автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Российский Федерализм: эволюция, проблемы и перспективы развития

Полный текст автореферата диссертации по теме "Российский Федерализм: эволюция, проблемы и перспективы развития"

На правах рукописи

Жидких Владимир Александрович

РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: ЭВОЛЮЦИЯ, ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

РАЗВИТИЯ

Специальность 23.00.02 — Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук

га

Щ и

Москва 2009

003473322

Диссертационная работа выполнена в Институте социально-политических исследований РАН

Научный консультант -

член-корреспондент РАН, доктор философских наук, профессор

Внлен Николаевич Иванов

Официальные оппоненты: член-корреспондент РАН,

доктор философских наук, профессор

Анатолий Васильевич Дмитриев

доктор политических наук, профессор

Владимир Владимирович Мартыненко

доктор политических наук, профессор

Роман Михайлович Романов

Ведущая организация - Российская академия

государственной службы при Президенте РФ,

кафедра политологии и политического управления

Защита состоится «<££» июня 2009 г. в 11 час. на заседании Диссертационного Совета Д 002.088.03. при Институте социально-политических исследований РАН по адресу: 119991, г.Москва, Ленинский пр-т, д. 32А, каб. 1227 (12 этаж).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ИСПИ РАН. Автореферат разослан » мая 2009 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета к.ф.н.

Т.В.Ковалева

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Общественные перемены последних двух десятилетий кардинально изменили политическую и социальную ситуацию в России, вызвав необходимость обратить особое внимание на развитие федеративных отношений. Проводимые в последние годы реформы в этой сфере были направлены на обеспечение консолидации общества, на согласованность действий всех звеньев управленческой вертикали, укрепление политических и правовых основ федерализма. Укрепление вертикали власти, разграничение компетенции между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением стали средством обеспечения единства России при сохранении политико-территориального, национального и культурного многообразия.

Действующая Конституция Российской Федерации (1993 г.) закрепила основы развития страны как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления. Конституция заложила в основу федеративных отношений принципы государственной целостности, единства системы государственной власти, равноправия и самоопределения народов, равноправия разноуровневых субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Современное понимание российского федерализма предполагает его рассмотрение как единства в многообразии; как способа соединения противоречивых, зачастую конфликтных элементов содержания федеративных отношений; достижения равновесия между централизмом и регионализмом на основе передачи полномочий от федерального Центра к субъектам Федерации и от субъектов Федерации федеральному Центру.

Проблемы российского федерализма исторически связаны с борьбой центральной власти за сохранение единого политического, экономического и культурного пространства, про-

тив стремления региональных элит к автономизации и сепаратизму. В отличие от федераций Запада, Российская Федерация возникла не путем объединения в единое государство отдельных государств, а на базе уже объединенных многочисленными жизнеобеспечивающими общественными и экономическими связями республик, автономий, областей. Российская Федерация строилась одновременно «снизу», как реакция на требования национальных субъектов, и «сверху», как политический проект центральной власти для сохранения единства государства.

Существенно актуализирует исследуемую проблему многонациональный и многоконфессиональный характер России как государственного образования. Этнические различия частей государства по-прежнему остаются благоприятной почвой для акцентирования региональной политической элитой проблем местного характера вплоть до игнорирования интересов России в целом, создавая угрозу движения от федеративного устройства к конфедеративному.

Таким образом, актуальность исследования феномена федерации обусловлена необходимостью:

• обобщения опыта федерализма в России;

• поиска оптимальной модели федерального устройства;

• определения перспектив российского федерализма;

• научного осмысления практики применения территориального и национально-государственного принципов федеративного строительства.

• устранения чрезмерной асимметричности и многосубъ-ектности России посредством приближения федеральной власти к субъектам РФ, их укрупнения, а также унификации взаимоотношений Федерации со всеми своими разноуровневыми субъектами;

• выравнивания социально-экономических и политических параметров развития субъектов Федерации в ходе феде-

ративной реформы с учетом возможных последствий не преодоленного системного кризиса;

• расширения политико-правового поля и акцентирования внимания на разграничении ответственности, предметов ведения и полномочий Центра и субъектов Федерации.

Степень научной разработанности темы. Разработкой проблем федерализма занимаются представители различных наук - политологи, философы, правоведы, социологи, экономисты, демографы и специалисты других направлений, что вполне оправдано комплексным характером проблемы. Необходимо прежде всего отметить значимость исследований, посвященных общей теории федерализма, основным параметрам развития федеративных отношений, выявлению их особенностей на федеральном и региональном уровнях.1

Полезным для исследования в историческом контексте было изучение взглядов и представлений на федерализм, изложенных в трудах отечественных мыслителей и ученых: Крижанича Ю. и декабристов, Бакунина М.А., Гумилева Л.Н., Данилевского Н.Я., Златопольского Д.Л., Ковалевского М.М.,

1 См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России В 3 кн. - М., 1992-1993; Бюджетный федерализм. 2-е изд. -М., 1998; Валентей С.Д. Федерализм: Российская история и российская реальность. - М., 1998; Гоптарееа И.Б. Политико-правовые истоки учения о федерализме. - М., 2001; Дедяев В.М., Пашкова Л.Н„ Щегорцов В.А. Федерализм: функционирование в свете политических реформ. - М., 2002; Киселева А., Нестеренко А. Теория федерализма. - М., 2002; Косиков И.Г. Реформируемая федерация: Укрупнение российских регионов. - М., 2008; Ленин В.И. О праве наций на самоопределение // Полн. собр. соч. Т. 25. - С. 255-320; Ленин В.И. О государстве. Лекции в Свердловском университете

11 июля 1919 г. // Полн. собр. соч. Т. 39. - С. 64-84; Палиенко Н.И. Конфедерация, федерация и СССР. - Одесса, 1923; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 1999; Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). - М., 2001; Федералист. Политическое эссе А.Гамильтона, Дж.Мэдисона и Дж.Джея. - М., 2000; Филиппов В. Ф. Критика этнического федерализма. - М., 2006; Черепанов В.А. Федеральная реформа в России. -М., 2007.

Костомарова Н.И., Кропоткина П.А., Кутафина O.E., Ненарокова А.П., Семигина Г.Ю., Черепнина Л.В., Чичерина Б.Н., Ященко A.C.1

Теоретическая разработка современного состояния проблемы потребовала изучения законодательной базы РФ, касающейся становления и развития федеративных отношений в России, в первую очередь, Конституций СССР, Российской Федерации, постсоветских государств и Конституций ряда зарубежных стран, а также Конституций республик, входящих в состав РФ, уставов субъектов Федерации. Изучены работы отечественных и зарубежных ученых, использованы результаты авторских и вторичных социологических исследований, материалы научных конференций и «круглых столов», СМИ, специализированные издания и интернет-сайты. Большую ценность составили экспертные опросы, интервью с политологами, политиками федерального уровня, представителями региональной исполнительной и законодательной власти.

Значительный теоретический опыт в области проблем федерализма накоплен целым рядом отечественных исследователей, изложенный в коллективных монографиях и персо-

1 См.: Библиотека декабристов. - М., 1967; Гумилев J1.H. От Руси до России. - М., 2000; Данилевский Н.Я. Россия и Европа. - М., 1991; Злато-польский Д.Л. СССР — федеративное государство. - М., 1967; Ковалевский М.М. От прямого народоправства к представительному и от патриархальной монархии к парламентаризму. Т. 1-3. - М., 1906; Костомаров Н.И. Мысли о федеративном начале древней Руси // Костомаров Н.И. Русская история. - М., 1991; Крижанич Ю. Политика. - М., 1965; Козлова Е.И., Кутафий O.E. Конституционное право Российской Федерации. - М., 2003; Кутафин O.E. Российская автономия. - М., 2006; Ненароков А.П. К единству равных: культурные факторы объединительного движения советских народов. 1917-1924. - М., 1991; Семигин Г.Ю. Российские политико-правовые доктрины. - М., 2003; Черепнин Л.В. Земские соборы русского государства в XVI-XVII вв. - М., 1978; Чичерин Б.Н. О народном представительстве // Антология мировой политической мысли. Т. 4. - С. 131-157; Ященко A.C. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. - Юрьев, 1912.

нальных трудах. Речь идет о таких авторах, как Абдулатипов Р.Г., Авакьян С.А, Аринии А.Н., Бабурин С.Н., Валентей С.Д., Глигич-Золотарева М.В., Добрынин Н.М., Иванов В.Н., Конюхова И.А., Панкевич Н.В., Пастухов В.Б., Осипов Г.В., Столяров М.В., Черепанов В.А.1 В них нашли отражение концептуальные взгляды авторов на сущность российского федерализма, его особенности, выявлены характеристики федеральных отношений в Центре и субъектах Федерации, определены основные подходы к разработке федеративной политики.

С начала 90-х годов вышло много работ, рассматривающих предметную область исследования и отражающих кардинальные социальные и политические изменения, которые имели место до и после распада Советского Союза. Необходимо подчеркнуть, что значительная часть работ носит региональ-

1 См.: Абдулатипов Р.Г. Федералогия. - СПб., 2004; Авакьян С.А. Федеральное Собрание - Парламент России. - М., 1999; Актуальные проблемы развития федеративных отношений в Российской Федерации: Сб. материалов совместного проекта ЕС и России «Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации». - М., 2006; Аринин А.Н., Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. - М., 1999; Бабурин СМ. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. - М., 1997; Валентей С. Д. Экономические проблемы российского федерализма. - М., 1999; Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. - М., 2006; Добрынин Н.М. Новый федерализм - модель будущего государственного устройства Российской Федерации. -Новосибирск, 2003; Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. - М., 2004; Осипов Г.В. Летопись реформирования России. - М., 2007; Осипов Г.В., Кузнецов В.Н. Социология и государственность (достижения, проблемы, решения). - М., 2005; Панкевич Н. Модели федеративного устройства: закономерности политической трансформации. - Екатеринбург, 2008; Пастухов В.Б. Российский федерализм: Политическая и правовая практика. -М., 2003; Столяров М.В. Теория и практика федерализма. - М., 2008; Федерализм и централизм. - Екатеринбург, 2007; Черепанов В.А. Федеральная реформа в России. - М,, 2007.

ную направленность1. Изучение этих трудов позволяет вычленить политические, правовые, экономические, национально-этнические, демографические проблемы федерализации и спрогнозировать развитие федеративных отношений в региональном аспекте.

Рассматривая общие проблемы федерализма с учетом изменяющихся социально-политических и политико-правовых параметров, нельзя не обратить внимание на результаты научных разработок, проведенных в Институте социально-политических исследований РАН, учеными Воротниковым В.П., Дзуцевым Х.В., Голиусовым Ю.Ф., Ивановым В.Н., Куб-лицкой Е.А., Кузнецовым В.Н.,Левашовым В.К., Назаровым М.М., Соломенцевой Г.П., Остроуховым О.В., Староверовым В.И.2 Постоянно меняющиеся характеристики современных

1 См.: Зубаревич Н.В. Социальное развитие регионов России: проблемы и тенденции переходного периода. - М., 2003; Иванова Н.Г. Региональная бюджетная политика: теория, законодательство, практика. - СПб., 2002; Иванов В.В. Автономные округа в составе края, областей - феномен «сложносоставных» субъектов Российской Федерации. - М., 2002; Косиков ИГ. Реформируемая федерация: укрупнение российских регионов. - М., 2008; Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). - М., 1999; Мамсуров Т.Д. Регионы - Центр: проблемы согласования интересов. -М., 2000; Медведева В.К. Региональная политика России в условиях реформирования федеративных отношений. - М., 2002; Мухаметшин Ф.Х., Исаев И.А. Региональный политический процесс в федеративном и социологическом измерениях. - Казань, 2002; Пастухов В.Б. Российский федерализм: Политическая и правовая практика. - М., 2003; Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. - М., 1998; Сергунин A.A. Внешние факторы регионализации России. Сравнительный регионализм: Россия.-СНГ,-Запад. - Нижний Новгород, 1999; Современные этнополитические процессы на Северном Кавказе. - Махачкала, 1999; Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика. - М., 2006; Эволюция российской государственности за 10 лет. - М., 2002.

2 См.: Вопросы национальных и федеративных отношений. - М., 1999; Иванов В.Н. Россия федеративная. - М., 1999; Иванов В.Н., Яровой O.A. Российский федерализм: становление и развитие. - М., 2000; Иванов В.Н., Назаров М.М. Политико-идеологические и социально-экономические ас-

федеративных процессов четко отслеживаются на всех этапах проводимого Институтом мониторинга «Как живешь, Россия?», «Как живешь, Москва?». Результаты проведенного социологического анализа регулярно публикуются в сборниках ИСПИ РАН «Россия: Центр и регионы» с 1997 г. В научном проекте «Россия на старте века» (В 5-ти томах) в числе центральных тем представлен анализ реализации политики Центра в регионах, ход и перспективы федеральной реформы, регионального и местного самоуправления.

В публикациях последнего десятилетия отмечается усиление централистских начал управления страной и консолидация властных ресурсов, укрепление вертикали власти, приведение законодательной базы субъектов Федерации в соответствие с требованиями общефедеральных норм, что существенно повысило значимость политологической и социологической составляющих современной историографии федеративных отношений.

Увеличилось число работ с четко выраженным региональным подходом, что существенно повлияло на формирование выводов и рекомендаций авторов, уточнение современной терминологической базы.

Представляются весьма актуальными работы, освещающие зарубежный опыт федеративного строительства. Это публикации Авраменкта С.Л., Араха М., Барановой К.К., Борисова

пекты российского федерализма// Социс. -2001. - № 7; НазаровМ.М., Куб-нищая Е.А. Социально-территориальное и государственное единство РФ: актуальные проблемы // Россия: процесс консолидации власти и общества. Социальная и социально-политическая ситуация в России в 2007 г. - М., 2008; Проблемы федерализма: российский и мировой опыт. - М., 2003; Россия федеративная: проблемы и перспективы. - М., 2002; Россия: предпосылки преодоления системного кризиса. - М., 2007; Россия на старте века. 2000-2004. В 5 т. - М., 2001-2004; Россия: Центр и регионы: Вып. 120. - М., 1997-2008; Социология межнациональных отношений. - М., 1998; Социология федеративных отношений: словарь-справочник. - М., 2003; Староверов В.К, Левашов В.К. Демография и демографическое развитие России. - М„ 2000.

Я.Е., Бьюкенена А., Дымова Д.Е., Лафитского В.И., Острома В., Питерсона П.Э., Релинга Й., Рыкина B.C., Саликова М.С., Сиджански Д., а также ряд коллективных монографий1.

Объектом диссертационного исследования выступает российская федерация как феномен российской политической реальности, реализуемый в государственной, политической, правовой, экономической, социальной, национальной, инновационной и других сферах.

Предметом исследования являются закономерности и тенденции формирования федеративных отношений, обеспечивающих единство и целостность российского государства, его поступательное развитие.

Рабочая гипотеза состоит в том, что управляемые федеративные отношения в России являются неотъемлемой частью современных политических и социальных процессов, выступают как условия формирования социально стабильного и политически устойчивого общества.

Цель исследования состоит в определении перспектив развития российского федерализма на основе анализа процесса

1 См.: Араменкт СЛ. Швейцарский федерализм на рубеже тысячелетий. -М., 2003; Арах М. Европейский союз: видение политического объединения. - М., 2002; Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. - М., 2000; Борисов Я.Е. Канадский федерализм. - М., 2000; Бьюкенен А. Сецессия. Право на отделение, права человека и территориальная целостность государства. - М., 2001; Дымов Д.Е. Конституционные гарантии целостности федерации в зарубежных странах. - М., 1996; Лафитский В.И. США: Конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. -М., 1993; Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. - М., 1993; Питер-сон Поль Э. Цена федерализма. - Вашингтон, 1995; Релииг Йорг. Федерализм и демократия. Конституционный порядок в ФРГ. Практика федерализма. - М., 1999; Рыкин B.C. Австрийский федерализм. - М., 1998; Сиджански Д. Федералистское будущее Европы: От Европейского сообщества до Европейского союза. - М., 1998; Федерализм и публичная сфера в России и Канаде. - М., 2002; Федерация в зарубежных странах. - М., 1993.

его эволюции в условиях становления социального правового государства и гражданского общества.

Для достижения поставленной в работе цели потребовалось решить следующие задачи:

- проанализировать генезис идей федерализации как фактора сохранения и развития российской государственности;

- рассмотреть теоретико-методологические положения о федерализме на современном этапе;

- определить содержание и дать периодизацию федеративной реформы в современной России;

- дать характеристику современных моделей федерализма, осуществить их классификацию;

- провести исследование политических аспектов совершенствования федеративных отношений на основе анализа современной социально-политической ситуации;

- провести анализ изменений современных партийно-политических отношений и их влияния на осуществление федеративной реформы;

- проанализировать политическую практику Центра и субъектов Федерации в ходе разграничения предметов ведения и полномочий;

- сформулировать выводы, предложения и рекомендации, касающиеся совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации.

Теоретико-методологические основы исследования составляют Конституция Российской Федерации (1993 г.), законодательная база, касающаяся вопросов федерализма, а также исследования, посвященные строительству и развитию федеративных отношений. При этом федерализм понимается как политическая система, предусматривающая наличие двух уровней управления - федерального и регионального, каждый из которых обладает определенной степенью политической автономии.

В методологическом плане исследование опирается на положение о том, что федеративные отношения требуют постоянной корректировки и адаптации с целью достижения устойчивости социально-политической системы общества в целом. Для России данные методологические позиции означают, что институциональный дизайн федеративных отношений, закрепленный в Конституции 1993 г., не является окончательным, поскольку сформирован в иных общественно-политических условиях и предполагает различные трансформации, выступающие способами «корректировки» системы федеративных отношений.

Работа выполнена преимущественно в рамках институционального подхода. Автор исходит из понимания федеративных институтов как устойчивых практик, которые могут быть формализованы в определенные структуры и организации, определяющие федеративные отношения как политические процессы.

Синтез системного и функционального подходов, рассчитанного на перспективу практического применения результатов исследования и когнитивного метода, позволили автору использовать комплексную методику, включающую в себя наблюдение, экспертные и массовые опросы, анализ документов государственных органов.

Хронологические рамки определяются временем принятия новой российской Конституции (12 декабря 1993 г.) и по настоящее время. В этот период кризис, вызванный крушением СССР, нанес удар по устоям российской государственности, нарушил складывавшиеся десятилетиями советские общественные структуры, привел к девальвации всего комплекса идей и политических установок, определяющих функционирование государственных институтов. Совершенствование российской федеративной государственности, гармонизация интересов Центра и регионов России в этот период стала настоятельной необходимостью.

В данном исследовании главное внимание уделено тем субъектам Федерации, инновационный опыт федеративных преобразований которых имеет существенное значение для федеративной политики России.

Научная новизна и результаты исследования, полученные лично автором, заключаются в:

- комплексном исследовании федерализма как политического процесса, обеспечивающего на протяжении длительного исторического периода развитие российской государственности и единство российского общества;

- концептуальном политологическом подходе к изучению федерализма, основанном на конкретном анализе проблем развития политического процесса в России. Научная разработка такого подхода опирается на теорию развития с учетом национальных и региональных особенностей Российской Федерации и современных трансформаций российского общества;

- раскрытии политической сущности федеративных отношений, обусловленной теорией и практикой разделения властей, укреплением вертикали власти и партийным плюрализмом;

- представлении федерализма как одного из властных системообразующих элементов развития российского общества, не имеющего аналогов в мире как в формах и методах существования асимметричности и количества субъектов, так и разграничении ответственности и полномочий Центра и регионов. Это накладывает ограничения на возможность применения зарубежного опыта для отечественной практики и прогнозирования перспектив трансформации российского федерализма;

- формировании концепции объединительных процессов на примере автономных округов, обобщении «пионерного» опыта укрупнения регионов, позволяющего определить перспективу его распространения на другие территории Российской Федерации; определении возможности повышения сим-

метричности Федерации, выравнивания социально-экономического положения регионов. Рассмотрение в этом контексте национально-территориального принципа построения федерации создает предпосылки для возможного в отдаленной перспективе перехода к федеративному реформированию по территориальному принципу;

- на основе проведенных автором исследований в научный оборот введен комплекс новых политологических и социологических данных, уточнена проблемно-терминологическая база, что отражено в приложении в качестве словаря «Термины и понятия».

Основные положения, выносимые на защиту.

В диссертационном исследовании автором сформулированы, обоснованы и выносятся на защиту следующие теоретические положения и практические выводы, определяющие современное состояние, особенности и перспективы развития российского федерализма.

1. Нынешняя модель государственного устройства России в основном адекватна потребностям функционирования Российской Федерации. Однако по целому ряду параметров она нуждается в совершенствовании. В первую очередь, далек от завершения процесс строительства федеративного государства. Достигнутый значительный уровень децентрализации породил целый ряд новых проблем. В их числе фактическое подчинение судов, прокуратуры, органов внутренних дел региональным руководителям. Создание семи федеральных округов было, в первую очередь, направлено на устранение властных перекосов и выравнивание правового поля. Однако возможности округов не были использованы должным образом ни для разработки стратегии федерализации, ни для налаживания контрольных функций.

2. В федеративных системах суверенитет не принадлежит отдельно ни федеральному Центру, ни субъектам Федерации. Государственный суверенитет принадлежит федерации в це-

лом, а реализуется как на федеральном, так и на региональном уровнях. В этой плоскости решаются практические вопросы определения предметов ведения и полномочий властей федерального и регионального уровней. Однако пришедшие к власти в республиках местные политические элиты, воспользовавшись распадом СССР и первоначальной слабостью федеральных структур, повели борьбу за расширение собственных властных полномочий. Предстоит многое сделать, чтобы лозунг суверенитета не использовался региональными политическими элитами в целях расширения своей власти и для собственного обогащения, искажая тем самым коррупционной составляющей федеративные отношения.

3. Проблема российского федерализма исторически связана с борьбой центральной власти за сохранение единства страны против стремления к автономизации и сепаратизму. В отличие от федераций Запада, Российская Федерация возникла не путем объединения в единое государство отдельных государственных образований, а создавалась сверху, путем выделения в составе государства отдельных, относительно самостоятельных автономий - субъектов Федерации. Центральная власть передала субъектам Федерации часть предметов ведения и полномочий, принадлежавших ей. В свою очередь, субъекты Федерации часть своих полномочий делегировали центральной власти. Однако процесс этот достаточно сложный и конфликтогенный, не в последнюю очередь из-за специфики российской асимметричной модели федерализма.

4. Федеративную политику в отношении регионов следует рассматривать в единстве с вопросами местного самоуправления и муниципального строительства. Нынешнее укрупнение регионов связано не только с необходимостью выравнивания социально-экономического положения субъектов, но и с конфликтогенным национально-территориальным районированием, а также демографической и миграционной ситуацией,

когда целый ряд регионов, будучи исторически малозаселенным, теряет свое население.

5. В формировании современных федеративных отношений значительно усилилась роль политических партий, реформирование которых стало неотъемлемой частью организационно-политических избирательных новаций. Серьезные изменения произошли в формировании Федерального Собрания, в начале при переходе на смешанную, а затем полностью на пропорциональную систему выборов Государственной Думы. Под влиянием партийного фактора претерпели изменения функции законодательных собраний регионов. Требует уточнения и доработки схема представления Президентом РФ кандидатур глав регионов законодательным собраниям, как в плане кадрового подбора, так и самой технологии утверждения.

6. В формировании Совета Федерации - верхней палаты российского парламента, призванной представлять регионы РФ, просматривается серьезное противоречие. Связано это с тем, что в высшем законодательном представительном органе власти страны половину членов палаты составляют представители исполнительной власти, назначаемые главами администрации субъектов Федерации (губернаторами). Изменение формы представительства от регионов в Совете Федерации было осуществлено в соответствии с Конституцией России и имело целью не умаление демократии, а главным образом снятие депутатского иммунитета с губернаторов и президентов республик, коррупционность выборных кампаний которых становилась опасной для единства страны. Назначением членов Совета Федерации нарушается принцип народного представительства и принцип разделения властей.

Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты позволяют уточнить понимание федерализма как политического процесса. Это позволяет выработать предложения, которые могут способствовать уточнению основных положений федеративной политики Российской Феде-

рации, способствовать активизации работы по созданию новой модели государственного устройства. В ближайшей перспективе сделанные в работе выводы могут применяться для оценки совершенствования процессов реформирования федеративных отношений. Очевидно, что процесс реформирования Федерации далек от завершения, следовательно, материалы, выводы и рекомендации исследования будут полезны для дальнейшей проработки как в Центре, так и в субъектах Федерации.

Положения диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской и законотворческой деятельности. Учитывая потребности гуманитарного образования, ее результаты могут найти применение в учебном процессе как в виде отдельного курса, так и в рамках спецкурсов политологии, политической социологии и социологии права.

Апробация результатов исследования. Положения и идеи диссертационного исследования использовались в законотворческой работе в период депутатской деятельности в Государственной Думе. Основные выводы и положения работы обсуждались на расширенном заседании Сектора социальных индикаторов и показателей федеративных и межнациональных отношений ИСПИ РАН, на секции «Реформирование государственно-территориального устройства России» IX Международного экономического форума в Санкт-Петербурге в 2005 г., на ряде заседаний Межпарламентского Союза, на VI и VII Международных социальных конгрессах в Москве в 2006 и 2007 гг., региональных научно-практических конференций в этот период в Томске и Воронеже.

Основные положения диссертации отражены в публикациях автора. Общий объем публикаций составляет более 60 печ. листов.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованных источников и литературы. Подобная структура, а также ряд приложе-

ний к диссертации способствовали достижению поставленной цели и решению задач исследования.

II. СОДЕРЖАННИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснован выбор и актуальность темы, показано состояние научной разработанности проблем, определены объект, предмет, цели и задачи исследования, сформулированы научная новизна и основные положения, выносимые на защиту, указана практическая значимость проведенного исследования.

Глава I «Федерализм как форма российской государственности: исторический ракурс». В данной главе автором рассматриваются различные концепции федерализма как политического процесса, обеспечивающего поступательное развитие федеративной государственности и единства федерации.

Учитывая сложность этого политического феномена и в целях его успешного изучения автором предполагается применение целого ряда подходов и методов научного исследования как теоретического, так и эмпирического характера. Прежде всего, выделяется междисциплинарный подход, предполагающий взаимодействие родственных наук. Он позволяет ввести в активный оборот научного познания соответствующие концепции, теории, парадигмы других наук, которые так или иначе причастны к изучению федерализма. Их интеграция приводит к обнаружению недостаточно изученных аспектов, подталкивает к их исследованию, позволяет на этой основе вскрыть новое в уже известном предмете, обеспечить приращение научного знания.

С методологической точки зрения, обзор взглядов и представлений на многовариантные проявления федерализма концептуально уточняет представление о роли и месте феде-

рализма в структуре государственной власти, определяет правовую базу его функционирования, защиты прав, интересов человека и гражданина. В этой связи автор указывает на имеющуюся в научной теории и общественной практике неоднозначность толкования федерализма как в узком, так и в широком смыслах.

При этом, понятие «федерализма» представляется шире, чем понятие «федерация». Однако понимание этих двух дефиниций зачастую неоправданно отождествляется. В отличие от «федерации» понятие «федерализм» охватывает проблематику разновидностей государств, хотя они и не являются федеративными, но включают существенные федеральные элементы, находясь в своем развитии на путях автономизации и федерализации. Такие государства в научной литературе именуют «полуфедерациями», «квазифедерациями», «государствами автономий». Элементы такого государственного устройства просматриваются даже в царской России, считавшейся единой и неделимой империей.

В работе автор рассматривает федерализм в разных ипостасях: как модель государственного устройства, основанную на принципах федерализма; как форму государственности, обеспечивающую реализацию принципа геополитического пространства государства, состоящего из территориальных членов - «субъектов Федерации», которые обладают определенной степенью самостоятельности и суверенитета, конституционно ограниченных пределами их государственно-властных полномочий; как государственно-правовой институт; и как научную категорию, отражающую федеративную форму государства; как определенный тип отношений, проявляющийся в различных областях общественной жизни; как особую, территориальную форму демократии.

Понятие «федерализма» имеет как объективное, так и субъективное содержание, так как отражает не только объективную социальную реальность, но и учение о ней. Поэтому

«федерализм» в работе - это не только реальная практика строительства, развития и функционирования федеративных государств, - это и взгляды, идеи, концепции, теории и доктрины федерализма.

Особенно важную роль в научном исследовании федерализма играет взаимосвязь исторических и социологических методов познания. Применительно к предмету и методам его исследования уместна мысль Г.В. Плеханова о том, что история становится научной лишь постольку, поскольку ей удается объяснить изображаемые ею процессы с точки зрения социологии. Исторические методы позволили автору ответить на вопросы: как возник и развивался федерализм во времени, какие стадии пережил в своем развитии, каковы в нем сущностные черты, какие из них сохранились до нашего времени; социологические, в свою очередь - проникнуть в суть федерализма как социально-политического явления, охарактеризовать актуальное состояние его конкретных сторон, выявить закономерности и тенденции развития.

Социология, изучая взаимоотношения политической сферы с другими областями общественной жизни, рассматривает федеративную политику как один из элементов политической культуры, подчеркивает ее связь с экономикой, изучает формы политического поведения индивидов и групп. Важное место при этом занимает исследование политической формы общественного сознания - идеологии и общественной психологии, теоретического и обыденного сознания, общественного мнения, существенно расширяя проблематику изучения федерализма новыми методами исследования. Акцент на социальном и политическом аспектах позволяет комплексно проанализировать историю развития федеративных идей, их воплощение на различных этапах российской государственности.

Эволюция федерализма имеет свою многовековую историю, а конституционно-правовое установление ее принципов насчитывает около двух столетий. Элементы федерации поя-

вились в древнем и средневековом обществе. Еще Аристотель, Платон и другие мыслители того времени высказывали идею о построении объединенных государств. В идеальном государстве Платона (IV в. до н.э.) регламентация государственной жизни людей достигает апогея: по существу общество превращено в казарму, где за поведением населения ведется тотальный контроль, а правит государь. Аристотелю в своем труде «Политика» удалось показать потребности человека к единению. Индивид и его семья, общины, поселения, союзы, по Аристотелю, составляют первооснову любого государства. Отсюда идут истоки федерализма в политическом устройстве античных полисов, которые справедливо считают прообразом государственных союзов, начавших возникать в период позднего средневековья. Однако предлагаемые концепции государственного строительства и законотворчества были теоретически только обозначены, поскольку реальная жизнь не давала достаточного материала для завершенных научных обобщений.

Идея федеративного общества в наиболее широком понимании восходит к федеративной доктрине народного суверенитета, развитой доктором богословия и права И. Альтузиу-сом (1557-1638). М.М. Ковалевский называл его «первым систематизатором доктрины народоправства», во многом предвосхитившим идеи Дж. Локка и Ж.-Ж. Руссо. В концепции Альтузиуса, изложенной им в труде «Политика» (1603), социальная и политическая организация общества предстает как многоуровневая система союзов, созданных на основе договора, образуя общину - «микрокосм государства». Союз общин составляет провинцию, а союз провинций и городов - государство, или универсальную политическую общность. Носителем суверенитета в каждом из политических союзов выступает сообщество граждан, народ, который может на определенных условиях, путем заключения договора передать часть исполнительных функций правительству в лице монарха или совета

республики. Однако это ни в коей мере не предполагает отказ от суверенитета или его разделения - суверенитет неотчуждаем и неделим, он полностью принадлежит народу.

Важным источником теории и практики европейского федерализма стал занявший ряд столетий процесс становления Швейцарской конфедерации - «Вечного союза». Главной функцией союза трех земель (территорий) было защита от внешнего врага и обеспечение жизненных благ посредством объединенных усилий.

В Новое время в качестве нормативной была принята модель договорного союза, или федеративного образования, обладающего некоторыми чертами федеративного общества и имеющего в своем составе различные этнические группы, церкви, экономические институты. Ценную возможность сочетания преимуществ большого государства в обеспечении более быстрых темпов цивилизационного прогресса в федеративной системе усмотрел один из основоположников политологии А. де Токвиль. Немецкий историк права Отто фон Гирке (1841-1921) в некоторых традициях и обычаях древнегерман-ских народов увидел одно из главных условий федерализма -участие населения в общественно-политических процессах, рассматривая федеративное государство как одно из звеньев в цепи социальных взаимодействий. С этой точки зрения федерализм как средство соединения частей в целое может быть воплощен не только в государственных, но и в общественных институтах: местном самоуправлении, политических партиях, кооперации и т.д. Федерализм способен проявляться в любой общественной сфере, важным признаком которой является стремление людей к установлению взаимосвязей друг с другом для достижения совместных целей при сбалансированном распределении властных полномочий.

В России обращение к элементам федерализма восходит к общественному устройству до- Киевской и Киевской Руси. Выдающийся российский историк Н.И.Костомаров в Древней

Руси находил полное торжество федеративного начала, которое проявлялось в равноправном существовании первоначально шести народностей - южнорусской, северорусской, белорусской, великорусской, псковской и новгородской. В основе древнерусского федерализма лежал этнографический принцип, сохранивший свое значение и в современной России. Федерализм прошлого покоился на народно-вечевом строе, который в своем развитии приобретал черты анархической вольницы и вел народоправство к упадку и гибели. Великий Новгород, главный хранитель вечевой свободы и федеративных начал, потерпел поражение в борьбе с московским единодержавием и «от древней новгородской народности остались одни развалины». В «Мысли о федеративном начале древней Руси» Н.И.Костомаров утверждал, что Русь неустанно стремилась к федерации, и федерация была той формой, в которую она начала облекаться. Вся история Руси удельного периода есть постепенное развитие федеративного начала.

Точку зрения Костомарова поддерживал A.C. Ященко, который в «Русском федерализме» писал, что при удельном строе государство не было цельной и неделимой княжеской вотчиной: скорее это была федерация самостоятельных государств, из которых в каждом был свой князь и свое вече.

На протяжении длительного времени большой интерес к проблемам федеративного переустройства проявляла российская творческая мысль. Федеративное устройство в XVII в. рассматривал Ю.Крижанич. Свободной федерацией городов с вечевыми собраниями, общероссийским выборным представительным собранием, под контролем которого функционировал бы исполнительный административный аппарат, представлял государственное устройство А.Н.Радищев. В наиболее обозначенной форме демократического устройства российского государства идеи федерализма присутствуют у декабристов. Согласно проекту, предложенному Дмитриевым-Мамоновым, Россия должна была быть разделена на тринадцать федераль-

ных единиц. При этом, наряду с чисто русскими субъектами предполагаемой федерации, вычленялись ее этнически окрашенные структуры (Киевское, Казанское, Астраханское, Польское царства, Курляндия, Лифляндия, Финляндия, Грузия). Детальный план федеративного устройства России был подробно разработан декабристом Н. Муравьевым в двух его проектах российской конституции федералистского типа. В них достаточно точно вскрывалась морально-политическая суть федерализма - «Величие народов и свобода граждан». Однако, элементов федерализма, о которых шла речь выше, было явно недостаточно для того, чтобы соответствовать комплексу межнациональных и этнических проблем, который образовался в многонациональной России, особенно на позднейшем этапе ее существования. Революционеры-демократы А. Герцен и Н. Чернышевский подчеркивали необходимость учета в государственном устройстве России не только территориального, но и национального признания.

Национально окрашенную федеративную идею разрабатывали Т.Шевченко, М.Драгоманов, Н.Костомаров и др., выдвинувшие идею широкого объединения всех славян на федеративных началах. Предложенная ими программа предусматривала освобождение славянских народов из-под власти иноплеменников и их организацию в самостоятельные политические сообщества посредством федеративных связей. В левых кругах в эти годы выдвигались более радикальные федералистские планы, предполагавшие, в частности, как теоретик анархизма М. Бакунин, полную деэтатизацию России. Идеолог анархизма П. Кропоткин отмечал, что Россию можно собрать и укрепить только путем федеративного договора и Союза. За утверждение в России федералистского конституционного строя выступали такие видные деятели либерализма второй половины XIX в., как М.М. Ковалевский, С.А. Муромцев, Е.В. де Роберти, Б.А. Кистяковский и др. Среди этой плеяды мыслителей особое место принадлежит Б.Н. Чичерину, видевшему

государство в качестве основного двигателя, творца исторического процесса.

Новый качественный импульс идеям и практике федерализма дала Великая Октябрьская социалистическая революция. Большевики во главе с В.И.Лениным сумели построить федеративное по форме и авторитарное по существу Российское государство в экстремальных условиях гражданской войны и военной интервенции. Для этих целей в качестве органов федеративной власти они использовали Советы. Федеративный характер Российской республики был установлен в принятой в январе 1918 г. Третьим Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа, которая затем вошла в Конституцию РСФСР, и постановление «О федеративных учреждениях Российской Республики». Съезд провозгласил Россию Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой (РСФСР). РСФСР учреждалась на основе свободы союза народов как федерация советских национальных республик.

Первый съезд Советов СССР 30 декабря 1922 г. провозгласил объединение советских республик в единое союзное государство - Союз Советских Социалистических Республик. Первоначально в СССР вошли: РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР. РСФСР явилась ядром, вокруг которого сложилось и окрепло многонациональное социалистическое государство -Союз ССР.

Однако ни РСФСР, ни СССР, несмотря на свои названия, на всем протяжении своего существования не были федерациями в полном смысле слова. Они скорее обладали признаками унитарного государственного образования, имеющего в своем составе автономии.

Каким должен быть российский федерализм? Дискуссии на эту тему актуализировались в связи с развалом Советского Союза. Нерешенность фундаментальных теоретических и при-

кладных проблем развития российского федерализма отрицательно сказалась на политическом поведении масс, лишив их необходимых ориентиров к устройству собственного государства, оценке деятельности его различных звеньев.

Глава II «Основные модели федеративного устройства». Мировой опыт выявил целый ряд разновидностей федерализма, которые проявляют себя в определенных моделях. Некоторые из них положены в основу государственного строительства. Так, суть модели «дуалистического федерализма» усматривается в существовании двух уровней власти, каждая из которых в пределах своих полномочий независима от другой. Такая модель имеет несколько вариантов. В некоторых странах в ней делается акцент на то, что в основе федеративного союза лежит объединение двух наций (например, англо-канадцев и франкоканадцев в Канаде, чехов и словаков в бывшей ЧССР). Отсюда вытекает, квалификация федерации как диархии (двоевластия) или концепции ассоциированных государств. Другой вариант концепции дуалистического федерализма строится на двойственности суверенитета в федерации, суверенитета федеративного образования и его членов. Его основа - строго фиксированное на конституционном уровне разделение функций и полномочий между центральной (союзной) властью и властями субъектов. Из этого положения вытекает множество выводов, в т.ч. и выводы о возможности обратного возвращения переданных полномочий и создание собственного государства (такие идеи развивались в канадской провинции Квебек), праве выхода (сецессии) штата из состава федерации.

Федерализм, основанный на использовании системы кооперации, сотрудничества и солидарной ответственности Центра и составных частей федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций, получил наименование кооперативного федерализма. Следует заметить, что модель, ориентируемая на строгую

фиксацию разделения власти между федерацией и ее субъектами, в чистом виде не действует ни в одной стране, так как не соответствует политическим реалиям. Концептуально в основе модели «кооперативного федерализма» лежит идея объединения усилий Центра и мест для выполнения общих задач, кооперации усилий и интеграция в ведении общегосударственных дел. В этих целях создаются ряд учреждений, которые организованы федерацией, но по функциям их можно квалифицировать как «общие органы», так как они в одинаковой мере обслуживают как федерацию, так и ее субъекты. Федеральные органы, обеспечивающие вопросы обороны, правопорядка, охраны окружающей среды и др. выполняют функции, делегированные им субъектами федерации. Поэтому понятие федерализма как отражение государственного единства не может быть сведено к «кооперации и интеграции» его органов по выполнению лишь определенных функций.

Ценность «кооперативного федерализма» усматривается в том, что субъекты федерации стремятся к миру и согласию с центром на основе сотрудничества и солидарности - этого неотъемлемого свойства федерации, именуемого взаимодополняемостью, или субсидарностью. Такие отношения строятся на основе добровольного сотрудничества без соподчиненности между его участниками, но при их безусловном функционировании в строгих рамках федеральной конституции. Кооперативный федерализм позволяет в цивилизованных формах предупреждать и снимать политико-правовые и другие конфликты, опираясь не только на конституционные нормы, но и на политические реалии.

В связи с тем, что сущностные элементы федерализма закрепляются в Конституции и в учредительных актах государства (договорах или соглашениях), принципиальным является вопрос о том, что следует считать основным правовым документом, учреждающим федеративное государство. Исходя из видов правовых актов, учреждающих федерацию, можно

выделить два типа федераций: конституционную и конституционно-договорную. Конституционными являются федерации, образуемые принятием конституции либо внесением в неё изменений. Конституционно-договорные федерации - также учреждаемые конституцией, принятию которой предшествует процесс заключения специального документа - договора (соглашения). Такой способ учреждения (преобразования) федерации как сочетание договора и конституции в большей мере характерен для федераций, образуемых в результате децентрализации унитарных государств.

Разновидностью договорной федерации является такой тип федерации, когда центральный и региональный уровни власти действуют независимо друг от друга в установленных Конституцией пределах. Это так называемый координированный федерализм. Его идея опирается на конституционные нормы о разграничении предметов ведения между федерацией и её субъектами. На практике в чистом виде координированный федерализм не действует, т.к. не соответствует политическим реалиям. Эта концепция учитывает по существу только один способ разграничения компетенции: если она поделена между федерацией и её субъектами в виде закрепления определенного круга вопросов за одним из участников федеративных отношений и предоставления другому всех остальных полномочий. Однако практика конституционного развития всё чаще идет по пути установления совместной компетенции федерации и её субъектов. В этой сфере действует принцип верховенства федерального закона.

Критерием «республиканской» модели федерализма считается республиканская форма правления в субъектах федерации. Суть федеральных отношений характеризуется как отношения между республиками. Если следовать такой логике, то разновидностями моделей федерализма могут считаться «штатный», «кантонный», «земельный» и т.п. В итоге содержание федерализма как формы государственного устройства

полностью сводится к форме правления субъектов федерации. При этом следует иметь в виду, что как республиканская, так и иные формы правления существуют и в унитарном государственном устройстве. Если определять модель федерации по наименованиям субъектов федерации, то Российская Федерация, имея в своем составе республики, края, области, автономную область, не попадает ни под одну из этих формулировок.

Иногда разные модели федерализма обосновываются историческими особенностями их становления. К примеру, по национальному признаку были построены СССР, Канада, Югославия, Индия, Индонезия, Южная Аравия, Объединенная Арабская Республика, Йемен. Обратившись к отечественной истории, следует вспомнить «феодальный» федерализм, оформленный при Владимире Мономахе и сохранявшийся с 972 г. по 1497 г., вплоть до объединения русских земель в рамках московского централизованного государства. Затем «советский» федерализм с признаками унитарного государственного образования, имеющего в своем составе автономии.

Принципиально важно оценивать федерализм с точки зрения его правовой природы и статуса субъектов. Здесь выделяют симметричный и асимметричный федерализм. Идеальная федерация - симметричное государство, где в основу устройства кладется объединение субъектов федерации, однородных по природе и равных по статусу. В настоящее время абсолютно симметричных федераций с юридической точки зрения фактически не существует. В мировой практике наблюдаются тенденции развития асимметрии в федеративных отношениях классически симметричных государств. Так, когда-то считавшееся классическим симметричным государством США, уже сегодня таковым не является.

В мировой практике встречаются объективные случаи асимметрии, когда наряду с субъектами федерации, которые равноправны, образуются федеральные округа в рамках столицы государства, федеральных территорий, территорий с осо-

бым статусом на переходный период и др. К некоторым федерациям примыкают так называемые ассоциированные («свободно присоединившиеся») государства. Поэтому асимметрия может быть присуща не только федерации, но и унитарному государству. Этот вывод позволяет сохранять приверженность концепции однородности федерации и рассматривать для классических форм асимметрию лишь как исключение.

Сегодня большинство федеративных государств - это симметричные федерации с элементами асимметрии. В данном случае в основу федеративного устройства кладется признание всех субъектов федерации однородными по природе и статусу (США, Германия, Австрия, Швейцария, Бразилия и другие). Однако конституция допускает из общего правила отклонения, так как разнообразие не удается вписать в жесткие рамки. Эти отклонения не касаются различий государственно-правовой природы субъектов федерации, а затрагивают лишь отдельные элементы статуса и рассматриваются как исключение, а не как правило, порождающее иную систему отношений и меняющую тип федерации как таковую.

Построение реальной федерации немыслимо без формирования экономического федерализма, вбирающего в себя всю совокупность экономических взаимоотношений между существующими уровнями федерации: межбюджетные и налоговые отношения, экономическая помощь регионам, перераспределение материальных средств, выравнивание экономических потенциалов субъектов федерации и т.п.

В последние годы в Европе создается объединение, которое называют «федеративно-государственным». Речь идет о Европейском Союзе. Основанием для такого мнения является то, что национально-государственное и еврофедеральное взаимодействие строится на принципе субсидиарности: Европейскому Союзу (ЕС) от вступаемых в Союз государств передаются полномочия, которые наиболее оптимально могут осуществляться на европейском уровне, что и предполагается

закрепить в Конституции ЕС. Конкретно ЕС передан ряд полномочий в области сельскохозяйственной политики, внутренней торговли, налогового законодательства, социальной политики, транспорта и др. Многие из этих полномочий осуществляются на параллельных основах с национальными государствами-участниками. В Союзе создан Европарламент, Совет Министров ЕС, комиссии ЕС, Европейский суд, единый бюджет. Государственные границы стали сквозными. Можно сказать, что Европа нарождается и как федерация, открытая для всех народов, которые приемлют базисные принципы свободы и демократии, составляющие сердцевину пока непринятой европейской конституции. Однако представляется, что в настоящее время еще нельзя вести речь об окончательном формировании Европейской федерации. Существующую ныне форму объединения входящих в ЕС государств называют движением от конфедерации к единому, целостному федеративному государственному образованию.

Процесс развития федерализма в мире показал, что ни один из подходов строительства федерации нельзя абсолютизировать. Каждый из них имеет свои плюсы и минусы. В целом же проведенный анализ основных теоретических направлений, моделей и доктрин федерализма позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, подавляющее большинство перечисленных концептуальных разработок относится не к федерализму как таковому, а к общей теории государственного устройства. Как правило, они применимы как к федеративным, так и к унитарным государствам. Во-вторых, обычно, ни одна из рассмотренных доктрин не применяется на практике в «чистом виде». Федеративные государства в большинстве случаев (если не всегда) совмещают в своем развитии элементы различных концепций и направлений федерализма, хотя официально могут провозглашать какую-либо концепцию в качестве главенствующей.

Глава III «Разграничение предметов ведения и полномочий как фактор обеспечения единства интересов Федерации и ее субъектов». Едва ли не самый сложный политико-правовой узел в развитии федеративных отношений составляет разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами. От эволюции взаимоотношений Центра и регионов, создания действенных механизмов согласования интересов в 90-е годы зависел поиск адекватной модели российского федерализма и последовательное затем совершенствование федеративных отношений.

До середины 90-х годов баланс сил в отношениях центр-регионы постепенно сдвигался в пользу регионов. В эволюции взаимоотношений центр-регионы политологи условно выделяют три этапа, характеризующиеся различной степенью согласования интересов Федерации и ее субъектов. Первый этап - до середины 90-х годов отличается регионализацией российской экономики, суверенизацией субъектов Федерации, повышением роли местных органов государственной власти в управлении подведомственной территорией. В этот период практически каждый из 89 субъектов Федерации выстроил собственную модель взаимоотношений с Центром. Большинство регионов закрепили эти взаимоотношения двусторонними договорами, стремясь зафиксировать передачу как можно большего объема полномочий. В результате возросла разно-уровневость Российской Федерации, ослабли позиции Центра, в политическом, правовом, экономическом, информационном пространствах страны отчетливо проявились дезинтеграцион-ные тенденции.

С проведением в 1993-1994 гг. радикальной реформы межбюджетных отношений впервые были установлены единые (кроме Башкортостана, Татарстана и Якутии) нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов. Был создан Фонд финансовой поддержки регионов, из которого на основе единой формулы стали распределяться трансфер-

ты. В результате в структуре консолидированного бюджета РФ доля субъектов Федерации удвоилась, превысив к середине 90-х годов 50%. Финансовая база региональной власти крепла.

На втором этапе (1995-1999 гг.) политическая и экономическая власть в регионах укрепилась, усилился сепаратизм. Такому развитию событий способствовали выборы глав администраций (губернаторов), получивших значительную независимость от Центра. Повысился контроль за выборами в Государственную Думу, из избранных в регионах глав исполнительной и представительной властей стал формироваться Совет Федерации. Усилились позиции восьми межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, главы которых вошли в Президиум Правительства РФ. В системе межбюджетных отношений сформировалась тенденция к увеличению доли расходных полномочий бюджетов субъектов РФ с одновременным сокращением их в доли в распределении налогового потенциала страны. С федерального на региональный уровень был переведен ряд социальных расходов, не обеспеченных ни федеральным, ни региональным финансированием.

Региональная финансовая система работала в этот период в основном с денежными суррогатами (бартер, зачеты по платежам, энергетические векселя и т.д.), обусловив снижение налоговых платежей в региональные бюджеты. Положение усугублялось индивидуальным согласованием размера трансферта. С принятием в 1998 г. Концепции реформирования бюджетных отношений на 1999-2001 гг. федеральная политика трансфертов стала более прозрачной и стабильной. Однако до принятия на третьем этапе (с середины 1999 г. по настоящее время) важнейшего федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» все предпринимаемые меры были не самыми удачными попытками урегулирования сложных социально-

политических отношений Центра и регионов. Закон характеризуется двумя главными составляющими. Первая заключается в коррекции ключевых федеративных отношений, связанных с вопросами разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации, особенно в сфере совместной компетенции. Вторая - в построении так называемого экономического федерализма, вбирающего в себя всю совокупность экономических взаимоотношений между существующими уровнями федерации (межбюджетные и налоговые отношения, оказание экономической помощи регионам, перераспределение материальных средств, выравнивание экономических потенциалов субъектов Федерации и т.п.). Абсолютно новым и довольно трудно приживаемым для российской федеративной системы явился институт совместной компетенции Федерации и ее субъектов. Основная проблема - неурегулированность порядка и процедур реализации полномочий, входящих в данную сферу, как федеральными, так и региональными органами государственной власти. Именно в этих отношениях между Центром и регионами федерализм оформляется на стыке государства и общества, с одной стороны, как одна из форм их единства и различия; с другой -начинает акцентироваться на вопросах распределения государственной власти и борьбы за политическую власть.

Эти процессы сигнализируют о том, что федерализм встраивается в системы других сложных социально-политических, экономических, политико-правовых и иных отношений и требует разрешения проблем уже в их контексте. Это касается прежде всего установления приоритета Конституции и федеральных законов над договорами, закрепления равноправия субъектов Российской Федерации, запрещения посредством договора или соглашения передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения. Провозглашение принципа доброволь-

ности заключения договоров осуществляется при двух условиях: прямого указания в федеральном законе на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения и отсутствия федерального закона по предмету совместного ведения. Впервые на законодательном уровне были определены предметы договора и соглашения, официальный язык, основные стадии договорного процесса. На приведение ранее заключенных договоров и соглашений в соответствие с Законом отводилось три года. Принципиально важно, что компетенции, передаваемые регионам, были законодательно обеспечены в финансовом отношении, что создавало необходимую базу бюджетному федерализму.

До конца 1990-х годов главной целью региональной политики стало выравнивание уровня социально-экономического развития субъектов РФ. В 2001 г. была принята федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации», направленная на сглаживание различий в уровне социально-экономического развития регионов, улучшение условий жизни в наиболее отстающих субъектах Федерации. Уже в 2006 г. программа была прекращена по причине недостаточных объемов финансирования мероприятий по преодолению факторов социально-экономической дифференциации субъектов. Однако опыт реализации программы позволяет сделать два существенных вывода. Во-первых, проведение региональной политики должно предполагать, помимо финансового развития, реализацию целого комплекса мероприятий по выравниванию социально-экономических различий. Во-вторых, преодоление дифференциации регионов и их развитие не может быть результатом действия одной программы. Решение основных проблем регионального развития требует выработки комплексных мер. Программно-целевые методы должны охватывать наиболее крупные в географическом отношении регионы, включающие несколько субъектов РФ, об-

ладающих возможностями совместного развития, направленные на укрепление межрегиональных связей. В-третьих, региональную политику социально-экономического выравнивания невозможно осуществить без полноценного правового обеспечения, предмет, цели и задачи которого не в полной мере отражены в федеральных законах. Неудовлетворительное состояние правовой базы обуславливает подготовку законопроектов «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации», «Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации», «О федеральных целевых программах регионального развития».

Между тем, несмотря на то, что межбюджетные отношения в последние годы существенно преобразованы, это не приводит к ощутимым результатам в решении проблемы сокращения различий между субъектами РФ по уровню бюджетной обеспеченности, не говоря уже об их выравнивании в реально экономическом смысле. Рост числа самодостаточных субъектов Федерации практически не наблюдается. Действующая система межбюджетных отношений не стимулирует регионы к наращиванию собственной налоговой базы за счет роста производства, инвестиций, пока не будет пересмотрен сам принцип определения дотационности (бездотационности) регионов.

В не меньшей мере важен и взвешенный подход к проблеме финансового обеспечения делегированных полномочий, которые должны быть подкреплены полным финансовым обеспечением. В частности, большинством субъектов РФ вновь поднимаются вопросы о разработке минимальных государственных социальных стандартов, финансовом обеспечении функций местного самоуправления.

Целесообразно рассмотреть возможность предотвращения чрезмерной загрузки местных бюджетов делегированными полномочиями. В большинстве случаев местные власти за-

нимаются уже не столько своими собственными полномочиями, сколько делегированными. Мировая практика показывает, что объем делегированных полномочий (обязательных для исполнения) должен быть ограничен примерно 20-25% от общих расходов местного бюджета. Все иные полномочия свыше этого порога должны передаваться только на согласительной основе и одновременно с компенсацией расходов муниципалитетов по финансированию операционных расходов, связанных с оплатой труда занятых работников муниципалитетов, обеспечению их необходимыми условиями и средствами.

Проводимая реформа разграничения полномочий основана на достаточно четких принципах, отработанных в мировой практике. Внедрение принципа субсидиарности выражается в четкой законодательной фиксации полномочий в зависимости от оптимальности их осуществления на том или ином уровне публичной власти, обеспечения финансовыми и иными ресурсами, закрепления ответственности за реализацию. В перспективе этот принцип должен последовательно внедряться в законодательство для обеспечения эффективности осуществления государственных функций и местного самоуправления.

В ближайшей перспективе можно предположить следующую динамику развития событий. На федеральном уровне будут все больше концентрироваться функции и полномочия в сфере развития производственных структур и промышленности. В ведение субъектов Российской Федерации больше будет отнесено решение вопросов обеспечения федеральных стандартов и гарантий в социальной сфере, а также связанных с созданием комплекса благоприятных условий для развития промышленности и других сфер инновационного характера. При этом будет существенно расширяться сфера взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в решении межрегиональных вопросов.

Глава IV «Укрупнение регионов в совершенствовании федеративных отношений». Одной из особенностей федерализма является постоянный поиск оптимального баланса между центробежными и центростремительными тенденциями. В необходимости территориального приближения федеральной власти к субъектам РФ, видится смысл создания системы федеральных округов. На первом этапе институт полномочных представителей Президента РФ в регионах России был преобразован в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах. Это позволило унифицировать взаимоотношения центральной власти со всеми федеративными субъектами независимо от принципа их образования, способствовать совместному решению региональных социально-экономических проблем, а также развитию производственных сил на межрегиональном уровне. В особых обстоятельствах институт «федерального присутствия» должен стать инструментом проведения директив Президента в субъектах РФ. Правовой статус представителей Президента РФ позволяет главе государства наделять их в установленное время дополнительными полномочиями, составляющими основу значительной подвижности их компетенции.

Учреждение федеральных округов имело положительное значение, позволив собрать все федеральные органы власти в единую систему, работающую в целом на интересы государства, а не на отдельные субъекты Федерации. Большая часть функций представителей Президента РФ в федеральных округах приобрела политическую направленность, что свидетельствует о весомости этой составляющей представительского института. Представители Президента смогли восстановить единое правовое пространство государства и создать предпосылки для восстановления единого экономического пространства. Образование федеральных округов, не затрагивая основное (конституционное) административно-территориальное деление, стало формой укрепления вертикали государственной

власти. С федеральных округов начался процесс укрупнения российских регионов.

Конституция России допускает несколько вариантов изменения численного состава субъектов Федерации: 1) прием в состав Федерации субъекта с территорией, находящейся до приема за пределами нынешних границ; 2) разделение ныне существующего субъекта федерации на два или более субъекта; 3) выход автономного округа из сложносоставного субъекта; 4) слияние двух или нескольких существующих субъектов федерации в один субъект или укрупнение. Распространение получил последний вариант. Это связано с одновременным выполнением ряда задач. Во-первых, сокращается количество слаборазвитых субъектов федерации - реципиентов; во-вторых, корректируется асимметрия территориальной системы России в целом; в-третьих, выравнивается социально-экономическое развитие объединяющихся субъектов и повышается уровень благосостояния населения.

До 1 декабря 2005 г. Российская Федерация включала 89 субъектов федерации (21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), 1 автономная область, 10 автономных округов).

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» определил основные принципы совершенствования государственно-территориального устройства страны через объединение соседствующих субъектов, либо посредством присоединения новых территорий на основе международного договора. Весьма важно, что принятый закон подтвердил невозможность отделения и выхода субъектов из состава Российской Федерации. Это законодательное решение окончательно прекратило процесс центробежных тенденций, позволило «поставить точку» в дискуссиях о суверенизации и отделении некоторых регионов. Был остановлен процесс разъединения ряда

субъектов Российской Федерации по национальному признаку, прекращены настроения относительно формирования этнических по сути государственных образований. Основным достижением закона стало совершенствование территориальной структуры Российской Федерации посредством объединения (укрупнения) субъектов Федерации, а не их дробления. Тем самым было найдено решение проблемы во взаимоотношениях краев и областей с входящими в их состав автономными округами.

Процесс укрупнения затронул в первую очередь экономически слабо развитые автономные округа (АО), которые, как правило, входили до объединения в так называемые слож-носоставные субъекты Федерации. Эти территории проживания малочисленных народов стали первыми кандидатами на слияние с соседними более развитыми регионами в укрупненные субъекты Федерации. В силу низкого уровня экономического развития большинство автономных округов в рыночных условиях оказались финансово несамостоятельными. Минимально необходимые суммы расходов в этих регионах многократно превосходили их собственные бюджеты. В сложившейся ситуации они оказались не в состоянии выполнять возложенные на них Конституцией полномочия. Из девяти автономных округов только два - Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий - были отнесены экспертами Минэкономразвития РФ к группе регионов с уровнем развития «выше среднего». (Вопрос о Чукотском автономном округе не ставился). Мощным стимулом к восстановлению прежних границ и объединению разделенных субъектов послужило также наличие коллективной исторической памяти совместного проживания.

Процесс объединения автономных округов с областями и краями, из состава которых АО выделились в 1993 г., активно начался в 2004 г. Объединению предшествовало принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления». Закон резко ограни-

чил бюджетную самостоятельность автономных округов, чем сделал их последующее объединение практически неизбежным. На этом этапе основой объединения стало выравнивание социально-экономического развития и повышение уровня благосостояния проживающих в регионе граждан.

За период 2003-2007 гг. было осуществлено 5 объединительных проектов: 1. Коми-Пермяцкий АО вошел в Пермский край (пилотный проект); 2. Таймырский АО и Эвенкийский АО вошли в единый Красноярский край; 3. Корякский АО объединился с Камчатской областью в Камчатский край; 4. Усть-Ордынский Бурятский АО вошел в укрупненную Иркутскую область; 5. Агинский Бурятский АО объединился с Читинской областью в Забайкальский край. Реализации объединительных проектов предшествовали референдумы, прошедшие с достаточно высокой активностью и поддержкой населения. Явка избирателей на объединительные референдумы колебалась от 62,4% в Пермской до 81% в Читинской области и от 62,9 до 91-99% в автономных округах. Причем уровень поддержки объединительной идеи был еще выше - от 70 до 97%.

Накопленный за этот период опыт показывает, что процесс укрупнения субъектов крайне непростой, требующий постоянного мониторинга достижения поставленных целей и задач, выявления недостатков и упущений в этом труднейшем вопросе федеративного строительства. Законодательный алгоритм объединительного процесса уникален. Он представляет собой многоступенчатую, поэтапную процедуру. Нигде в мире нет аналогичного опыта «переформатирования» федеративного государства. По мере практического осуществления политики укрупнения в октябре 2005 г. в Конституционный закон от 17 октября 2001 г. были внесены важные изменения и дополнения. В частности, разрешалось проводить объединительные референдумы в регионах без создания инициативных групп. Был изменен порядок, при котором главную роль в образовании нового субъекта Федерации стали играть не регио-

нальные законодательные собрания, а губернаторы, получившие право выступать с предложением о слиянии регионов и проведении референдумов. В объединительных референдумах должны принять участие не менее 50% избирателей от каждого региона. При положительных итогах Президент РФ оформляет ранее поступившее к нему на рассмотрение обращение регионов в виде проекта федерального конституционного закона об образовании нового субъекта Российской Федерации. Наделение дополнительными полномочиями Президента страны в вопросах укрупнения регионов выглядит логичным, так как вопросы создания субъектов Федерации Конституция оставляет в исключительной компетенции федерального Центра.

Для процесса объединения регионов в рамках бывших сложносоставных субъектов важное значение имеют также положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Дело в том, что автономные округа после объединения в единый субъект РФ превращаются в административно-территориальные единицы - муниципальные образования. Соответственно происходит передача полномочий от прежних государственных органов власти автономных округов к новым органам власти на уровне муниципальных районов.

Переходный период в процессе объединения регионов может иметь разную продолжительность для разных субъектов Федерации, в зависимости от региональных условий развития и сложностей объединительного процесса. Например, переходный период создания Пермского края занял четыре года - с 2005 г. и до конца 2008 г. В последующих объединительных проектах продолжительность переходного периода была сокращена до 1,5-2 лет. Тем не менее укрупненные регионы, функционирующие как единые субъекты Федерации, появятся в России только в 2009 г.

Негативным моментом после объединения является неопределенность в понимании особого статуса автономного ок-

руга как административно-территориальной единицы. Понятие особый статус может отражать несколько аспектов, в зависимости от каждого конкретного случая. Помимо создания правовых условий федеративной реформы были созданы политические механизмы строительства новых федеративных отношений. Это может быть национальный аспект, то есть придание особого статуса территории по национальному признаку, либо территориальный аспект - выделение муниципального образования, либо экономический аспект - предоставление особых льгот и целевого финансирования развития территории. В итоге предоставление особого статуса территориям имеет целью сохранение и повышение уровня жизни населения, проживающего в них, и смягчение последствий перехода к управлению новым субъектом Российской Федерации. В частности, в Пермском крае изначально было предусмотрено создание специального органа - Министерства по делам Коми-Пермяцкого округа как структурного подразделения

Важным обстоятельством является оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в новом субъекте Российской Федерации и своевременная их реорганизация. Существенным фактором является выработка специальных механизмов взаимодействия и преодоления разногласий между органами государственной власти объединяющихся субъектов. Отсутствие согласованной позиции по ряду вопросов приводит к затягиванию процесса принятия решений, нарушению прав и свобод граждан. Одним из вариантов разрешения подобных ситуаций может стать активное участие в координации деятельности этих структур полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Помимо создания системы мониторинга объединительного процесса, предполагающего планирование, прогнозирование, поиск оптимального алгоритма осуществления данного процесса, на федеральном уровне нужны механизмы, направ-

ленные на обеспечение эффективного информационного сопровождения объединительного процесса, которые должны действовать на протяжении всего переходного периода. Это позволит создать благоприятную социально-психологическую обстановку, избежать обострения и возникновения конфликтных ситуаций.

Правоприменительная практика законов об объединении свидетельствует о необходимости законодательного регулирования вопроса о пределах укрупнения субъектов Российской Федерации. В этом плане требуются законодательные инструменты зашиты от «стихийного» укрупнения и возможностей создания «гипер-регионов» на основе экономических, демографических ресурсов нескольких субъектов Российской Федерации, принявших решение об объединении.

Вся социально-политическая объединительная практика показала, что универсального подхода к укрупнениям регионов нет. Для национальных республик это в первую очередь связано с неприятием самой идеи объединения, влекущей в последующем утрату статуса. Пока на данном этапе федеративной реформы методом укрупнения регионов постепенно решается проблема «сложносоставных» субъектов, за исключением Архангельской области с входящим в ее состав Ненецким АО и Тюменской области с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами.

Глава V «Политические аспекты развития современных федеративных отношений». В данной главе политический взгляд на проблему в первую очередь высвечивает вопрос о власти. В рамках политического дискурса в рассмотрении проблемы автор опирается на заложенный в Конституции РФ принцип двойного суверенитета. Так ч. 4 ст. 11 указывает, что отношения между федерацией, ее органами и субъектами Федерации строятся на основании заключаемых между ними договоров, в том числе на основании Федеративного договора. А это значит, что федерация и ее субъекты выступают во взаи-

моотношениях друг с другом как равноправные стороны, добровольно объединяющиеся в федерацию. Политическим фоном выступает конституционный формализм: юридическая обособленность регионов, имеющих свой устав или конституцию; выборные органы законодательной власти (Государственная Дума и законодательные собрания субъектов); наличие двухпалатного парламента; двухуровневая структура законодательства, где по вопросам, отнесенным к совместному ведению федерального Центра и субъектов Федерации принимаются специальные рамочные нормативные акты - основы законодательства. К другим признакам следует добавить частичное разделение центрального и местного бюджетов, разграничение центральной и местной компетенции.

Весь постсоветский период реальная ситуация требовала энергичных усилий, направленных на то, чтобы ввести федеративные отношения в нормальное русло. Однако, к модификации властных структур в стране приступили лишь в 2000 г., начиная с реформ, инициированных законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 14 июня 1999 г. Совокупность реформ состояла из следующих трех основных блоков: 1) унификация федеральных и региональных законодательных установлений; 2) создание Федеральных округов как промежуточного звена между Центром и субъектами Федерации; 3) преобразование способа формирования верхней палаты Федерального Собрания - Совета Федерации, призванного представлять на федеральном уровне интересы регионов.

В контексте данного подхода реформой решались два комплекса задач. Прежде всего, предстояло придать Федерации необходимую эффективность. Это, в свою очередь, предполагало ликвидацию все еще не изжитых предпосылок развала страны, преодоление правового сепаратизма и реинтегра-

цию правового поля; «деприватизацию» федеральной власти на местах, оказавшейся в «собственности» региональных элит; начало ликвидации асимметричности федерации, воссоздание единого экономического пространства России без межрегиональных барьеров. Основными механизмами решения данного комплекса проблем стали: выведение институтов федеральной власти, размещенных на региональном уровне, из-под влияния региональных элит. С этой целью в них был создан институт Федеральных округов и полпредов Президента; разработаны правовые основы федерального вмешательства в дела субъектов Федерации; осуществлено вытеснение региональных элит с федерального политического уровня, в связи с чем уменьшились возможности их влияния на процесс принятия государственных решений на федеральном уровне.

Как показывает анализ, на первом этапе институт полномочных представителей Президента в федеральных округах с поставленной задачей справился - институты федеральной власти на местах были выведены из подчинения региональных властей. Региональное законодательство в основном приведено соответствие с федеральным. Политическая система, созданная в условиях жесточайшего кризиса власти, выполнила задачу стабилизации ситуации в стране.

Очередной виток федеративной реформы был связан непосредственно с избирательной и партийной реформами, обусловившими организацию высших органов исполнительной и законодательной государственной власти как в Центре, так и на местах. Отметив, что результаты избирательной и связанной с ней партийной реформы в значительной мере политизируют Федеральное Собрание, автор в диссертации подробно анализирует проблемы повышения политической роли законодательных собраний субъектов Федерации. Их конкретные полномочия, функции определяют конституции республик, уставы краев, областей, автономных, округов. Названия этих органов самые разные - Народный Хурал (Республика Бурятия), Государственный

Совет (Республика Татарстан, Республика Удмуртия и др.), Государственное Собрание (Республика Мордовия и др.), Верховный Совет (Республика Хакасия), Государственная Дума (Ставропольский край, Томская область и др.), Московская городская Дума, Орловский областной Совет народных депутатов, Самарская губернская Дума, Законодательное Собрание (г.Санкт-Петербург, Красноярский край, Омская, Свердловская области и др.), Липецкое областное Собрание депутатов и другие названия. В названиях законодательных органов отражены исторические, национальные, культурные традиции регионов.

Ныне действующие представительные (законодательные) органы субъектов Федерации фактически сформировались по завершении региональной избирательной реформы путем выборов в законодательные собрания федеративных субъектов 2 декабря 2007 г. и 2 марта 2008 г. Избирательная реформа начиналась, как известно, с принятия нового Закона «О политических партиях», сделавшего политические партии единственным видом избирательного объединения и запретившего существование региональных партий. Вслед за этим в 2002 г. был принят новый Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который и обязал субъекты Федерации избирать не менее половины депутатов регионального законодательного собрания по пропорциональной избирательной системе.

С 15 июля 2003 г. обязательной стала норма, согласно которой не менее половины депутатов регионального парламента или одной из его палат должны избираться по пропорциональной избирательной системе (то есть по партийным спискам). С этого времени избирательная система страны прошла большой путь от довольно свободной конкуренции на пропорциональных выборах к ее фактической минимизации. В 2005 г. были приняты новые поправки в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референ-

думе граждан Российской Федерации». Главными из них стали отмена института избирательных блоков, установление предельной планки заградительного барьера на уровне 7%, ужесточение процедуры регистрации списков кандидатов, снижение допустимого брака в подписных листах с 25 до 10%, расширение оснований для отказа в регистрации за наличие «недостоверных» данных и т.д. Это увеличило правовые возможности воздействия регистрирующих и контролирующих органов на состав кандидатов, т.е. усилило административный контроль над ходом выборов и выдвижением кандидатов. Было также решено установить для проведения выборов два «единых избирательных дня» в году: второе воскресенье марта и второе воскресенье октября.

В 2006 г. произошла следующая коррекция избирательного законодательства - партиям запретили включать в предвыборные списки представителей других партий, депутатам было запрещено покидать партию, от которой они были избраны; то есть вслед за запретом в 2005 г. предвыборных блоков были запрещены межпартийные союзы, когда члены одной партии-союзника могли входить в избирательный список другой. Было отменено также голосование «против всех». В ноябре этого же года новыми поправками в избирательное законодательство был отменен порог явки для признания выборов состоявшимися, запрещена критика оппонентов в телеэфире в ходе официальной агитационной кампании, усилены основания для ограничения пассивного избирательного права в связи с участием в «экстремистской» деятельности.

Интервалы между внесением поправок становились все короче, ужесточая одну за другой избирательные нормы. Если между первоначальным введением новых норм до изменения законодательства в 2005 г. прошло около трех лет, то между поправками 2005 г. и новой коррекцией законодательных норм 2006 г. - менее года, а между поправками лета и ноября 2006 г. - всего четыре месяца. Ужесточение партийного законода-

тельства привело к сокращению межпартийной конкуренции. Так, 1 января 2006 г. политические партии должны были подтвердить численность в 50 тысяч членов, тогда как прежде было достаточно 10 тысяч. Партии, не выполнившие данного требования, с 1 января 2007 г. подлежали ликвидации. В результате, если на конец 2003 г. в стране существовали 44 партии, то к концу 2007 г. в стране оставалось только 15 партий, а к очередным выборам 1 марта 2009 г. партийно-политическое поле сузилось до 4 парламентских партий («Единая Россия», КПРФ, ЛДПР, «Справедливая Россия»), плюс «Патриоты России», «Правое дело» и «Яблоко». Из непарламентских партий в региональной избирательной кампании 2009 г. приняла участие только политическая партия «Патриоты России».

В связи с осуществлением избирательной и партийной реформ существенно изменилась политическая роль законодательных собраний - парламентов субъектов Федерации. С февраля 2005 г. региональные законодательные собрания стали согласовывать «наделение губернаторскими полномочиями» кандидатов, представленных Президентом РФ. Вырос престиж депутатских мандатов. Наряду с ним выросла заинтересованность губернаторов в контроле над депутатским корпусом. Существенно повысилась роль поста председателя законодательного собрания, фактически высшего поста в регионе. Свою легитимность председатель законодательного собрания получал, в отличие от губернатора, непосредственно на выборах.

Таким образом, благодаря политическому структурированию законодательных собраний в субъектах Федерации и появлению во многих из них обязательного элемента межпартийной конкуренции, их политизация усилилась. В связи с введением пропорциональной избирательной системы в законодательных собраниях ряда регионов стали появляться представители оппозиции. Избирательная реформа привела и к изменению численности регионального депутатского корпуса. Чис-

ленность большинства региональных парламентов постепенно возрастала, что следует рассматривать как достаточно высокий уровень реального политического влияния законодательного собрания.

Несмотря на единые избирательные стандарты, положение законодательных собраний в различных субъектах Федерации по-прежнему имеет свои особенности в зависимости от степени демократичности избирательного процесса в регионе, внутрирегиональной политической ситуации и реальной политической практики. Это наглядно показали прошедшие в России 1 марта 2009 г. выборы в региональные и местные законодательные собрания, а также выборы глав администрации городов и районов, которые прошли в 79 субъектах Федерации. К выборам девяти парламентов субъектов Федерации было приковано особое внимание, потому что это было первое голосование в условиях набирающего обороты социально-экономического кризиса. Мартовские 2009 г. выборы еще раз показали, что преобразование федеративных отношений - дело прежде всего политическое. Ему должна предшествовать тщательная научная, теоретическая проработка на всех уровнях государственной власти.

В Заключении на основе анализа социально-политического развития федеративных отношений автор делает выводы и формулирует ряд предложений. Российской Федерации удалось преодолеть острый политический кризис начала 90-х годов, сохранив, с одной стороны, государственную целостность, с другой стороны, федеративное устройство государства. При строительстве новой Федерации принципиальный выбор был сделан в пользу общегражданского конституционного асимметричного федерализма. Конституция Российской Федерации закрепила равноправие регионов, хотя и содержит формальные различия их статусов.

Ползучая ревизия Конституции, характерная для первых договоров между федеральным Центром и региональными ор-

ганами власти, была остановлена. Вместе с тем связанная со внутренней противоречивостью действующей Конституции проблема соотношения договоров и федеральных законов получила вполне ясное решение в пользу федеральных законов. Установлены централизованная судебная система, основы организации местного самоуправления, основы политического плюрализма и избирательного права, регулирующие принципы и порядок избрания как федеральных, так и региональных органов государственной власти и выборных органов местного самоуправления.

Дальнейшая отработка механизмов развития федеративных отношений в строительстве правового, демократического социального государства остается узловым вопросом дальнейшей демократизации России.

Основное содержание диссертации отражено в следующих научных публикациях автора.

1. Публикации в изданиях, рекомендуемых ВАК Жидких В.А. Актуальные проблемы развития российского федерализма II Наука. Культура. Общество. - 2006. - № 6. - 0,5 п.л. Жидких В.А. Тенденции развития федеративных отношений в России // Наука. Культура. Общество. - 2006. - № 7. - 0,7 п.л. (в соавторстве с Остроуховым О.В.)

Жидких В.А. Федеративные отношения и региональная политика в России II Наука. Культура. Общество. - 2006. - № 7. - 0,7 пл. Жидких В.А. Становление и развитие идеи федерации // Вестник Томского государственного университета. - 2008.'- № 315. - 0,7 п.л. Жидких В.А. Федерализм как форма российской государственности // Обозреватель-ОЬ$еп>ег. - 2009. -М 3.- 0,6 пл.

Жидких В.А. Объединение регионов: проблемы и перспективы // Обозреватсль-ОЫепег. - 2009. -М 4.-0,5 п.л.

Жидких В.А. Федерализм как форма государственного устройства // Власть. - 2009. -№ 5,- 0,5 п.л.

XXX

Жидких В.А. Федерализм в России: эволюция, проблемы, перспективы. -М.: Современная экономика и право, 2005. - 14,0 п.л.

Жидких В. А. Российский федерализм: эволюция, проблемы и перспективы. -М.: Современная экономика и право, 2009. - 19,7 п.л. Жидких В.А. Актуальные направления реформирования федеративных отношений. - М.: Современная экономика и право, 2007. - 3,8 п.л. Жидких В.А. Федерализм: термины и понятия. - М.: Современная экономика и право, 2008. - 6,0 п.л.

Жидких В.А. Укрупнение регионов в контексте развития федеративных отношений. -М.: Современная экономика и право, 2008. - 3,8 п.л. Жидких В.А. Укрепление федеративных отношений - важный фактор государственного развития // Проблемы политологии. - 2006. - № 4. - 0,5 п.л.

Жидких В.А. Федерализм как форма государственного устройства России // Россия, Конституция, достойная жизнь: Материалы научной конференции. 17-18 ноября 2005 г. - М.: Изд-во МосГУ, 2006 г. - 0,5 п.л. Жидких В.А.' Укрепление федеративных отношений - важный фактор стабильности и государственного развития // Проблемы политологии. -2006.-№ 7. - 0,5 п.л.

Жидких В.А. Укрепление федеративных отношений как фактор национальной безопасности // Обеспечение национальной безопасности России (Политический аспект): Материалы научной конференции. 26 октября 2006 г. - М.: Изд-во МосГУ, 2006. - 0,5 п.л.

Жидких В.А. Выражать и отстаивать интересы субъектов Российской Федерации // Россия: центр и регионы. Вып. 19. - М.: ИСПИ РАН, 2007. -0,5 п.л.

Жидких В.А. Федерализм как базовый принцип формирования органов исполнительной власти в Российской Федерации: Сборник статей // Российские преобразования: социально-экономическая политика. - М.: РГСУ, 2007. - 0,4 п.л.

Жидких В.А. Федерализм и российская государственность // Глобализация и социальные измерения в современной России: Материалы III Всероссийского конгресса. Москва. 3-5 октября 2006 г. - М.: ИНИОН, 2007 г. - 0,5 п.л.

Жидких В.А. Российский федерализм в контексте глобализации // Глобализация: настоящее и будущее России: Материалы VI Международного социального конгресса. Москва, 24-25 ноября 2006 г. -М.: Союз, 2007. - 0,4 п.л.

Жидких В.А. Электоральный федерализм. Политико-правовой аспект // Наука. Культура. Общество. - 2008. - № 2. - 0,5 п.л.

Жидких В.А. Принцип формирования и функционирования органов исполнительной // Наука. Культура. Общество. - 2008. - № 4. - 0,8 п.л.

Жидких В.А. Федерализм в генезисе российской государственности // Наука. Культура. Общество. - 2008. - № 4. - 0,8 п.л. (в соавторстве с Селютиным В.И.).

Жидких В.А. Как защитить интересы регионов // Территориально-политическое устройство российского государства: от прошлого к будущему: тезисы докладов Всероссийской научной конференции РАГС. 34 апреля 2008 г. - М.: Изд-во РАГС, 2008. - 0,4 п.л.

Жидких В.А. Заботиться о своем будущем // Вестник Совета Федерации. -2009.-№3.-0,5 п..л.

Общий объем публикаций составляет более 60 печ. листов.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук Владимира Александровича Жидких

Тема диссертационного исследования: «Российский федерализм: эволюция, проблемы и перспективы развития»

Научный консультант -Вилен Николаевич Иванов,

доктор философских наук, профессор, член-корреспондент РАН

Изготовление оригинал-макета М.П.Титовой

Подписано в печать 10 апреля 2009 г. Объем 2,2 усл. печ.л. Тираж 100 экз.

Отпечатано в РИЦ ИСПИ РАН. Заказ № 28.

Оглавление научной работы автор диссертации — доктора политических наук Жидких, Владимир Александрович

ВВЕДЕНИЕ.

Глава I.

ФЕДЕРАЛИЗМ КАК ФОРМА РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ: ИСТОРИЧЕСКИЙ

РАКУРС.

Глава II.

ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ ФЕДЕРАТИВНОГО

УСТРОЙСТВА.

Глава III.

РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ КАК ФАКТОР ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЕДИНСТВА ИНТЕРЕСОВ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ

СУБЪЕКТОВ

Глава IV.

УКРУПНЕНИЕ РЕГИОНОВ В

СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ФЕДЕРАТИВНЫХ

ОТНОШЕНИЙ.

Глава V.

ПОЛИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННЫХ ФЕДЕРАТИВНЫХ

ОТНОШЕНИЙ.

Введение диссертации2009 год, автореферат по политологии, Жидких, Владимир Александрович

Актуальность темы исследования. Общественные перемены последних двух десятилетий кардинально изменили политическую и социальную ситуацию в России, вызвав необходимость вносить коррективы в развитие федеративных отношений. Проводимые в последние годы реформы в сфере федеративных отношений и региональной политики направлены на обеспечение консолидации общества, на согласованность действий всех звеньев управленческой вертикали, укрепление политических и правовых основ федерализма. Укрепление вертикали власти, разграничение компетенции между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением стали средством обеспечения единства России при сохранении политико-территориального, национального и культурного многообразия.

Действующая Конституция Российской Федерации (1993 г.) закрепила основы развития страны как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления. Конституция заложила в основу федеративных отношений принципы государственной целостности, единства системы государственной власти, равноправия и самоопределения народов, равноправия разноуровневых субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. В основу государственно-территориального устройства был положен федерализм.

В обобщенном философском плане понимание российского федерализма предполагает рассмотрение единства в многообразии; способа соединения противоречивых, зачастую конфликтных элементов как баланса постоянно изменяющихся противоположностей; равновесия между централизмом и регионализмом, разделения властей и взаимной передачи полномочий от Федерации к ее субъектам и наоборот.

Проблемы российского федерализма, исторически связаны с борьбой центральной власти за сохранение единства страны, ее единого политического,, экономического и культурного пространства, против стремления автономизации и сепаратизма. В отличие от федераций Запада, Российская Федерация возникла не путем объединения в единое государство отдельных государств, а на базе уже объединенных многочисленными жизнеобеспечивающими общественными и экономическими связями республик, автономий, областей. Российская Федерация строилась одновременно «снизу», как реакция на требования, национальных субъектов, и «сверху», как политический проект центральной власти для> сохранения единства государства.

Существенно актуализирует исследуемую проблему многонациональный, и многоконфессиональный характер России как. государственного образования. Этнические различия'частей государства по-прежнему еще остаются благоприятной почвой для* акцентирования региональной политической элитой- проблем- местного характера' вплоть до игнорирования интересов России в целом, создавая-угрозу движения.от федеративного устройства к конфедеративному.

Таким образом, в теоретическом плане актуальность исследования феномена федерации обусловлена обстоятельствами, к числу которых следует отнести:

• стремление к научному осмыслению и современному пониманию исторического поиска модели идеального государства и эволюции идей федерализма;

• необходимость теоретического исследования и практического обобщения федеративного характера российской государственности на протяжении длительного.-исторического-периода как способа сохранения единства государства;

• назревшую необходимость политических и социологических исследований, раскрывающих сущность, признаки, принципы, типы и модели- современного российского федерализма, перспективы его развития;

• необходимость научного осмысления и обобщения практик социально-политической взаимосвязи в рамках Федерации двух принципов государственного строительства — территориального и национально-государственного;

• выравнивание чрезмерной асимметричности и многосубъектности России через реализацию принципов территориального приближения федеральной власти к субъектам РФ и унификации ее взаимоотношений-со всеми разноуровневыми субъектами Федерации;

• изменение социально-экономических и политических параметров развития субъектов федерации в ходе федеративной реформы, а также в условиях развивающегося в России в- современный • период системного кризиса;

• расширение политико-правового поля и акцентирование внимания на разграничение ответственности, предметов ведения и полномочий центра и субъектов Федерации.

В значительной степени актуализируют избранную тему и требуют обстоятельных научных исследований различные федеративные институциональные воплощения, позволяющие создавать стабильную и оптимально управляемую систему многосоставного федеративного общества как в ближайшей, так и в отдаленной перспективе.

Степень научной разработанности темы.

Изучение научной и политической литературы показало, что разработкой проблем федерализма занимаются представители различных наук - политологи, философы, правоведы, социологи, экономисты, демографы и специалисты других направлений, что вполне оправдано комплексным характером проблемы. Необходимо прежде всего отметить значимость исследований, посвященных общей теории федерализма, основных параметров развития федеративных отношений, выявлению их особенностей на федеральном и региональном уровнях.1

Полезным для исследования в историческом контексте было изучение взглядов и представлений на федерализм (начиная с Ю.Крижанича и декабристов до наших современников), изложенных в трудах отечественных мыслителей и ученых: Бакунина М.А., Гумилева JI.H., Данилевского Н.Я., Златопольского Д.Л., Ковалевского М.М., Костомарова Н.И., Кропоткина П.А., Кутафина О.Е., Ненарокова А.П., Семигина Г.Ю., Черепнина JI.B., Чичерина Б.Н., Ященко А.С.

См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России В 3 кн. -М., 1992-1993; Бюджетный федерализм. 2-е изд. — М., 1998; Валентей С.Д. Федерализм: Российская история и российская реальность. — М., 1998; Гоптарева КБ. Политико-правовые истоки учения о федерализме. - М., 2001; Дедяев В.М., Пашкова JI.H., Щегорцов В.А. Федерализм: функционирование в свете политических реформ. - М., 2002; Киселева А., Нестеренко А. Теория федерализма. - М., 2002; Косиков ИГ. Реформируемая федерация: Укрупнение российских регионов. - М., 2008; Ленин В.К. О праве наций на самоопределение // Полн. собр. соч. Т. 25. - С. 255320; Ленин В.К О государстве. Лекции в Свердловском университете 11 июля 1919 г. // Полн. собр. соч. Т. 39. - С. 64-84; Палиенко Н.И. Конфедерация, федерация и СССР. - Одесса, 1923; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 1999; Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). - М., 2001; Федералист. Политическое эссе А.Гамильтона, Дж.Мэдисона и Дж.Джея. - М., 2000; Филиппов В.Ф. Критика этнического федерализма. - М., 2006; Черепанов В.А. Федеральная реформа в России. - М., 2007.

2 См.: Библиотека декабристов. - М., 1967; Гумилев JI.H. От Руси до России. - М., 2000; Данилевский Н.Я. Россия и Европа. - М., 1991; Златополъский Д.Л. СССР -федеративное государство. — М., 1967; Ковалевский М.М. От прямого народоправства к представительному и от патриархальной монархии к парламентаризму. Т. 1-3. - М., 1906; Костомаров Н.И. Мысли о федеративном начале древней Руси // Костомаров Н.И. Русская история. - М., 1991; Крижанич Ю. Политика. - М., 1965; Козлова Е.К, Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации. - М., 2003; Кутафин О.Е. Российская автономия. - М., 2006; Ненароков А.П. К единству равных: культурные факторы объединительного движения советских народов. 1917-1924. - М., 1991; Семигин Г.Ю. Российские политико-правовые доктрины. - М., 2003; Черепнин Л.В. Земские соборы русского государства в XVI-XVII вв. - М., 1978; Чичерин Б.Н. О народном представительстве // Антология мировой политической мысли. Т. 4. - С. 131-157; Ященко А.С. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. - Юрьев, 1912.

При обращении к теоретической разработке проблемы федерализма возникла потребность в изучении законодательной базы РФ, касающейся становления и развития федеративных отношений в России, в первую очередь, Конституций СССР, Российской Федерации, постсоветских государств и Конституций ряда зарубежных стран, а также Конституций республик, входящих в состав РФ, уставов субъектов Федерации. Изучены работы отечественных и зарубежных ученых, использованы результаты социологических исследований, материалы научных конференций и «круглых столов», СМИ, специализированные издания и интернет-сайты. Большую ценность составили экспертные опросы, интервью с политологами, политиками федерального уровня, представителями региональной исполнительной и законодательной власти.

Значительный теоретический опыт в области проблем федерализма', накоплен целым рядом отечественных исследователей, изложенный в коллективных монографиях и персональных трудах. Речь идет о таких авторах, как Абдулатипов Р.Г., Авакьян С.А, Аринин А.Н., Бабурин С.Н., Валентей С.Д., Глигич-Золотарева М.В., Добрынин Н.М., Иванов В.Н., Конюхова И.А., Панкевич Н.В., Пастухов В.Б., Осипов Г.В., Столяров М.В., Черепанов В.А.1 В них, несмотря на значительный временный

1 См.: Абдулатипов Р.Г. Федералогия. - СПб., 2004; Авакьян С.А. Федеральное Собрание - Парламент России. — М.3 1999; Актуальные проблемы развития федеративных отношений в Российской Федерации: Сб. материалов совместного проекта ЕС и России «Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации». - М., 2006; Аринин А.Н., Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. - М., 1999; Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. — М., 1997; Валентей С.Д. Экономические проблемы российского федерализма. - М., 1999; Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. - М., 2006; Добрынин Н.М. Новый федерализм -модель будущего государственного устройства Российской Федерации. — Новосибирск, 2003; Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. — М., 2004; Осипов Г.В. Летопись реформирования России. - М., 2007; Осипов Г.В., Кузнецов В.Н. Социология и государственность (достижения, проблемы, решения). - М., 2005; Панкевич Н. Модели федеративного устройства: закономерности политической трансформации. -Екатеринбург, 2008; Пастухов В.Б. Российский федерализм: Политическая и правовая практика. - М., 2003; Столяров М.В. Теория и практика федерализма. - М., 2008; разрыв между изданиями, нашли отражение концептуальные представления авторов сущности российского федерализма, его особенностей, выявлены соподчиненные характеристики федеральных отношений в центре и субъектах Федерации, определены некоторые основные подходы к разработке федеративной политики.

С начала 90-х годов вышло много работ, рассматривающих предметную область исследования и отражающих кардинальные социальные и политические изменения, которые имели место до и после распада Советского Союза. Необходимо подчеркнуть, что значительная часть работ носит региональную направленность1. Изучение этих трудов позволяет вычленить политические, правовые, экономические, национально-этнические, демографические проблемы федерализации и спрогнозировать развитие федеративных отношений в региональном аспекте.

Рассматривая общие проблемы федерализма с учетом изменяющихся социально-политических и политико-правовых параметров; нельзя не обратить внимание на результаты научных разработок, проведенных в Институте социально-политических исследований РАН, учеными

Федерализм и централизм. — Екатеринбург, 2007; Черепанов В.А. Федеральная реформа в России. - М., 2007.

1 См.: Зубаревич Н.В. Социальное развитие регионов России: проблемы и тенденции переходного периода. - М., 2003; Иванова Н.Г. Региональная бюджетная политика: теория, законодательство, практика. - СПб., 2002; Иванов В.В. Автономные округа в составе края, областей — феномен «сложносоставных» субъектов Российской Федерации. - М., 2002; Косиков ИГ. Реформируемая федерация: укрупнение российских регионов. - М., 2008; Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). — М., 1999; Мамсуров Т.Д. Регионы — Центр: проблемы согласования интересов. — М., 2000; Медведева В.К. Региональная политика России в условиях реформирования федеративных отношений.

- М., 2002; Мухаметшин Ф.Х., Исаев ИА. Региональный политический процесс в федеративном и социологическом измерениях. — Казань, 2002; Пастухов В.Б. Российский федерализм: Политическая и правовая практика. — М., 2003; Российская Федерация и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. — М., 1998; Сергунин А.А. Внешние факторы регионализации России. Сравнительный регионализм: Россия,-СНГ.-Запад. - Нижний Новгород, 1999; Современные этнополитические процессы на Северном Кавказе. - Махачкала, 1999; Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика.

- М., 2006; Эволюция российской государственности за 10 лет. - М., 2002.

Воротниковым В.П., Дзуцевым Х.В., Голиусовым Ю.Ф., Жидких В.А., Кублицкой Е.А, Левашовым В.К., Назаровым М.М., Соломенцевой Г.П., Остроуховым О.В., Староверовым В.И. под руководством члена-корреспондента РАН В.Н.Иванова1. Результаты выполненных в ИСПИ РАН работ можно суммировать по следующим направлениям:

• поле деятельности исследователей определяется остротой политических и социальных проблем, служащих постоянно меняющимися характеристиками современных федеративных процессов, что четко отслеживается на всех этапах проводимого институтом мониторинга «Как живешь, Россия?», публикуемом в регулярно выходящем с 1997 г. сборнике ИСПИ РАН «Россия: Центр и регионы» и в научном проекте «Россия на старте века», в числе центральных тем которого представлен анализ реализации политики Центра в регионах, ход и перспективы федеральной реформы;

• произошло усиление централистских начал управления страной и консолидация властных ресурсов, укрепление вертикали власти, приведение законодательной базы субъектов Федерации в соответствие с требованиями общефедеральных норм, что существенно повысило значимость социологической и правовой составляющих современной историографии федеративных отношений;

1 См.: Вопросы национальных и федеративных отношений. - М., 1999; Иванов В.Н. Россия федеративная. - М., 1999; Иванов В.Н., Яровой О.А. Российский федерализм: становление и развитие. - М., 2000; Иванов В.Н., Назаров М.М. Политико-идеологические и социально-экономические аспекты российского федерализма // Социс. - 2001. - № 7; Назаров М.М., Кублицкая Е.А. Социально-территориальное и государственное единство РФ: актуальные проблемы // Россия: процесс консолидации власти и общества. Социальная и социально-политическая ситуация в России в 2007 г. - М., 2008; Проблемы федерализма: российский и мировой опыт. — М., 2003; Россия федеративная: проблемы и перспективы. - М., 2002; Россия: предпосылки преодоления системного кризиса. - М., 2007;Россия на старте века. 2000-2004. В 5 т. - М., 20012004; Россия: Центр и регионы: Вып. 1-20. - М., 1997-2008; Социология межнациональных отношений. - М., 1998; Социология федеративных отношений: словарь-справочник. - М., 2003; Староверов В.Н, Левашов В.К. Демография и демографическое развитие России. - М., 2000.

• увеличилось число работ с четко выраженным региональным подходом, что существенно повлияло на формирование новой терминологической базы и, соответственно, на выводы и рекомендации авторов.

Представляются весьма актуальными работы, освещающие зарубежный опыт федеративного строительства. Это работы таких ученых, как Авраменкт C.JL, Арах М., Баранова К.К., Борисов Я.Е., Быокенен А., Дымов Д.Е., Лафитский В.И., Остром В., Питерсон П.Э., Релинг Й., Рыкин B.C., Саликов М.С., Сиджански Д., коллективные монографии1

Объектом диссертационного исследования выступает федерация как феномен российской политической реальности, имеющая проявления в государственной, политической, правовой, экономической, социальной,, национальной и других сферах.

Предметом исследования являются закономерности формирования федеративных отношений, направленные на поступательное развитие российского общества и создание предпосылок для его устойчивого развития.

Рабочая» гипотеза состоит в том, что управляемые федеративные отношения в России являются неотъемлемой частью современных

1 См.: Араменкт C.JI. Швейцарский федерализм на рубеже тысячелетий. - М., 2003; Арах М. Европейский союз: видение политического объединения. - М., 2002; Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. — М., 2000; Борисов Я.Е. Канадский федерализм. - М., 2000; Быокенен А. Сецессия. Право на отделение, права человека и территориальная целостность государства. - М.3 2001; Дьшов Д.Е. Конституционные гарантии целостности федерации в зарубежных странах. - М., 1996; Лафитский В.И. США: Конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. — М., 1993; Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. — М., 1993; Питерсон Поль Э. Цена федерализма. - Вашингтон, 1995; Релинг Йорг. Федерализм и демократия. Конституционный порядок в ФРГ. Практика федерализма. - М., 1999; Рыкин B.C. Австрийский федерализм. - М., 1998; Сиджански Д. Федералистское будущее Европы: От Европейского сообщества до Европейского союза. - М., 1998; Федерализм и публичная сфера в России и Канаде. - М.5 2002; Федерация в зарубежных странах. -М., 1993. политических и социальных процессов, выступают как условия формирования социально стабильного и политически устойчивого общества.

Цели и задачи исследования. Проводя системный анализ проблем федерализма, автор стремится дать аналитическую оценку становления и развития федеративных отношений в современной России и исторической ретроспективы, определить перспективы дальнейшего совершенствования строительства федерации и выработать рекомендации по осуществлению перспективной политики в этой области.

Для достижения поставленных в работе целей потребовалось решить следующие задачи:

- проанализировать генезис идей федерализации как фактора сохранения и развития российской государственности; рассмотреть теоретико-методологические представления о федерализме и их развитии на современном этапе;

- установить периодизацию федеративной реформы и дать характеристику основных этапов реформирования федеративных отношений в современной России;

- классифицировать современные модели федерализма, выявить их генезис, сущность и практическую значимость;

- провести исследование политических аспектов совершенствования федеративных отношений на основе анализа современной социально-политической ситуации;

- провести анализ влияния федеративной реформы на изменение социальной структуры и политических отношений в обществе;

- проанализировать практику взаимоотношений Центра и субъектов Федерации с учетом разграничения ответственности, предметов ведения и полномочий;

- сформулировать выводы, предложения и рекомендации, касающиеся совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации.

Теоретико-методологические основы исследования. Теоретико-методологический базис диссертации составляет Конституция Российской Федерации (1993 г.), законодательная база, касающаяся вопросов федерализма, исследования ученых, посвященные строительству и формированию федеративных отношений. В этих исследованиях федерализм понимается как политическая система, предусматривающая наличие двух уровней управления — федерального и регионального, каждый из которых обладает определенной степенью политической автономии.

В методологическом плане исследование опирается на положение о том, что федерализм не является синергетической самоподдерживающейся системой. Федеративные отношения требуют постоянной корректировки и адаптации с целью повышения стабильности и устойчивости социально-политической системы общества в целом. Для России данные методологические позиции означают, что институциональный дизайн федеративных отношений, закрепленный в Конституции 1993 г., не является окончательным, поскольку сформирован в иных общественно-политических условиях и предполагает различные трансформации, выступающие способами «корректировки» системы федеративных отношений.

Работа выполнена преимущественно в рамках институционального подхода. Автор исходит из понимания федеративных институтов как устойчивых практик, которые могут быть формализованы в определенные структуры и организации, определяющие федеративные отношения как политические процессы.

Синтез системного и функционального подходов, рассчитанного на перспективу практического применения результатов исследования и когнитивного метода, позволил автору использовать комплексную методику, включающую в себя наблюдение, экспетрные опросы, моделирование федеративных процессов, анализ документов государственных органов.

Хронологические рамки определяются временем принятия новой российской Конституции (12 декабря 1993 г.) и по настоящее время. В этот период кризис, вызванный крушением СССР, нанес удар по устоям российской государственности, нарушил складывавшиеся десятилетиями советские общественные структуры, вызвал разложение всего комплекса идей и политических установок, лежавших в основе государственных институтов. Совершенствование российской федеративной государственности, гармонизация интересов центра и регионов России стала настоятельной необходимостью и потребностью государства.

Территориальные рамки определяются необходимостью сочетания федерального и регионального уровней анализа. Главное внимание уделено тем субъектам Федерации, инновационный опыт федеративных преобразований которых имеет существенное значение для федеративной политики России.

Научная новизна и результаты исследования, полученные лично автором, заключаются в:

- комплексном исследовании федерализма как политического процесса, обеспечивающего на протяжении длительного исторического периода развитие российской государственности и единство российского общества; концептуальном политологическом подходе к изучению федерализма, основанном на конкретном анализе проблем развития политического процесса в России. Научная разработка такого подхода опирается на теорию развития с учетом современных трансформаций российского общества с учетом национальных и региональных особенностей Российской Федерации, связанных с динамикой исторического процесса, социальными, культурными и природно-географическими предпосылками;

- раскрытии политической сущности федеративных отношений, опирающейся на теорию разделения властей, формирование и укрепление вертикали власти, партийный плюрализм и многопартийность; представлении федерализма как одного из властных системообразующих элементов развития российского общества, не имеющего федеративных аналогов в мире, как в формах и методах построения асимметричности, количества субъектов, так и разграничении ответственности и полномочий центра и регионов. Это накладывает ограничения на возможность применения зарубежного опыта и моделей для отечественной практики и прогнозирования перспектив трансформации российского федерализма; обобщении «пионерного» опыта укрупнения регионов, формировании представлений объединительных процессов на примере автономных округов, позволяющих определить перспективу распространения этого опыта на другие территории Российской Федерации как возможность повышения симметричности Федерации, , выравнивания социально-экономического положения регионов.

Рассмотрение в этом контексте национально-территориального принципа построения федерации создает предпосылки для возможного в перспективе перехода к федеративному реформированию по территориальному принципу;

- на основе проведенных автором исследований в научный оборот введен комплекс новых политологических и социологических данных, уточнена проблемно-терминологическая база, что отражено в приложении в качестве словаря «Термины и понятия».

Основные положения, выносимые на защиту.

В диссертационном исследовании автором сформулированы, обоснованы и выносятся на защиту следующие теоретические положения и практические выводы, определяющие современное состояние, особенности и перспективы развития российского федерализма.

1. Российский федерализм существует не только как теория и практика государственного строительства, но и как объективное социально-политическое явление. Нынешняя модель государственного устройства России, к которой страна шла с 1991 г., в общем и целом адекватная потребностям Российской Федерации. Это не значит, что она должна со временем меняться. Разумеется, должна, и как показывает современная социально-политическая практика, существенно меняется и будет меняться. Как форма государственного устройства он проявляется в различных видах, что позволяет каждому федеративному государственному образованию определять свою модель развития.

2. Специфика асимметричной модели российского федерализма выявляет скрытую унитарность. Проблема российского федерализма исторически связана с борьбой центральной власти за сохранение единства страны против стремления к автономизации и сепаратизму. В отличие от федераций Запада, Российская Федерация возникла не путем объединения в единое государство отдельных государственных образований, а создавалась сверху, путем выделения в составе государства отдельных, относительно самостоятельных автономий - субъектов Федерации. Центральная власть передала субъектам Федерации часть предметов ведения и полномочий, принадлежавших ей. В свою очередь, субъекты Федерации часть своих полномочий делегировали центральной власти.

3. Пришедшие к власти в республиках местные политические элиты, воспользовавшись распадом СССР и первоначальной слабостью российских структур, повели борьбу за расширение собственных властных полномочий. Лозунг суверенитета использовался республиканскими политическими элитами не только в целях расширения своей власти, но и для собственного обогащения, отягощая тем самым коррупционной составляющей федеративные отношения. В федеративных системах суверенитет не принадлежит отдельно ни федеративному центру, ни субъектам Федерации. Государственный суверенитет принадлежит федерации в целом, а реализуется как на федеральном, так и на региональном уровнях. В этой плоскости решаются практические вопросы определения предметов ведения и полномочий власти федерального уровня и власти субъектов федерации.

4. Федеративную политику в отношении регионов нельзя рассматривать в отрыве от вопросов местного самоуправления и муниципального строительства. Нынешнее укрупнение регионов связано не только выравниванием социально-экономического положения субъектов, но и с конфликтогенным национально-территориальным районированием, а также демографическо-миграционной ситуацией, когда целый ряд регионов практически остается или становится малозаселенным.

5. В настоящее время в верхней палате высшего законодательного — представительного органа власти страны половину сенаторов составляют назначаемые главами администрации субъектов Федерации представители, т.е. половина верхней палаты законодателей занимает исполнительная власть. Несмотря на то, что изменение формы представительства от регионов в Совете Федерации было осуществлено в строгом соответствии с Конституцией России и имело целью не умаление демократии, а главным образом снятие депутатского иммунитета с глав администрации (губернаторов) и президентов республик, коррупционность выборных кампаний которых становилась опасной для единства страны, в замене губернаторов на их представителей просматривается серьезное противоречие. Назначением, в первую очередь, нарушается принцип народного представительства. Нарушается и принцип разделения властей.

6. Серьезные изменения претерпели функции законодательных собраний регионов. В формировании законодательных собраний субъектов Федерации значительно усилилась роль политических партий за счет организационно-политических избирательных новаций. Однако схема представления кандидатур глав регионов законодательным собраниям требует уточнения и доработки как в плане кадрового подбора, так и самой технологии утверждения.

7. В своем Послании 2000 г. Федеральному Собранию Президент РФ, говоря о федерации, заявил, что у нас еще нет полноценного федеративного государства, а создано децентрализованное государство.1 Опасность углубившейся децентрализации особенно ярко проявлялась в том, что суды, прокуратура, органы внутренних дел оказались фактически подчинены региональным руководителям. Создание семи федеральных округов было в первую очередь направлено на устранение этих властных перекосов и относительное выравнивание правового поля. Однако возможности округов не были задействованы должным образом для налаживания контрольных функций, использования округов в качестве экспертных площадок для разработки стратегий развития, для предупреждения другой крайности - чрезмерной централизации.

Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты позволяют уточнить понимание федерализма как политического' процесса. Исследование позволяет выработать предложения, которые могут способствовать уточнению основных

1 См.: Послание Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию РФ. 8 июля 2000 г. // План Президента Путина. Руководство для будущих президентов. Сб. - М., 2007. - С. 50. положений федеративной политики Российской Федерации, способствовать активизации работы по созданию новой модели государственного устройства. В ближайшей перспективе выводы исследования могут применяться для оценки и совершенствования процессов реформирования федеративных отношений. Очевидно, что процесс реформирования Федерации далек от завершения, следовательно, материалы, выводы и рекомендации работы будут полезны для дальнейшей проработки как в центре, так и в субъектах Федерации.

Положения диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской и законотворческой деятельности. Учитывая потребности гуманитарного образования, результаты исследования могут найти применение в учебном процессе как в виде отдельного курса, так и в рамках спецкурсов политологии, политической социологии и права.

Апробация результатов исследования. Положения и идеи диссертационного исследования использовались при подготовке рабочих материалов законотворческого процесса в период депутатской (в Государственной Думе) деятельности автора и консультационной деятельности члена Совета Федерации в Законодательном 'собрании Томской области. Основные выводы и положения работы обсуждались на расширенном заседании Сектора социальных индикаторов и показателей федеративных и межнациональных отношений ИСПИ РАН, на секции «Реформирование государственно-территориального устройства России» Петербургского международного экономического форума в Санкт-Петербурге в 2005 г., на заседании Межпарламентского Союза в 2008 г., на VI и VII Международных социальных конгрессах в Москве в 2006 и 2007 гг., ряде региональных научно-практических конференций в этот период в Томске, Тюмени, Воронеже.

Основные положения диссертации отражены в публикациях автора. Общий объем публикаций составляет более 60 печ. листов.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Российский Федерализм: эволюция, проблемы и перспективы развития"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В, 2008-м году Россия отметила 15-летие своей Конституции и Федерального Собрания — парламента страны. Мы вправе говорить о пятнадцатилетних новых федеративных отношениях. Ибо, как определено Конституцией, «Российская Федерация - Россия есть демократическое государство с республиканской формой правления» (Глава 1, ст. 1).

Между историей развития федералистских теорий и процессом развития федерализма существует как прямая, так и обратная связь. С одной стороны, развитие федералистской мысли способствует федерализации, с другой - практика федерализации, ее недостатки и погрешности дают дополнительный импульс для появления новых идей и-концепций, формирующих теории федерализма. Но, зачастую, развитие теорий федерализма опережает процесс федерализации на практике. И в этом заключается особое значение исследования федералистских теорий, помогающих правильнее определить перспективы развития федерализма.

Принципиальное значение в данном контексте имеет то обстоятельство, что в самом понятии «федерализм» заложено творческое, диалектическое начало. Каждая федеративная система, что подтверждает мировой опыт, достигает собственного равновесия лишь в том случае, если найден оптимальный вариант в разграничении полномочий (компетенции) и предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Именно здесь, прежде всего, возникает необходимость учета специфики каждого государства.

Само преобразование федеративных отношений — акт сугубо политический. Однако ему должна предшествовать тщательная научная, теоретическая проработка. Необходимо заранее придирчиво исследовать пути, по которым, возможно, предстоит двигаться вперед, оценить их проходимость, определить встречающиеся трудности. Если не сделать этого, можно столкнуться с теми же последствиями, с которыми пришлось иметь дело стране при проведении экономических реформ в первой половине 90-х гг.

Принято считать, что вопросы государственной структуры, в том числе федеративных отношений, входят в сферу компетенции главным образом юридической науки. В какой-то степени это верно. Отношения между центральной властью и регионами, в данном случае между федеральными институтами и субъектами Федерации, фиксируются правовыми актами, и от того, как они проработаны и сформулированы, в значительной степени зависит прочность государственных структур, функционирование всего механизма взаимосвязей и эффективность импульсов, поступающих от Центра и к Центру.

Вместе с тем сводить проблему федеративных отношений к их юридической фиксации, конечно, неверно. Под оболочкой юридических норм пульсирует реальная политическая жизнь с ее неожиданными поворотами, проблемами и конфликтами. Нормативные решения могут в какой-то мере регулировать ее, ограничивать некими рамками, придавать то или иное направление, но полностью подчинить ее себе они не в состоянии. Следует поддерживать всякую попытку выявить и объективно проанализировать различные стороны политической жизни Федерации, оценить объективные и субъективные импульсы, которые движут ею, определить возможные формы и интенсивность реакции различных групп населения на изменение структур Федерации, влияние этой реакции на социальные и политические отношения в обществе и, в целом, на общественно-политическую стабильность. Это уже сфера политологии, социологии.

Современный федерализм — явление сложное и неоднозначное. Это не застывшая модель, которую можно прикладывать к различным обществам и ситуациям. Это постоянный поиск новых, нестандартных решений. Сама концепция федерализма непрестанно эволюционирует. Наряду с сохраняющими свое значение классическими его основами наблюдается наличие новых качеств. Самой сильной стороной федерализма современная социальная наука считает возможность сохранения каждым субъектом своей базовой политической идентичности. Современное научное содержание федерализма раскрывается на основе исследования природы, сущности, форм проявлений и тенденций развития. Природа федерализма как зрелого общественного явления (в отличие от ранних его проявлений) связана с развитием экономических отношений. Необходимость (сущность) федерализма определяется потребностью к разрешению противоречий, постоянно возникающих между различными сегментами гетерогенного общества: между интересами большинства и меньшинства, личности и коллектива, государственными и общественными. Формами проявления федерализма как объективной реальности на практике являются процессы федерализации, в результате которых возникают различные модели федераций.

Субъективная сторона федерализма выступает в виде различных федералистских теорий, способствующих федерализации на практике. Тенденции современного федерализма, наиболее ярко выражающие его природу и сущность, проявляются в развитии современного государственного строительства России как федеративного государства. В незавершенностн процесса федерализации есть определенные преимущества, поскольку можно реализовать оптимальную для российских условий модель Федерации.

Общий и главный вывод состоит в том, что при всех трудностях и противоречиях развития и становления российского федерализма Россия сегодня является неотъемлемой частью системы государств, которые организуют свою жизнь и функционируют по законам федерализма и демократии. Сравнительные (компаративные) методы оценки разных моделей федерации показывают, что в них не только много общего, но этого общего (сходного) гораздо больше, чем различного. Объяснением такого вывода служит то обстоятельство, что все модели федерации основываются на единых теоретико-методологических принципах федерализма. В то же время страна, ставшая на путь федеративного устройства, вносит в него свои специфические черты, собственно и характеризующие ее отличия от других государств.

Анализ политико-правового развития федеративных отношений в России позволяет сделать следующие выводы. Российской Федерации удалось преодолеть острый политический кризис начала 90-х годов, сохранив, с одной стороны, государственную целостность, с другой стороны, федеративное устройство государства. При строительстве новой Федерации принципиальный выбор был сделан в пользу общегражданского федерализма на территориальной, а не на этнической основе. Конституция Российской Федерации закрепила равноправие регионов, хотя и содержит формальные различия их статусов.

Ползучая ревизия Конституции, характерная для первых договоров между федеральным Центром и региональными органами власти, была остановлена. Вместе с тем связанная со внутренней противоречивостью действующей Конституции проблема соотношения договоров и федеральных законов получила вполне ясное решение в пользу федеральных законов.

Установлены централизованная судебная система, основы организации местного самоуправления и основы избирательного права, регулирующие в том числе принципы и порядок избрания региональных органов государственной власти и выборных органов местного самоуправления. Конституционный суд своими постановлениями закрепил единую схему организации государственной власти в субъектах Федерации. Федеральный парламент в короткий промежуток времени принял три принципиально важных федеральных закона, регулирующих международные связи регионов, порядок заключения договоров федерального центра с региональными органами власти, а также организацию органов государственной власти субъектов Федерации.

К наиболее острым нерешенным проблемам в сфере федеративных отношений следует отнести: юридические рудименты «договорного» периода российского федерализма (в ряде договоров между федеральным Центром и региональными органами власти, а также в ряде республиканских конституций); противоречия региональных нормативных актов федеральному законодательству; отсутствие системы федерального контроля и ответственности за невыполнение федеральных законов и решений федеральных судов, в том числе Конституционного суда; отсутствие правового института федерального вмешательства. В ряду ключевых институциональных вопросов находятся проблемы организации региональных легислатур (институт совместительства для региональных депутатов) и Совета Федерации (формирование сената из представителей органов государственной власти субъектов Федерации), а также проблемы предстоящих выборов депутатов Государственной Думы по пропорциональной системе (партийным спискам).

Строительство правового, демократического государства, каким все в большей степени становится Российская Федерация, - процесс сложный, ответственный и займет, безусловно, значительный период новейшей истории. Узловым вопросом здесь есть и будет в дальнейшем отработка механизма федеративных отношений.

Список научной литературыЖидких, Владимир Александрович, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.). -М.: Юридическая литература, 1993.

2. Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики. Принята V Всероссийским съездом Советов в заседании от 10 июля 1918 года // СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.

3. Конституция (Основной закон) СССР от 31 января 1924 года // Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. — М., 1984.

4. Конституция СССР от 7 октября 1977 года // Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. № 41. Ст. 617.

5. Конституция РСФСР от 12 апреля 1978 года // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.

6. Конституция (Основной закон) Российской Федерации России. -М.: Известия, 1992.

7. Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик. Утвержден I съездом Советов Союза ССР 30 декабря 1922 г. // Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. — М., 1984.

8. О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституционный закон РФ от 28 июня 2004 г. М.: ИНФРА-М, 2004.

9. О федеративном договоре: Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 31 марта 1992 г. // СЗ РФ. 1992. № 17. Ст. 898.

10. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506;. 2003. № 40. Ст. 3822

11. О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации: ФЗ от 30 апреля 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.

12. О национально-культурной автономии: ФЗ от 17 июня 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2965.

13. О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: ФЗ от 24 июня 1999 года// СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

14. О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: ФЗ от 5 августа 2000 г. // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.

15. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 125-ФЗ // Российская газета. 2005. - 31 декабря.

16. Концепции национальной безопасности Российской Федерации: Утверждена Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 в ред. Указа Президента РФ от 10 января 2000. № 24 // СЗ РФ. 1997. № 52. Ст. 5909; 2000. № 2. Ст. 170.

17. О внесении изменений в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

18. Федерации и в Федеральный закон «О политических партиях»: ФЗ от 31 декабря 2005 г. № 202-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 13.

19. О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.

20. Государство Россия. Путь к эффективному государству: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 2000.

21. Об укреплении Российского государства (основные направления внутренней и внешней политики): Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 1994.

22. О действенности государственной власти в России: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 1995.

23. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. - 6 ноября.

24. Устав Содружества независимых государств // Бюллетень международных договоров. 1994. - № 1.

25. Устав Союза Беларуси и России // Бюллетень международных договоров. 1997. - № 8.1.. Монографии, тематические сборники, материалы научных конференций и справочные издания

26. Абдулатипов Р.Г. Федералогия. СПб., 2004.

27. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3 кн. М., 1992-1993.

28. Авакьян С.А. Федеральное Собрание Парламент России. - М., 1999.

29. Аванесова Г.А., Астафьева О.Н. Социокультурное развитие российских регионов: механизмы самоорганизации и региональная политика. — М., 2001.

30. Авраменкт C.JI. Швейцарский федерализм на рубеже тысячелетий. М., 2003.

31. Адамович А.С. Конституционно-правовая природа Совета Федерации и реалии. М., 2002.

32. Актуальные проблемы развития федеративных отношений в Российской Федерации: Сборник материалов совместного проекта ЕС и России «Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации». М., 2006.

33. Актуальные проблемы современного политического процесса: Материалы международной научной конференции. Ч. 1. СПб. 15 февраля 2007 г.-СПб., 2007.

34. Антология мировой политической мысли. В 5 т. — М.: Мысль, 1997.

35. Арах М. Европейский союз: видение политического объединения. М., 2002.

36. Аринин А.Н., Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. -М., 1999.

37. Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. 2-е изд.-М., 2000.

38. Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. -М.: МГУ, 1997.

39. Бакунин М.А. Федерализм, социализм и антитеологизм // Бакунин М.А. Изб. соч. Т. 1-5. Т. 1. -Пг.; М., 1922.

40. Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии.-М., 2000.

41. Бердяев Н.А. Судьба России. М., 1990.

42. Библиотека декабристов. -М., 1997.

43. Бирюков М.М. Европейский Союз, Евроконституция и международное право. — М.: Научная книга, 2006.

44. Богданов А.А. Всеобщая организационная наука. М.; JL: Книга, 1925.

45. Борисов Я.Е. Канадский федерализм. — М., 2000.

46. Бьюкенен А. Сецессия. Право на отделение, права человека и территориальная целостность государства. — М., 2001.

47. Бюджетный федерализм: опыт развитых стран: Сб. обзоров. — М., 1996.

48. Валентей С.Д. Федерализм: Российская история и российская реальность. -М., 1998.

49. Воронцова Н.А. Содружество независимых государств — объективные реалии и закономерности. М., 2001.

50. Восленский М. Номенклатура. Господствующий класс. М.: Советская Россия, 1991.

51. Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России. М., 2006.2.55: Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М.: Юристъ, 2006.

52. Гончаров П.К. Политическая система российского общества: теория и практика постсоветского транзита. — М.: Изд-во Национального института бизнеса, 2008.

53. Гоптарева И.Б. Политико-правовые истоки учения о федерализме. М., 2001.

54. Государственная Дума России. Энциклопедия. В 2 т. (1993-2006 гг.) . -М.: Политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006.

55. Гохберг М.Я. Федеральные округа Российской Федерации: анализ и перспективы экономического развития. — М.: Финансы и статистика, 2002.

56. Данилевский Н.Я. Россия и Европа. М., 1991.

57. Дедяев В.М., Пашкова Л.Н., Щегорцов В.А. Федерализм: функционирование в свете политических реформ. М., 2002.

58. Джефферсон Т. Декларация представителей Соединенных Штатов Америки, собравшихся на общий конгресс // Автобиография. Заметки о штате Виргиния. — М., 1990.

59. Джунусов М.С. Суверенитет как социальный феномен. М., 1994.

60. Добрынин Н.М. Новый федерализм модель будущего государственного устройства Российской Федерации. — Новосибирск, 2003.

61. Договор о создании Союзного государства Беларуси и России // Бюллетень международных договоров РФ. 2000. - № 3.

62. Договор Об образовании СССР 1922 года // Съезды Советов в документах. 1917-1936.-М., 1960.-Т. 3.

63. Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества // Бюллетень международных договоров РФ. № 5.- 2002.

64. Дымов Д.Е. Конституционные гарантии целостности федерации в зарубежных странах. -М., 1996.

65. Еллинек Георг. Общее учение о государстве.// Антология мировой политической мысли. В 5 т. Т. 1. — С. 815-828.

66. Железнов Б.Л. Компетенция РСФСР и ее субъектов. Казань, 1974.

67. Жириновский В.В. Новое устройство России. 2-е изд. -М., 2003.

68. Захаров А. Унитарная федерация. Пять этюдов о российском федерализме. М.: Московская школа политических исследований, 2008.

69. Златопольский Д.Л. Образование и развитие СССР как союзного государства. М., 1954.

70. Златопольский Д.Л. СССР федеративное государство. - М., 1967.

71. Золотарева А., Синельников С., Трунин И. Бюджетный федерализм: проблемы, теория, опыт. М.: Российско-Канадский консорциум по вопросам прикладных экономических исследований, 2001.

72. Иванов В.В. Автономные округа в составе края, областей — феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации»: Конституционно-правовое исследование / Ред. С.А.Авакьян. М.: Изд-во МГУ, 2002.

73. Иванов В.Н. (ред.) Россия федеративная: проблемы и перспективы. М.: РИД ИСПИ РАН, 2002.

74. Иванов В.Н., Яровой О.А. Российский федерализм: становление и развитие. М., 2000.

75. Иванченко А.В., Любарев А.Е. Российские выборы от перестройки до суверенной демократии. 2-е изд., испр. и доп. — М.: Аспект Пресс, 2007.

76. Институт губернатора в России: традиции и современные реальности. -М., 1997.

77. Институциональная политология: современный институционализм и политическая трансформация России / Под общ. ред. С.В.Патрушева. М., 2006.

78. Калинин М. Вопросы советского строительства. Статьи и реч. (1919-1946).-М., 1958.

79. Каменская Г.В. Федерализм: мифология и политическая практика. М., 1998.

80. Карапетян JI.M. Федеративное устройство российского государства. -М.: Норма, 2001.

81. Каррер д'Анкосс Э. Евразийская империя: история Российской империи с 1552 года до наших дней. — М.: РОССПЭН, 2007.

82. Каспэ С. Центры и иерархии: пространственные метафоры власти и западная политическая форма. — М.: Московская школа политических исследований, 2008.

83. Кириченко М.Г. Единое союзное многонациональное государство. -М.: Юридическая литература, 1978.

84. Киселева А., Нестеренко А. Теория Федерализма. М.: МГУ, 2002.

85. Ковалевский М.М. Из истории государственной власти в России. -М, 1995.

86. Ковачев Д.А., Дымов Д.Е. Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. — М., 1995.

87. Козак Д.Г. Федеративная реформа в России. Выступление на международной конференции. Казань, 2003.

88. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. — М., 1998.

89. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации. -М., 2003.

90. Кондрачук В.В. Государство и бизнес в современной России. — М., 2006.

91. Кондрашев А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации. — Красноярск, 1999.

92. Конституции государств Европейского Союза. М.: Изд. группа «Инфра-М-Норма», 1997.

93. Конституции зарубежных государств. М.: Волтерс Клувер, 2007.

94. Конституционное право зарубежных стран. — М.: Норма, 2004.

95. Конституции государств Европы. В 3 т. / Под ред. Л.А.Окунькова. М., 2001.

96. Ященко А.С. Международный федерализм: Идея юридической организации человечества в политических учениях до конца XVIII века. — М., 1908.2205. Ященко А.С. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912.

97. Утверждение федеративного характера государственности

98. Государство Конституционные нормы

99. ФРГ «Федеративная Республика Германия является. федеративным государством» (ч. 1 ст. 20).

100. Аргентина «Аргентинская Нация избирает федеративную. форму правления» (ст. 1).

101. Бразилия «Федеративная Республика Бразилия, основанная на нерушимом союзе Штатов и Муниципалитетов (городов), а также Федерального Округа, является. государством» (ч. 0 ст. 1).

102. США «Мы, народ Соединенных Штатов, в целях образования более совершенного Союза. принимаем эту Конституцию для Соединенных Штатов Америки» (преамбула).

103. Швейцария «Объединенные настоящим союзом народы двадцати трех суверенных кантонов Швейцарии. в совокупности образуют Швейцарскую Конфедерацию» (ст. 1).

104. Бельгия «Бельгия является федеративным государством, которое состоит из общностей и регионов» (ст. 1).

105. Россия «Российская Федерация Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» (ч. 1 ст. 1).

106. Источник: Международный опыт и федеративная демократия // Аналитический вестник Совета Федерации. 2003. № 23. С. 40-41.

107. Закрепление субъектного состава федерации

108. Государство Конституционные нормы

109. Бельгия «Бельгия. состоит из общностей и регионов» (валлонского, фламандского и билингвистического Брюсселя) (ст. 1).

110. Россия Субъектный состав закреплен ст. 65 Конституции Российской Федерации

111. Источник: Конституция Российской Федерации; Международный опыт и федеративная демократия // Аналитический вестник Совета Федерации. 2003. № 23. С. 43-44.

112. Установление иерархии федеральной и региональной правовых систем

113. Государство Конституционные нормы

114. Мексика «Народ осуществляет свой суверенитет. в порядке, установленном соответственно настоящей Федеральной Конституцией и конституциями штатов, которые ни в коем случае не могут противоречить положениям Федеральной Конституции» (ст. 41).

115. Канада «Конституция Канады является высшим законом Канады; и любой закон, не соответствующий Конституции в тех положениях, которые ей не соответствуют, не действует или не имеет силы» (ч. 1 ст. 52 Конституционного Акта 1982 г.).

116. Источник: Конституция Российской Федерации; Международный опыт и федеративная демократия // Аналитический вестник Совета Федерации. 2003. № 23. С. 50-53

117. Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и еесубъектами

118. Государство Конституционные нормы

119. Бразилия «Штатам предоставляются полномочия, которые не противоречат данной Конституцию) (ч. 1 ст. 25). Вопросы разграничения компетенции (в т.ч. по вопросам собственности) регулируются ст. 20-26.

120. США Компетенция Федерации закреплена в форме установления правомочий Конгресса США в определенных сферах (раздел 8 ст. 1); компетенция штатов устанавливается путем установления для них запретов на определенные виды деятельности (раздел 10 ст. 1).

121. Россия В Конституции РФ вопросы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации регулируется ст. 71-79 Гл. 3.

122. Источник: Международный опыт и федеративная демократия // Аналитический вестник Совета Федерации. 2003. № 23. С. 56-58.

123. Регламентация порядка изменения статуса и границ субъектов федерации

124. Государство Конституционные нормы

125. Аргентина «.Не может быть создана новая провинция на территории другой или других провинций, так же как и несколько провинций не могут образовать одну провинцию без согласия законодательных собраний провинций и Конгресса» (ст. 13).

126. Источник: Конституция Российской Федерации; Международный опыт и федеративная демократия // Аналитический вестник Совета Федерации. 2003. № 23. С.76.77.

127. Закрепление основ организации власти субъектов федерации

128. Государство ' Конституционные нормы

129. Аргентина «В провинциях создаются собственные местные учреждения, которые и управляют. Провинции избирают своих губернаторов, законодателей и других должностных лиц без вмешательства Федерального Правительства» (ст. 122).

130. Бразилия Основы организации государственной власти в штатах установлены ст. 27 и 28 Конституции Бразилии.

131. Мексика «Внутренний порядок штатов1 установлен в форме республиканского, представительного, народного правления» (ст. 115); этой статьей также регулируется порядок избрания губернаторов и порядок формирования законодательных органов штатов.

132. США «Соединенные Штаты гарантируют каждому штату в настоящем Союзе республиканскую форму правления» (ч. 4 ст. 4).

133. Источник: Конституция Российской Федерации; Международный опыт и федеративная демократия // Аналитический вестник Совета Федерации. 2003. № 23. С. 80-81.1. ТЕРМИНЫ И ПОНЯТИЯ

134. АВТОКРАТИЯ — форма власти, система правления, при которой одному лицу принадлежит неограниченная верховная власть, что нередко ведет к злоупотреблениям ею и практически несовместимо с демократическим устройством государства.

135. В прошлом автономный округ был представлен в Совете Национальностей Верховного Совета СССР одним депутатом. В настоящее время автономный округ, как равноправный субъект РФ имеет двух своих представителей в Совете Федерации Федерального Собрания РФ.

136. АВТОРИТАРНАЯ ВЛАСТЬ (РЕЖИМ) власть (режим власти), основанная на беспрекословном подчинении, стремящаяся утвердить свое неограниченное влияние и не останавливающаяся при этом перед выбором любых приемов, методов и средств воздействия.

137. АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО

138. АПАТРИДЫ лица, не имеющие гражданства (подданства).

139. АППАРАТНЫЕ ИГРЫ термин, негативно оценивающий проявления бюрократизма, закулисных махинаций, сговора, наносящих урон делу, дискредитирующих органы государственной власти и управления.

140. АРИСТОКРАТИЯ высший слой господствующего класса, привилегированная часть какой-либо общественной группы.

141. АССОЦИАЦИЯ союз, объединение лиц, учреждений, организаций, государств.

142. АССОЦИАЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА СУБЪЕКТОВ

143. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИИ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

144. ВЕРТИКАЛЬ ВЛАСТИ вошедшее в употребление осмысление распределения власти, управленческих функций снизу доверху, по вертикальной линии.

145. ВЕТВЬ ВЛАСТИ отдельная отрасль государственной власти в ее общей системе. В мировой науке и практике различают три главные ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную.

146. ВЛАСТНЫЕ ИНТЕРЕСЫ нужды, потребности лиц, государственных служащих, органов, учреждений, организаций, стремящихся к власти, обладающих ею и использующих ее, связанные со стремлением ко все более полному освоению власти, распоряжению ею.

147. ВОЛЮНТАРИЗМ— во властной практике, политике и общественной жизни игнорирование объективных условий, проявления субъективизма, наносящие ущерб делу и в конечном счете серьезно дискредитирующие данную власть и ее органы.

148. ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ в РФ вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, предусмотренные уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законом, законами субъектов РФ.

149. ВЫБОРНАЯ ВЛАСТЬ лица и органы власти, прошедшие процедуру отбора и последующего избрания.

150. ВЫБОРНОЕ ДОЛЖНОСТНОЕ ЛИЦО МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.

151. ВЫСШИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ОРГАН парламент, со всеми его правами и обязанностями, структурами, штатами и возможностями.

152. ГЛОБАЛИЗМ — современная система взглядов и деятельности, все более полно учитывающая положение дел на всем земном шаре; подход органов власти к решению стоящих вопросов со всеобщих позиций.

153. ГОСУДАРСТВЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ положение, при котором государству не угрожает опасность и которого добиваются высшие органы власти с помощью действующих в этих целях специальных органов, а также всего населения.

154. ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ государственный строй, государственная организация.

155. В Российской Федерации Государственный Совет образован как совещательный орган при Президенте РФ Указом Президента РФ в 2002 г.

156. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЯЗЫК язык, официально установленный в данном государстве в качестве общепринятого в государственной практике и делопроизводстве.

157. ГОСУДАРСТВО УНИТАРНОЕ государство с единой системой управления, высокой степенью централизации политической власти, отсутствием территориально-автономных внутригосударственных образований.

158. ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО высокая ступень развития общества, в котором граждане широко наделены демократическими правами, используют их и несут обязанности друг перед другом, перед обществом и государством.

159. ДВОЙНОЕ ГРАЖДАНСТВО одновременное состояние в гражданстве двух государств. Международное право именует таких людей бипатридами.

160. ДЕЛЕГИРОВАНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ передача на время тех или иных полномочий власти другим, не обладающим ими органам, физическим или юридическим лицам.

161. ДЕМОКРАТИЗАЦИЯ — внедрение демократических начал, переустройство государства, общества, союза на демократических основах.

162. ДЕРЖАВА 1) независимое государство, ведущее самостоятельную политику; 2) верховная власть, владычество; 3) золотой шар с крестом наверху как символ власти монарха.

163. ДИАСПОРА этническая или конфессиональная группа людей, покинувших свою этническую родину и живущая среди другой, обычно более значительной по численности этнической группы, в новом районе своего расселения.

164. ДИКТАТУРА ничем не ограниченная власть, опирающаяся на силу господствующего класса.

165. ДИЛЕММА ВЛАСТИ положение, при котором выбор одного из двух противоположных властных решений одинаково затруднителен.

166. ДИСКРИМИНАЦИЯ ограничение, умаление прав граждан или государства.

167. ДИФФАМАЦИЯ публичное распространение (напр., в печати) сведений (действительных или мнимых), позорящих честь какого-либо лица или учреждения (особенно из сферы власти).

168. ДОТАЦИИ бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе.

169. ЕДИНАЯ РОССИЙСКАЯ НАЦИЯ все народы и граждане Российской Федерации вне зависимости от их национальной принадлежности.

170. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ важнейший участок деятельности государственной власти в лице парламентов государств, реализующих свое право издавать законы.

171. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ИНИЦИАТИВА- право внесения законопроектов в законодательные органы, влекущее обязанность.

172. ЗАРУБЕЖЬЕ «ДАЛЬНЕЕ» И «БЛИЖНЕЕ» геополитическое деление стран по признаку их вхождения в состав Советского Союза. К зарубежью ближнему относятся страны - бывшие республики СССР, к зарубежью дальнему - страны, не входившие в его состав.

173. ИММИГРАНТ — гражданин одного государства, поселившийся постоянно или на длительный срок на территории другого государства по политическим, религиозным и иным мотивам. Правовое положение иммигрантов регламентируется соответствующим законодательством.

174. ИРРЕДЕНТИЗМ — разновидность общественно-политического национал-сепаратистского движения, целью которого является отделение определенной территории, как правило, этнически однородной, с целью последующего присоединения ее к соседнему государству.

175. КОАЛИЦИОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО правительство, созданное по соглашению между двумя или несколькими партиями на основе компромисса в отношении реализации их целей и программных установок.

176. КОНСЕРВАТИЗМ 1) приверженность старому, устоявшемуся (строю, режиму, порядкам, убеждениям), стремление его сохранить, не допустить перемен; 2) система взглядов, убеждений консервативной ориентации.

177. КОНСТИТУЦИОННАЯ ВЛАСТЬ законная власть, основанная на соответствии конституции.

178. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТРОЙ — государственное устройство, отвечающее принципам и положениям конституции.

179. КОНСТИТУЦИЯ — основной закон государства, определяющий его общественное и государственное устройство, порядок и принципы образования представительных органов власти, избирательную систему, права и обязанности граждан.

180. КОНФЕДЕРАЦИЯ 1) союз, объединение каких-либо организаций; 2) союз государств, сохраняющих свой суверенитет и объединенных лишь одним или несколькими общими органами. В настоящее время примером конфедерации может служить Европейское Сообщество.

181. КООПЕРАЦИЯ — форма такой организации труда, при которой значительное число участников совместно участвуют в одном и том же или разных, но связанных между собою процессах.

182. КООПТАЦИЯ — пополнение состава какого-либо выборного органа без проведения новых выборов.

183. КОРЕННЫЕ МАЛОЧИСЛЕННЫЕ НАРОДЫ РФ народы, проживающие на территории традиционного расселения своих предков, сохраняющие самобытный уклад жизни, насчитывающие в России менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями.

184. ЛЕГИТИМНОСТЬ обязательный признак законной власти любого цивилизованного государства, обозначающий признание ее как внутри страны, так и на международной арене.

185. ЛОББИРОВАНИЕ обеспечение финансовых, экономических и иных интересов определенных лиц и групп в органах законодательной или исполнительной власти.

186. МАНДАТ 1) полномочие; поручение, наказ от вышестоящих властей и руководителей; 2) сам документ, удостоверяющий соответствующие права и полномочия какого-либо лица (депутатский мандат).

187. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ.

188. МЕЖСЕЛЕГШАЯ ТЕРРИТОРИЯ территория, находящаяся вне границ поселений.

189. МЕСТНЫЕ НАЛОГИ И СБОРЫ налоги и сборы, самостоятельно устанавливаемые органами местного самоуправления.

190. МНОГОНАЦИОНАЛЬНЫЙ НАРОД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ -обобщенное понятие всей совокупности проживающих на территории Российской Федерации народов и иных этнических общностей.

191. МОЗГОВОЙ ТРЕСТ» группа особо доверенных консультантов высшего ранга.

192. МУНИЦИПАЛЬНАЯ ВЛАСТЬ- во многих странах уровень и своеобразие власти, ее воздействий на население на местном уровне властной иерархии. В РФ муниципальная власть именуется местным самоуправлением.

193. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

194. НАСЕЛЕНИЕ — непрерывно возобновляющаяся совокупность людей, живущих и осуществляющих свою жизнедеятельность в определенном пространстве (Земли, страны, группы стран, крупных поселений, определенных социальных общностей).

195. НАТУРАЛИЗАЦИЯ процесс органического включения какого-либо лица, чаще всего иммигранта, в языковую среду, образ жизни, культуру нового общества, включая приобретение этим лицом гражданства страны пребывания (например, в связи с браком).

196. НАЦИОНАЛИЗМ — идеология и политика национальной исключительности, преувеличение национальных моментов под видом защиты национальных интересов.

197. НАЦИОНАЛЬНАЯ САМОИДЕНТИФИКАЦИЯ осознание индивидом своей национальной принадлежности в качестве социальной ценности.

198. НАЦИОНАЛЬНЫЕ (МЕЖНАЦИОНАЛЬНЫЕ, МЕЖЭТНИЧЕСКИЕ) ОТНОШЕНИЯ совокупность политических, социально-экономических, культурных, языковых и иных отношений между этническими общностями.

199. НАЦИЯ 1) исторически сложившаяся форма общности людей; 2) страна, государство.

200. ОЛИГАРХИЯ — режим, при котором власть принадлежит узкой группе лиц (богатых, военных и т.п.). Выделяют также банковскую, финансовую, монополистическую, помещичью олигархию.

201. ОППОЗИЦИЯ 1) противодействие, сопротивление; 2) группа лиц внутри партии, организации, парламента, ведущих линию сопротивления большинству, а в обществе, как правило, противостоящих государственной власти и поддерживающим власть силам и организациям.

202. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

203. ПАЛАТЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИпо Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 г., Федеральное Собрание состоит из двух П. Совета Федерации и Государственной Думы.

204. ПАРЛАМЕНТАРИЗМ 1) система организации и функционирования верховной государственной власти, характеризующаяся разделением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении парламента; 2) теория и практика деятельности парламента.

205. ПАРЛАМЕНТСКАЯ ФРАКЦИЯ фракция, созданная группой депутатов парламента — членов одной партии, которая проводит в парламенте ее линию.

206. ПЛУТОКРАТИЯ государственный строй, при котором политическая власть формально и фактически принадлежит богатой верхушке господствующего класса (плутократам).

207. ПРАВЯЩАЯ ПАРТИЯ политическая партия, стоящая у власти, располагающая всеми или по меньшей мере ключевыми государственными постами, а значит, и огромным влиянием на всю жизнь общества.

208. ПРЕДМЕТ ВЕДЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетенции Российской Федерации.

209. ПРЕДМЕТ ВЕДЕНИЯ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ к компетенции субъектов Российской Федерации.

210. ПРЕДМЕТ СОВМЕСТНОГО ВЕДЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов Российской Федерации.

211. ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ 1) власть выборная, основанная на представительстве, выражении чьих-либо интересов, народных интересов; 2) власть важная, внушающая почтение своим обликом и манерой общения.

212. РЕГИОНАЛИЗАЦИЯ внешний процесс регионального строительства, осуществляемый центральными органами власти и управления.

213. РЕЖИМ 1) государственный строй, образ правления; 2) установленный порядок чего-либо (режим труда, занятий, отдыха и т. п.).

214. РЕСПУБЛИКА 1) форма правления, при которой высшая государственная власть принадлежит выборному представительному органу, глава государства также избирается населением или специальной избирательной коллегией; 2) страна с такой формой правления.

215. РЕФЕРЕНДУМ — форма принятия законов или решение наиболее важных вопросов государственной жизни путем всенародного голосования.

216. САМООПРЕДЕЛЕНИЕ определение, выявление пародом своей воли в отношении национального и государственного устройства.

217. САМОУПРАВЛЕНИЕ 1) право на внутреннее управление своими, местными силами; 2) право решать дела внутреннего управления по собственным законам в пределах национальной территории; 3) автономия.

218. СВЕТСКАЯ ВЛАСТЬ власть нецерковная, мирская, гражданская.

219. СОЦИАЛЬНАЯ БАЗА общественные основы власти и ее органов, ее опора в самом обществе, его социальных структурах, слоях, группах граждан, их организациях, партиях, движениях.

220. СУБВЕНЦИЯ сумма, выделяемая на определенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социально-экономического развития соответствующего национально-государственного или административно-территориального образования.

221. СУБСИДИИ бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы России, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

222. СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ в государстве, придерживающемся принципа разделения властей, одна из трех важнейших, независимых ветвей власти, которая призвана следить за строгим соблюдением конституции и других законов самой законодательной и исполнительной властями.

223. СУДЕБНАЯ СИСТЕМА совокупность всех судов, имеющих общие задачи, организованных и действующих на единых демократических принципах, связанных между собой отношениями по осуществлению правосудия.

224. ТРЕТЬЯ ВЛАСТЬ распространенное название судебной власти.

225. ФЕДЕРАЛИЗМ 1) государственный строй, основанный на принципе федерации; 2) политическое течение (партия), стремящееся к установлению такого строя.

226. ФЕДЕРАЛИЗМ ФИСКАЛЬНЫЙ принцип разделения финансовых полномочий между федеральным центром и штатами в США,

227. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН нормативный акт, принятый высшим представительным органом государственной власти той или иной федерации. В РФ в соответствии с Конституцией федеральные законы принимаются Государственной Думой.

228. ФРАКЦИЯ — группа членов той или иной партии в парламенте, общественной организации или же обособленная группировка внутри конкретной партии.

229. ЭКСПРОПРИАЦИЯ — принудительное (безвозмездное или оплачиваемое) лишение собственности, проводимое государственными органами (конфискация или реквизиция).

230. ЭЛЕКТОРАТ — 1) контингент, совокупность избирателей, круг лиц, голосующих на тех или иных выборах за определенную политическую партию, политических лидеров; 2) избирательный округ.

231. ЭЛИТОКРАТИЯ власть элиты, избранных, принадлежащих к определенным (которых считают лучшими; богатым, образованным) слоям общества; совокупность, система представлений об избранных, привилегированных слоях общества.

232. ЭМИГРАЦИЯ 1) вынужденное или добровольное переселение из своей страны в другую по политическим, экономическим и другим причинам; 2) пребывание в той или иной стране за рубежом после переселения в нее; 3) совокупность эмигрантов.

233. ЭТАТИЗМ 1) область представлений (направление) общественной мысли, рассматривающих государство как высший результат и цель общественного разви тия; 2) политика активного участия (вмешательства) государства в сферу экономики, экономической жизни.

234. ЭТНОКРАТИЯ — власть той или иной этнической группы над другими этносами (племенем, народностью, нацией).