автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.08
диссертация на тему: Становление системы профессионального образования государственных служащих

Полный текст автореферата диссертации по теме "Становление системы профессионального образования государственных служащих"

С\

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Кафедра государственной службы и кадровой политики

г

На правах рукописи

КОНЬКОВА Ольга Михайловна

СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

( социологический анализ )

Специальность 22.00.08 - социология управления

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук Г

/

/1 I ,

рн

Москва - 1996

Работа выполнена на кафедре государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель - доктор исторических наук, НЕЧИПОРЕНКО B.C.

Официальные оппоненты:

доктор философских наук, профессор -ЕГОРОВ B.C.

кандидат социологических наук -БОРКОВ С.А.

Ведущая организация - Московская государственная академия приборостроения и информатики, кафедра социологии, политологии и права.

Зашита состоится 27 июня 1996 года в ^ час. на заседании диссертационного совета Д.151.04.23 в Российской академии государственной службы при Президенте РФ по адресу: 117606, Москва, пр. Вернадского, 84, ауд. 3411.

С диссертацией можно ознакомиться в учебно-методическом кабинете кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС.

Автореферат разослан РЛ мая 1996 года.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор философских наук, профессор

ГРАЖДАН В.Д.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность проблемы. В условиях российских реформ решение проблемы повышения эффективности государственного управления зависит прежде всего от состава и качества организационно-управленческой деятельности государственного аппарата. Поэтому в стране создается новая отрасль профессиональной деятельности - государственная служба, основанная на иных, чем прежний государственный аппарат, принципах.

Особое значение для государственной службы имеет правовое закрепление принципов профессионализма, компетентности, стабильности, равного доступа граждан к должностям государственной службы, что позволяет рассматривать деятельность в сфере государственного управления в качестве профессии.

Этим обусловлена необходимость создания системы подготовки государственных служащих и соответствующих изменений в системе образования как социальном институте. Возникают новые социальные отношения между такими институтами общества как государственная служба и система образования.

Осознание профессионального образования государственных служащих как приоритетного направления государственной кадровой политики представляет особый интерес, поскольку кадровый состав государственной службы по своему профессиональному уровню не в полной мере соответствует потребностям государства и общества. При этом у государственной службы России нет времени ждать, пока специалисты для нее будут в достаточном количестве подготовлены системой высшего образования. Потребность в системе дополнительного профессионального образования государственных служащих сохранится и в перспективе, когда вузы смогут обеспечить государственную службу специалистами государственного управления. В соответствии с законодательством для занятия высших и главных должностей государственной службы требуется "высшее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающе-сл равноценным, с дополнительным выс-

- г -

шим профессиональным образованием по специализации государственных должностей государственной службы"1.

Потребность в социологическом исследовании процессов становления профессиональной подготовки государственных служащих как системы определяется необходимостью учета мнения граждан России, в том числе государственных служащих, о социальной роли государственной службы в обществе, качестве государственных социальных услуг, профессиональном уровне государственных служащих. Выдвижение социальных проектов в области государственного управления и государственной службы, подготовки специалистов требует социологического обоснования.

Степень разработанности проблемы. В социологической литературе необходимо выделить работы по проблематике образования, представляющие особый интерес для нашего исследования2. К достоинствам этих работ принадлежит рассмотрение образования как социального института, способность системы образования оказывать активное воздействие на функционирование и развитие общества (Г.В. Осипов), представление об образовании как механизме социальных перемен, связанных с внедрением новых технологий и переоценкой существующих знаний, а также - средстве борьбы за социальный статус, престиж и материальную поддержку со стороны государства (Н. Смелзер), обоснование основных направлений социологических исследований в сфере образования (Ф.Р. Филиппов), необходимость включения в социологический анализ содержания учебного процесса, об ориентации обучения на развитие профессиональных качеств и сторон личности (В.Я. Нечаев). Определенным рубежом в социологии образования

1. Об основах государственной службы Российской Федерации. Федеральный Закон // Российская газета.- 1995. - 3 августа.

2. Нечаев В.Я. Социология образования.- М., 1992.- С. 38-61; Осипов Г.В. Социология.- М., 1990; Смелзер Н. Социология/ Пер. с англ.- М., 1994; Филиппов Ф.Р. Социология образования// Социологические исследования, 1994.- N8-9.-С.62-64.

стала работа Э. Дюркгейма "Социология. Ее предмет, метод, предназначение"1, в которой обоснована необходимость изучения потребностей общества для проникновения в сущность образования, об органической связи систем образования с общественным разделением труда.

Важное значение для разработки темы имеют результаты проведенных в 1993-1996 годах социологических исследований, касающихся проблемы профессионализма и связанными с ним особенностями сознания и поведения государственных служащих. Среди них выделяются исследования, проведенные под руководством Н.В. Алимпиевой, В.Э. Бойкова, Г.П. Зин-ченко, Е.В. Охотского, В.П. Севрука и др.2

Вторая группа работ отражает проблемы профессионального образования - подготовки, переподготовки и повышения квалификации руководящих кадров и специалистов в целом, непрерывности профессионального образования3. Среди них

1. Дюркгейм Э. Социология. Ее предмет, метод, предназначение.- М., 1995.

2. Алимпиева Н.В., Рыбаков О.В. Государственная служба: оценки населения и госслужащих // Имидж госслужбы. Сб. науч. тр. - М., 1996.- С. 175-183; Высшая школа в 1994 г. Ежегодный доклад о развитии высшего образования. - М., 1995.- С. 48-60; Государственный служащий как человек и профессионал. Информационный бюллетень Центра социологического обеспечения государственной службы. N2. - М., 1996; Государственный служащий и средства массовой информации // Пульс,1996.- N5; Зинченко Г.П., Игнатов В.Г., Лысенко В.Д. Персонал местной администрации. Социологические проблемы становления. - Ростов-на-Дону, 1994; Охотский Е.В. Столичные власти и восприятие служащих и населения// Социологическое исследование, 1996.- N4.- С.11-18;Понедел-ков A.B. Элита. - Ростов-на-Дону,1995; Регион. Рынок. Кадры/ Спецкурс. Вып.4. - М.: РАУ, 1994; Результаты исследования "Социальный портрет государственного служащего" // Социодинамика культуры управления. Вып. 1,- Саратов, 1994; Севрук В.П., Ситников А.П., Омский М.И., Гафт В.И. Некоторые оценки жителями Ижевска политической и экономической ситуации в России //Акмеология, 1994.- N1.- С. 42-51;

3. Безлепкин В.В., Мисеюк P.E. Модель последипломного обучения// Высшее образование в России, 1992.- N3. - С. 126-130; Гершунский B.C. Концепция непрерывного последипломного образования,- М., 1989; Жбанова Ю.П. Непрерывное образование: каким ему быть?// Современная высшая школа,

(продолжение сноски на следующей странице)

выделяются монографии Б.С. Гершунского, В.Э. Сквирского, В.Н. Турченко, носящие концептуальный характер, Б.Т. Поно-маренко о проблемах демократического реформирования профессиональной школы.

К работам, посвященным подготовке кадров государственного управления относятся монография Ю.И. Иванова1 и сборники статей ученых Российской академии управления2. В них выделяются проблемы подготовки управленческих кадров, анализируется содержание, технологии и учебно-методическое обеспечение образовательного процесса, формирование организационно-экономической модели системы последипломного образования, особенности обучения кадрового резерва государственного управления. Анализируемые работы стали началом весьма плодотворного направления исследования профессиональной подготовки государственных служащих. .

В статьях В.И. Зинченко, Г.Л. Купряшина, А.П. Лаптева, A.B. Понеделкова, Н.В. Хоняковой3, дается обоснование необходимости новых подходов к организации обучения госу-

1991.- N4. - С. 19-33; Перспективы развития системы непрерывного образования.- М., 1990; Сквирский В.Э. Последипломное образование в системе непрерывного образования. -М., 1989; Турченко В.Н. Концептуальная основа перестройки последипломного образования в системе непрерывного образования. - Новосибирск, 1988. Повышение кадров в системе непрерывного образования. - М., 1990; Пономареноко Б.Т. Реформирование профессиональной школы: история, опыт, проблемы. (1980-1994 гг.)- М., 1994; Пономаренко Б.Т. Профессиональное образование: опыт, проблемы и тенденции реформирования.- М., 1995;Последипломное образование: потребности, проблемы, тенденции. Сб. науч. тр. - М., 1992.

1. Иванов Ю.И. Последипломное образование управленческих кадров в современных условиях. - М.: Луч, 1993;

2. Подготовка кадров управления: модель обучения. Сб. статей. Вып.2-3. - М., 1993-1994.

3. Зинченко В.И., Понеделков A.B. Подготовка госслужащего: поиск концепции// Вестник государственной службы, 1993.- N1. - С. 26-35; Купряшин Г.Л., Хонякова Н.В. Подготовка кадров высшей квалификации для государственной службы // Вестник государственной службы, 1993.- N6.- С. 39-43; Лаптев А.П. Подготовка и повышение квалификации государственных служащих // Высшее образование в России, 1993.- N3.- С. 85-90.

дарственных служащих, представление о формирующихся особенностях и тенденциях в становлении системы их профессиональной подготовки.

Зарубежный опыт подготовки кадров для сферы управления исследуется в статьях К.Даниельсона, Р. Каннингхема, В. Коломийцева, Ф. Липтака, А.Стрыгина, К. Эварда. Авторы вскрывают проблемы взаимосвязи содержания и методов обучения с профессиональной деятельностью обучающихся, зависимость служебного продвижения от дополнительного образования кадров1.

Ценным источником идей для разработки проблемы являются монографии и сборники научных статей, в которых представлено концептуальное обоснование государственной службы; ведутся дискуссии о ее назначении и организационных предпосылках; анализируется современное состояние с учетом национальных традиций и особенностей; ведется поиск критериев эффективности государственной службы2.

Следующая группа работ посвящена кадровому обеспече-

1. Даниельсон К. Обучение руководителей и центры оценки // Проблемы теории и практики управления, 1991. -N4. - С. 87-91; Каннингхем Р. Проект "Лидер": канадские специалисты делятся управленческим опытом // Проблемы теории и практики управления, 1992. - N4. - С. 118-122; Коло-мийцев В. Подготовка государственных служащх во Франции // Государство и право, 1993. - N11. - С.95-104; Лип-так Ф. Вопросы подготовки управленческих кадров в Чехословакии. //Проблемы теории и практики управления, 1991. - N4..

- С. 91-94; Стрыгин А. Как и чему учат управленцев во Франции // Проблемы теории и практики управления, 1992. -N3. - С. 88-92; Эвард К. Персонал управления для 2000 года // Проблемы теории и практики управления, 1992. - N4. -С. 22-26.

2. Государственная служба: организация, кадры, управление. - М.,1994; Государственная служба в России (опыт организации и кадрового обеспечения). Документы. - Ниж. Новгород, 1994; Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы. - М.,1993; Государственная служба в Российской Федерации: становление, кадровое обеспечение. -М.,1994; Государственное управление: проблемы теории, истории, практики, преподавания. - М.,1994; Лазарев Б.М. Государстзэнная служба. - М.,1993. Понеделков A.B. Компетентность востребована (социологический аспект).

- М., 1991.

нию государственной службы. В них приводятся результаты исследований и фактологический материал, которые дают представление о прогнозах динамики потребностей в руководителях и специалистах для федеральных и региональных структур государственной службы, имеется научное обоснование модели должностей российских государственных служащих, поднимаются проблемы формирования рангово-должностной структуры, определены принципы государственной кадровой политики, механизмы и технологии ее реализации1.

Изученные работы представляются полезными для теоретического осмысления профессиональной подготовки государственных служащих, однако профессиональное образование в них чаще всего рассматривается как "последипломное", имеющее место практически во всех сферах и отраслях, не уделяется достаточного внимания специфике формирования системы подготовки кадров для государственного управления. Социальные аспекты формирования системы профессионального образования государственных служащих практически не разработаны, их изучение находится на стадии накопления эмпирического материала. Не выявлены проблемы взаимодействия социальных институтов общества в создании организационных предпосылок и выработке принципов становления и функционирования системы профессиональной подготовки государственных служащих. И самое важное - отсутствует целостное представление профессиональной подготовки государственных

1. Загородний В.И. Практика формирования штатов государственных служащих Канады и США // Вестник государственной, службы, 1993. - N1. - С. 45-62; Кадровое обеспечение государственной службы. - Ростов-на-Дону, 1994; Карагодин Н., Карагодина И. Формирование корпуса государственных служащих: опыт для России // Мировая экономика и международные отношенияг 1993. - N2. - С. 78-90; Лукьяненко В.И. Принципы кадровой политики , механизмы и технологии ее реализации. - М., 1995; Оптимизация структур и механизмов федерального и регионального управления. Вып. 6. Кадровое обеспечение федерального и регионального управления. - М., 1994; Тюдаков И.В. Органы исполнительной власти: проблема комплектования // Вестник государственной службы, 1993. -N1. - С. 12-17.

служащих, анализ доминирующих тенденций развития и функционирования системы как важнейшего социального института общества. Этим обусловлен выбор темы, объекта и предмета исследования, определены его цели и задачи.

Объект исследования - профессиональное образование государственных служащих.

Предмет исследования - проблемы и тенденции становления системы профессиональной подготовки государственных служащих; взаимодействие системы профессионального образования с государственной службой и другими социальными институтами общества.

Цель исследования: на основе анализа социальных условий и образовательной практики разработать социологическую модель профессионального образования государственных служащих, обосновать специфику, структуру и межкомпонентные связи системы профессионального образования в общей системе государственной службы.

Задачи исследования:

- выявить социальные потребности общества и структур государственной службы в профессионально подготовленных кадрах государственной службы;

- проанализировать зависимость профессионального образования государственных служащих от социальной ориентации российского государства, требований государственного стандарта дополнительного профессионального образования государственных служащих, восприятия, мнений, представлений государственных служащих, руководителей государственной службы, граждан, стереотипов массового сознания;

- изучить организационные и правовые предпосылки становления системы профессионального образования государственных служащих;

- раскрыть социальную обусловленность принципов функционирования системы профессионального образования персонала государственной службы;

- определить специфику и степень автономности системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации госу-

дарственных служащих как средства социального управления;

- обосновать предложения по оптимизации деятельности системы профессионального образования государственных служащих.

Теоретико-методологической основой исследования явились выводы о предмете социологической науки в трудах Э. Дюркгейма (социальные факты, которые существуют вне индивидов и оказывают на них принудительное воздействие; социальные институты, их развитие), М.Н. Руткевича (законы взаимодействия различных сторон, областей жизни общества), Ж. Т. Тощенко (движущие силы сознания и поведения людей как членов гражданского общества), В.А. Ядова (свойства и стороны объекта исследования, которые образуют полюса противоречия; социальные общности), В.М. Соколова (особенности частных социологических дисциплин).

В ходе исследования автор опирался на модель рациональной бюрократии М. Вебера (должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования), выводы Т. Саймона, П. Блоу, М. Крозье, Д. Валдо, В. Острома и других исследователей социальной стороны профессиональной деятельности государственных служащих (тенденция приближения государственной службы к людям и их нуждам).

Разработке темы способствовали труды В.Г. Афанасьева, И.В. Блауберга, В.А. Карташова, А.И. Пригожина и других ученых по теории систем и системному анализу социальных процессов.

В качестве источниковой базы исследования проблемы используются Законы РФ, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, положения и другие нормативно-правовые акты об образовании, подготовке, переподготовке и повышении квалификации кадров:, о государственном образовательном стандарте, государственном заказе, квалификационных требованиях к государственным должностям, присвоении квалификационных разрядов, проведении аттестации федеральных государственных служащих и конкурса на замещение вакантной государственной должности и др.

Эмпирической базой выдвинутых теоретических положений стали материалы государственной статистики, текущего делопроизводства Российской академии государственной службы при Президенте РФ, результаты социологических опросов, проведенных:

- автором, а также под руководством автора среди служащих государственных и муниципальных органов управления1;

- с участием автора по теме "Административная власть столицы и ее кадровый потенциал"2;

- творческими коллективами Российской, Северо-Кавказской, Поволжской академий государственной службы и др.

Научная новизна исследования состоит в следующем:

- поставлена и решена одна из актуальных задач, социологии управления, относящихся к кадровому обеспечению государственной службы: разработана социологическая модель профессионального образования государственных служащих, включающая:

а) концепцию профессионального образования государственных служащих как социального института, социальной системы и процесса;

б) отражение профессионального образования в сознании государственных служащих, руководителей государственной

1. Исследование проводилось в 1995 году среди служащих федерального, регионального и муниципального уровней семи регионов: г. Москва,республика Марий Эл, республика Коми, Псковская область, Ставропольский край, Хабаровский край, Ярославская область.Опрошено 405 работников. Выборка репрезентативна по возрасту, образованию, занимаемой должности. Индекс СПО-95. Для обработки полученных данных применена компьютерная программа "Детерминационный анализ".

2. Комплексное социологическое исследование, проведенное творческим коллективом Российской академии государственной службы при Президенте РФ среди работников мэрии, правительства Москвы и его департаментов, префектур и муниципалитетов административных округов столицы 10-26 апреля 1996 года. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, образованию, занимаемой должности. Опрошено 668 человек. Из них 382 - работники мэрии и десяти депертаментов правительства Москвы, 286 - работники префектур и муниципалитетов. Индекс КГС-95.

службы и в массовом сознании;

в) специфику исследования этого социального феномена, определяющуюся самой природой данного объекта;

- раскрыто влияние целевых установок и уровня профессионального образования на изменение параметров профессиональной деятельности государственных служащих (класс функциональных задач, степень ответственности, выбор методов, эффективность деятельности);

щих и их социальную мобильность в условиях реформирования государственного аппарата;

- обоснованы специфика (связи с внешней средой, функциональное назначение, контингент, содержание и методы обучения), структура (способ связи, состав, сеть учебных заведений), межкомпонентные связи (профессиональное образование и государственная служба; профессиональное образование и служебное продвижение, карьера; профессиональное образование и контроль) системы;

- введены в научный оборот новые социологические данные, на основе которых сделан вывод о неполном соответствии уровня профессионализма, интересов и предпочтений государственных служащих современным квалификационным требованиям; дана оценка состояния профессионального образования государственных служащих, как незавершенной системы, не имеющей всех необходимых признаков социального института, достаточно обоснованного набора функций и, вследствие этого, неадекватной потребностям профессионального развития кадрового корпуса государственной службы;

- выявлены несоответствия реальной образовательной практики некоторым положениям государственного стандарта дополнительного профессионального образования, в частности, - различия в приоритетах, наборе учебных дисциплин, подходах к комплектованию контингента; выделены области знания, которые, исходя из социальных потребностей, должны были бы войти в содержание учебных программ и которые не нашли достаточного отражения в государственном стандарте;

-обоснованы концептуальные и технологические предло-

жения по оптимизации деятельности системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации, обеспечению ее эффективности, расширению взаимосвязи с другими социальными институтами.

Практическая значимость исследования определяется тем, что оно представляет новые идеи и обновленный конкретно-социологический материал для формирования системы профессионального образования государственных служащих и целенаправленной работы в области повышения профессионального уровня кадров этой категории.

Материалы диссертации могут быть использованы при разработке социологических подходов, типовых методик, инструментария последующих исследований в области социологии управления, выявления динамики профессионального развития государственных служащих. Сформулированные выводы и предложения могут быть полезны при определении потребности и уровня подготовки кадров адекватных управленческой ситуации, разработке управленческих решений в области профессионального развития государственных служащих, подготовке нормативно-правовых документов, направленных на совершенствование системы из профессионального образования, а также при разработке учебных программ, проведении спецкурсов и спецсеминаров по социологии государственной службы для слушателей по специальности "Государственное и муниципальное управление".

Апробация исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждены на заседаниях проблемной группы, кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Отдельные теоретические положения апробированы в докладах на Всероссийской научно-методической конференции по проблемам и перспективам повышения квалификации и переподготовки руководителей и специалистов (г. Ярославль, ноябрь 1995 г.), Всероссийской научно-практической конференции "Проблемы совершенствования организации повышения квалификации и профессиональной переподготовки

специалистов" (г. Москва, май 1996 г.). Проблемы исследования нашли отражение в публикациях автора.

Структура работы определена ее целью, задачами и аналитической направленностью. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, приложения, списка использованных источников и литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ.

Во "Введении" обоснованы актуальность исследуемой темы, ее научной разработки, сформулированы цели, задачи, теоретико-методологическая основа исследования, указаны предмет и объект изучения, определена новизна диссертационной работы и ее практическая значимость.

В первой главе - "Социальные условия профессионального развития государственных служащих" - рассматриваются объективные и субъективные факторы, вызвавшие необходимость становления специального социального института подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, отражающие отношения, складывающиеся в системе государственной службы.

В первом параграфе этой главы - "Социальные потребности в профессионально подготовленных кадрах" - отмечается, что новые общественные отношения, возникающие в связи с кардинальными социально-экономическими изменениями, обусловливают потребность повышения профессионализма кадров государственной службы. Источником развития этой потребности является тесная взаимосвязь социального управления с действующими социальными институтами общества. Происходящие в них перемены требуют нового уровня знаний, умений и навыков государственных служащих. При этом удовлетворение потребностей в высшем профессиональном образовании создает условия для возникновения новой потребности - в дополнительном профессиональном образовании.

Потребность в компетентных кадрах связывается также с интеллектуальными потребностями государственных служащих, развитием их знаний и способностей, применяемых в служеб-

ной деятельности, носящей социальный характер. В связи с этим выделены три уровня компетентности государственных служащих: интегральный, психологический, специальный. Профессиональные знания рассматриваются в качестве потенциала, которым располагают государственные служащие и который приводится в действие благодаря их личным качествам.

Внимание акцентируется на том, что в настоящее время социальные потребности наполняют понятие профессионализма новым содержанием. Для эффективного осуществления социальных функций государственной службы необходимы профессионалы, имеющие современное управленческое образование, владеющие глубокими знаниями в области менеджмента, бизнеса, приватизации, налогового законодательства, управления персоналом, а также методикой деловых отношений, этикой государственного служащего.

Созданные советской административно-командной системой управления социальные условия предопределили формирование аппаратных работников преимущественно исполнительского стиля деятельности.

Принципиальным, на взгляд автора, является то, что в настоящее время среди критериев продвижения кадров на государственной службе приоритет отдается не политическим качествам и идеологической надежности работников, а их профессионализму и компетентности.

На основании эмпирического исследования, проведенного автором1, и вторичного анализа данных социологических опросов государственных и муниципальных служащих и населения ряда городов России, проведенных учеными Российской и Северо-Кавказской академий государственной службы, в диссертации сделан вывод, что социальные потребности в становлении системы профессионального образования государственных служащих и возникающие соответствующие социальные отношения обусловлены:

1) наличием в социальном слое работников органов го-

сударственного и муниципального управления двух больших групп, которые в первую очередь нуждаются в адаптации к новой административной среде, ускоренной переподготовке и повышении квалификации:

- работники, имеющие значительный опыт управленческой деятельности, приобретенный в условиях административно-командной системы;

- работники, впервые пришедшие на государственную службу и еще не обладающие нужным опытом и знаниями;

2) социальным восприятием государственной службы и ее кадров, которые порой некомпетентной деятельностью формируют в массовом общественном сознании в основном критические и однозначно негативные оценки государственной власти;

3) низкой эффективностью государственной службы, осознание которой большинством государственных служащих (66,1% опрошенных) проявляется в невысокой оценке собственных знаний и способностей проводить в жизнь политику реформ, разрешать социальные конфликты, адаптироваться к инновациям;

4) потребностью государственных служащих не только в новых знаниях, но и в умениях анализировать реальные ситуации в обществе, прогнозировать развитие событий, вырабатывать нетрадиционные управленческие решения, работать в условиях неопределенности и риска;

5) структурой базового образования государственных служащих (большинство работников аппаратов государственного и муниципального управления имеют высшее техническое образование, что порождает склонность к технократизму в управлении социальными процессами); среди федеральных государственных служащих центральных органов имеют дополнительное профессиональное образование лишь 6,4%.

Эти выводы автора в значительной мере подтверждаются в исследованиях других социологов1.

Анализ результатов проведенных исследований свиде-

тельствует, что современный кадровый корпус государственной службы не обладает в достаточной мере тем уровнем профессионализма, который требуется в условиях выхода из управленческого кризиса, и испытывает потребность в профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации.

Осознание указанной потребности проявляется в изменении структуры интересов, мотивов, ожиданий и нередко проявляется в неудовлетворении служащих не только уровнем своих знаний, умений и навыков, но и эффективностью деятельности государственных органов, в которых они работают.

Выявленные социальные ожидания относительно профессиональной деятельности государственных служащих не являются произвольными. Автор показывает, что эти ожидания отражают степень обязательности, необходимости для государственных служащих, предписывают им определенное профессиональное поведение, без чего не может успешно функционировать государственная служба как социальный институт.

Во втором параграфе - "Организационно-правовые предпосылки становления системы профессионального образования государственных служащих" - показано, что основным направлением удовлетворения социальных потребностей в профессиональных кадрах государственной службы является создание соответствующих субъективных условий их профессионального развития. В работе анализируются нормы, правила, формы прохождения государственной службы (конкурсы, аттестации, квалификационные экзамены) и другие организационные предпосылки, которые укрепляют связь продвижения по службе с уровнем профессионального образования. Эти организационные предпосылки направлены на создание внешних условий для изменения поведения, установок, стремлений государственных служащих, их социальных ролей, статуса, активизации социальной мобильности. В сочетании с требованиями к должностям организационные предпосылки оказывают определяющее влияние на формирование контингента лиц для переподготовки и повышения квалификации и соответствующего государствен-

ного заказа образовательным учреждениям.

Организационные предпосылки профессионального образования государственных служащих направлены на придание системе внутренней упорядоченности и согласованности с социальными потребностями государственной службы. Это способствует расширению воспроизводства ее кадрового потенциала, то есть поддержанию и повышению уровня профессионализма государственных служащих.

Автор исходит из того, что нормы и правила прохождения государственной службы все больше выполняют роль стимулов, направленных на то, чтобы профессиональное образование стало одним из важнейших критериев при повышении в должности, чтобы на учебу отбирались работники из резерва, а по окончании учебы им гарантировалось продвижение по службе в соответствии с индивидуальными планами карьеры и результатами учебы. Обеспечение этих предварительных организационных условий существенно значимо для становления системы профессионального образования государственных служащих и эффективности государственной службы.

Проведенный анализ результатов социологических исследований выявил, что существуют препятствия в самой государственной службе, сдерживающие становление системы образования госслужащих: отсутствуют четкие процедуры прохождения государственной службы, планирование карьеры; проводимые аттестации не побуждают государственных служащих к получению дополнительного профессионального образования; профессионализм и компетентность еще не стали доминирующими факторами мотивации к служебному продвижению.

К числу организационных предпосылок отнесены также изменения в структуре управления, создание новых органов власти по горизонтали и вертикали, что привело к увеличению численности работников аппаратов органов государственного управления всех уровней. Причем по прогнозам некоторых ученых в ближайшее время тенденция роста численности кадров, занятых на государственной службе в РФ может доминировать и в перспективе достигнуть 8% по отношению к за-

нятому населению страны против нынешних 1.4Х1.

Важная роль в становлении системы профессионального образования государственных служащих принадлежит ее правовым предпосылкам. Диссертантом проведен анализ документов ( Законы РФ, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ), принятие которых было результатом осознания субъектами государственного управления потребности в росте профессионализма и компетентности' государственных служащих, негативных последствий их профессионального отставания от задач социально-экономических и политических преобразований в обществе. В них определяется порядок отбора и служебного продвижения государственных служащих, задачи аттестации, как формы выявления потребности в профессиональном образовании государственных служащих; определена структура органов, обеспечивающих профессиональное развитие персонала государственной службы, значение государственного заказа в качестве формы социальной взаимосвязи между государственной службой и системой образования как двумя социальными институтами общества.

Вместе с тем автор отмечает, что правовое обеспечение становления системы профессионального образования государственных служащих еще не отвечает потребностям самих органов государственного управления. В большинстве субъектов федерации отсутствуют Законы о государственной службе, Реестры должностей, описания должностных стандартов государственной службы. Это сдерживает становление социального института профессионального образования государственных служащих.

Таким образом, социальные условия выступают существенным компонентом взаимосвязей в обществе. Они ускоряют, а в некоторых случаях тормозят, становление системы профессионального образования государственных служащих и в совокупности создают внешнюю среду, в которой проходит

1. Оптимизация структур и механизмов федерального и регионального управления.Вып.6.-М.:"Луч", 1994. - С. 15-17.

становление этого социального института. Указанные условия отражаются в суждениях государственных служащих и граждан, их поведении в отношении приобретения знаний и оценки уровня профессионализма государственных служащих.

Во второй главе диссертации - "Формирование системы профессионального образования как социального института" -раскрыта социальная обусловленность принципов становления и функционирования системы профессионального образования государственных служащих как социальной системы и анализируется ее современная модель во взаимосвязи структурных элементов.

Становление системы профессионального образования государственных служащих и формирование ее модели рассматривается как социальный процесс. При этом обращается внимание на влияние внутренних и внешних социальных условий, которые детерминируют взаимодействие составляющих ее компонентов и функционирование системы в целом.

В первом параграфе - "Социальная обусловленность принципов формирования и функционирования системы" - исследуются такие основные принципы как:

- целостность как фактор институционализации профессионального образования, условие его стабильности и надежности, устойчивости структуры, возникновения отличительных признаков (установок, символов, черт, кодексов поведения), создания органов управления и т.д.;

- комплексность как единство взаимосвязей и преемственность ее звеньев; согласованность в организационно-административном, кадровом, учебно-методическом и др. обеспечении;

- прогнозирование как научно-обоснованный ориентир для развития, совершенствования профессиональной подготовки, формирования контингента обучающихся и модель возможного будущего социального института;

- преемственность как связь между различными этапами и ступенями развития социального института, сохранение отдельных элементов профессионального образования государс-

твенных служащих при переходе к новому состоянию системы, устойчивость ее основных признаков; на этой основе обеспечивается непрерывность и завершенность образования на каждом уровне развития государственных служащих в соответствии с его потребностями в познании и творческом труде: обеспечение необходимой компетентности для выполнения функциональных обязанностей и создание устойчивой потребности для дальнейшего профессионального совершенствования;

- адекватность учебных программ реальным и перспективным требованиям государственной службы к уровню профессионализма ее персонала;

- интеграция обучения государственных служащих с социальной практикой и наукой; в процессе интеграции возрастает интенсивность взаимодействия данного социального института со структурами государственной службы, общественными организациями и др. социальными институтами;

- индивидуализация как процесс и результат совмещения социальных требований, ценностно-нормативных ожиданий со стороны общества и государственной службы определенных действий, проявлений профессиональных качеств от государственных служащих, необходимых для эффективного выполнения не только функциональных обязанностей, но и общественной роли, со спецификой потребностей, свойств и стиля деятельности самих государственных служащих; в системе профессионального образования такой подход обусловливает особенности дальнейшей социализации личности государственных служащих, направленность обучения на конкретных слушателей, исходя из их различий в базовой подготовке, способностях, профессиональном опыте, целях образования.

Диссертант рассматривает принципы как научную основу для постановки целей социального института профессионального образования, определения средств и методов их достижения. Следование указанным выше принципам позволяет избегать острых противоречий между формальными и неформальными целями системы; целями и содержанием обучения; содержанием, обучения и его кадровым обеспечением и т.д.

В диссертации подчеркивается социальная обусловленность выработки принципов этой системы. С одной стороны, они отражают потребности и интересы общества, отдельных общностей и граждан. С другой - система профессионального образования как социальный институт представляет собой совокупность социальных ролей и статусов, предназначенных для удовлетворения потребности в профессиональных знаниях, необходимых для осуществления государственного управления. Благодаря становлению системы достигается большая предсказуемость поведения государственных служащих в отношении повышения своего профессионального уровня, стабилизируются и становятся более надежными социальные связи между государственной службой и системой образования.

Во втором параграфе - "Модель современной системы профессионального образования государственных служащих как средство социального управления" - дается характеристика целей и функций системы, сети учебных заведений, научно-педагогических кадров, контингента обучающихся как основных системообразующих компонентов целостностной и относительно самостоятельной системы.

Цель системы профессионального образования государственных служащих: подготовка кадров для государственного и муниципального управления, обладающих высоким уровнем профессиональной компетентности и общей культуры, способных быть субъектами инновационных процессов в обновляющемся обществе; формирование, стимулирование и удовлетворение потребностей общества и государственных служащих в их профессиональном образовании. Эта цель задается извне: со стороны государства, общественно-политической системы, государственной службы и других социальных институтов.

Обращается внимание на то, что в акт целеполагания включаются социальные ожидания самих государственных служащих в плане профессионального образования, и таким образом обеспечивается соответствие формальных и неформальных целей. Цель государственного служащего формируется на основе его представлений о некотором идеале своих достижений

при выполнении профессиональных функций, предвосхищения результата деятельности, а также средств и путей его реализации.

На основе анализа данных социологических исследований1, проведенных в ряде учебных заведений исследуемой системы, составлено целостное представление о государственных служащих как слушателях, их особенностях в этом качестве.

Причинами и целями своего обучения государственные служащие называют, главным образом, совершенствование профессиональных знаний и реализацию профессиональных возможностей, расширение образовательной базы в целом и удовлетворение определенных интересов. Получение дополнительного образования пока менее всего связывается с конкретными должностями, служебным продвижением или планированием карьеры, что свидетельствует о трудностях институционали-зации самой государственной службы. Независимо от возраста и должности, государственные служащие сходятся во мнении о важности получения прежде всего тех знаний, которые они не смогли получить в предыдущей системе образования и без которых в ближайшем будущем могут возникнуть проблемы с продвижением по службе или сохранением места работы.

Анализ сети образовательных учреждений, осуществляющих подготовку, переподготовку и повышение квалификации государственных служащих, показывает, что ее реальные возможности не отвечают социальным потребностям государственной службы в профессиональном образовании кадров. В качестве аргументов приводятся следующие:

- большая потребность государственной службы в специально подготовленных кадрах (обновление кадрового состава более чем на треть не привело к его качественному улучшению; у более чем половины вновь пришедших на государственную службу профиль работы не соответствует специальности, полученной в вузе);

- недостаточно развитая сеть образовательных заведений и их неравномерное распределение по территории страны;

- невысокая пропускная способность учебных заведений и невысокая степень удовлетворенности слушателями результатами своего обучения.

Решение этих проблем может быть ускорено за счет одновременного расширения сети учебных заведений в системе профессионального образования государственных служащих и использования региональных вузов, сохранившихся отраслевых ИПК через конкурс при получении государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих. Обосновывается тезис о том, что необходимым условием эффективности формируемой социальной системы является высокий уровень профессионализма преподавательских кадров. Рост требований к качественному уровню подготовки государственных служащих вызывает необходимость улучшения обеспечения системы научно-педагогическими кадрами.

В диссертации используются результаты социологического опроса, проведенного фондом Карнеги среди преподавателей вузов1. Их рассмотрение дает возможность выявить социальные факторы, снижающие качество преподавательской деятельности:

- существующее материальное положение заставляет преподавателей искать дополнительные заработки;

- состояние неопределенности переходного периода не позволяет многим из них иметь ясные планы на будущее.

Полученные выводы вполне можно экстраполировать на преподавательский состав системы профессионального образования государственных служащих.

Анализируемый в диссертации штатный состав преподавателей Российской академии государственной службы и подведомственных ей региональных учебных заведений свидетельствует о его высоком качественном уровне. Однако недостаточ-

1. Высшая школа в 1994 г. Ежегодный доклад о развитии высшего образования.- М., 1995.- С. 48-60.

ная разработанность нормативно-правовой базы государственной службы и системы профессионального образования государственных служащих создает определенные трудности в подготовке учебных программ и методических пособий. Отсюда "нарекания" слушателей на несоответствие получаемого образования требованиям практики государственного управления, недостаточное соблюдение индивидуального подхода, невозможность применения полученных знаний в профессиональной деятельности.

В связи с этим, в рамках системы профессионального образования государственных служащих необходимо, считает автор, на приоритетных условиях организовать подготовку, переподготовку и повышение квалификации преподавателей и вести активную подготовку молодых преподавательских кадров из числа аспирантов с организацией их педагогической стажировки. При этом необходима разработка квалификационных требований к научно-педагогическим кадрам системы профессионального образования государственных служащих, более широкое внедрение конкурсного отбора на замещение вакантных должностей.

В диссертации охарактеризованы основные социальные функции формирующейся системы: подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих, дано их определение, выявлены задачи и специфика. Они рассматриваются как социальное действие системы, регулируемое правовыми нормами и контролируемое социальными институтами. В числе дополнительных функций, обеспечивающих выполнение системой основных функций, выделены компенсаторная, интег-ративная, личностно-развивающая и преобразующая.

В итоге автор приходит к выводу, что целенаправленное функционирование системы возможно при условии соответствия организации ее деятельности, технологического уровня образования и квалификационного уровня научно-педагогических кадров.

Представленная в диссертации социологическая модель современной системы профессионального образования госу-

дарственных служащих рассматривается как средство социального управления, поскольку она может служить основой для формирования критериев и показателей социального развития системы, выделения возникающих в процессе ее становления проблем, разработки и применения методов их решения, достижения планируемых состояний и параметров системы.

Отмечается, что особенностью современного этапа становления системы профессионального образования государственных служащих как социального института является замена спонтанных, эпизодических, экспериментальных связей государственной службы и системы образования на предсказуемые действия, поведение соответствующих общностей и индивидов, которые ожидаются, моделируются и регулируются путем определения и закрепления социальных норм, правил, статусов и ролей, приведения их в систему в рамках государственной службы и профессиональной подготовки для более полного удовлетворения социальных потребностей в уровне профессионализма государственных служащих.

В "Заключении" диссертации подводятся итоги исследования, сформулированы выводы, на основании которых автор предлагает рекомендации, направленные на развитие системы профессионального образования государственных служащих.

По теме диссертации автором опубликованы работы:

- К вопросу о подготовке государственных служащих (размышления на актуальную тему) // Государственная служба: организация, кадры, управление.- М., 1994. - 0,5 п.л.

- Обучение государственных служащих: как решить проблему // Научно-методическая конференция, посвященная 95-летию Пастуховского училища. Тезисы докладов. - Ярославль, 1995. - 0,2 п. л.

- Поствузовское обучение государственных служащих: формирование и функционирование // Государственная служба: организация, кадры, управление. Вып. 2,- М., 1,996;' (Сдано в печать.) - 1,0 п.л. " /и /-/

ПМБ РАГС 117606 иосква,пр.Вернадского,84