автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Реформирование федеративных отношений в России

Полный текст автореферата диссертации по теме "Реформирование федеративных отношений в России"

На правах рукописи

ШАМАНОВ Юрий Владимирович

РЕФОРМИРОВАНИЕ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ (НА ПРИМЕРЕ УЛЬЯНОВСКОЙ ОБЛАСТИ)

Специальность 23.00.02 - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ диссертации иа соискание ученой степени кандидата политических наук

Москва - 2004

Работа выполнена на кафедре национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель - доктор исторических наук, профессор

Мацнев Андрей Алексеевич

Официальные оппоненты: - доктор политических наук

Аюпов Мансур Анварович

- кандидат политических наук Еремин Евгений Владимирович

Ведущая организация: Российский Университет дружбы народов,

кафедра политических наук

Защита состоится «14» декабря 2004 г. в 14.00 часов на заседании Диссертационного Совета Д-502.006.14 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского, 84, 1 учебный корпус, ауд. 2200 I уч.корпус.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале научной библиотеки Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (1-й учебный корпус).

Автореферат разослан 12 ноября 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат философских наук, ' /)

доцент / А.Е.Жарников

2006-4 222.?

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ.

Актуальность темы исследования. Реформирование федеративных отношений в Российской Федерации это процесс, в котором выявляется несколько этапов. Как подчеркивается в Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина в 2004 году, осуществив определенные политико-правовые и социально-экономические меры по укреплению государства, страна подошла к третьему этапу. Поэтому сегодня актуальным является в теоретическом и практическом аспектах определение логики этого процесса для уяснения целей и задач совершенствования федеративных отношений. Конкретизированы эти задачи в выступлении Президента В.В. Путина на расширенном заседании Правительства РФ с участием глав субъектов Российской Федерации 13 сентября 2004 года1, в котором обоснована программа очередных изменений в системе государственной власти России. Наиболее серьезная и принципиальная мера - это изменение порядка формирования органов исполнительной власти субъектов федерации, необходимость укрепления единства страны и создания антикризисной системы управления.

Стабильность государства, жизнеспособность федерации зависит от социально-политического и экономического благополучия субъектов федерации, от того положения, которые они занимают в системе федеративных отношений. Главное при этом - уточнение сферы разграничения предметов ведения и полномочий.

Актуальным является анализ социально-экономического, этнокультурного развития субъекта федерации в условиях региона, что рассматривается на примере Ульяновской области Приволжского региона.

Органичной частью становления федеративных отношений является реформа местного самоуправления. Дополняя комплекс отношений, возникающих между субъектами Российской Федерации и Российской Федерацией, между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, она завершает построение целостной системы власти в государстве на принципах, закрепленных Конституцией Российской Федерации.

Региональный уровень реформирования федеративных отношений и местного самоуправления недостаточны исследованы. Есть необходимость

' Российская газета. 14 сентября 2004 года.

уточнить специфику осуществления политики реформ в масштабах субъекта федерации - области.

Все это определило тему диссертационного исследования и его основные направления.

Степень научной разработанности проблемы.

Анализ особенностей развития федерализма в России после подписания Федеративного договора (март 1992 г.) и принятия Конституции Российской Федерации (декабрь 1993 г.) достаточно широко представлен в политической, юридической, экономической, социологической и другой научной литературе. В работах привлекалось внимание к становлению федерализма в России, его историческим особенностям.

Анализировались вопросы асимметрии развития экономических основ, прежде всего межбюджетных отношений, а также проблемы суверенитета.

Фундаментальной научной разработке указанных проблем посвящены исследовательские труды ученых, внесших существенный вклад в разработку концептуальных основ отечественной федералистики. Их книги, брошюры и статьи создали русло для представленной диссертации. Это - Р.Г. Абдулатипов, A.C. Автономов, Г.В. Атаманчук, Л.Ф. Болтенкова, С. Валентей, А.И. Вдовин, В.К. Волков, М.Н. Губогло, Т.С. Гузенкова, А.Ф. Дашдамиров, JI.M. Дробижева, А.Г. Здравомыслов, В.Н. Иванов, Столяров М.В., В.Н. Лысенко, A.A. Мацнева, В.А. Михайлов, В. А. Тишков и др.1

' См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю Ф. Федерализм в истории России. В 3-х кн. М., 1992-1996; Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М, 1994; Атаманчук Г.В. О целостности государства и государственного управления Ростов-на-Дону, СКАГС, 2001; Он же- Модернизация государственного управления (теоретико-методологические обоснования) М., 2001; Барциц И Н. правовое пространство России. Вопросы конституционной теории и практики. М., 2000; Автономов А.С Правовая антология политики. М., 1999; Баглай М В. Конституционное право Российской Федерации М., 2000; Социальное неравенство этнических групп: представления и реальность, /отв. ред. Л.М. Дробижева М , 2002, Дробижева Л.М Асимметричная федерация: взгляд из центра, республик и областей М., 1998; Калинина К.В. Федерализм и национальный вопрос // Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив М., 1998; она же- Право народов на самоопределение - важнейший принцип национальной политики // Вопросы национальных и федеративных отношений. М, 2000; Лысенко В Н. Порочна ли договорная основа федеративных отношений? / Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами

Анализ становления и развития российского федерализма требовал обращения к опыту зарубежных федераций.1 Привлечено внимание к анализу литературы зарубежных авторов, посвященной федеративным отношениям: Т. Джефферсона, А. де Токвиля, Л. Дюги, В. Острома, Д.Дж. Элейзера и др.

В процессе реформирования российского федерализма все больше внимания уделялось учеными, политиками проблематике местного самоуправления. Теоретико-методологическое осмысление местного самоуправления в системе федеративных отношений посвящены научные труды С.С. Алексеева, С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, И.Л. Бачилло, A.A. Белкина, С.Н. Большакова, Л.Ф. Болтенковой, М.И. Брагинского, В.И. Васильева, С.Д. Валентей, А.Б. Венгерова, Ю.А. Веденеева, H.A. Емельянова, В.П. Казимирчука, М.А. Краснова, O.E. Кутафина, Б.М. Лазарева, Л.Г. Лаптевой, Е.Л. Лукашевой, Г.В. Мальцева, Л.А. Николаевой, В.В. Оксамытного, А.И. Попова, E.H. Шендригина и др.

государственной власти субъектов Российской Федерации. М., 1997; Он же: Российская Консгигуция: проблемы совершенствования // Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. М., 1998, Мацнев A.A. Регион в системе федеративных отношений // Вопросы национальных и федеративных отношений. М., 2000; Он же: Этнополитические конфликты, природа, типология и пути урегулирования //Вопросы национальных и федеративных отношений. М., 1997; Медведев Н П. Институт консенсуса и проблемы федерализма в России // Конституционно-правовые проблемы развития российского федерализма. М., 2000; Он же: Федеративный договор и основы государственного устройства в России // Российский федерализм: от Федеративного договора до наших дней. М., 2002; Михайлов В.А Россия с мечтой о реальном федерализме // Риссийский федерализм, от Федеративного договора до наших дней М , 2002; Столяров М.В. Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа. Казань, 1998; Он же: Федерализм и державность: российский вариант М., 2001; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998; Эбзеев B.C. Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации. В 2-х гг. М , 2000-2001 ' См.. Адаптация канадского опыта в России: взгляды, мнения, позиции М., 2000; Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии. М., 1993; Федерация в зарубежных странах М., 1993; Еременко Е. Федерализм в сотрудничестве Российско-канадский проект. М., 1994, Лафитский В.И. США. Конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. М, 1993, Михайлова Н В. Российский федерализм в контексте мирового опыта М , 2002; Столяров М.В. Федерализм и региональные отношения (опыт России и Западной Европы). М, 1999; Шило В.Е Современный федерализм в контексте международных отношений - «США - ЭПИ», 1998. № 4 и др.

Заметный вклад в осмысление региональных аспектов развития федерализма внесли М.А. Аюпов, З.И. Еникеев, Ф.Х. Мухаметшин, A.M. Мириханов, М.Х. Фарукшин, Р.Г. Фархутдинов и др. Следует отметить, что особый вклад в осмысление теории и практики федерализма внесла научная мысль Татарстана.

При подготовке диссертации особую ценность представляли труды, в которых анализируются конституционно-правовые полномочия, права, статус субъекта федерации.

Все больше внимания ученых привлекают процессы, связанные с регионализацией государственного устройства России. Среди последних работ заметное место занимает монографическое исследование: «Государственно-территориальное устройство России: экономические и правовые основы». М., 2004.

Объектом исследования являются региональные особенности реформирования федеративных отношений на примере Ульяновской области.

Предмет исследования заключается в выявлении изменений, происходящих в федеративных отношениях в России в процессе их реформирования, затрагивая такой уровень субъектов федерации, как область.

Цель и задачи исследования.

Цель исследования заключается в комплексном анализе государственной политики в сфере реформирования федеративных отношений в России, анализ ее итогов на примере Ульяновской области

Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи: 1

раскрыть условие политико-правового обеспечения реформирования федеративных отношений;

- обосновать теоретико-методологические аспекты анализа процесса реформирования федеративных отношений;

- осветить основные направления реформирования федеративных отношений, в частности, развитие правовых основ разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- выявить роль местного самоуправления в условиях современного российского федерализма, раскрыть на примере области имеющиеся противоречия и основные направления его реформирования;

- исследовать проблемы современного этапа реформирования федеративных отношений в условиях реформы государственной власти;

определить политико-правовые механизмы социально-экономического и этнокультурного развития области в условиях регионализации федеративных отношений;

- показать специфику проведения политики реформ в масштабах Ульяновской области.

Теоретическую и методологическую базу исследования составили общепризнанные выводы политологической науки о формах государственного устройства, взаимодействия федерального центра и субъектов федерации, о закономерностях регионализации государственного устройства и др. Автор опирался на труды российских и зарубежных ученых по проблемам федерализма.

Основными методами, использованными в диссертации, были сравнительный, нормативный, исторический и политический.

Использование конституций, Уставов, федеральных и региональных законов обусловлено необходимостью опираться в исследовании на политико-правовые основы реформирования федерализма. Повлечены материалы текущих архивов администрации Ульяновской области и других органов государственной власти. Использовались также исторический и логический методы, без которых невозможно теоретическое исследование, касающееся государственного устройства России.

Научная новизна исследования определяется самой постановкой проблемы. Реформирование федеративных отношений - это процесс реализации поставленных задач по укреплению российской государственности, постоянно сталкивающейся с новыми реалиями социально-политической и других сфер общественного развития.

Научную новизну исследованию придает осмысление современного этапа реформирования федеративных отношений в контексте процессов реформирования государственной власти, имеющие целью укрепление единства страны и создание антикризисной системы управления.

В диссертации выявлены новые аспекты разграничения предметов ведения и полномочий между разными уровнями власти: центром -субъектом федерации - местным самоуправлением.

Раскрыты на примере Ульяновской области противоречия местного самоуправления, прежде всего в сфере межбюджетных отношений, которое требует большего внимания со стороны Российской Федерации.

В диссертации на региональных материалах проведен анализ территориальной межсубъектной интеграции в социально-экономической и этнокультурной сферах. В частности, показана интегративная роль межрегиональных связей и сотрудничества экономической Ассоциации «Большая Волга» и административного ресурса в этом процессе Приволжского округа.

Процесс регионализации современной России нарастает. Этот процесс предполагает особый переходный период для решения на правовой основе совокупности проблем, возникающих конфликтных ситуаций в рамках конкретных, отдельно взятых регионов. В практическом плане цель их состоит в превращении регионов в реальных политических субъектов управления, переходе от формально организованной к реально существующей федерации. По этим вопросам многими политическими деятелями высказываются порой полярные точки зрении, что образует широкое поле для дискуссий и подтверждает актуальность выбранной диссертантом темы.

В результате развития реального политического пространства регион становится не только субъектом, но и объектом региональной политики со своими особыми интересами. В полной мере учесть эти интересы, а главное, обеспечить возможности их реализации в рамках административного управления невозможно в принципе Необходимо искать, оценивать и реализовывать те формы управления, которые были бы адекватны интересам народа в современных условиях, воспринимались и развивались им.

В диссертации обоснованы выводы о том, что кризисное состояние современного российского общества во многом было предопределено федеральной и региональными властями, у которых не было четкого понимания механизма формирования, регулирования и развития федерализма в новой России; отсутствовала продуманная политика в сфере государственного строительства, в том числе при формировании новых федеративных отношений местного самоуправления, где нередко

преобладали импровизация, корпоративные интересы, а созданная нормативная правовая база оказалась малоэффективной.

Практическое и научно-практическое значение диссертационного исследования состоит, прежде всего в том, что его обобщения, аналитические выводы дают определенное приращение знаний в области путей государственного строительства в России на основе реформирования федеративных отношений в совокупности с позитивными результатами административной реформы.

Материалы диссертации могут быть использованы администрацией Ульяновской области, Приволжским федеральным округом.

Они могут быть полезны в учебном процессе РАГС, при подготовке учебных и учебно-методических пособий.

Апробация результатов исследования. Основные положения работы представлены публикациями автора, обсуждены и рассмотрены на заседании кафедры национальных и федеративных отношений РАГС.

Структура работы соответствует поставленным задачам и состоит из введения, двух глав, шести параграфов и заключения.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.

Во введении обосновывается актуальность избранной темы исследования, определяются предмет, цели и задачи, представлена степень научной разработанности проблемы, раскрываются новизна и практическая значимость диссертации.

В первой главе «Реформирование федеративных отношений как объективный процесс становления федеративных отношений в России, его политико-правовое обеспечение» раскрываются методологические аспекты необходимости реформирования федеративных отношений, его направленности. Подчеркивается то, что реформирование федерации это процесс, имеющий свою обусловленность и специфические этапы. Обращается внимание на то, что реформирование федерализма предполагает учет региональных особенностей, обуславливает необходимость межрегионального сотрудничества, в том числе в сфере межнациональных отношений. Одним из основополагающих принципов, в соответствии с теорией и практикой развития федерализма в других государствах, является равенство прав образующих любую федерацию

субъектов, которое должно реализовываться как и в отношении с Центром, так и в отношении друг с другом. Эти аспекты общей проблемы государственного строительства в полиэтническом федеративном государстве рассматриваются в двух параграфах данной главы. При этом, автор диссертации обращает внимание, что децентрализация и федерация являются закономерным этапом в эволюции современного государства.

Российский федерализм имеет целую гамму своих особенностей, вызванную спецификой исторических, политических и правовых традиций. Прежде всего с их учетом и выстраивается процесс реформирования, направленный на укрепление этнополитического единства государства. Важно учитывать, как подчеркивает Р.Г. Абдулатипов, что «современный российский федерализм вырастает из основ исторической российской государственности, из воли русского и других народов России»1. Принципы феодализма в российском законодательстве воплощаются и в статьях 71,72,73, 76 Конституции Российской Федерации.

В первом параграфе рассматриваются основные направления федеративных отношений и их политико-правовое обеспечение. Цель реформирования в достижении подлинного федерализма в России. В связи с этим автор опирается на анализ отечественных и научных источников о понимании сущностных аспектов федерализма, подчеркивая различные расхождения в понимании сущности федерализма. Опираясь на труды Д.Элазара, автор выделяет несколько основных черт федерализма. При этом, диссертант обращает внимание, что федерализм, как показывает историческая практика, часто приобретает различные формы. Французский исследователь Ж.Ф. Обер считает, что не существует двух одинаковых федеративных государств, что вообще невозможно определить, где начинается и кончается федерация2.

Согласно статье 5 п. 3. Конституции Российской Федерации федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправия и

' См • Абдулатипов Р Г Национальный вопрос и государственное устройство России М., 2000. - С.238.

2 Цит по Столярову М.В. Россия в пути Новая федерация и Западная Европа Казань, 1998 - С.230

самоопределения народов в Российской Федерации. В данной статье (п.1) провозглашается равноправие всех субъектов федерации при их разностатусности. В данном параграфе анализируются сущность и причины разностатусности субъектов РФ, влияющих на сложности в определении их компетенции, что, в частности, предопределяет процесс регулирования федеративных отношений.

Рассматривая проблему реформирования российского федерализма, диссертант подчеркивает, что краеугольным камнем нынешней федеральной политики является определение баланса отношений Федерации с ее субъектами. Развитие федерализма в России может базироваться только на принципах равноправия субъектов. Разумеется, с учетом их особенностей, причем это касается не только равных прав субъектов , но и определенные их обязанности по отношению к единству и целостности российского государства.

Неопределенность по ключевым вопросам федеративных отношений приводит к ослаблению рычагов управления государством со стороны федерального центра. Известно, что некоторые субъекты Федерации стали связывать расширение своих предметов ведения с особенностями своего экономического, политического и этнического положения в ущерб общегосударственных интересов.

Следует отметить, что проблема создания правовой базы, обеспечивающей фактическое равенство субъектов федерации являлось и является одной из чуть ли не ведущих проблем в концептуальной разработки вопросов совершенствования федерализма. В научных дискуссиях, в публикациях ученых политологов, юристов, практических работников она рассматривалась под углом зрения асимметричности Российской Федерации. «Мы должны стремиться к симметричности нашего государства - этот тезис часто слышим, - подчеркивает Р.Г. Абдулатипов. - Если есть симметричность, то федерация не нужна, по моему мнению1. Ф.Х. Мухаметшин подчеркивает, что асимметричность -это объективная реальность ... Практически ни одна федерация в мире не является симметричной. Асимметрия - важное средство отражения существующего многообразия интересов в федерации. Само существование федерации - показатель наличия несовпадающих интересов, которые могут учитываться и координироваться благодаря

' См Взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации в законотворческом процессе // Вестник Федерации - №4. - 2001. - С.22.

федеративному устройству. Игнорирование фактического неравенства субъектов федерации, попытки насаждения сверху «равенства неравных» являются одним из потенциальным источников напряженности федеративных отношений'.

Автор считает, что в методологическом плане ныне обосновывается выработка платформы реформирования федеративных отношений в России невозможно без опоры на международный опыт. Вышло немало трудов и защищены диссертации, в которых освещается опыт зарубежных федераций применительно российского федерализма. В частности, работы В.Н. Лысенко, A.A. Мацнева, М.В. Столярова и многие другие. Интерес представляют материалы «круглых столов», проведенных в центре и в субъектах Российской Федерации. При этом важно иметь в виду, что нередко идеализируется опыт того или иного федеративного государства.

Так, например, сегодня сами немцы подвергают основные принципы организации своего государства сомнению. Германии необходим конкурентоспособный федерализм.

Необходимость формирования конкурентноспособного российского федеративного государства, постоянно подчеркивается в выступлениях Президента В.В. Путина. И эта ключевая задача реформирования федеративных отношений в России.

В данной главе выделен ряд важнейших этапов в реформировании федеративных отношений:

- последовательной реализации фактического равноправия всех субъектов федерации с учетом сложившегося на данном этапе исторического развития национально-территориального и административно-территориального устройства Российской Федерации;

устранение противоречий между Конституцией России, Федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации, в том числе и в области национальных отношений;

- определение правовых основ разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации;

- больше обеспечивается учет интересов населения, всех народов субъектов федерации при принятии федеральных законов.

1 См.. Мухаметшин Ф.Х. Федеративные отношения как фактор социально-политического развития республики - субъекта Российской Федерации Автореф дис на соиск. степени д.полит. наук. - М, 2001. - С. 18.

Структурная перестройка административных органов и экономики, продолжающийся процесс разграничения полномочий и предметов ведения, динамика изменений в общественном сознании, в консолидации гражданского общества, - все эти элементы, появившиеся в современной жизни россиян, являются именно теми ростками реформирования федерализма, которые ведут к укреплению единства страны.

Регулирование федеративных отношений обусловлено административной реформой, в частности реализацией Федеральной программы реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной Указом Президента от 19 ноября 2002 года №1336.

В новых условиях региональные руководители лишаются статуса политиков общефедерального масштаба, а их деятельность в основном сосредотачивается на управлении подвластным регионом.

Реформирование административной системы Российской Федерации во многом обусловлено переходом от преобладания вертикального типа отношений внутри экономического и политического пространства к укреплению горизонтального типа отношений (регионы в качестве партнеров федерального центра), автономизацией сфер общественной жизни. Административная реформа разбюрокрачивает управление. Этому способствует принятие Федерального Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июня 2004 года №79-ФЗ1.

Автор обращает внимание, что нечеткость нормативно-правового разграничения предметов совместного ведения, неопределенность финансовой ресурсной базы соответствующих полномочий «размывают» границы ответственности за экономические и политические, социальные и духовные последствия принимаемых на разных уровнях решения.

Важно четко определить полномочия федерального центра и по предметам совместного ведения. Необходимо выявить место федеральных округов в этом процессе, статус полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

В процессе совершенствования федеративных отношений были приведены в соответствии с Конституцией Российской Федерации договоры о разграничении полномочий, заключенные между субъектами Российской Федерации и Российской Федерацией.

1 См • Российская газета. - 28 июня. - 2004 г

Существование таких договоров, к сожалению, только осложняет определение круга вопросов по которым субъекты Российской Федерации в праве осуществлять собственное правовое регулирование. В связи с этим 31.12.2001 Президент Российской Федерации и Глава Администрации Ульяновской области подписали договор о прекращении действия Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Ульяновской области.

В диссертации подчеркивается (§2), что федерация - это не только взаимоотношение между федеральным центром и субъектами федерации. Это еще взаимоотношения между субъектами федерации и местным самоуправлением. Целью реформы местного самоуправления является создание эффективной демократической системы власти на местах ,

способной решать вопросы местного значения в интересах граждан, ' представить им возможность самим участвовать в организации жизни на местах.

Автор обращает внимание на то, что процесс становления местного самоуправления сопровождался конфликтами между органами местного самоуправления и субъектов федерации. Имели место они и в Ульяновской области в связи с этим Законодательным собранием Ульяновской области было вынесено изменение в закон Ульяновской области «О территориальном общественном самоуправлении». П.2 ст.4 изложен в следующей редакции: «Границы территории на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются по предложению жителей муниципального образования представленным органом местного самоуправления в порядке, предусмотренным уставом 1

муниципального образования». В диссертации подробно анализируются проблемы и противоречия в этой области.

В данной главеавтор рассматривает особенности реформирования федеративных отношений на современном этапе. Подчеркивая, что современный этап конкретизируется задачами, поставленными в Посланиях Президента РФ в 2003 и 2004 годах, в обращении Президента В.В. Путина к гражданам России 4 сентября 2004 г. после теракта в Беслане, а также в выступлениях В.В. Путина на расширенном заседании Правительства с участием глав субъектов РФ 13 сентября 2004 года в которых был обнародован план государственного переустройства,

представлена программа очередных изменений в системе государственной власти России.

Наиболее серьезными и принципиальными из объявленных мер -изменения порядка формирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с целью достижения единства системы исполнительной власти, вытекающего, как подчеркивается в выступлении «из смысла и буквы статьи 77 Конституции Российской Федерации». Фактически, - речь идет о том, что по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения органы исполнительной власти в целом в центре и субъектов федерации образуют единую систему власти и соответственно должны работать как целостный соподчиненный организм. Такой системы власти в стране до сих пор не создано1.

В центре внимания этих реформ находится закон, принятый 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», по которому с 2006 года начнется реформа местного самоуправления. Таким образом, все три уровня власти -федеральной, субъектов федерации и местного самоуправления -находятся в процессе реорганизации. Законодательное обеспечение этого этапа подтверждается тем, что федеральная власть внесла в Думу предложения об изменениях в 150 действующих актах и 30 приостанавливающих. К этому призваны последовать на своем уровне 4 субъекта Российской Федерации2.

Реформирование федеративных отношений сопровождается реформированием бюджетного процесса в Российской Федерации, которое затрагивает бюджеты всех уровней, что отражено в Концепции реформирования бюджетного процесса» в 2004-2006 гг.»3.

В диссертации выявляются механизмы реформирования федеративных отношений. Подчеркивается, что они формируются в процессе децентрализации, различных форм межрегиональных, горизонтальных связей сотрудничества, сформированных в последнее десятилетие (§3).

' См Российская газета. - 14 сентября 2004 г.

2 См. Российская 1азета. - 1 июня 2004 г.

3 Там же

Они рассматриваются на примере межрегиональных связей города Москвы и Ульяновской области.

Перспективы межрегионального сотрудничества нацелены на дальнейшее социально-экономическое развитие регионов. Они потребуют новых решений, отвечающих принципам рыночной системы хозяйствования, способствующих единению регионов на основе взаимного удовлетворения экономических, социальных, культурных запросов сильной и обновленной России.

Одной из форм межрегиональных связей и регионализации в социально-экономическом управлении стали межрегиональные Ассоциации экономического взаимодействия. Ассоциации являются добровольными объединениями республик, краев и областей в производственном, экономическом, научно-техническом и социальном развитии в рамках совместно принятых программ.

На примере Ассоциаций «Большая Волга» автор подчеркивает ее позитивную роль в регионализации, прежде всего экономического развития входящих в нее субъектов федерации.

Достижения и просчеты в деятельности ассоциаций важно учитывать в современной политике регионализации (реформирования федеративных отношений). Подчеркнем, что любое реформирование России необходимо проводить с учетом исторического опыта реформирования российской государственности, применительно к особенностям российского менталитета и специфики, складывающейся веками.

Диссертант попытался показать, как административно-территориальная регионализация исторически влияла на развитие Ульяновской области. По переписи 1897 г. жителей в Симбирской губернии насчитывалось 1 549 461 чел., в том числе городского населения - 54 142 мужского и 55 033 женского, всего 109 175 чел., православных -1 407 317, сектантов - 31 384, католиков - 1 831, протестантов - 1 283, евреев - 472, магометан - 144 440, крещенных татар - 4 031 и др.1.

Национальный состав - мордва, татары. В 1648 г. основан Симбирск. При первом разделении России в 1708 г. Симбирская губерния вошла в состав Казанской губернии. В 1780 г. образовано Симбирское наместничество.

В самостоятельном своем виде губерния существовала с 1850 года, когда два заволжских уезда - Ставропольский и Самарский, вошли в

' См.: Симбирская губерния в 1918-1920 и Ульяновск, 1958.-С. 898-900.

состав Самарской губернии. Главное занятие жителей - земледелие. Фабрик, заводов, мелких промышленных заведений в 1898 году было 6 080, с 18 709 рабочими. Главное место занимали выделка сукна, мукомольное производства и винокурение.1

Социально-экономическое развитие Ульяновская область получила в период существования СССР. В Ульяновской области за счет роста производительности труда в 1966-1970 годах получено 74 % всего прироста промышленной продукции, в 1971-1975 - 70%, в 1976-1980 -70%, в 1981-1985-68%.2

Ульяновская область сформировалась как развитый промышленно-аграрный регион России. Основные отрасли промышленности: машиностроение и металлообработка (производство автомобилей УАЗ, самолетов, малолитражных машин, электротехнических изделий; легкая (текстильная, кожевенная), пищевая (мукомольная, крупяная, маслосыродельная) промышленность, производство стройматериалов (цемента, теплоизоляционных материалов). Объем промышленного производства - 47 806 млн. рублей, что составляет 9 место в федеральном округе в расчете на душу населения.3

Крупнейшим сектором народного хозяйства области стал агропромышленный комплекс. На его долю приходится около 40% валового общественного продукта и более 70% товаров, потребляемых населением.4

По показателям уровня жизни населения на декабрь 2003 г., в частности, денежные доходы на душу населения в Ульяновской области составляют 3632,8 руб., что определяет 12 место области в Приволжском федеральном округе и 79 - в Российской Федерации5.

Следует отметить позитивную роль Приволжского федерального округа в плане консолидации экономических и этнокультурных связей, входящих в него субъектов. В областях округа расселены татары и чуваши, мордва и удмурты, марийцы, башкиры, русские, украинцы и другие народы.

' Там же С. 509

2 См ■ Ульяновская область за годы XI пятилетки Сборник ЦСУ РСФСР Ульяновск, 1987.

3 По материалам Администрации Ульяновской области

4 Там же

5 Текущий архив Администрации Ульяновской области

Ульяновская область многонациональная по своей исторической природе. Неслучайно в структуре органов власти традиционно, начиная с 1918 года, в частности, в Симбирском губисполкоме, имелся отдел национальностей. В составе органов государственной власти обязательно находились представители других национальностей. К примеру, занимал пост заведующего отделом национальностей и являлся председателем мусульманской секции С.С. Гафуров, член Симбирского губисполкома.1

И в настоящее время Администрация Ульяновской области с 2002 года ведет целенаправленную, системную работу по реализации положений Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1996 № 909, и постановления администрации Ульяновской области от 24.11.2000 № 182 «О комплексной программе развития национальных культур и совершенствования межнациональных отношений на территории Ульяновской области».2

В регионе зарегистрированы 4 областные национально-культурные автономии (татарская, чувашская, мордовская, немецкая) и более 20 национальных обществ.

Благодаря системной и последовательной политике развития национальных культур, родных языков, в Ульяновской области в настоящее время отсутствуют причины и предпосылки для межнациональных конфликтов и вражды.

Для управления национальными отношениями в 1989 г. был создан Центр по возрождению и развитию культур Ульяновской области, а также его филиалы: татарский, чувашский, мордовский и немецкий культурные центры. Центром совместно с управлением по делам культуры и искусства Администрации области, национально-культурными автономиями и обществами ежегодно разрабатываются и реализуются национальные программы по возрождению развития культуры, истории родного языка.

Во второй главе «Региональный уровень реформирования федеративных отношений и механизмы его регулирования» рассматриваются: закономерности общефедерального развития и их

1 См • Воспоминания А И Юсупова Председатель татарской секции РКП(б) С.С Гафуров. В кн: Симбирская губерния в 1918-1920 гг. Сборник воспоминаний Ульяновское книжное изд-во, 1958 С. 362-371

2 См • Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, опыт реализации Материалы Правительства Российской Федерации Вып II М , 2003 С. 580-586.

отражение на региональном уровне (на примере Ульяновской области); специфика проведения политики реформ в масштабах субъекта федерации; использование политико-правовых механизмов реформирования в Ульяновской области: сдвиги и проблемы.

Для того, чтобы осмыслить эти проблемы, подчеркивает диссертант, должен быть полностью понятен глубинный механизм нынешнего социально-экономического и политического развития в Ульяновской области, необходимо прежде всего вспомнить основные посылки теоретической модели развития России за последние 10-15 лет. Они заключаются в том, что формирование на макроуровне, в масштабах всей планеты, двух новых модернизационных центров - Евроатлантической и Азиатско-Тихоокеанской цивилизаций сопровождается в России возникновением и постоянным воспроизводством макроэкономического механизма, делящего страну на две части.

Прежде всего предстоит доказать, что общероссийские процессы регионализации в полной мере, хотя и с известной спецификой, находят проявление в «страопромышлдечном» регионе, в который интегральной составной частью входит Ульяновская область.

Анализ источников и литературы, раскрывающих существо нынешнего развития в Ульяновской области, также, хотя и косвенно, подтверждают возможность - пусть носящую пока виртуальный характер! - исчерпания ресурсов автаркического развития, о чем авторы нередко говорят, характеризуя совсем недавние, еще до 2000 г., усиление неблагоприятных тенденций, происходящие в русле тогдашнего хозяйствования и управления федеративными отношениями.

В диссертации подчеркивается, что неуправляемые процессы регионализации весьма ощутимо сказались в социальной сфере области. Конкретные примеры, хорошо иллюстрирующие объемы коллизий в экономическом пространстве.

Изучение текущих архивов Администрации Ульяновской области, публикаций и печатных изданий, в частности, журнала «Конституционное право: восточноевропейское обозрение», регулярно помещающего статьи и материалы из российских регионов, дает основание для того чтобы говорить о разработке на региональном уровне идей о возможности выхода из кризиса. Можно даже утверждать, что область исподволь, но неуклонно идет к созданию собственной антикризисной стратегии.

Поставлена и реализуется задача скрепить интегративными связями область, выстроить и организовать инструментами управления ее экономическое пространство, подняв пораженные кризисом важные отрасли.

В Ульяновске главную ставку сделали на идею интеграции. И не только это. Очевидно, здесь уже, как, кстати говоря, в ряде других субъектов Федерации, постигли идею о том, что у интегративных процессов есть мощная внутриэкономическая, а не международная только грань.

Идея на уровне области поддержать концептуальные установки, нацеленные на дальнейшее совершенствование федеративных отношений позволила уже через год констатировать практические результаты. Удалось восстановить государственный контроль в трех акционерных обществах - ОАО «Туполев», ОАО «Авиастар - УАПК» и «Авиастар -СП», определяющих судьбу ведущей отрасли экономики области. На этих предприятиях был выбран новый состав Совета директоров, произошла смена руководства.

В области развернута активная работа по привлечению инвестиционных средств для развития «Авиастара». Было подготовлено к подписанию соглашение с египетской компанией «Сирокко» о привлечении за два следующих года инвестиций на сумму до 250 млн. долларов. Мощный стимул получили переговоры с крупнейшими российскими банками об организации финансирования ЗАО «Авиастар -СП» для обеспечения серийного производства воздушных судов ТУ - 204 с российскими двигателями и их реализации российским авиакомпаниям на основе лизинга. Получен заказ из Китая на производство 15 самолетов этого типа для КНР.

В области начала расти добыча нефти. В 2000 г. она впервые вышла на уровень добычи в 400 тыс. тонн нефти в год, а предусмотрено за следующие 4-5 лет добычи нефти до 1 млн. тонн в год.

Анализ показывает, что ныне данный географический ареал, очевидно, как и все остальные субъекты Федерации, входящие в Приволжский федеральный округ, находится на самом изломе глубинных тенденций социально-экономического развития.

Образно говоря, область - старопромышленная, со всем комплексом вытекающих проблем и буквально загнанная в прокрустово ложе автаркического развития неумолимыми законами глобализации и

регионализации, предпринимает колоссальные усилия для того, чтобы сломать матрицу автаркического развития. Однако, объективное часто становится предметов воздействия субъективных сил и пристрастий. Переходный период проходит трудно, застилая иногда полностью Перспективу превращения региона в ту социально-экономическую величину, которой он сложился издревле. Здесь важен потенциал административного ресурса и главная цель региональной элиты, определившаяся с большой мерой ясности. И, очевидно, в конечном счете решающим фактором явится именно это.

Проблема анализа политики реформ на уровне субъекта Федерации в ее наиболее существенных специфических чертах - задача ответственная. И одновременно в условиях нынешнего переходного этапа она наполняется своим, своеобразным содержанием.

Важно подчеркнуть, что российская регионалистика уже определила для себя типологию регионов, формирующихся в нашей стране'.

Автор подчеркивает, что в процессе регионализации, как одно из направлений реформирования федеративных отношений в полный рост встает задача восстановления интегративных связей с ближайшими и дальними соседями. Интеграция в российских условиях обнаруживает совершенно особую грань, постигать которую уже начали компетентные специалисты в разных частях страны, о чем свидетельствует соответствующая научная литература. В таких условия реформирования федеративных отношений в масштабе области станет подсистемой, площадкой «разгона» для прорыва в новое социально-экономическое измерение.

Диссертант считает, что важно рассмотреть сущность политических процессов, сопровождающих политику реформ в Ульяновской области и определяющих существо линии на глубокие общественно политические преобразования.

Даже фрагментарный анализ политических процессов в Ульяновской области показывает известную напряженность событий в политической сфере. Автор не мог взять на себя задачу подробно проанализировать процессы, происходящие в политической надстройке. Он видел свою задачу в том, чтобы показать через различные срезы те обстоятельства, в которых проводятся реформы в Ульяновской области, делая акцент на специфические черты и особенности.

' Медведева В.К Региональные интересы и политика. М , 2003 - С 55-59

Анализ самой сути специфики проведения политики реформ потребует несколько иного подхода, особенно имея в виду высокую скорость изменения обстановки как по стране в целом, так и на региональном уровне.

В центре внимания органов управления Ульяновской области находится реализация Федеральных Законов, направленных на разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органов власти субъектов федерации и местным самоуправлением.

В настоящее время специфика экономических реформ (в том числе и механизма бюджетного федерализма) заключается в том, что Ульяновская область прилагает максимум усилий для участия в федеральных целевых программах1.

Специфическая черта политики реформ в ульяновской области, заключающаяся в том, что, по всей вероятности, магистральным путем реформирования здесь станет создание региональных социально-экономических матриц, исполняемых в масштабе федерального округа или даже страны в целом. Конечно, это ни в коей мере не будет исключать приоритеты областной экономической деятельности. Но весьма важную роль обретет и уже обретает ширящаяся горизонтальная интеграция в масштабах региона.

Иными словами, специфика проведения реформ в масштабах области находит свое проявление в интегративном подходе, аккумулирующем особенности Ульяновской области. Очень многое говорит за то, что реформы в Ульяновской области наберут динамику «в сцепке» с соседними субъектами Федерации. Приволжский федеральный округ открывает в этом отношении определенные перспективы, что необходимо отдельно проанализировать, размышляя и о специфике реформ в каждом из 15 входящих в него субъектов Федерации.

Прежде всего, это проявляется тогда, когда речь заходит о крупных многопрофильных проектах, по значению своему далеко выходящих за пределы областных экономических комплексов.

Аккумулируя вышесказанное, можно сделать вывод, что для реализации поставленных задач по реформированию федеративных отношений важно постичь и проникнуться идеей развития внутриэкономической грани интегративного развития, положив ее в

1 См.: Текущий архив Администрации Ульяновской области.

основу коллективной разработки региональной социально- экономической матрицы в масштабах Приволжского федерального округа. Главная специфическая черта Приволжского федерального региона, видимо, заключается в том, что каждый из входящих в него субъектов Федерации сможет выйти на широкую дорогу реформ набрать на ней силу только в сотрудничестве друг с другом, при учете планов реформаторской деятельности всей Федерации.

Возникает ситуация, когда реформы в федеральном округе могут стать локомотивом реформаторской деятельности в каждой из областей.

В данной главе обращается внимание, что развитие социально-экономических, как и политико-трансформационных процессов в российских регионах, как отмечает автор монографии М.А. Аюпов, происходило и во многом еще сегодня происходит под определяющим влиянием федеральных преобразований и одновременно в силу существенного, порой решающего действия внутренних факторов Более того, сами общероссийские трансформации следует рассматривать в определенной мере как следствие политико-властных отношений в регионах, где функционируют самостоятельные субъекты политики, имеются собственные политические интересы и ресурсы власти1.

Следует отметить, что в Ульяновской области создана основательная политико-правовая база для осуществления реформ. При этом, мы обращаем внимание, что политика реформ не может быть успешной при ее реализации без опоры на гражданское общество.

Примечательный факт, весьма важный для политико-правовой сферы: ведущие политические партии, как свидетельствуют их документы, одобряют направление и темпы преобразований по выводу области из кризиса, начатые после 2000 года. Эти партии предлагают свои программы развития, помогают решать проблемы области в федеральных структурах. Очевидно, при опоре на такую площадку совместных идей, взглядов, а порой и действий удалось создать слаженную, мобильную и эффективную систему представительства области на федеральном уровне

В режиме постоянного диалога с представителями партий и общественных организаций рассматриваются многие важные для населения области вопросы, координируются программы взаимодействия Органами власти совместно с политическими и общественными

' См ■ Аюиов М А Региональные политические трансформации в совр ¡енной России Уфа, 2003 - С 195.

организациями готовятся и проводятся массовые мероприятия, посвященные историческим датам.

Важное значение в плане регулирования межнациональных отношений имеет опора на культурно-национальные общности области.

В данном контексте анализа свое важное место занимает проблема межконфессиональных отношений в Ульяновской области. Среди 238 религиозных организаций края ведущее место занимает Ульяновская епархия Русской Православной Церкви, насчитывающая 120 приходов. Ныне в Ульяновской области одновременно существуют 3 духовных управления мусульман и 89 мусульманских организаций. Зарегистрированы и действуют 2 иудейские религиозные организации, 1 католическая, 1 лютеранская, миссионерские организации протестантского толка (пресвитерианская, адвентистская, евангелистская и др.)'.

Налаживающееся взаимодействие с партиями, общественными, национальными и конфессиональными организациями подчинено одной задаче:

в сфере развития гражданского общества содействовать реализации законных прав и свобод граждан, общественных и общественно-политических объединений, упреждению политического экстремизма; в сфере межнациональных отношений укреплять дружбу и единство народов с учетом особенностей каждого этноса, народности, этнической группы; содействовать сохранению и развитию национальных культур и языков народов Ульяновской области, упреждать проявления национального экстремизма; в сфере межконфессиональных отношений содействовать укреплению взаимного понимания, толерантности и уважения между людьми I разных вероисповеданий, содействовать реализации прав граждан на свободу совести и вероисповедания, упреждать религиозный экстремизм. ,

В области заложена добротная основа для строительства гражданского общества. Это - коренная предпосылка для успешного развертывания реформ широким фронтом. Однако сразу же включаются механизмы инерционного развития, тормозя продвижение вперед. Это - прежде всего, как показывает анализ практической деятельности администрации различных уровней, попытка выходить из нынешнего трудного положения

1 Зорин В.Ю. Национальная политика в России История, проблемы, перспектива М, 2003.-С.241.

при опоре на собственные силы, пренебрегая активной помощью федерального Центра.

В заключении автором даны итоговые выводы, касающиеся анализа дальнейшего направления развития реформирования федеративных отношений. Сформулированные в работе основные результаты, полученные в ходе исследования, касаются также перспектив научного осмысления региональной политики и ее практической реализации (на примере Ульяновской области).

III. Основные положения и выводы исследования изложены в следующих работах автора:

1. Шаманов Ю.В. Закономерности общефедерального развития и их отражение на региональном уровне (на примере Ульяновской области). // Сб. науч. статей «Вопросы национальных и федеративных отношений». М., 2004. 1 п.л.

2. Шаманов Ю.В. Региональный уровень реформирования и политико-правовые механизмы его регулирования. Ульяновск, 2004. 1,9 п.л.

Автореферат

Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук Шаманов Юрий Владимирович

Тема диссертационного исследования: «Реформирование федеративных отношений в России (На примере Ульяновской области)».

Научный руководитель Мацнев Андрей Алексеевич

Изготовление оригинал-макета Шаманов Юрий Владимирович

Подписано в печать /¿г // Тираж экз. Усл. п.л.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № У 119606 Москва, пр-т Вернадского, 84

12 99

РНБ Русский фонд

2006-4 2228