должна идти не об отделении органов местного

1 Азимов И.Н. Российская модель федерализма. М., 2003. С.12 самоуправления от системы органов государственной власти, а об обеспечении их полной и реальной самостоятельности в реализации конституционно (законодательно) закрепленных за ними предметов ведения. Эта проблема для России сегодня гораздо более актуальна, нежели формальные, популистские лозунги об "отделении".

Во-вторых, вывод органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (а значит, по мнению некоторых, и из единой исполнительной вертикали страны) создает правовую основу для того, чтобы на "вакантное" в этой вертикали место претендовали какие-либо иные, отличные от органов местного самоуправления общественные или государственные институты. Отсюда следует прямой шаг строго в рамках Конституции Российской Федерации к восстановлению общегосударственных (субъекта Федерации или Федерации в целом) опеки или даже контроля над местным самоуправлением. И никакие ссылки на то, что местное самоуправление самостоятельно (как это диктует Конституция Российской Федерации), ничего принципиально не меняют.

Среди проблем развития российского федерализма особо стоит проблема стабилизации отношений между автономными округами и областями (краями) в состав которых они входят. Противоречия здесь являются наиболее сложными и принципиальными. Они связаны, прежде всего, с новым статусом автономных округов и областей (краев), закрепленным Федеративным договором и Конституцией Российской Федерации.

Автономные округа входили с момента образования в состав определенной области или края и фактически не только территориально, но и административно им подчинялись. Однако в настоящее время ни в Федеративном договоре, ни в Конституции Российской Федерации не говорится об обязательности вхождения автономного округа в область (край), о какой-либо зависимости от них. Но этими документами закреплено существенное повышение статуса указанных субъектов Федерации и расширены их полномочия, в частности провозглашено их равноправие между собой и со всеми другими субъектами Федерации. Автономные округа получили возможность или остаться в составе области (края), или войти непосредственно в Российскую Федерацию, что уже сделал Чукотский автономный округ.

Вместе с тем существенные изменения претерпело само понятие "вхождение округа в состав области (края)". Исходя из конституционных норм его можно трактовать лишь как юридически оформленные отношения между автономным округом и областью (краем), связанными друг с другом исторически и экономически, причем в формах, которые не противоречат конституционно закрепленному принципу равноправия субъектов Федерации.1

Реализация соответствующих конституционных норм на практике, равно как и просто их толкование встречают множество трудностей. Они вызваны наличием противоположных тенденций в позициях автономных округов и областей (края). Если для последних характерно отношение к автономным округам как к своего рода "младшим братьям", а отнюдь не равным им субъектам Федерации, то автономные округа, напротив, стремятся продемонстрировать свои самостоятельность и независимость. Потому коллизии и даже конфликты между этими двумя типами субъектов Федерации возникают по многим вопросам, начиная от

1 Лунегов В.Д. Коми-Пермятский округ: проблемы развития. Пермь. 2001. С.6 проблемы соотношения территорий и заканчивая вопросом перераспределения полномочий органов государственной власти. Здесь необходимо взвешенное решение, учитывающее интересы всех сторон и отвечающее принципам федерализма. Одним из таких решений является заключение трехсторонних договоров: Центр — край (область) — автономный округ. Примером тому может служить последний из таких договоров с Красноярским краем и входящими в него автономными округами. Не вдаваясь в конкретную оценку всех положений договора, отметим, что сам факт достижения согласия при посредничестве (если можно так сказать) Федерации — явление положительное. Договорный путь урегулирования взаимоотношений между автономными округами и краем (областью), в состав которых они входят, более предпочтителен и конституционен, нежели предпринимавшаяся попытка решить эти проблемы единым федеральным законом, рассчитанным на все автономные округа. Достижение согласия в форме договора или в какой-либо другой — суть принципа федерализма. Это первый шаг к последующему урегулированию возникающих проблем с учетом конкретных особенностей конкретного региона. Единый для всех округов закон такой возможности не предоставляет. Но содержание договоров не должно выходить за рамки Конституции Российской Федерации.

Самостоятельность субъектов федерации и местного управления не должна противоречить принципу единой исполнительной вертикали, обеспечивающей единство и управляемость государства.

В мировой практике именно субъекты федерации не только передают полномочия на места, но и контролируют их в различных объемах и различными способами. Местные органы могут получить лишь то, что из своих полномочий передадут им органы государственной власти субъектов федерации на основе регионального закона, причем для каждой конкретной территории объем и характер этих полномочий могут варьироваться.

Казалось бы, подобную модель закрепляет и Конституция Российской Федерации, относя к совместному ведению Федерации и ее субъектов лишь установление общих принципов организации местного самоуправления. Однако содержание принятого Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" заставляет усомниться в этом. В нем явно прослеживается желание перераспределить (насколько это возможно в условиях федеративного государства) полномочия по регулированию местного самоуправления в пользу федеральных властей.

Именно из-за недопонимания роли и места местного самоуправления в формировании федеративной государственности еще не удалось задействовать огромный потенциал низовых звеньев территориального управления, а передача на места новых полномочий проходит пока чисто формально, не отражаясь принципиально на реальных правах местного самоуправления. Однако, как становится все более очевидным, формальное наделение правами еще не гарантирует возможности их реализации, поскольку весьма слаба экономическая, в том числе и финансовая, основа местного самоуправления1.

1 Так, за 1992—1997 годы наблюдается неуклонный спад обеспеченности бюджетов муниципальных образований (снижение с 22 до 0%)

Самой надежной гарантией сохранения целостности страны можно считать последовательное соблюдение принципов федерализма, при котором не нужно делать выбор в коллизиях "сильный центр — слабые регионы" или "слабый центр - сильные регионы", а нужно работать ради достижения главной цели - сильного центра и сильных регионов.

Список научной литературыСевостьянов, Павел Игоревич, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Арбатова Н.В. Федерализм и глобализация. ИМЭМО. 1999. №2. С. 365

2. Аскольдов И.Н. Трансформация территорий в контексте геополитических изменений. ИМЭМО. 1999. №6. С. 170

3. Бандман М.К., Гузнер С.С., Селиверстов В.Е. Федеральная помощь депрессивным и отсталым регионам России. Федерализм и региональная политика. Вып. 3. Новосибирск, ЭКОР. 1996. С. 280

4. Дульченко О.Н. Региональные аспекты развития российского федерализма. Полис. 2002. № 9.

5. Зимина Н.И. Правовые аспекты проблемы федерализма. Полис. 2001 №6.

6. Лежуков И.Н. Конфедеративные формы государственного устройства // International politic. 1998. №9. Р.45

7. Самошенко С.Н. Федеративное устройство. Полис. 2001. №6.

8. Тадевосян Э. В. О моделировании в теории федерализма и проблема асимметричных федераций // Вестник МГУ. Политические исследования. 1995. №3.

9. Ю.Элейзер Д, Дж. Сравнительный федерализм // Политические исследования. 1995. № 5. С. 187

10. Ющенко Л.Ю. Интеграция и дезинтеграция. Социс. 2001. №7. 12.Политический мониторинг РоссииЖЗ. Российские регионы в период кризиса и реформы. 1992. С. 45.

11. Аверина И.Ю. Федерализм как категория. М., 2001. С.368

12. Австрия. ФКЗ австрийской республики. М., 1978. С.176

13. Азимов И.Н. Российская модель федерализма. М., 2003. С. 12916.Бельгия. М., 1994. С.64

14. П.Бразилия: политика, экономика, культура. М., 1978. С.96

15. Бусыга И. Региональное измерение политического кризиса в России. Мировая экономика и международные отношения. № 5. 1994.

16. Былов Г.В., Смирнягин Л.В. Программа помощи репрессивным районам проект концепции). 1996.

17. Вдовин A.M. Российский федерализм и русский вопрос. М., 2001.

18. Гамильтон А., Медисон Дж., Джей Дж. Федералист. М., 1993.

19. Данилов С.Ю., Шило В.Е. Политико-государственный механизм современной Канады. М., 1991.

20. Конференция по федерализму: Федеративное устройство Российской Федерации и реализация принципов плюралистической демократии, правового государства и прав человека. Протоколы заседаний. М., 1994.

21. Лунегов В.Д., Коми-Пермятский округ: проблемы развития. Пермь. 2001.

22. Марченко Г.В. Региональные проблемы становления новой российской государственности. М., 1996. С. 208.

23. Михалева Н.А. Правовые аспекты современного российского федерализма. Федеративное устройство России: история и современность. М., 1995. С.197.

24. Осетров Н. Ю. Корсика. М., 1993.

25. Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994. с. 120.

26. Семенов Ю.Н. Регионализм. М., 2001.

27. Современный буржуазный федерализм. М., 1978.

28. Стальнухин М.С. Современный федерализм. М., 2002. С.216.

29. Сулимова Т.Ю. Балканский кризис. М., 2001.

30. США. Энциклопедия. М., 2000.

31. США: опыт федеративного устройства. М., 1998. С.77

32. Умнева М.А. Современная российская модель разделения власти между Федерацией и ее субъектами. М., ИНИОН РАН, 1996

33. Федеративные начала организации государственной власти в России. М., 1996. С. 42-62.

34. Фридмен Л. Введение в американское Право. М.Д992.С.105.

35. Шейнис 3. Национальные проблемы и конституционная реформа в российской Федерации. Политические исследования. № 3. 1993, С. 45-50.

36. Billmigton J.H. Russia, Between a Dream and a Nightmare //New York Times. 17. 06. 98.

37. Canada and the burden of unity // Toronto. 1977. P. 180

38. Constitution Act, 1982//Ottawa. 1982. P. 56

39. Corpus almanac and Canadian studies. P. 143

40. Duchacek 1. The Territorial dimension of politics within, among and across nations // Boulder. 1986. P. 96.

41. Ducheciek 1. Comparative federalism: The Territorial dimensm of politics // Laham. 1987. P. 198.49.Gardian, 1999. №6

42. Johnston D. Up the hill // Montreal. 1986. P. 133.

43. Saburin. L. Canadian federalism and international organizations: a focus on Quebec. P. 267.

44. The Canadian parliamentary guide // Otawa. 1989. P. 53

45. Van Loon R., Whittiagton M. The Canadian political astern // Toronto. 1988. P. 317.