автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.08
диссертация на тему: Социальные факторы становления и развития государственной службы в Республике Коми

Текст диссертации на тему "Социальные факторы становления и развития государственной службы в Республике Коми"

' ¿7 Ц

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГРИШИН Алексей Федорович

СОЦИАЛЬНЫЕ ФАКТОРЫ СТАНОВЛЕНИЯ II РАЗВИТИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РЕСПУБЛИКЕ КОМИ

Специальность 22.00.08 - Социология управления

Диссертация на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Научный руководитель: доктор социологических наук, профессор СЛЕПЦОВ И.С.

Москва, 1998

СОДЕРЖАНИЕ

Стр.

ВВЕДЕНИЕ 3

Раздел I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

ГОССЛУЖБЫ КАК ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО И СОЦИАЛЬНОГО ИНСТИТУТА 19

Раздел II. ОБЪЕКТИВНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ И КАДРОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

56

Раздел III. ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ПРОФЕССИОНАЛИЗМА РОССИЙСКИХ ГОССЛУЖАЩИХ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ СОЦИОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ 99

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 145

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ и

ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования обусловлена тем. что одним из условий укрепления демократического Российского государства и успешного завершения реформ становится наличие в стране эффективной и действенной государственной службы. Необходимость принятия кардинальных мер в этом направлении диктуется тем обстоятельством, что в целом госслужба, кадровая ситуация в стране продолжают находиться в кризисном состоянии1. Это проявляется практически во всех сферах жизни - экономике, финансовой и банковской деятельности, в решении насущных социальных вопросов, в науке и культуре, обороне и безопасности, межнациональной политике и т.д. Общество все больше страдает от прямого невыполнения или нарушения законов, указов, постановлений государственными органами и должностными лицами".

Все более губительным становится неумение профессионально анализировать состояние дел, упреждать негативные тенденции, а еще более - организовывать дело, контролировать реализацию принимаемых мер и программ. Анализ показывает, что причины такого положения кроются в стремлении по-старому управлять и руководить уже новой Россией. Органы власти и на федеральном, и на региональном уровнях оказываются неспособными принципиально изменить свою основную линию во взаимоотношениях с гражданами и социальными группами.

1 См.: Выступление Президента Российской Федерации в Российской академии государственной службы, б сентября 1995 г. Подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих: Сборник нормативных и методических материалов. - М.: Дело. 1996. -С.31.

2 Например, в 1996, году "'степень выполнения" даже президентских поручений, содержащихся в указах и распоряжениях главы государства, составила всего 93,4%, а прямые поручения были выполнены только на 79.4°о. Цит. по: Кузьмичев В. Президент недоволен выполнением указов / Независимая газета. - 1997. - 6 февраля.

еще не перешли от прямого давления, использования силовых методов к управлению на основе правовых и финансовых механизмов, созданию условий для свободной деятельности людей. Неистребимыми остаются коррупция и взяточничество3. Катастрофически падает авторитет государственных органов в глазах российского населения4.

В этой связи как никогда актуализируется необходимость с широких научных позиций теоретически осмыслить суть происходящих процессов в государственном управлении, причины допущенных ошибок и трудностей на пути реформирования и дальнейшего укрепления госслужбы, повышения ее эффективности, определить научно обоснованные пути и средства их преодоления.

Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена: во-первых, необходимостью научного анализа становления и развития государственной службы Российской Федерации на современном этапе, осмысления сути происходящих в государственном управлении процессов;

во-вторых, потребностью в научно обоснованных рекомендациях по реформированию системы госслужбы, повышению эффективности ее деятельности;

3 По многочисленным данным, серьезный вред экономике причиняют должностные злоупотребления и взяточничество в органах государственной власти. Так, материалы социологических исследований деятельности преступных формирований свидетельствуют, что на подкуп должностных лиц ими расходуется до 50% похищенных средств. Цит. по: Куликов А. Сколько можно жить, разворовывая страну? // Советская Россия. - 1997. - 1 февраля.

4 Согласно результатам всероссийского опроса населения, проведенного в конце декабря 1996 г. Российским независимым институтом социальных и национальных проблем, полное доверие официальным властным органам и политическим организациям выражают от 3 до 10° о респондентов. Цит. по: Пискотин М. С чего начинается сильное государство /У Российская Федерация. - 1997. - № 5. - С.32.

в-третьих. необходимостью изучения зарубежного опыта функционирования государственной службы и работы с управленческими кадрами, использования передовых методов, приемов работы в российской действительности;

в-четвертых, дальнейшим развитием социологической теории в области государственной службы, разработкой методик изучения и реформирования структуры госслужбы, внедрения механизмов повышения эффективности работы персонала управления.

Значение социологического изучения проблем современной российской государственной службы, ее кадрового обеспечения определяется, на наш взгляд, потенциально высоким потребительским спросом на его результаты. Это во многом объясняется тем, что предметом социологии являются гражданское общество, его социальная структура, отношения между ее элементами, формы совместной жизнедеятельности, совокупность определенных человеческих ценностей. Причем в центр своего внимания социология ставит человека как члена определенной социальной группы, его интересы, сознание и поведение, отношение к различным институтам и процессам общественной жизни. Следовательно, одной из ее главных задач является обоснование способов эффективного функционирования человеческого социума, факторов развития, проявления творчества и инициативы во всех сферах жизни, но прежде всего в труде на благо себя и страны.

В этой связи можно говорить о четырех основных потребителях результатов социологического анализа данной проблемы. Первая группа - сами органы государственной службы. Они объективно заинтересованы в адекватном восприятии реальных процессов, происходящих в этой сфере. Вторая группа - те лица, группы населения, с реализацией интересов и удовлетворением потребностей которых связана деятельность госслужбы. Они крайне заинтересованы в независимой

информации, а не только в той, которую представляют сами органы власти. Третья группа потребителей - специалисты и консультанты по управлению персоналом, которые заинтересованы в формировании высококачественного комплекса эмпирических и теоретико-методологических ресурсов консультационного процесса. Р1, наконец, четвертая группа - социологи и обществоведы в целом заинтересованы в систематическом накоплении и анализе такого рода факторов и понятий, приращении знаний в данной области.

На изучение современных проблем государственной службы России заметный отпечаток накладывает ряд особенностей и исторических традиций ее функционирования.

Во-первых, Российское государство практически всегда, за исключением периода смут, имело жестко централизованную государственную службу. Ее функции были географически централизованы, стянуты к центральному аппарату, символом чего основную часть XX века был Кремль. Вопрос о рациональном соотношении объемов власти между центром и регионами если и вставал, то решался преимущественно одномерно. Губернским, областным, республиканским или иным уровням госслужбы прежде всего отводилась роль исполнителей решений центра.

Во-вторых, чисто российской традицией государственной службы является ее политический центризм, моноцентризм. Идея разделения властей для российской практики нова и, как показывает изучение, чрезвычайно болезненна5. В структуре госслужбы России не

5 Одной из основных проблем в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ назван региональный сепаратизм. Столь жесткая постановка вопроса мотивируется "попытками отдельных регионов получить дополнительные права, выходящие за рамки, установленные Конституцией". Цит. по: Главная опасность для России - она сама.

институционализованы, не регламентированы лаже интеллектуальные аспекты независимого воздействия на процесс выработки и принятия политических и управленческих решений.

В-третьих, институты государственной службы России действуют в определенной социальной, человеческой среде, отличающейся специфическими политической культурой, поведением, ценностями, социальной психологией, отношением к государственным институтам, нормативно-правовым актам и т.д. Большинство сегодняшних россиян -это выходцы из семей с сельскими корнями, на социализацию которых наложились преобразования индустриальной эры и опыт советской жизни. Речь идет, в частности, о следующем. Для госслужбы России характерно отсутствие того, что со времен Гегеля называется гражданским обществом (в противоположность обществу политическому), т.е. самодеятельных, самоуправляющихся единиц, находящихся вне политических структур, вне государства.

В-четвертых, российское государство многонационально и не всегда это вело к оптимальным социально-исторических результатам. Но государственные организации России всегда имели дело с национальным, этническим фактором, часто проводили политику с его учетом, включая организацию государственной службы. Естественно, что этот фактор не может не находить отражение в современной госслужбе.

Как показал анализ, меры, предпринимаемые для преодоления трудностей в реформировании государственной службы, осуществляемые без учета всех этих обстоятельств, часто не дают должных результатов. Основным недостатком таких мер является то, что все они проводятся, зачастую, без достаточного обоснования, серьезных концептуальных разработок и осуществляются эмпирически, методом дорогостоящих проб

Проблемы федеративных отношений Борис Ельцин предлагает решить в рабочем порядке // Сегодня. - 1991. - 7 марта.

и ошибок. Поэтому существует острая потребность критически проанализировать и теоретически осмыслить сложившуюся ситуацию в реформировании госслужбы и обобщить первые результаты ее деятельности как на федеральном, так и региональном уровнях. Все это явилось основанием для выбора темы и определило цель направления данного исследования.

Процесс становления реформируемой госслужбы представляет собой, на наш взгляд, крайне сложный объект познания. Становится очевидной необходимость его изучения в рамках комплексного, междисциплинарного исследования, которое требует различных подходов, особенно социологических, правоведческих, кадроведческих. исторических и др. В этом состоит поисковый характер настоящего исследования.

Состояние научной разработанности проблемы. Многогранность темы потребовала изучения научных публикаций отечественных и зарубежных авторов, большого массива нормативно-правовых актов и директивных документов.

Важную роль в научном осмыслении темы сыграли труды ученых, специализирующихся в вопросах социального управления6 , государственной кадровой политики7 и становления государственной службы

6 См.: Слепцов И.М., Аверин Ю.П. Основы теории социального управления. - М., 1991; Иванов В.Н. Разработка и внедрение социальных технологий в государственном управлении. - М.. 1992: Ивенский JI.M. Культура управления: сущность, генезис, мегауправление. - Чебоксары, 1992; Дятченко Л.Я. Социальные технологии в управлении общественными процессами. - Белгород, 1993 и др.

7 См.: Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технология реализации. - М.: РАГС, 1996; Лукьяненко В.И. Принципы государственной кадровой политики, механизмы и технологии их реализации. - М., 1996; Тихонов P.E. Кадры: вопросы теории, государственной политики и практики. - М., 1993 и др.

8 9

Российской Федерации, ее субъектов на современном этапе, ее кадрового обеспечения10. Они позволили автору более глубоко осмыслить проблемы, возникающие в сфере функционирования государственной службы, управления ее персоналом в условиях преобразования социально-политической системы современной России.

Изучение кадровых отношений и связей в процессе управления персоналом госслужбы все чаще становится предметом внимания ученых-социологов11. Следует отметить, что в своей работе они

8 См.: Атаманчук Г.В., Казанцев Н.М. Базовые аспекты концепции государственной службы России. - М.: РАГС, 1996. - С.59-76; Мальцев Г.В., Станкевич З.А. К новой системе государственной службы России Там же. - С.77-97; Понеделков A.B. Государственная служба: основные понятия, задачи, принципы организации и деятельности. - Ростов-на-Дону, 1994 и др.

9 См.: Казанцев Н.М. Концепция формирования государственной службы в субъектах Российской Федерации: Регион, рынок, кадры. - М., 1994; Региональная государственная служба: проблемы, опыт, социологический анализ. - Ростов-на-Дону, 1996; Региональная государственная служба: Тезисы докладов и сообщений научного симпозиума, 26 апреля 1994 г. -Ростов-на-Дону, 1994 и др.

10 См.: Кадровое обеспечение государственной службы. - Ростов-на-Дону, 1994; Сулемов В.А. Механизм кадрового обеспечения государственной службы (Теоретический аспект) //' Государственная служба Российской Федерации: становление, кадровое обеспечение. - М.: РАУ, 1994. - С.18-34; Слепцов Н.С. Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих России: вопросы управления ' Ежегодник-95. Государственная служба России. - М.: РАГС, 1996. -С.40-56 и др.

11 См.: Зинченко Г.П., Игнатов В.Г., Лысенко В.Д. Персонал местной администрации: Социологические проблемы становления. - Ростов-на-Дону, 1994; Мальцев В.А. Социологические аспекты государственной службы // Ежегодник-95. Государственная служба России. - М.: РАГС, 1996. - С.98-106; Административно-политическая элита региона: Социологический анализ. - Ростов-на-Дону, 1993; Алимпиева Н.В., Рыбаков О.В. Государственная служба: оценки населения и госслужащих // Имидж госслужбы. Сборник научных трудов. - М., 1996. - С. 175-183; Направленность и потенциал государственного управления /Под ред. Ж.Т.Тощенко, Ю.М.Забродина. - М., 1993; Охотский Е.В. Власти

опираются также на те подходы, которые применялись при изучении данной проблематики их предшественниками несколько десятилетий назад и не утратили своего методологического значения до нынешнего времени1".

На приоритетность социологического подхода при оценке способности государственного служащего с позиции его характеристики коллегами, населением, его возможности обеспечивать социальную направленность своей деятельности указывает проф. В.АСулемов13.

Значительный вклад в осмысление проблем повышения эффективности работы административно-управленческого персонала и государственных служащих вносят психологи14. Весьма ценным и новым

Москвы: аппарат, кадры, технологии управления. - М., 1995; Бойков

B.Э., Леванов Е.Е., Фролов Б.И., Кутахов Ю.Л. Оценки ориентации государственных служащих по вопросам эффективности их деятельности (итоги социологического опроса в аппаратах ряда федеральных органов исполнительной власти) // Государственный служащий как человек и профессионал: Информационный бюллетень Центра социологического обеспечения подготовки государственных кадров РАГС. - 1996. - № 2. -

C.4-17, 61-68; Факторы и мотивы электорального поведения (Опыт социологического анализа). - М., 1996; Зинченко Г.П. Социология государственной и муниципальной службы: программа-концепция Социс. - 1996. - № 6. - С. 18-24 и др.

12 См.: Зверев А.Ф. Бюрократия в зеркале социологии (К 40-летию публикации первой социологической хрестоматии по бюрократии) Государство и право. - 1992. - № 8. - С. 115-122.

13 См.: Сулемов В.А. Профессионализм и компетентность управленческих кадров // В кн.: Государственная кадровая политика: Концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации. - М.: РАГС, 1996. - С. 102.

14 См.: Деркач A.A., Ситников А.П. Формирование и развитие профессионального мастерства руководящих кадров: социально-психологических тренинг и прикладные психотехнологии. - М.: РАУ. 1993; Перевалов В.Ф. Социально-психологическая подготовка к управленческой деятельности. - М., 1991; Проблемы психологии профессиональной деятельности кадров государственной службы. - М.: РАГС, 1996; Направленность и потенциал кадров государственного управления: Опыт пилотажного психолого-социологического исследования.- М., 1993 и др.

направлением их исследований, представляющим несомненно научный и практический интерес, является разработка имиджа государственной

/-15

служоы , проолем социального психоанализа массовых поли�