Субъекты Федерации в системе федеративных отношений в России и ФРГ

Садриев, Гадель Камилевич

автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Субъекты Федерации в системе федеративных отношений в России и ФРГ

Год: 2004
Автор научной работы: Садриев, Гадель Камилевич
Ученая cтепень: кандидата политических наук
Место защиты диссертации: Казань
Код cпециальности ВАК: 23.00.02

Диссертация по политологии на тему 'Субъекты Федерации в системе федеративных отношений в России и ФРГ'

Полный текст автореферата диссертации по теме "Субъекты Федерации в системе федеративных отношений в России и ФРГ"

На правах рукописи

САДРИЕВ Гадель Камилевич

СУБЪЕКТЫ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ И ФРГ (Сравнительное исследование)

Специальность 23.00.02 - Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Казань -2004

Работа выполнена на кафедре политологии Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Казанский государственный университет им. В.И. Ульянова-Ленина

Научный руководитель: —доктор философских наук, профессор

Фарукшин Мидхат Хабибович

Официальные оппоненты: — доктор политических наук,

профессор РАГС при Президенте РФ Столяров Михаил Венедиктович

— кандидат философских наук, доцент Беляев Владимир Александрович

Ведущая организация: — Российский университет дружбы народов

Защита диссертации состоится << си » бКТ&СА?У 2004 г. в часов на заседании диссертационного совета Д 212.081.66 в Казанском государственном университете по адресу: 420008, г. Казань, ул. Кремлевская, 18, корп. 2, ауд. 215.

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке им. Н.И. Лобачевского Казанского государственного университета.

Автореферат разослан « » ^"¿^У

2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат социологических наук, доцент

Большаков А.Г.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность проблемы. В структуре любой федерации базовое положение занимают ее субъекты. Жизнеспособность и стабильность федерации зависит от политического и социально-экономического благополучия ее регионов - субъектов федерации, что не в последнюю очередь определяется их политико-правовым статусом и тем реальным положением, которое они занимают в системе федеративных отношений. Поэтому выявление места и роли субъекюв федерации в устройстве государства представляет собой исключительно важную исследовательскую задачу, решение которой связано с укреплением федеративных начал.

Для Российской Федерации эта проблема приобретает особое значение в силу ее новизны на этапе формирования обновляемой российской государственности. Отсутствие собственного опыта реального федеративного строительства и соответственно исторически сформировавшихся традиций федерализма, резкие социально-экономические различия и конкуренция между регионами, распространенность государственного патернализма и уравнительности усугубляют трудности в процессе определения статуса субъектов федерации, налаживания нормальных федеративных отношений. Сказанное также подтверждает актуальность проблемы субъектов федерации, избранной в качестве объекта диссертационного исследования.

Еще один принципиальный аспект данной проблемы - исследование ее в сравнительном плане. Такой подход позволяет выявить, с одной стороны, то общее, что есть в конституционно закрепленных правах и полномочиях субъектов того места, которое они занимают в развитии различных федераций, с другой — определить специфику, обусловленную как историческими условиями становления конкретной федерации, так и социальной и политической средой, в которой она развивается.

В диссертации проведено сравнительное исследование положения и роли субъектов Российской Федерации и Федеративной Республики Германия. Выбор именно данных объектов для сравнительного анализа не является случайным. Германия близка России исторически и территориально. Кроме того, некоторые черты российского федерализма являются схожими с чертами германского федерализма, особенно в сфере налоговых отношений между федеральным центром и субъектами федерации. Но главное состоит в том, что нынешний российский и немецкий федерализм сближает общий фактор — стремление при помощи федеративного устройства государства не допустить возрождения

I КМММОТЕКЛ {

! тзрсй

зации власти и злоупотребления ею.

Смысл сравнительного исследования места субъектов федерации в системе федеративных отношений в России и ФРГ заключается и в том, чтобы показать общие черты в положении субъектов обеих федераций, а также особенности, вызванные разными историко-культурными и политическими условиями формирования и развития федеративных государств, а также определить те элементы германского опыта, которые приемлемы или неприемлемы для заимствования в ходе федеративного строительства в России.

Степень изученности проблемы. По вопросам федерализма опубликовано значительное число отечественных и зарубежных работ. В них отражены результаты исследований как общетеоретических аспектов проблемы федерализма, так и актуальные вопросы федеративного устройства российского государства1. При подготовке диссертации особую ценность представляли труды, в которых раскрываются конституционно закрепленные права и полномочия субъектов, определяющие их политико-правовой статус.

См.: Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М.: Славянский диалог, 1996; Он же: Федералогия. М.: Питер, 2004; Аринин А Н. К новой стратегии развития России. Федерализм и гражданское общество. Идейно-теоретические, политические и правовые аспекты. М.: ООО «Соверо-Принт», 2000; Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М.: Институт экономики РАН, 1998; Добрынин Н.М. Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск: Наука, 2003; Иванов В.Н. Россия: социальная ситуация и федеративные отношения. М.: ИСПИ РАН, 1998; Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М.: Норма, 2001; Проблемы федерализма: российский и мировой опыт. М.: ИСПИ РАН, 2003; Умнова ИА. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998; Федерализм власти и власть федерализма. М.: ТОО «Интел-Тех», 1997; Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М.: Изд-во МНИМП, 1997 и ДР-

См.: Парламентская демократия и федерализм в России и Германии: опыт совместного исследования российских и германских ученых. М.-Мюнхен-Вюрцбцрг: Изд-во РАГС — ООО «Технология ЦД», 1999; Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург: Гуманитарный университет, 1998; Столяров М.В. Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа: Сравнительное исследование по проблемам федерализма и регионализма в России и странах Западной Европы. Казань: Изд-во ФЭП, 1998; Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Казань: Изд-во КГУ, 1998; Федерализм: Теория, институты, отношения: (Сравнительно-правовое исследование). М., 2001; Козлов А.Е. Федерализм в Бельгии и России // Государство и право. 1997. №7; Федерализм и региональные отношения: (Опыт России и Западной Европы). Мг Центр «Этносфера», 1999; Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности. М.: МОНФ, 1998 и др.

го изучения федераций, выявлены общее и специфическое в федеративном устройстве различных государств, раскрыты уникальные черты российского федерализма.

В качестве главных источников для написания данной работы диссертант опирался наряду с нормативными правовыми актами на исследования, посвященные статусу субъектов федерации, а также на труды отечественных и зарубежных авторов, относящихся к проблематике германского федерализма и регионализма'. Их исключительная ценность заключается в том, что они содержат большой фактический материал, который раскрывает широкие возможности для сравнительного анализа места и роли субъектов федераций в системе федеративных отношений.

Анализ опубликованных работ показал, что многие важнейшие аспекты федерализма достаточно глубоко исследованы в отечественной и зарубежной правовой и политической науке. Однако некоторые вопросы этой проблематики, имеющие существенное теоретическое и практическое значение, остаются пока разработанными недостаточно или неразработанными вообще. К их числу относится изучение политико-правового статуса субъектов федерации на основе сравнительного анализа опыта России и зарубежных федераций. В частности, не исследованной оставалась проблема сравнительного положения субъектов федерации в России и ФРГ в системе федеративных отношений. Актуальность названной проблемы и ее недостаточная разработанность послужили основанием для выбора ее в качестве темы настоящей диссертации.

1 См.: Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М.: Дело и Сервис, 2000; Бусыгина И.М. Регионы Германии. М., 1999; Васильев В.И. Германский федерализм: проблемы развития. М.: Компания «Спутник», 2000; Conradt D.P. The german polity. N.-Y,: Longman, 1996; German federalism today. N.-Y.: St. Martin Press, 1991; German politics today. Manchester: Manchester University Press, 2000; Huttmann M.G. The practice of federalism in Germany // Federalism and decentralization: Perspectives for the transformation process in eastern and central Europe. Hamburg: Lit, 2002. Pp. 97-120; Institutions and institutional change in the Federal Republic of Germany. L.: Macmillan Press Ltd., 2000; 50 Jahre Herrenchiemseer Verfassungskonvent "Zur Struktur des Deutschen Foederalismus". Bonn, 1999; Rohland Johne. Die deutschen Landtagen in der Europapolitik // Jahrbuch des FOderalismus. 2001; Klatt H. Landerneugliederung: Eine staatspolitische Notwendigkeit//Zeitschrift fur Beamtenrecht. 1997. # 5; Mannle U. Grundlagen und Gestaltungsmoeglichkeiten des Foederalismus in Deutschland. Aus Politik und Zeitgeschichte. Bonn, 1997; Quint P. The imperfect union: Constitutional structures of german unification. Princeton (N.J.): Princeton University Press, 1997; Recasting german federalism: legacies of unification. L.: Pinter, 1999; Reforming governance. Lessons from the United States of America and the Federal Republic of Germany. N.-Y.: PALGRAVE, 2001; Roberts G.K. German politics today. Manchester: Manchester University Press, 2000; Schneider Hans-Peter. Neuordnung der Kompetenzen zwischen Bund und Gliedstaaten aus deutscher Sicht // Neuordnung der Kompetenzen zwischen Bund und Gliedstaaten, 2001; Watts R.L. Comparing federal systems in the 1990s. Kingston, Ontario: Institute of Intergovernmental Relations, 1996; Wolfgang Rudzio. Das politische System der Bundesrepublik Deutschland. Opladen: Leske + Budrich GmbH, 2003 и др.

Объектом исследования являются субъекты федерации в России и ФРГ, особенности их положения в системе федеративных отношений обоих государств.

Предмет исследования заключается в том, чтобы выявить общие черты и особенности статуса субъектов федерации в России и ФРГ, в решении проблем разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным и региональным уровнями государственной власти, организации федеративных межбюджетных отношений на основе сравнительного анализа отечественного и германского опыта.

— раскрыть особенности формирования федеративных систем в России и ФРГ и их влияние на положение субъектов обеих федераций;

— проанализировать и сопоставить политико-правовой статус субъектов Российской Федерации и Федеративной Республики Германия;

— выделить и обосновать общие черты и особенности в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации в России и ФРГ;

— исследовать общие черты и особенности федеративных межбюджетных отношений в России и ФРГ, показать наличие различных моделей распределения финансовых ресурсов в федеративном государстве, выявить их особенности, сравнительные преимущества и недостатки;

— сопоставить цели, содержание и способы вертикального и горизонтального выравнивания финансовой обеспеченности субъектов обеих федераций на основе их сравнительного анализа;

— оценить опыт России и ФРГ в плане регулирования статуса субъектов федераций с ориентацией на возможность заимствования положительного зарубежного опыта в российской практике федеративного строительства.

Указанные задачи диссертационного исследования обусловили основные положения, которые выносятся на защиту:

2. В силу моноэтнического состава германского общества федера-

лизм формировался там на основе разделения земель сугубо по территориальному принципу. В отличие от этого российский федерализм формировался в полиэтническом обществе с опытом создания субъектов федерации первоначально строго на основе национально-территориального принципа и только потом таким же признанием территориального принципа. Демонстрацию возможности одновременного использования в построении федерации территориального и национально-территориального принципов следует считать одним из уникальных достижений России в государственном строительстве.

3. Важнейшим принципом федерализма является равноправный конституционный статус субъектов федерации. Однако это не означает их равенства. Конституционно-правовая симметрия не исключает и не может исключить фактическую асимметрию субъектов федерации, их финансово-экономическое и социальное неравенство. Эта фактическая асимметрия должна учитываться в законодательной и договорной практике, не задевающей конституционного равноправия субъектов федерации.

4. Право субъектов федерации самостоятельно устанавливать свою систему государственных органов является одним из важнейших элементов их политико-правового статуса. В ФРГ и России конституционные положения, касающиеся указанного права, имеют существенные недостатки. В первом случае в Основном законе нет четкого указания на это право и критерии, в соответствии с которыми оно реализуется; во втором - в Конституции и федеральном законе устанавливается усеченная система органов власти субъектов Федерации ввиду отсутствия ее судебной ветви.

5. Субъекты федерации как в России, так и в ФРГ участвуют в формировании общегосударственной, общефедеральной воли. Это участие прослеживается по трем институциональным направлениям. Вместе с тем конкретные формы участия субъектов обеих федераций в формировании общегосударственной воли существенно различаются, причем в этом отношении по объему используемых полномочий субъекты Российской Федерации имеют определенное превосходство.

6. В международных и внешнеэкономических связях немецких земель можно достаточно четко выделить три направления, свидетельствующих о более непосредственном включении субъектов ФРГ во внешнюю политику государства. Участие субъектов Российской Федерации в международных связях обставлено более значительным кругом ограничений, что, очевидно, явилось реакцией федеральной власти на определенную потерю управляемости страной в 90-е годы прошлого века.

7. Статус субъекта федерации предполагает наличие не только прав,

но и не менее определенных обязанностей, а также ответственности за их неисполнение. В политическом плане главной обязанностью субъектов федерации является сохранение целостности федеративного государства, единства политического, экономического и правового пространства, обеспечение достойных условий жизни гражданам государства на своей территории. В юридическом плане основная обязанность субъектов федерации -это строгое соблюдение федеральной конституции и федеральных законов, особенно конституционно закрепленного разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.

8. Ответственность субъектов федерации может выступать как в непосредственной форме (например, в виде отмены незаконных актов органов государственной власти субъектов федерации), так и в опосредованной форме (в виде ответственности законодательных органов и высших должностных лиц за противоправное деяние).

9. В разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации имеются общие для России и ФРГ черты, а также существенные особенности. Первые определяются общей природой федеративного государства, вторые обусловлены спецификой организации федеративного устройства в разных странах.

10. В российской и немецкой федерациях по-разному решаются некоторые принципиальные вопросы федеративных межбюджетных отношений: разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами федерации в налоговой и бюджетной сферах и распределение доходов и расходов между бюджетами двух уровней. Сравнительное исследование места и роли субъектов федерации в межбюджетных отношениях целесообразно проводить по четырем показателям. Некоторые элементы немецкого подхода могут быть заимствованы в практике налоговых и бюджетных взаимоотношений федерального центра и субъектов федерации в России.

11. В основе федеративных межбюджетных отношений должны лежать два ведущих принципа: обеспечение права граждан государства на получение услуг со стороны государства на всей территории страны независимо от места проживания и соответствие финансовых ресурсов задачам и функциям, осуществляемым на каждом уровне власти. Если целью горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания земель в ФРГ является создание единообразных условий жизни для всего населения страны независимо от места проживания граждан, то для межбюджетных отношений в России такая цель пока недостижима и речь должна идти об обеспечении всех граждан примерно одинаковым набором минимальных стандартных в общенациональном плане услуг.

Теоретическую и методологическую базу исследования составили общепризнанные выводы политической науки о формах государственного устройства; взаимодействии федерального центра и субъектов федерации; роли налоговой и бюджетной системы государства в становлении и динамике федеративных отношений. Автор опирался на труды российских и зарубежных ученых по проблемам современного федерализма и, в частности, на разработанный в науке категориальный аппарат, отражающий разные аспекты федерализма, на анализ институциональных основ различных моделей федеративного устройства.

Основными методами, использованными в процессе диссертационного исследования, были сравнительный, нормативный, исторический и логический. Использование сравнительного метода изучения значительно расширяет границы познания, позволяет сопоставить опыт разных федераций и тем самым облегчает постановку и решение вопросов, которые являются общими для федеративных государств. В то же время применение сравнительного метода предохраняет от слепого копирования опыта других стран, недооценки уникальных и неповторимых условий, в которых функционирует каждая федерация. Использование нормативного метода было обусловлено необходимостью анализа достаточно большого нормативного правового материала (конституций, законов, договоров), а также ряда судебных решений. На протяжении всей диссертационной работы использовались исторический и логический методы, без которых в принципе невозможно ни одно теоретическое исследование.

Научная новизна диссертационной работы заключается в самой постановке проблемы сравнительного анализа положения и роли субъектов федерации в России и ФРГ.

В работе показаны общие черты и особенности статуса субъекта федерации в России и ФРГ, дана сравнительная оценка достоинств и недостатков в решении каждой из федераций двух важнейших проблем федеративного строительства: разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации и организации межбюджетных отношений.

Обоснована идея о целесообразности заимствования некоторых элементов федеративной системы ФРГ в государственном строительстве Российской Федерации и одновременно о наличии в немецком опыте федерализма черт, неприемлемых для нашего государства.

ласти теории и практики российского и зарубежного федерализма. Они имеют также познавательное значение.

Данная диссертация может быть использована также при реализации более широкого научного проекта - сравнительного исследования статуса субъекта федерации в России и зарубежных федерациях.

Сформулированные в работе положения, выводы и рекомендации могут оказаться полезными в процессе совершенствования российского федерализма на основе учета зарубежного опыта федеративного строительства.

Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании политологии и конституционного права, спецкурса по проблемам федерализма, при подготовке учебников и учебных пособий по данным дисциплинам.

Апробация работы выразилась в публикациях диссертанта, выступлении на научно-практической конференции, обсуждении на заседании кафедры политологии Казанского государственного университета.

Структура работы соответствует поставленным задачам и состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы на русском, немецком и английском языках.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы; дан обзор состояния научной разработанности проблемы; определены объект и предмет, цель и задачи исследования; сформулированы положения, выносимые на защиту; раскрыта теоретическая и методологическая база диссертации; показаны научная новизна, теоретическое и научно-практическое значение диссертационной работы.

В первом разделе «Общие черты и особенности статуса субъектов федерации в России и ФРГ» первоначально анализируются различия в отношении к федерализму среди политиков и ученых в России и в ФРГ. В Германии не ставится под вопрос федеративная форма государственного устройства, что можно объяснить тремя основными причинами: а) чрезвычайной политической, экономической и социальной эффективностью федеративной организации власти в течение длительного, более чем полувекового существования данной системы; б) наличием в стране глубоких исто-

рических традиций федерализма; в) политической культурой общества, благоприятствующей укоренению и поддержке идей и принципов федерализма.

В Российской Федерации встречаются прямые призывы преобразовать федеративное государство в унитарное либо придать государственному устройству России такие централистские, унитаристские черты, которые существенно ослабляют федеративный характер государства и по существу поощряют де-федерализацию. Однако широкое распространение в стране имеет и иная позиция: поддержка идей и практики федерализма на основе обоснования безальтернативности федеративной формы государственного устройства.

Сравнительный анализ статуса субъектов федерации в России и ФРГ показал необходимость учета исторических условий, сформировавшихся традиций и особенностей образования обеих федераций. В данном случае имеются в виду, в первую очередь, разные способы' возникновения Российской Федерации и ФРГ: первая создавалась сверху, путем деволюции, то есть передачи предметов ведения и полномочий от федерального центра к созданным по его же решениям субъектам федерации; вторая - снизу, путем объединения возникавших земель в единое федеративное государство.

Способ формирования федерации оказывает существенное влияние на положение субъектов федерации, на их взаимоотношения с федеральным центром. Если федерация формируется сверху, объем предметов ведения и полномочий субъектов федерации определяется федеральным центром. При формировании федерации снизу, при участии самих субъектов федерации, распределение предметов ведения и полномочий является результатом политического торга и договоренностей. Как правило, в этих случаях статус субъектов федерации выше; он включает в их ведение более широкий круг предметов и правомочий.

Современный германский федерализм покоится на исторически укоренившихся на немецкой почве федеративных традициях, на которых формировалась и политическая культура народа, благоприятная для создания федеративного государства. В историческом опыте России отсутствовали традиции федерализма. Соответственно формировавшаяся политическая культура не была созвучна федералистским принципам построения государства. С учетом указанных факторов в диссертации утверждается, что становление федеративного государства в ФРГ столкнулось с гораздо меньшими трудностями, чем создание реальной федерации в постсоветской России.

Сравнительный анализ статуса субъектов федерации в России и ФРГ

свидетельствует, что общие черты статуса вытекают из природы федеративного устройства, которое укоренилось в ФРГ и создается в России. Различия же вызваны разными историческими условиями, в которых происходило или происходит формирование федеративных отношений в обеих странах.

Все субъекты немецкой федерации имеют одинаковые названия (земли) и одинаковый статус, а политическая структура германских земель более или менее единообразна. В Российской Федерации, с одной стороны, в Конституции закрепляется разностатусность субъектов Федерации, с другой - провозглашается их равноправие. Различия в организации основ государственной власти субъектов РФ более значительны, хотя в настоящее время во многом формальны. В целом в настоящее время все субъекты Российской Федерации, за исключением автономных округов, имеют практически одинаковый конституционно-правовой статус.

В связи с этим в диссертации делаются следующие выводы: во-первых, необходимо обеспечение конституционно-правового равенства субъектов федерации, которое является одним из коренных общепризнанных принципов федерализма и выражением принципа симметрии в построении федерации; во-вторых, конституционно-правовая симметрия не исключает и не может исключить фактическую асимметрию субъектов федерации, их финансово-экономическое и социальное неравенство; в-третьих, эта фактическая асимметрия должна учитываться в законодательной и договорной практике, не задевающей конституционно-правового равенства статусов субъектов федерации.

В диссертации подчеркивается недопустимость отождествления конституционно-правового статуса со всем объемом прав и обязанностей субъектов федерации. Равноправие касается только конституционно-правового статуса и не распространяется на все права и обязанности субъекта федерации. Он может, например, иметь права, делегированные ему федеральными органами государственной власти, права, которых нет у других субъектов федерации.

Основным различием, дифференцирующим субъекты федерации, является их неодинаковая реальная способность эффективно использовать имеющиеся полномочия. Различия между субъектами федерации начинаются за пределами конституционно-правового статуса, и происходят они, прежде всего, из существенных региональных социально-экономических различий, что должно учитываться в федеральной политике, в том числе в политике заключения договоров о разграничении и взаимном делегировании полномочий.

Отличительным признаком любого федеративного государства является право субъектов федерации самостоятельно устанавливать систему своих государственных органов. Принципиальная особенность в построении системы органов государственной власти немецких земель состоит в том, что здесь не предусмотрены, как в Российской Федерации, общие принципы организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации. Кроме того, огромное различие в статусе земель по сравнению с российскими субъектами федерации заключается в том, что земли имеют собственную судебную систему, чего практически лишены субъекты Российской Федерации.

В отличие от ситуации в ФРГ Конституция Российской Федерации прямо закрепляет право субъектов Федерации самостоятельно устанавливать свою систему органов государственной власти и определяет критерии, в соответствии с которыми они могут это делать: «в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом» (ч. 1 ст. 77).

Германская федерация построена по территориальному принципу, что объясняется моноэтнической структурой населения. В Российской Федерации исторически первым принципом организации явился национально-территориальный принцип, который в начале 1990-х годов был дополнен территориальным принципом. Их сочетание отвечает интересам составляющих Россию народов, способствует реализации права народов на самоопределение и создание собственной национальной государственности, обеспечивает политическую стабильность. Демонстрацию возможности одновременного использования в построении федерации территориального и национально-территориального принципов следует считать одним из действительно уникальных достижений России в области государственного строительства.

Изменение статуса и границ субъектов РФ возможны лишь с согласия самих субъектов Федерации. Основной закон ФРГ не ставит территориальные изменения внутри страны, между землями, в такую жесткую зависимость от согласия субъектов Федерации. Изменения территориального деления ФРГ принимаются в виде федерального закона, требующего подтверждения на референдуме. Что касается воли и желания заинтересованных земель, то Основной закон ФРГ обязывает лишь выслушать их мнение.

Субъекты Российской Федерации и земли в ФРГ участвуют в формировании общенациональной воли и соответственно в разработке и реализации политики государства. Анализ такого участия позволил выделить три

его направления: а) активность субъектов федераций в рамках вторых палат парламентов; б) участие субъектов федераций в законодательном процессе; в) использование института Конституционного суда для совершенствования практики применения законодательства, разрешения споров о компетенции, для определения единой правовой позиции.

В качестве статусного вопроса в диссертации рассматриваются полномочия субъектов федерации в сфере международных и внешнеэкономических связей. Их участие в этой сфере определяется, во-первых, тем, что вследствие процессов глобализации и фактической прозрачности государственных границ сильному внешнему воздействию подвергается решение ряда проблем, относящихся к предметам ведения субъектов федерации. Во-вторых, субъекты федерации заинтересованы в повышении уровня жизни своего населения. Одним из рычагов для достижения этой цели является развитие внешнеэкономических связей с иностранными партнерами -внешняя торговля, привлечение иностранных инвестиций, стимулирование международного туризма. В-третьих, немаловажное значение приобретают в современных условиях международные гуманитарные связи, развитие сотрудничества в области образования, науки, культуры. И осуществлять эти связи в условиях глобализации и интеграционных процессов только на федеральном уровне не представляется возможным. В-четвертых, возрастание интереса регионов к международной политике связано с возникновением международных экономических и политических союзов типа Европейского союза или НАФТы, которые узурпируют решение части вопросов, традиционно относившихся к предметам ведения субъектов федерации.

Участие немецких земель во внешних сношениях можно условно разделить на три направления: участие земель в заключении международных договоров, затрагивающих их исключительную компетенцию; вступление их в двусторонние связи с иностранными партнерами; установление международных связей немецких земель, вытекающих из членства ФРГ в Европейском союзе.

Интеграция Российской Федерации в международную систему не достигла стадии передачи наднациональным органам предметов ведения субъектов Федерации. Выход последних на международную арену, строго регламентируемый федеральным законодательством, происходит главным образом путем заключения с иностранными партнерами двусторонних международных и внешнеэкономических договоров и соглашений.

Принципиальным вопросом федеративных отношений является вопрос о гарантиях прав субъектов федерации. Набор этих гарантий примерно одинаков и в германской, и в российской федеративной системе. Это

разграничение предметов ведения и полномочий двух уровней власти в федеративном государстве; гарантии неизменности статуса и территориальной целостности субъектов федераций; гарантия обеспечения республиканской формы правления и демократического политического режима; участие субъектов федерации в решении общефедеральных задач, осуществлении общенациональной политики; включенность субъектов федерации в законодательный процесс и реализацию законов; право обращения в Конституционный Суд за защитой своих интересов при посягательствах федерального центра на их предметы ведения, а также при спорах о компетенции.

Статус субъектов федерации наряду с правами включает их обязанности: соблюдение единства экономического и правового пространства федеративного государства; забота о его целостности, неделимости и безопасности; строгое следование и выполнение Конституции (Основного закона) федеративного государства, а также законов федерации; соблюдение законно установленного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Неисполнение субъектами федерации своих обязанностей влечет предусмотренную законом ответственность, которая принимает различные формы: признание неправомерными и отмена законов и других нормативных правовых актов субъектов федерации, противоречащих федеральной Конституции (Основному закону) или федеральным законам; принудительное списание средств со счетов бюджетов субъектов Федерации; досрочный роспуск законодательного органа субъекта федерации и отрешение от должности высшего должностного лица субъекта федерации. В ФРГ также существует институт федерального вмешательства.

Во втором разделе диссертации «Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации и ФРГ» подчеркивается, что для стабильного и эффективного функционирования федеративной системы, определения реального статуса субъектов федерации принципиальное значение имеет то, как решается в федерации проблема разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации.

В разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации в России и ФРГ прослеживаются как общие черты, так и существенные различия. К общим чертам относятся выделение и подробное описание предметов ведения и полномочий федеральной власти, причем сделано это именно на конституционном уровне и исчерпывающим способом, не позволяющим произвольно расширять или

сужать указанные предметы ведения и полномочия.

Общей чертой федеративного устройства в России и ФРГ является остаточный принцип в определении предметов ведения и полномочий субъектов федераций. Они могли бы быть более детально прописаны в конституциях субъектов федерации, а в условиях Российской Федерации и в договорах, которые заключаются между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Договоры между федеральным центром и субъектами федерации как способ разграничения и делегирования полномочий признаны Конституцией РФ. Их значение заключается в том, что при помощи этих договоров можно, во-первых, конкретно уточнить действительные предметы ведения и полномочия субъектов федерации, сформулированные в Конституции Российской Федерации по остаточному принципу; во-вторых, учесть региональные различия при решении тех или иных общенациональных или региональных проблем.

Разумеется, договорная практика должна быть правомерной. Это означает, во-первых, что при помощи договоров недопустимо перераспределять предметы ведения, которые уже разграничены на конституционном уровне. Во-вторых, нельзя завышать юридическую силу договоров, ставя их выше федеральных законов и даже федеральной конституции. В-третьих, в процессе заключения договоров и вступления их в законную силу должна участвовать законодательная власть.

Различие в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации состоит в том, что в России оно проводится по всему комплексу полномочий, как законодательных, так и исполнительных. В Основном же законе ФРГ разграничивается не весь комплекс полномочий, а полномочия в области законодательства. Кроме того, в Конституции ФРГ предусматриваются так называемые конкурентные полномочия и полномочия федерации и ее субъектов в сфере рамочного законодательства. Конституция РФ и Основной закон ФРГ содержат разные формулировки относительно законодательных полномочий субъектов федерации. Если в первом случае они ограничиваются в зависимости от круга предметов ведения, то во втором случае они ограничиваются в зависимости от законодательных полномочий федерации.

Отличаются особенностями и методы разграничения предметов ведения и полномочий субъектов федерации. В Основном законе ФРГ к ведению земель отнесено все, за исключением того, что передано федеральному правительству и что прямо запрещено землям. В российской Конституции

к ведению и полномочиям субъектов Федерации отнесено то, что не входит в предметы ведения федеральной власти и не относится к ее полномочиям по предметам совместного ведения.

Круг законодательных полномочий субъектов Российской Федерации шире, чем объем соответствующих полномочий у земель ФРГ. Изменение Основного закона ФРГ возможно без непосредственного участия земель, которые участвуют в этом процессе только опосредованно - через Бундесрат. В Российской Федерации для вступления в силу изменений и дополнений в главы 3-8 Конституции требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. В ФРГ земли непосредственно не имеют права законодательной инициативы по федеральным законам. В отличие от этого субъекты Российской Федерации в лице своих законодательных органов вправе вносить на рассмотрение Государственной Думы проекты как федеральных конституционных законов, так и федеральных законов, а также проекты законов о внесении поправок в Конституцию РФ.

В диссертации подробно обосновывается положение о том, что предусмотренная Основным законом ФРГ конкурирующая законодательная компетенция существенно отличается от регулирования предметов совместного ведения, которые закреплены Конституцией РФ. Исходя из природы совместного ведения, было бы целесообразно законодательно закрепить, что законопроекты по предметам совместного ведения принимаются не только Федеральным Собранием, но и законодательными органами субъектов Федерации. Это означало бы, что закон можно было бы считать принятым только в том случае, если он, кроме Государственной Думы и Совета Федерации, получил бы, например, в течение 2 или 3 месяцев одобрение законодательных органов большинства субъектов Российской Федерации.

Основной закон ФРГ предусматривает полномочия федерального центра в области рамочного законодательства. С одной стороны, такие полномочия позволяют федеральной власти устанавливать общие принципы правового регулирования определенной сферы общественных отношений, обеспечивать единство правового пространства, с другой - предоставляет субъектам федерации возможность учитывать региональные условия и особенности. Идея рамочного законодательства в условиях федеративного государства представляется исключительно привлекательной и достойной заимствования.

Для исполнения федеральных законов в ФРГ, как правило, не создаются федеральные территориальные структуры; они исполняются в основном ведомствами самих земель. В Российской Федерации для исполнения

федеральных законов и осуществления федеральных функций создается большое множество территориальных структур федеральных органов власти, которые действуют на территории субъектов Федерации. В результате по существу происходит удвоение бюрократического аппарата и числа его чиновников. При большем доверии федерального центра субъектам Федерации функции территориальных структур федеральных ведомств могли бы выполнять сами субъекты Федерации, как это делается в ФРГ. Это способствовало бы упрощению аппарата управления и экономии средств на его содержание.

Разграничение предметов ведения и полномочий отнюдь не исключает сотрудничества властей обоих уровней - федерального и регионального. Более того, оно предполагает их тесную взаимосвязь и координацию усилий, поскольку и в условиях федерации государственное управление представляет собой единую систему, все звенья которой тесно переплетены и дополняют друг друга. Сотрудничество, в которое вовлечены субъекты федерации, осуществляется как по вертикали — между федеральными и региональными органами государственной власти, так и по горизонтали -между самими субъектами федерации. В диссертации подробно рассматриваются уровни и основные формы такого сотрудничества.

Анализ показывает существование некоторой общей тенденции, характеризующей развитие Российской Федерации и ФРГ, — тенденции к централизации власти и соответственно формированию централистских федераций, которые отличаются от классической модели федерализма. Вероятнее всего, что это будет магистральная дорога развития федеративных отношений и в России на предстоящие годы.

Федеративные системы ФРГ и Российской Федерации требуют определенного реформирования. По мнению диссертанта, реформировать российскую федеративную систему целесообразно, по крайней мере, в следующих направлениях: назрела необходимость более компактного и в социально-экономическом отношении рационального разделения страны на субъекты Федерации; требуется совершенствование налоговых и бюджетных отношений между федеральным центром и субъектами Федерации и разрешение в этой сфере противоречия между сотрудничеством и распределением финансовых ресурсов между территориями; насущным является совершенствование разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. При этом наиболее болезненную точку представляют предметы совместного ведения, полномочия по которым чаще всего отнюдь нельзя охарактеризовать как совместные. В диссертации намечены альтернативные пути решения данной проблемы.

В третьем разделе диссертации «Финансовые ресурсы субъектов федерации в России и ФРГ» отмечается, что принципиальным вопросом организации и функционирования любой федерации является характер складывающихся в ней бюджетных отношений между федеральным центром и субъектами федерации. От этого зависит бюджетная обеспеченность решения задач как самой федерации, так и ее субъектов, а также стабильность федеративных отношений. Налоговая и бюджетная сферы являются наиболее конфликтогенными областями в федеративных отношениях.

Бюджетные отношения между федеральным центром и субъектами федерации включают в себя определение источников финансовых ресурсов, которыми пользуется каждая из сторон; расходных обязанностей как федеральных органов государственной власти, так и органов власти субъектов федерации; форм финансовой поддержки федеральной властью нуждающихся субъектов федерации; способов вертикального и горизонтального выравнивания финансового обеспечения субъектов федерации; степени самостоятельности субъектов федерации в расходовании собственных бюджетных средств.

Для сравнительного исследования места земель в налогово-бюджетной системе немецкой федерации и места субъектов федерации в налогово-бюджетной системе Российской Федерации в диссертации используются четыре показателя: степень централизации или децентрализации системы сбора и распределения финансовых ресурсов; наличие или отсутствие у федерального центра и субъектов федерации раздельных налогов и характер налоговой базы; наличие или отсутствие разделенных, или регулирующих налогов; способ выравнивания финансового обеспечения субъектов федерации, чему особенно большое значение придается в ФРГ.

Степень централизации или децентрализации проявляется, прежде всего, в том, кто устанавливает налоги и налоговые ставки, а также в том, кто определяет доли федерации и субъектов федерации в общей сумме налоговых и иных поступлений. По этому показателю Федеративная Республика Германия и Российская Федерация очень сходны. В них доминирует централизованная система.

Парламенты земель не имеют права законодательствовать в области' общенациональных налогов. Их распределение по уровням власти определяется Конституцией, и только небольшие изменения в это распределение могут быть внесены посредством федерального законодательства. Более того, даже ставки налогов, поступления от которых направляются в земельный бюджет, устанавливает федеральная власть. Существенный пересмотр федеральных финансовых установлений возможен только путем

конституционных поправок, что требует квалифицированного в 2/3 голосов большинства депутатов в обеих палатах федерального парламента.

В Российской Федерации тоже существует довольно жесткая централизованная налоговая система. Как отмечается в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., одобренной Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584, Россия «формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий». В Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., одобренной Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 также содержится констатация, что в конце 1990 — в начале 2000 гг. в стране были внедрены элементы среднесрочного финансового планирования «с распределением финансовых ресурсов «сверху вниз» в рамках жестких бюджетных ограничений». Показателем степени централизации налоговых полномочий в Российской Федерации свидетельствует тот факт, что более 80 % налоговых доходов региональных и местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов.

Хотя в статье 71 Конституции Российской Федерации к предметам исключительного ведения отнесены только федеральные налоги и сборы, фактически же федеральная власть определяет все виды налогообложения. Причем речь идет не только о налогах, но и налоговых ставках.

В Российской Федерации и ФРГ и федеральный центр, и субъекты федерации имеют отдельные налоги с раздельными налоговыми базами. Это означает, что наличие в распоряжении субъекта федерации какого-то налога, например, налога на имущество, исключает возможность сбора такого же налога федеральной властью и наоборот. Разница заключается в наборе и тех, и других налогов, а также в том, что в Российской Федерации они установлены в Налоговом кодексе, а в ФРГ - в Основном законе, что предпочтительнее, так как усложняет произвольное изменение налоговых полномочий сторон федеративных отношений.

Третий показатель для сравнения налогово-бюджетных систем двух федераций - российской и немецкой - это разделенные, или регулирующие налоги. К ним относятся такие налоги, которые собираются федеральным правительством или субъектами федерации, а затем делятся между уровнями бюджетной системы в определенном процентном соотношении, которое устанавливается законом. Например, налог на добавленную стоимость (НДС) является таким регулирующим налогом. Он делится в определенной пропорции: часть его поступает в федеральный бюджет, другая - в бюджет субъекта Федерации.

В ФРГ три из четырех самых больших налогов являются «общими», т.е. регулирующими и делятся между Федерацией и землями. Это подоходный налог, налог на прибыль корпораций и налог на добавленную стоимость. На долю этих налогов приходится около 70 % всех государственных налоговых поступлений. Они собираются на уровне земель.

В данном случае существенное различие в налоговых отношениях России и ФРГ состоит в том, что в Российской Федерации указанные пропорции меняются или могут меняться ежегодно, поскольку они закрепляются в не постоянно действующем федеральном законе, а в принимаемых ежегодно законах о государственном бюджете. В отличие от этого в Федеративной Республике Германия пропорции в поступлениях от важнейших налогов зафиксированы в самом Основном законе государства или, по крайней мере, в другом постоянно действующем федеральном законе.

Метод регулирования, принятый в ФРГ, является более рациональным, поскольку вносит значительно большую стабильность в налогово-бюджетные отношения, позволяет заранее предвидеть налоговые поступления в бюджетную систему каждого уровня власти и планировать их расходы. Кроме того, поскольку налоговые сборы имеют циклический характер, точное нормативное закрепление доли субъектов федерации позволяет им увеличивать расходы в периоды увеличения налоговых сборов и, наоборот, ограничивать расходы в периоды падения указанных сборов в результате неблагоприятной экономической конъюнктуры.

Возникшая в России практика частых изменений в пропорциях разделения налогов между уровнями бюджетной системы привела к незаинтересованности субъектов федерации наращивать собственную налоговую базу и показывать ее в отчетности. Зависимость бюджетов субъектов Российской Федерации от ежегодно устанавливаемых пропорций расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала региона и повышению собираемости налогов.

Принципиальной проблемой межбюджетных отношений является проблема выравнивания финансового обеспечения субъектов федерации, чему особенно большое значение придается в ФРГ. Это четвертый показатель, по которому целесообразно сравнивать налогово-бюджетные отношения в разных федерациях. Объективная необходимость выравнивания обосновывается тем, что в силу довольно сильных природно-климатических, социально-экономических региональных различий субъекты федерации оказываются в неодинаковых условиях: одни из них благодаря природным ресурсам, устойчивому экономическому росту и относи-

тельно благоприятному на этом фоне финансовому положению являются обеспеченными и более богатыми по сравнению со средним уровнем, другие, напротив, из-за неблагоприятных условий исторического развития оказались недостаточно обеспеченными в финансовом отношении по сравнению со средним уровнем по стране.

В ФРГ применяется разработанный механизм финансового выравнивания, который закреплен законодательно. Он предусматривает корректировку распределения доходов между землями (горизонтальное финансовое выравнивание), корректировку финансовых отношений между союзом и землями (вертикальное выравнивание). При этом в соответствии с Основным законом ФРГ Федерация не может навязать финансовую помощь ни одной из земель, земля вправе сама решить: принять или отклонить ее.

Действующая в ФРГ система вертикального и горизонтального выравнивания финансовой обеспеченности земель наряду с положительными чертами страдает и существенными недостатками: она не стимулирует земли-реципиенты самостоятельно зарабатывать деньги, расширять налогооблагаемую базу, а поощряет их иждивенчество; не стимулирует богатые земли увеличивать свой валовой продукт, наращивать доходы от налоговых поступлений выше среднего по стране уровня; выхолащивает принцип «налоговой автономии» земель. В целом такая система противоречит принципу экономической эффективности, заложенному в основание бюджетного федерализма. Вряд ли такая система в существующем виде заслуживает быть заимствованной в российских условиях.

Российская Федерация пока не может решить проблему выравнивания как из-за огромных региональных различий, так и по причине острого недостатка финансовых ресурсов. В отечественной федерации нет такого тщательно разработанного механизма выравнивания, который используется в ФРГ.

Таким образом, общими чертами федеративных межбюджетных отношений в России и ФРГ являются доминирование тенденции к централизации полномочий в бюджетно-налоговой сфере; одновременное наличие у федерального центра и субъектов федерации собственных налогов и доли регулирующих налогов; осуществление политики повышения финансовой обеспеченности недостаточно развитых в экономическом отношении субъектов федерации. Наиболее существенными различиями в данной области являются разная степень финансовой обеспеченности субъектов федерации в России и ФРГ, разные цели и способы выравнивания финансовой обеспеченности маломощных субъектов федерации.

Негативной практикой финансовых отношений между федеральным

центром и субъектами федерации как в России, так и в ФРГ является возложение федеральной властью на субъекты федерации дополнительных расходов без соответствующей компенсации, что получило название «не-финансируемых мандатов». Тем самым бюджеты субъектов федерации перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования. Несмотря на наметившуюся тенденцию к сокращению таких «мандатов», практика эта не искоренена ни в одной, ни в другой федерации.

В заключении по всем трем разделам сформулированы основные выводы, к которым пришел автор в ходе исследования, раскрыты общие черты и особенности, характеризующие место и роль субъектов федерации в системе федеративных отношений в России и ФРГ, сформулированы рекомендации по совершенствованию законодательства РФ и предложения о заимствовании некоторых элементов германского опыта в федеративном строительстве России.

Основные результаты диссертационного исследования отражены в следующих публикациях:

1. Садриев Г.К. К вопросу об особенностях российского федерализма // Проблемы совершенствования законодательной базы федеративных и межнациональных отношений. - Казань: Издание Государственного Совета Республики Татарстан, 2002. - С. 188-192.

2. Садриев Г.К. Субъекты федерации в России и ФРГ: общие черты и специфика статуса // Ученые записки Казанского государственного университета. - Т. 145. - Политические науки и международные отношения. - Казань: Унипресс, 2002. - С. 100-110.

3. Садриев Г.К. О некоторых особенностях германского федерализма // Современные проблемы международных отношений и политологии: Сб. науч. трудов. - Казань, 2003. - С. 15-21.

4. Садриев Г.К. Межбюджетные отношения в России и ФРГ // Современные проблемы международных отношений и политологии: Сб. науч. трудов. - Казань, 2004. - С. 131-137.

САДРИЕВ Гадель Камилевич

СУБЪЕКТЫ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ И ФРГ (Сравнительное исследование)

Специальность 23 00.02 - Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Подписано в печать 6.09.04. Бумага офсетная. Формат 60x84 1/16. Гарнитура «Тайме». Печать риэографическая. Объем 1 п. л. Тираж 100 экз. Заказ 9/18

Издательство «Казанский государственный университет им. В И. Ульянова-Ленина» 420008, г. Казань, ул. Кремлевская, 18

Отпечатано с готового оригинал-макета в Издательском центре Казанского государственного университета им.В И.Ульянова-Ленина. 420008, г. Казань, ул. Университетская, 17. Тел. 38-05-96.

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Садриев, Гадель Камилевич

ВВЕДЕНИЕ

Раздел 1. ОБЩИЕ ЧЕРТЫ И ОСОБЕННОСТИ В СТАТУСЕ

СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ В РОССИИ И ФРГ

Раздел 2. РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И 72 ПОЛНОМОЧИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ФРГ

Раздел 3. ФИНАНСОВЫЕ РЕСУРСЫ СУБЪЕКТОВ

ФЕДЕРАЦИИ В РОССИИ И ФРГ

Введение диссертации2004 год, автореферат по политологии, Садриев, Гадель Камилевич

Актуальность проблемы. Федеративное устройство государства имеет ряд очевидных преимуществ перед унитарным устройством. Оно неразрывно связано с демократическим политическим режимом и вне его существовать не может. Федерация позволяет реализовать право народов на самоопределение в виде создания собственной национальной государственности в рамках единого федеративного государства. Федерация отличается гибкостью и большей приспособляемостью к социальному экспериментированию. Иногда объективная необходимость выбора федеративной формы государственного устройства определяется огромными масштабами территории, большими региональными различиями, многонациональным составом населения.

В структуре любой федерации базовое положение занимают ее субъекты. Жизнеспособность и стабильность федерации зависит от политического и социально-экономического благополучия ее регионов - субъектов федерации, что не в последнюю очередь определяется их политико-правовым статусом и тем реальным положением, которое они занимают в системе федеративных отношений. Поэтому выявление места и роли субъектов федерации в устройстве государства представляет собой исключительно важную исследовательскую задачу, решение которой связано с укреплением федеративных начал.

Для Российской Федерации эта проблема приобретает особое значение в силу ее новизны на этапе формирования обновляемой российской государственности. Отсутствие прежде собственного опыта реального федеративного строительства и соответственно исторически сформировавшихся традиций федерализма, резкие социально-экономические различия и довольно жесткая конкуренция между регионами, распространенность государственного патернализма и уравнительности усугубляют трудности в процессе определения статуса субъектов федерации, налаживания эффективных федеративных отношений, Сказанное также подтверждает актуальность проблемы изучения статуса субъектов Российской Федерации, избранной в качестве объекта диссертационного исследования.

Еще один принципиальный аспект данной проблемы - исследование ее в сравнительном плане. Такой подход позволяет выявить, с одной стороны, то общее, что есть в конституционно закрепленных правах и полномочиях субъектов того места, которое они занимают в развитии различных федераций, с другой - определить специфику, обусловленную как историческими условиями становления конкретной федерации, так и социальной и политической средой, в которой она развивается.

В диссертации проведено сравнительное исследование положения и роли субъектов Российской Федерации и Федеративной Республики Германия. Выбор именно данных объектов для сравнительного анализа не является случайным. Германия близка России не только исторически, но и территориально. «Нынешний российский и немецкий федерализм сближает общий фактор, оказавший сильнейшее влияние на процесс их возникновения: стремление при помощи федеративного устройства государства не допустить возрождения тоталитарного режима, централизации власти и злоупотребления ею»1.

Смысл сравнительного исследования места субъектов федерации в системе федеративных отношений в России и ФРГ заключается и в том, чтобы показать особенности положения субъектов обеих федераций, вызванные разными историко-культурными и политическими условиями формирования и развития федеративных государств, а также определить те элементы германского опыта, которые приемлемы и неприемлемы для заимствования в ходе федеративного строительства в России.

1 Фарукшин М.Х. Сравнительный федерализм. Казань: Изд-во КГУ, 2003. С. 5. ского государства1. При подготовке диссертационного исследования особую ценность представляли труды, в которых раскрываются конституционно закрепленные права и полномочия субъектов, определяющие их политико-правовой статус.

Поскольку работа представляет собой сравнительное исследование российского и немецкого опыта, то значительную помощь диссертанту оказали труды, посвященные сравнительному анализу различных аспектов современного федерализма . В них раскрывается методология сравнительного изучения федераций, выявлены общее и специфическое в федеративном устройстве различных государств, исследован широкий круг проблем федерализма в сравнительном контексте, раскрыты уникальные черты российского федерализма.

В качестве главных источников для написания данной работы диссертант опирался наряду с нормативными правовыми актами на исследования, посвященные статусу субъектов федерации, и особенно на исследования, выполненные с использованием сравнительного метода, а также на труды отечественных и зарубежных авторов, относящихся к проблематике германского

1 См.: Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М.: Славянский диалог, 1996; Он же: Федералогия. М.: Питер, 2004; Аринин А.Н. К новой стратегии развития России. Федерализм и гражданское общество. Идейно-теоретические, политические и правовые аспекты. М.: ООО «Соверо-Принт», 2000; Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М.: Институт экономики РАН, 1998; Добрынин Н.М. Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск: Наука, 2003; Иванов В.Н. Россия: социальная ситуация и федеративные отношения. М.: ИСПИ РАН, 1998; Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М.: Норма, 2001; Проблемы федерализма: российский и мировой опыт. М.: ИСПИ РАН, 2003; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998; Федерализм власти и власть федерализма. М.: ТОО «ИнтелТех», 1997; Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М.: Изд-во МНИМП, 1997 и др.

См.: Парламентская демократия и федерализм в России и Германии: опыт совместного исследования российских и германских ученых. М.-Мюнхен-Вюрцбцрг: Изд-во РАГС - ООО «Технология ЦД», 1999; Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург: Гуманитарный университет, 1998; Столяров М.В. Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа: Сравнительное исследование по проблемам федерализма и регионализма в России и странах Западной Европы. Казань: Изд-во ФЭН, 1998; Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Казань: Изд-во КГУ, 1998; Федерализм: Теория, институты, отношения: (Сравнительно-правовое исследование). М., 2001; Козлов А.Е. Федерализм в Бельгии и России // Государство и право. 1997. №7; Федерализм и региональные отношения: (Опыт России и Западной Европы). М.: Центр «Этносфера», 1999; Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности. М.: МОНФ, 1998 и др. федерализма и регионализма1. Их исключительная ценность заключается в том, что они содержат большой фактический материал, который раскрывает широкие возможности для сравнительного анализа места и роли субъектов обеих федераций в системе федеративных отношений.

Анализ имеющихся работ показал, что многие важнейшие аспекты федерализма достаточно глубоко исследованы в отечественной и зарубежной правовой и политической науке. Однако некоторые вопросы этой проблематики, имеющие существенное теоретическое и практическое значение, остаются пока разработанными недостаточно или неразработанными вообще. К их числу относится изучение политико-правового статуса субъектов федерации на основе сравнительного анализа опыта России и зарубежных федераций. В этой области сделано немного. В частности, во многом неисследованной оставалась проблема сравнительного положения субъектов федерации в России и ФРГ в системе федеративных отношений. Актуальность названной проблемы и ее недостаточная разработанность послужили основанием для выбора ее в качестве темы настоящей диссертации.

1 См.: Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М.: Дело и Сервис, 2000; Бусыгина И.М. Регионы Германии. М., 1999; Васильев В.И. Германский федерализм: проблемы развития. М.: Компания «Спутник», 2000; Conradt D.P. The german polity. N.-Y.: Longman, 1996; German federalism today. N.-Y.: St. Martin Press, 1991; German politics today. Manchester: Manchester University Press, 2000; Huttmann M.G. The practice of federalism in Germany // Federalism and decentralization: Perspectives for the transformation process in eastern and central Europe. Hamburg: Lit, 2002.; Institutions and institutional change in the Federal Republic of Germany. L.: Macmillan Press Ltd., 2000; 50 Jahre Herrenchiemseer Verfassungskonvent "Zur Struktur des Deutschen Foederalismus". Bonn, 1999; Rohland Johne. Die deutschen Landtagen in der Europapolitik // Jahrbuch des Föderalismus. 2001; Klatt H. Landerneugliederung: Eine staatspolitische Notwendigkeit // Zeitschrift fur Beamtenrecht. 1997. # 5; Mannle U. Grundlagen und Gestaltungsmoeglichkeiten des Foederalismus in Deutschland. Aus Politik und Zeitgeschichte. Bonn, 1997; Quint P. The imperfect union: Constitutional structures of german unification. Princeton (N.J.): Princeton University Press, 1997; Recasting german federalism: Legacies of unification. L.: Pinter, 1999; Reforming governance. Lessons from the United States of America and the Federal Republic of Germany. N.-Y.: PALGRAVE, 2001; Roberts G.K. German politics today. Manchester: Manchester University Press, 2000; Schneider HansPeter. Neuordnung der Kompetenzen zwischen Bund und Gliedstaaten aus deutscher Sicht // Neuordnung der Kompetenzen zwischen Bund und Gliedstaaten, 2001; Watts R.L. Comparing federal systems in the 1990s. Kingston, Ontario: Institute of Intergovernmental Relations, 1996; Wolfgang Rudzio. Das politische System der Bundesrepublik Deutschland. Opladen: Leske + Budrich GmbH, 2003 и др.

Цель и задачи исследования. Целью данной работы является сравнительное изучение места и роли субъектов федерации в системе федеративных отношений России и ФРГ. Указанная цель определила и задачи диссертационного исследования, которые состоят в том, чтобы: раскрыть особенности формирования федеративных систем в России и ФРГ и их влияние на положение субъектов обеих федераций; раскрыть и сопоставить политико-правовой статус субъектов Российской Федерации и Федеративной Республики Германия; выделить и обосновать общие черты и особенности в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации в России и ФРГ; исследовать общие черты и особенности федеративных межбюджетных отношений в России и ФРГ, показать наличие различных моделей распределения финансовых ресурсов в федеративном государстве, выявить их особенности, сравнительные преимущества и недостатки; сопоставить цели, содержание и способы вертикального и горизонтального выравнивания финансовой обеспеченности субъектов обеих федераций на основе их сравнительного анализа; оценить опыт обеих федераций в плане регулирования статуса субъектов федераций с ориентацией на возможность заимствования положительного зарубежного опыта в российской практике федеративного строительства.

1. На место и роль субъектов федерации в системе федеративных отношений, как свидетельствует опыт Российской Федерации и ФРГ, существенное влияние оказывают исторические условия, этнический состав населения, доминирующая в обществе политическая культура и способ формирования федерации. Созданный в России тип федерализма отличается сочетанием черт дуалистического федерализма и федерализма сотрудничества с тенденцией утраты важных особенностей первого в результате резкого усиления централизации в начале нынешнего столетия. В Германии в специфических условиях ее развития сложился тип «административного», или «исполнительского» федерализма как результат преимущественного сосредоточения законодательной власти в руках федеральной власти и исполнительной - в руках немецких земель.

2. В силу моноэтнического состава германского общества федерализм формировался там на основе разделения земель сугубо по территориальному принципу. В отличие от этого российский федерализм формировался в полиэтническом обществе с опытом создания субъектов федерации первоначально строго на основе национально-территориального принципа и последующим признанием также территориального принципа. Демонстрацию возможности одновременного использования в построении федерации территориального и национально-территориального принципов следует считать одним из уникальных достижений России в государственном строительстве.

3. Важнейшим принципом федерализма является равноправный конституционный статус субъектов федерации. Однако это не означает их равенства. Конституционно-правовая симметрия не исключает и не может исключить фактическую асимметрию субъектов федерации, их финансово-экономическое и социальное неравенство. Эта фактическая асимметрия должна учитываться в законодательной и договорной практике, не задевающей конституционно-правового равенства статусов субъектов федерации.

4. Право субъектов федерации самостоятельно устанавливать свою систему государственных органов является одним из важнейших элементов их политико-правового статуса. Конституционные положения как в ФРГ, так и в

Российской Федерации, касающиеся указанного права субъектов федерации, страдают существенными недостатками. В первом случае в Основном законе государства нет четкого указания на это право и критерии, в соответствии с которыми оно реализуется. Во втором случае в Конституции и федеральном законе устанавливается усеченная система государственных органов власти субъектов Федерации ввиду отсутствия ее судебной ветви.

5. Субъекты федерации как в России, так и в ФРГ участвуют в формировании общегосударственной, общефедеральной воли. Это участие прослеживается по трем институциональным направлениям: путем использования соответственно Совета Федерации и Бундесрата; активности в законотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях; через обращение с запросами в Конституционные суды. Вместе с тем конкретные формы участия субъектов обеих федераций в формировании общегосударственной воли по указанным направлениям существенно различаются, причем в этом отношении по объему используемых полномочий субъекты Российской Федерации имеют определенное превосходство.

6. В международных и внешнеэкономических связях немецких земель можно достаточно четко выделить три направления, свидетельствующих о более непосредственном включении субъектов ФРГ во внешнюю политику государства. Участие субъектов Российской Федерации в международных связях, урегулированное нормами федеральных законов, обставлено более значительным кругом ограничений, что, очевидно, явилось реакцией федеральной власти на излишние вольности, которые позволяли себе некоторые из этих субъектов в период вседозволенности и потери управляемости страной в 90-е годы прошлого века.

7. Статус субъекта федерации предполагает наличие не только прав, но и не менее определенных обязанностей, а также ответственности за их неисполнение. В политическом плане главной обязанностью субъектов федерации является сохранение целостности федеративного государства, единства политического, экономического и правового пространства, обеспечение достойных условий жизни гражданам государства на своей территории. В юридическом плане основная обязанность субъектов федерации - это строгое соблюдение федеральной конституции и федеральных законов, особенно конституционно закрепленного разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.

9. В разграничении предметов ведения и полномочий, которое в значительной мере определяет особенности политико-правового статуса субъектов федерации, имеются общие для России и ФРГ черты, а также существенные особенности. К общим чертам относятся выделение и подробное описание предметов ведения и полномочий федеральной власти, причем сделано это именно на конституционном уровне и исчерпывающим способом, не позволяющим произвольно расширять или сужать указанные предметы ведения и полномочия. В определении предметов ведения и полномочий субъектов федераций обе федерации придерживаются остаточного принципа.

В целом круг законодательных полномочий субъектов Российской Федерации значительно шире, чем у германских земель. Последние, осуществляя большие административные полномочия, явно обделены полномочиями в сфере законодательства. В то же время целесообразно заимствовать некоторые элементы немецкого опыта и в этой сфере (например, институт рамочных предписаний для законодательства земель).

10. В российской и немецкой федерациях по-разному решаются некоторые принципиальные вопросы федеративных межбюджетных отношений: разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами федерации в налоговой и бюджетной сферах и распределение доходов и расходов между бюджетами двух уровней. Сравнительное исследование места и роли субъектов федерации в межбюджетных отношениях целесообразно проводить по конкретным показателям. Некоторые элементы немецкого подхода целесообразно заимствовать в практике налоговых и бюджетных взаимоотношений федерального центра и субъектов Федерации в России.

Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретико-методологическую основу настоящей диссертационной работы составили принципиальные и общепризнанные выводы политической науки о формах государственного устройства; взаимодействии федерального центра и субъектов федерации; роли налоговой и бюджетной системы государства в становлении и динамике федеративных отношений. Автор опирался на труды российских и зарубежных ученых по проблемам современного федерализма и, в частности, на разработанный в политической и правовой науке категориальный аппарат, отражающий разные аспекты федерализма, на анализ институциональных основ различных моделей федеративного устройства, на теоретические положения, относящиеся к проблеме разграничения предметов ведения и полномочий между федеральной властью и субъектами федерации.

Основными методами, использованными в процессе диссертационного исследования, были сравнительный, нормативный, исторический и логический. Использование сравнительного метода изучения значительно расширяет границы познания, позволяет сопоставить опыт разных федераций и тем самым облегчает постановку и решение вопросов, которые являются общими для федеративных государств. В то же время разумное применение сравнительного метода предохраняет от слепого копирования опыта других стран, недооценки уникальных и неповторимых условий, в которых функционирует каждая федерация. Использование нормативного метода было обусловлено необходимостью анализа достаточно большого нормативного правового материала (конституций, законов, договоров), а также ряда судебных решений. На протяжении всей диссертационной работы использовались исторический и логический методы, без которых в принципе невозможно ни одно теоретическое исследование.

Научная новизна диссертационной работы заключается в самой постановке проблемы сравнительного анализа положения и роли субъектов федерации в федеративных системах различных стран на основе исследования данной проблемы с учетом опыта России и ФРГ.

В результате исследования выявлены особенности реализации общих принципов федерализма (единства в многообразии, субсидиарности, равноправия и др.) в конкретно-историческом опыте обеих федераций.

Теоретическое и научно-практическое значение диссертационного исследования состоит, прежде всего, в том, что его материалы, выводы и предложения представляют собой определенное приращение знаний в области теории и практики российского и зарубежного федерализма. Они имеют и познавательное значение.

Апробация работы выразилась в публикациях диссертанта, выступлении на научно-практической конференции, обсуждении на кафедре политологии Казанского государственного университета. По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

2. Садриев Г.К. О некоторых особенностях германского федерализма // Современные проблемы международных отношений и политологии: Сб. науч. трудов. - Казань, 2003. - С. 15-21.

3. Садриев Г.К. Межбюджетные отношения в России и ФРГ // Современные проблемы международных отношений и политологии: Сб. науч. трудов.-Казань, 2004.-С. 131-137.

4. Садриев Г.К. Субъекты федерации в России и ФРГ: общие черты и специфика статуса // Ученые записки Казанского государственного университета. - Т. 145. - Политические науки и международные отношения. Казань: Унипресс, 2002. - С. 100-110.

Структура работы состоит из введения, трех разделов, списка использо ванных нормативных правовых актов и научной литературы на русском, не мецком и английском языках.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Субъекты Федерации в системе федеративных отношений в России и ФРГ"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ. ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

1. В Российской Федерации имеется немало сторонников и противников федерализма, что в значительной степени объясняется отсутствием традиций федерализма и доминирующей в обществе политической культурой, которая не ориентирована на федеративные ценности. В ФРГ не ставится под вопрос федеративная форма государственного устройства Германии, что можно объяснить тремя основными причинами: а) высокой политической, экономической и социальной эффективностью федеративной системы организации власти в течение длительного, более чем полувекового существования этой системы; б) наличием в стране глубоких исторических традиций федерализма; в) политической культурой общества, благоприятствующей укоренению и поддержке идей и принципов федерализма. В связи с этим формирование федерации в Германии столкнулось с меньшими трудностями, чем ее становление в России.

2. Общий смысл формирования федерации в России и ФРГ заключался в стремлении с учетом прошлого опыта децентрализовать в разумных пределах политическую и экономическую власть с целью не допустить ее концентрацию в едином центре, что снова открывало бы путь для установления авторитарного или даже тоталитарного режима. Однако способы организации федерации, которые имели существенно разные последствия и наложили значительный отпечаток на обе разновидности федерализма, были неодинаковыми: создание федерации сверху в России и формирование федерации снизу в ФРГ.

3. К настоящему времени в России сложился смешанный тип федерализма, соединяющий черты дуального федерализма и федерализма сотрудничества с наметившейся тенденцией к унитаризации. В ФРГ сформировался тип «исполнительного» федерализма, предполагающий сосредоточение основной части законодательных полномочий в руках федерального центра, а функции реализации федеральных законов и большей части управленческой деятельности в руках земель.

4. Проведенный сравнительный анализ статуса субъектов федерации в России и ФРГ свидетельствует, что существующие здесь общие черты (например, в организации законодательных и исполнительных органов субъектов федерации) вытекают из природы федеративного устройства, которое укоренилось в ФРГ и создается в России. Некоторые общие черты характеризуют конституционное строительство в обеих федерациях. Это, например, закрепление принципа разделения властей, требование соответствия конституций и иного законодательства субъектов федераций соответствующим федеральным конституциям, остаточный принцип определения предметов ведения субъектов федераций и ряд других общих черт.

5. Различия в обеих федерациях (например, формальная разнотипность субъектов федерации в России и однотипность в ФРГ; специфика принципов, лежащих в основе построения субъектов федерации; особенности разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерации; включение одних субъектов федерации в состав других субъектов в России) вызваны разными историческими условиями, в которых происходило или происходит формирование федеративных отношений в обеих странах, наличием или отсутствием традиций федерализма, этнической структурой общества, незаконченностью процессов федеративного строительства. Указанные различия обусловлены также разными способами создания обеих федераций, неодинаковой политической культурой, доминирующей в российском и немецком обществах.

6. Германская федерация построена по территориальному принципу, что объясняется моноэтнической структурой населения. В Российской Федерации исторически первым принципом организации явился национально-территориальный принцип, который в начале 1990-х гг. был дополнен территориальным принципом. Их сочетание отвечает интересам составляющих Россию народов, способствует реализации права народов на самоопределение и создание собственной национальной государственности, обеспечивает политическую стабильность. Демонстрацию возможности одновременного использования в построении федерации территориального и национально-территориального принципов следует считать одним из действительно уникальных достижений России в области государственного строительства.

7. В России растущая схожесть федеральной конституции и конституций и уставов субъектов Федерации значительно больше. Это усиливающееся единообразие - тенденция, противоречащая самой сути федерализма, главным принципом которого является единство в многообразии. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации без всякой надобности повторяют чаще всего слово в слово текст федеральной Конституции. Конституции субъектов обеих федераций могли бы быть компактнее при условии использования отсылочных норм. Конституции немецких земель даже, в принципе соответствующие Основному закону германского государства, отличаются большим своеобразием.

8. Принципиальная особенность в построении системы органов государственной власти немецких земель состоит в том, что здесь не предусмотрены, как в Российской Федерации, общие принципы организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Кроме того, огромное различие в статусе земель по сравнению с российскими субъектами Федерации заключается в том, что земли имеют собственную судебную систему, чего практически лишены субъекты Российской Федерации.

9. Субъекты Российской Федерации и земли в ФРГ участвуют в формировании общенациональной воли и соответственно в разработке и реализации политики. Анализ такого участия позволил выделить три его направления: а) активность субъектов федераций в рамках вторых палат парламентов; б) участие субъектов федераций в законодательном процессе; в) использование института Конституционного суда для совершенствования практики применения законодательства, разрешения споров о компетенции, для определения единой правовой позиции.

10. Субъекты обеих федераций имеют выход на международную арену в виде установления международных гуманитарных и внешнеэкономических связей. Указанный выход определяется, во-первых, тем, что вследствие процессов глобализации и фактической прозрачности государственных границ сильному внешнему воздействию подвергается решение ряда проблем, относящихся к предметам ведения субъектов федерации. Во-вторых, субъекты федерации заинтересованы в повышении уровня жизни своего населения. Одним из рычагов для достижения этой цели является развитие внешнеэкономических связей с иностранными партнерами - внешняя торговля, привлечение иностранных инвестиций, стимулирование международного туризма. В-третьих, немаловажное значение приобретают в современных условиях международные гуманитарные связи, развитие сотрудничества в области образования, науки, культуры. И осуществлять эти связи в условиях глобализации и интеграционных процессов только из одного центра, только на федеральном уровне не представляется возможным. В-четвертых, возрастание интереса регионов к международной политике связано с возникновением международных экономических и политических союзов типа Европейского союза или НАФТы, которые узурпируют решение части вопросов, традиционно относившихся к предметам ведения субъектов федерации. ,

11. Участие немецких земель во внешних сношениях можно условно разделить на три направления. Первое из них - участие земель в заключении международных договоров, затрагивающих их исключительную компетенцию. Второе направление - это вступление их в непосредственные внешние связи с иностранными партнерами. Третье направление международных связей немецких земель вытекает из членства ФРГ в Европейском союзе. Интеграция Российской Федерации в международную систему не достигла стадии передачи наднациональным органам предметов ведения субъектов Федерации. Выход последних на международную арену происходит главным образом путем заключения с иностранными партнерами двусторонних международных и внешнеэкономических договоров и соглашений.

12. Статус субъектов федерации наряду с правами включает их обязанности. Главной из них является строгое следование и выполнение Конституции (Основного закона) федеративного государства, а также законов Федерации. К обязанностям субъектов федерации следует отнести и соблюдение единства экономического и правового пространства федеративного государства, заботу о его целостности, неделимости и безопасности. Учитывая наличие в федерации двух уровней государственного управления, субъекты федерации должны точно соблюдать законно установленное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, не вторгаясь в чужую компетенцию.

13. Неисполнение субъектами федерации своих обязанностей влечет предусмотренную законом ответственность, которая принимает различные формы: признание неправомерными и отмена законов и других нормативных правовых актов субъектов федерации, противоречащих федеральной Конституции (Основному закону) или федеральным законам. В Российской Федерации предусмотрены также такие меры ответственности, как принудительное списание средств со счетов бюджетов субъектов Федерации; досрочный роспуск законодательного органа субъекта Федерации и отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Федерации. В ФРГ существует институт федерального вмешательства.

14. В разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации в России и ФРГ прослеживаются как общие черты, так и существенные различия. Такое разграничение и в Российской Федерации, и в Федеративной Республике Германия осуществляется, прежде всего, и главным образом на конституционном уровне. Как в Основном законе ФРГ, так и в Конституции Российской Федерации закрепляются исключительные предметы ведения и полномочия федеральной власти. И там, и здесь предметы ведения и полномочия субъектов федерации определены по остаточному принципу.

15. Различие состоит в том, что в России разграничение между федеральным центром и субъектами Федерации проводится по всему комплексу полномочий, как законодательных, так и исполнительных. В Основном законе ФРГ разграничиваются не весь комплекс полномочий, а полномочия в области законодательства. Кроме того, в Конституции ФРГ предусматриваются так называемые конкурентные полномочия и полномочия Федерации и ее субъектов в сфере рамочного законодательства. Конституция РФ и Основной закон ФРГ содержат разные формулировки относительно законодательных полномочий субъектов федерации. Если в первом случае они ограничиваются в зависимости от круга предметов ведения, то во втором случае они ограничиваются в зависимости от законодательных полномочий федерации.

16. Отличаются особенностями и методы разграничения предметов ведения и полномочий субъектов федерации. В Основном законе ФРГ к ведению земель отнесено все, за исключением того, что передано федеральному правительству и что прямо запрещено землям. В российской Конституции к ведению и полномочиям субъектов Федерации отнесено то, что не входит в предметы ведения федеральной власти и не относится к ее полномочиям по предметам совместного ведения.

17. Круг законодательных полномочий субъектов Российской Федерации шире, чем объем соответствующих полномочий у земель ФРГ. Изменение Основного закона ФРГ возможно без непосредственного участия земель, которые участвуют в этом процессе только опосредованно - через Бундесрат. В Российской Федерации изменения и дополнения в главы 3-8 Конституции напрямую зависят от субъектов Федерации: для вступления их в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. В ФРГ земли непосредственно не имеют права законодательной инициативы по федеральным законам. В отличие от этого субъекты Российской Федерации в лице своих законодательных органов вправе вносить на рассмотрение Государственной Думы проекты как федеральных конституционных законов, так и федеральных законов, а также проекты законов о внесении поправок в Конституцию РФ.

18. Предусмотренная Основным законом ФРГ конкурирующая законодательная компетенция существенно отличается от регулирования предметов совместного ведения, которые закреплены Конституцией РФ. Исходя из природы совместного ведения, было бы целесообразно законодательно закрепить, что законопроекты по предметам совместного ведения принимаются не только Федеральным Собранием, но и законодательными органами субъектов Федерации. Это означало бы, что закон можно было бы считать принятым только в том случае, если он, кроме Государственной Думы и Совета Федерации, получил бы, скажем, в течение 2 или 3 месяцев одобрение законодательных органов, например, большинства субъектов Российской Федерации.

19. Основной закон ФРГ предусматривает полномочия федерального центра в области рамочного законодательства. С одной стороны, такие полномочия позволяют федеральной власти устанавливать общие принципы правового регулирования определенной сферы общественных отношений, обеспечивать единство правового пространства, с другой - предоставляют субъектам федерации возможность учитывать региональные условия и особенности. Идея рамочного законодательства в условиях федеративного государства представляется исключительно привлекательной и ее заимствование оказалось бы, несомненно, полезным для России.

20. Анализ показывает существование некоторой общей тенденции, характеризующей развитие Российской Федерации и ФРГ, - тенденции к централизации власти и соответственно формированию централистских федераций, которые существенно должны отличаться от классической модели федерализма. Вероятнее всего, что это будет магистральная дорога развития федеративных отношений и в России на предстоящие годы.

21.Федеративные системы ФРГ и Российской Федерации требуют определенного реформирования. Что касается российской федеративной системы, то представляется целесообразным реформирование ее, по крайней мере, в следующих направлениях: назрела необходимость более компактного и в социально-экономическом отношении рационального разделения страны на субъекты Федерации; требуется совершенствование налоговых и бюджетных отношений между федеральным центром и субъектами Федерации и разрешение в этой сфере противоречия между сотрудничеством и распределением финансовых ресурсов между территориями; насущным является совершенствование разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. При этом наиболее болезненную точку представляют предметы совместного ведения, полномочия по которым чаще всего отнюдь нельзя охарактеризовать как совместные. Возможными способами решения проблемы являются либо упразднение категории «совместное ведение» и перераспределение относящихся сюда предметов ведения между федеральным центром и субъектами Федерации, что потребует нежелательного в настоящее время пересмотра некоторых Конституционных положений; второй способ, сейчас наиболее приемлемый, - это совершенствование совместных полномочий через рамочное законодательное регулирование с целью уравновешивания прав федерального центра и субъектов Федерации в решении вопросов, относящихся к совместному ведению.

22. Наиболее конфликтогенными областями в федеративных отношениях являются налоговая и бюджетная сферы. Для сравнительного исследования места земель в налогово-бюджетной системе немецкой федерации и места субъектов в налогово-бюджетной системе Российской Федерации целесообразно использовать четыре показателя: степень централизации или децентрализации системы сбора и распределения финансовых ресурсов; наличие или отсутствие у федерального центра и субъектов Федерации раздельных налогов и характер налоговой базы; наличие или отсутствие разделенных, или регулирующих налогов; способ выравнивания финансового обеспечения субъектов федерации, чему особенно большое значение придается в ФРГ.

23. Действующая в ФРГ система вертикального и горизонтального выравнивания финансовой обеспеченности земель страдает существенными недостатками: она не стимулирует земли-реципиенты самостоятельно зарабатывать деньги, расширять налогооблагаемую базу и поощряет их иждивенчество; не стимулирует богатые земли увеличивать свой валовой продукт, наращивать доходы от налоговых поступлений выше среднего по стране уровня; выхолащивает принцип «налоговой автономии» земель. В целом такая система противоречит принципу экономической эффективности, заложенному в основание бюджетного федерализма. Вряд ли такая система в существующем виде заслуживает быть заимствованной в российских условиях.

24. Общими чертами федеративных межбюджетных отношений в России и ФРГ являются доминирование тенденции к централизации полномочий в бюджетно-налоговой сфере; одновременное наличие у федерального центра и субъектов федерации собственных налогов и доли регулирующих налогов; осуществление политики повышения финансовой обеспеченности недостаточно развитых в экономическом отношении субъектов федерации. Наиболее существенными различиями в данной области являются разная степень финансовой обеспеченности субъектов федерации в России и ФРГ, разные цели и способы выравнивания финансовой обеспеченности маломощных субъектов федерации.

Список научной литературыСадриев, Гадель Камилевич, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Официальные документы, нормативные акты

2. Конституция Российской Федерации. М.: Юрайт, 2000.- 48 с.

3. Конституция Республики Татарстан. Казань: Государственный Совет Республики Татарстан, 2004. - 40 с.

4. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 г. № 19-П «О проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. - № 51. -Ст. 5877.

5. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. Одобрена Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 года № 584 // Российская газета. -2001. -21 августа.

6. Бюджетный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. -№31.- Ст. 3823.

7. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. Одобрена Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 // Российская газета. 2004. - 1 июня.

8. Международное право в документах. М.: Юридическая литература, 1982. - 856 с.

9. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (Основной закон Федеративной Республики Германия). Berlin: Bundeszentrale für politische Bildung, 2000. - 207 s.

10. Литература на русском языке

11. Абдулатипов Р.Г. Федералогия: Уч. пособие для ВУЗов / Р.Г. Абду-латипов и др. М.: Питер, 2004. - 320 с.

12. Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М.: Славянский диалог, 1996. -253 с.

13. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыт федерализма. М.: Республика, 1994. - 318 с.

14. Аринин А.Н. К новой стратегии развития России. Федерализм и гражданское общество. Идейно-теоретические, политические и правовые аспекты / Ин-т федерализма и гражданского общества. М.: ООО «Соверо-Принт», 2000. - 284 с.

15. Асимметричная Федерация: взгляд из центра, республик и областей / Отв. ред. Л.М. Дробижева. М.: ИС РАН, 1998. - 204 с.

16. Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М.: Дело и Сервис, 2000. - 240 с.

17. Бусыгина И.М. Регионы Германии. М.: РОССПЭН, 1999. - 351 с.

18. Бусыгина И.М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // Политические исследования. -2000.-№5. -С. 110-120.

19. Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М.: Институт экономики РАН, 1998. - 132 с.

20. Васильев В.И. Германский федерализм: проблемы развития. М.: Компания «Спутник», 2000. 407 с.

21. Введенский В.Г., Горохов А.Ю. Россия: испытание федерализмом. Теория и практика отечественного и зарубежного опыта. М.: Серебряные нити, 2002. - 128 с.

22. Добрынин Н.М. Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. -Новосибирск: Наука, 2003. 468 с.2003.-468 с.

23. Зайдель Б., Веспер Д. Бюджетный федерализм: сравнительный анализ по странам // http://ieie.nsc.ru: 810 l/~tacis/vesper.htm.

24. Иванов В.Н. Россия: социальная ситуация и федеративные отношения: (По материалам социологических исследований). М.: ИСПИ РАН, 1998.-75 с.

25. Казаков А. Сильная Россия это федеративная Россия // Свободная мысль. - XXI. - 2004. - № 6. - С. 13-27.

26. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М.: Норма, 2001. - 352 с.

27. Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России / Федеральное Собрание Российской Федерации. -М.: ИНИОН РАН, 1996. 62 с.

28. Козлов А.Е. Федерализм в Бельгии и России: О выступлениях на коллоквиуме «Федерализм в Бельгии и России», организованном Институтом европейской политики Католического университета г. Лейвен (Бельгия) // Государство и право. 1997. - №7. - С. 79-83.

29. Конституционный вестник. 1992. - № 1. - 102 с.

30. Лавров А., Литвак Дж., Сазерлэнд Д. Реформа межбюджетных отношений в России: «федерализм, создающий рынок» // Вопросы экономики. 2001. - № 4. - С. 32-51.

31. Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации: (Основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999. - 197 с.

32. Макгэрри Дж. Может ли федерализм помочь в управлении этническим и национальным многообразием? // Федерации: что нового в мире федерализма. 2004. - Вып. 4. - № 1. - С. 3-6.

33. Мухаметшин Ф.Х., Исаев Г.А. Региональный политический процесс в федеративном и социологическом измерениях. Казань: «Идел-Пресс», 2002. - 152 с.

34. Об итогах работы Министерства торговли и внешнеэкономического сотрудничества Республики Татарстан в 2003 году и задачах на 2004 год: Справ, материалы. Казань, 2004. - 65 с.

35. Павлов Н.В. Германия на пути в третье тысячелетие. М.: Высшая школа, 2001. - 367 с.

36. Парламентская демократия и федерализм в России и Германии: опыт совместного исследования российских и германских ученых / Фонд Ханса Зайделя; Под общ ред. А. Мацнева. М.-Мюнхен-Вюрцбург: Изд-во РАГС - ООО «Технология ЦД», 1999. - 344 с.

37. Политическая культура: теория и национальные модели. М.: Интерпрак, 1994.-351 с.

38. Проблемы федерализма: российский и мировой опыт / Отв. ред. Г.Ю. Семигин. М.: ИСПИ РАН, 2003. - 327 с.

39. Россия- 2015: оптимистический сценарий. М.: ММВБ, 1999. - 416 с.

40. Садриев Г.К. К вопросу об особенностях российского федерализма // Проблемы совершенствования законодательной базы федеративных и межнациональных отношений. Казань: Издание Государственного Совета Республики Татарстан, 2002. - С. 188-192.

41. Садриев Г.К. Субъекты федерации в России и ФРГ: общие черты и специфика статуса // Ученые записки Казанского государственного университета. Т. 145. - Политические науки и международные отношения. - Казань: Унипресс, 2002. - С. 100-110.

42. Садриев Г.К. О некоторых особенностях германского федерализма // Современные проблемы международных отношений и политологии: Сб. науч. трудов. Казань, 2003. - С. 15-21.

43. Садриев Г.К. Межбюджетные отношения в России и ФРГ // Современные проблемы международных отношений и политологии: Сб. науч. трудов. Казань, 2004. - С. 131-137.

44. Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург: Гуманитарный университет, 1998. - 636 с.

45. Салмин А. Российская Федерация и федерация в России // Мировая экономика и международные отношения. 2002. - № 2. - С. 40-60 .

46. Семигин Г.Ю. Федеративные отношения как актуальная проблема // Проблемы федерализма: российский и мировой опыт. М.: ИСП РАН, 2003.-С. 3-21.

47. Столяров М.В. Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа: Сравнительное исследование по проблемам федерализма и регионализма в России и странах Западной Европы. Казань: ФЭН, 1998. -304 с.

48. Столяров М.В. Федерализм и Державность: российский вариант. -М.: Славянский диалог, 2001. 320 с.

49. Стрельников Г.А. Федеративные отношения: становление, развитие, тенденции. М.: Едиториал УРСС, 2001. - 128 с.

50. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998. - 280 с.

51. Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Казань: Изд-во КГУ, 1997. - 333 с.

52. Фарукшин М.Х. Сравнительный федерализм. Казань: Изд-во КГУ,2003.-284 с.

53. Федерализм: Теория, институты, отношения: Сравнительно-правовое исследование / Отв. ред. Б.Н. Топорнин; Ин-т гос-ва и права РАН. М.: Юристъ, 2001. - 3 74 с.

54. Федерализм и региональные отношения: (Опыт России и Западной Европы): Приложение к журналу «Этносфера». М.: Центр «Этно-сфера», 1999. - 196 с.

55. Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности / Российско-канадский проект «Федерализм в сотрудничестве». 2-е изд. - М.: МОНФ, 1998. - 252 с.

56. Федералист. Политическое эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея: Пер. с англ. М.: Изд-во «Весь мир», 2000. - 592 с.

57. Федерализм власти и власть федерализма. М.: ТОО «ИнтелТех», 1997. - 878 с.

58. Федеративное устройство России: история и современность / Гл. ред. H.A. Михалева. М.: ИНИОН РАН, 1995. - 206 с.

59. Филиппов В.Р. Критика этнического федерализма. М., 2003. - 379 с.

60. Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. -М.: ИНИОН РАН, 1995. 71 с.

61. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М.: Изд-во МНИМП, 1997.- 124 с.

62. Шульце Р.-О. Германский федерализм на перепутье // Федерации: что нового в мире федерализма. 2003. - Вып. 3. - № 3. - С. 13-17.

63. Литература на немецком языке

64. Abromeit H. Der Verkappte Einheitsstaat. Opladen: Leske & Budrich, 1992.-137 s.

65. Geske J.-E. Unterschiedliche Anforderungen an den neuen Laenderfi-nanzausgleich. Wirtschaftsdienst, 1993. - 257 s.

66. Klatt H. Landerneugliederung: Eine staatspolitische Notwendigkeit // Zeitschrift für Beamtenrecht. 1997. - # 5. - S. 135-147.

67. Mannle U. Grundlagen und Gestaltungsmoeglichkeiten des Foederalis-mus in Deutschland. Aus Politik und Zeitgeschichte. Bonn, 1997. - 24 s.

68. Muench U. und Meerwaldt K. Foederalismus in Deutschland // Information zur politischen Bildung. 2002. - № 275. - S. 4-40.

69. Rohland Johne. Die deutschen Landtagen in der Europapolitik // Jahrbuch des Föderalismus. 2001. - S. 185-192.

70. Schneider Hans-Peter. Neuordnung der Kompetenzen zwischen Bund und Gliedstaaten aus deutscher Sicht // Neuordnung der Kompetenzen zwischen Bund und Gliedstaaten. 2001. - S. 28-35.

71. Wolfgang Rudzio Das politische System der Bundesrepublik Deutschland. Opladen: Leske + Budrich GmbH, 2003. - 590 s.

72. Литература на английском языке

73. Adelberger K. Federalism and its discontents: Fiscal and legislative power-sharing in Germany, 1948-99 // Regional and federal studies. -2001.-Vol. 11.-No. 2.-P. 51-291.

74. Benz A. From unitary to asymmetric federalism in Germany: Taking stock after 50 years // Publius: The journal of federalism. 1999. - Vol. 29.-No. 4.-P. 57-143.

75. Benz A. From cooperation to competition? The modernization of the german federal system // Reforming governance: Lessons from the United States of America and Federal Republic of Germany.- N.-Y.: PALGRAVE, 2001.-P. 55-150.

76. Blair Ph. Federalism, legalism and political reality: The record of the federal constitutional court // German federalism today. N.-Y.: St. Martin Press, 1991. - P. 65-77.

77. Boase J.P. Faces of asymmetry: german and Canadian federalism // Evaluating federal system. Dordrecht: Martines Nijhoff Publishers, 1994.-P. 96-103.

78. Conradt D.P. The german polity. N.-Y.: Longman, 1996. - 451 p.

79. Deeg R., Lutz S. Internationalization and financial federalism // Comparative political studies. 2000. - Vol. 33. - Issue 3. - P. 372-341.

80. Fiscal balance and fiscal relations between governments in Canada // Intergovernmental affairs. Privy Council Office. - 2002. - May. - 300 p.

81. Fleiner Th., Basta L. Federalism, federal states and decentralization // Federalism, federal states and multiethnic states: The case of Switzerland. Fribourg, 1996. - P. 23-31.

82. German federalism today. N.-Y.: St. Martin Press, 1991. - 167 p.

83. Gress F. Lander governance in a global era: The case of Hesse // Publius: The journal of federalism. 1999. - Vol. 29. - No. 4. - P. 83-89.

84. Gunlikcs A.B. Land constitutions in Germany // Publius. The journal of federalism. 1998. - Vol. 28. - No. 4. - P. 104-111.

85. Huttmann M.G. The Practice of federalism in Germany // Federalism and decentralization: perspectives for the transformation process in eastern and central Europe. Hamburg: Lit, 2002. - P. 97-120.

86. Institutions and institutional change in the Federal Republic of Germany. L.: Macmillan Press Ltd., 2000. - 229 p.

87. Kahn J. Federalism, democratization and rule of law in Russia. Oxford: University Press, 2002. - P. 6-13.

88. Klatt H. Centralizing trends in the federal republic: the record of the kohl chancellorship // German federalism today. N.-Y.: St. Martin's Press, 1991.-P. 125-135.

89. Leonardy U. The institutional structures of german federalism // Recasting german federalism. L.: Pinter, 1999. - P. 7-19.

90. Leonardy U. The working relationships between bund and lander in the Federal Republic of Germany // German federalism today. N.-Y.: St. Martin Press, 1991.-P. 39-43.

91. Mannle U. The Revival of german federalism: two examples // Reforming Governance. Lessons from the United States of America and Federal Republic of Germany. P. 159-170.

92. Quint P. The imperfect union: constitutional structures of german unification. Princeton (N.-Y.): Princeton University Press, 1997. - 482 p.

93. Recasting german federalism: the legacies of unification. L.: Pinter, 1999.-386 p.

94. Reforming Governance. Lessons from the United States of America and the Federal Republic of Germany. -N.-Y.: PALGRAVE, 2001. 279 p.

95. Renzsch W. Why is there no Competitive Federalism in Germany? // Reforming Governance. Lessons from the United States of America and the Federal Republic of Germany. N.-Y.: PALGRAVE, 2001. - P. 214-226.

96. Roberts G.K. German Politics Today. Manchester: Manchester University Press, 2000. - 221 p.

97. Spahn P. and Fottinger. Germany // Fiscal federalism in theory and practice. Washington: International Monetary Fund, 1997. - P. 219-232.

98. Sturm R. The federal system: Breaking through the barriers of interlocking federalism? // Institutions and Institutional Change in the Federal Republic of Germany. L.: Macmillan Press Ltd., 2000. - P. 105-117.

99. Thaysen U. The Bundesrat, the lander and german federalism. Washington, D.C.: The American Institute for Contemporary German Studies, 1994.-P. 13-21.

100. Watts R. Contemporary views on federalism // Evaluating Federal Systems. -Dordrecht: Martines NijhoffPublishers, 1994. 179 p.

101. Watts R.L. Comparing federal systems in the 1990s. Kingston, Ontario: Institute of Intergovernmental Relations, 1996. - 279 p.

102. Von Weizsäcker E.U. Federal and sub-federal policies in germany // Reforming Governance. Lessons from the United States of America and the Federal Republic of Germany. N.-Y.: PALGRAVE, 2001. - P. 176182.

автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02 диссертация на тему: Субъекты Федерации в системе федеративных отношений в России и ФРГ

Полный текст автореферата диссертации по теме "Субъекты Федерации в системе федеративных отношений в России и ФРГ"

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Садриев, Гадель Камилевич

Введение диссертации2004 год, автореферат по политологии, Садриев, Гадель Камилевич

Заключение научной работыдиссертация на тему "Субъекты Федерации в системе федеративных отношений в России и ФРГ"

Похожие темы диссертаций

автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Субъекты Федерации в системе федеративных отношений в России и ФРГ