автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Власть в условиях федерализма

Текст диссертации на тему "Власть в условиях федерализма"

Российская академия государственной службы

при Президенте Российской Федерации Кафедра национальных и федеративных отношений

На правах рукописи

Ковальский Александр Анатольевич

ВЛАСТЬ В УСЛОВИЯХ ФЕДЕРАЛИЗМА: ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО УРОВНЕЙ

Специальность 23.00.02 - политические

институты и процессы

Диссертация

на соискание ученой степени кандидата политических наук

Научный руководитель -доктор исторических наук, профессор Мацнев А.А.

Москва -1999

Содержание

Введение 1

Глава 1. Принципы организации центральной 15

власти в федеративном государстве

1.1. Взаимосвязь политической демократии и 15 федеративных принципов государственного устройства.

1.2. Проблема пригодности принципов 28 демократии для российских реальностей

1.3. Формирование институтов политической 39 демократии

Глава 2. Особенности государственного устройства России на принципах федерализма

2.1. Российский федерализм: конституционные и договорные компоненты

2.2. Формирование и институционализация региональной элиты

2.3. Специфика реализации принципа субсидпарности

65 65 92 100

Глава 3. Совершенствование властных отношений 126 между федеральным центром и субъектами федерации

3.1. Асимметричность и пути ее преодоления 128

3.2. Бюджетный федерализм как средство 147 совершенствования федеративных отношений

Заключение 166

Список использованных источников и литературы 171

Введение

Актуальность темы. В настоящее время Россия переживает один из труднейших и сложнейших периодов общественно-политических преобразований, главным содержанием которого является переход от тоталитарной политической системы на рельсы политической демократии. Это весьма противоречивый процесс, включающий в себя ряд составляющих, которые в совокупности и образуют систему политической демократии и правового государства.

Прежде всего, речь идет о формировании и институционализации коренных ценностей, установок и отношений политической демократии и правового государства. Эта основополагающая функция достигается путем разделения властных функций на федеральном уровне на исполнительную, законодательную и судебную ветви власти. Поскольку речь идет о коренной перестройке существовавшего в советский период политического устройства, большую значимость приобретает преобразование политической системы из советской унитарно-федеративной в систему с реальным федерализмом и с реальным разделением властей по государственно-административной вертикали. Суть проблемы состоит в том, что механизм сдержек и противовесов, реализованный на

федеральном уровне с помощью разделения властей, дополняется системой сдержек и противовесов, осуществляемой с помощью разделения властных полномочий по вертикали между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. При таких условиях принцип децентрализации политической власти, характерный почти для всех форм федерации, проявляется в полной мере. С данной точки зрения институты политической демократии и федеративного государственно-административного устройства по сути дела дополняют друг друга, составляя в совокупности единую государственно-правовую систему.

Тема поиска оптимальной модели государственного управления в федеративном государстве не является совершенно новой в российской политической литературе. Вместе с тем в силу наметившихся в настоящее время устойчивых негативных внутриполитических тенденций в России и, соответственно, уже достаточно очевидных геополитических изменений в мире, в том числе претензий США на мировое господство, данная тема становится особенно насущной и актуальной.

Особое значение с рассматриваемой точки зрения имеет постепенное осознание в российской политической науке целесообразности построения новой государственно-правовой системы на основе собственных отечественных традиций, без слепого копирования западных аналогов гражданского

государства и норм конституционализма. Это, в свою очередь, создало почву для следующего этапа научного анализа либеральной демократии, учитывающего специфику путей построения правового государства и новой российской государственности на основе принципов подлинного федерализма.

При всех достоинствах унитарных форм государственно-политической самоорганизации, только федеративное устройство государства способно обеспечить реальное включение всех видов и всех уровней власти в решение стоящих перед обществом проблем. Данное утверждение базируется на понимании федерализма как сочетания самоуправления и разделенного управления через конституционно закрепленное разделение властей на нецентрализованной основе. В приведенном определении термин самоуправление употреблен в политико-философском значении как система организации государственной власти, находящаяся под рациональным контролем индивидов, обладающих развитым самосознанием. Кроме того, конституционно закрепленное разделение властей на нецентрализованной основе подразумевает волеизъявление в какой-либо форме граждан, индивидов как главного элемента трехсторонних отношений в федерации, выражаемых триадой: индивид - субъект федерации - федерация.

Немаловажное значение для правильного понимания сущности формирующейся системы имеет осмысление проблем разделения сфер и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации, а также государства и гражданского общества, формирование важнейших

промежуточных институтов в лице политических партий, заинтересованных групп и т.д. В настоящее время все еще рано говорить о том, что российская. государственность, система власти со всеми их атрибутами достигли достаточно зрелого уровня развития и способны одинаково эффективно выполнять все возлагаемые на них социально-политические функции. Российская государственность, равно как и другие институты политической демократии, в том числе и структуры федеральной власти, все еще находятся в стадии становления. И, естественно, наполнение их реальным содержанием произойдет со временем. Но, что касается основополагающих институтов политической демократии, таких как парламент, конституционные основы политической системы, важнейшие органы исполнительной власти, призванные реализовывать необходимые государственные и политические функции и т.д., то с полным основанием можно сказать, что они в важнейших своих аспектах уже созданы и функционируют в соответствии с существующим

правовым полем, что не исключает, впрочем, проблем в их взаимодействии.

Цели и задачи диссертационного исследования.

Учитывая сказанное, основное внимание в предлагаемой работе концентрируется на анализе особенностей политической демократии и федерализма в России, проблем организации власти в демократическом федеративном государстве, системе разделения властей по горизонтали, взаимоотношений властных структур федерального центра и субъектов Федерации, основных направлений их совершенствования, разработке оптимальных для российских реальностей путей политической интеграции регионов и т.д. В рамках этой цели ставятся следующие задачи диссертационного исследования: ш выявить и разрешить проблему соотношения политической демократии, правового государства и федеративного устройства государства в условиях Российской Федерации; я выделить особенности горизонтального и вертикального

разделения властей в Российской Федерации; а вычленить и проанализировать систему взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации; ш определить особенности российской демократии и российского федеративного государства;

ш выявить оптимальные пути совершенствования отношений органов государственной власти федерального центра и субъектов Федерации.

■

Использованные источники и степень разработанности темы. Проблемы развития и совершенствования политической демократии, федерализма, принципов организации власти в федеративном государстве уже достаточно освещены в отечественной политологической и социологической литературе. Многое, особенно в публицистике, сделано для раскрытия и популяризации важнейших аспектов данной проблематики. Но, несмотря на обилие таких работ, глубоких теоретических исследований, связанных с осмыслением самой сути реформ, политической демократии в федеративном государстве пока явно недостаточно. Отсутствие подобных исследований вызвано отставанием современной философской мысли, способной структурировать, указать горизонты дальнейшего развития цивилизации, соединить в единое целое достижения естественных наук в области системного анализа, синергетики, квантовой физики, генетики, семантического пространства физического вакуума и др. с потребностями и задачами, стоящими перед общественными науками. Это также в значительной мере обусловлено и необычайно высоким динамизмом социально-политической ситуации в самой России, драматичной сменой

общественно-политических целей в ходе острой борьбы между различными конфликтующими политическими силами и элитами.

Первые более или менее серьезные публикации были связаны с выявлением и анализом конкретных экономических проблем, процессов становления отдельных звеньев новой российской государственности, утверждения партийной и избирательной систем и т.д. В данных работах был представлен широкий спектр мнений, различных подходов, что в условиях отсутствия единого понятийного аппарата представляло значительные трудности для изучения.

Осознание необходимости выработки целостной научной платформы, способной более или менее исчерпывающе охватить происходящие в различных сферах общественно-политической жизни России процессы, дать им адекватные теоретические оценки, подвести под них соответствующие идейно-философские основания, стало приходить позднее.

Разумеется, главным источником при написании работы послужила Конституция Российской Федерации. Широко были использованы ежегодные Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, соответствующие Указы Президента, законодательные акты Федерального Собрания, постановления и распоряжения федерального Правительства, Концепция государственной национальной политики Российской Федерации и др. Особое значение для разрешения поставленных в диссертации

проблем имели материалы круглых столов Совета Федерации по проблемам строительства в России демократического федеративного государства.1

В последние годы проблемы федерализма во все более растущей степени становятся предметом серьезных научных разработок, причем поток литературы, посвященный ей, постоянно растет. Здесь работы не только ученых, но и политических деятелей. С этой точки зрения особый интерес представляют работы Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой, Е.С. Строева, А.А. Мацнева, Г.Атаманчука, В.Алтухова, Ю.Л. Колчанова, К.В. Калининой, Г.И. Королевой-Конопляной, В.Н. Лысенко, В.А. Печенева, В.А. Михайлова, Л.А. Окунковой, В.Дзодзиева, В.И. Ефимова и целый ряд других коллективных исследований.2

1 Конституция Российской Федерации. М., 1994; Федеративный договор. М., 1993; Е.С.Строев. Становление России завтрашней: опасности и шансы // Политические исследования, 1996 №4; Проблемы и перспективы развития федеративных отношений в России // Независимая газета, 20 января 1998 г.; Проблемы развития российского федерализма: «Круглый стол» Совета Федерации 4 июня 1996 г. // Политические исследования, 1996, № 4; Процесс согласования интересов как политическая проблема (обзор :круглых столов» Совета Федерации) // Политические исследования, 1996,№4; Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы: Доклад рабочей группы // Федерализм, 1997, №1, Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности. Российско-канадский проект. М., 1996., Проблемы и перспективы развития российского федерализма. Первая Всероссийская научно-практическая конференция. М., 1996.

2 Р.Г.Абдулатипов. Власть не может выходить за рамки закона//Федерализм. 1997, №1. Р.Г.Абдулатипов, Л.Ф.Болтенкова. Опыты федерализма. -М., 1994; Р.Г.Абдулатипов. Власть и совесть. М., 1996; Г.В. Атаманчук. Теория государственного управления. М., 1997; А.Галаев, Г.Королева-Конопляная. Федерализм в России. Исторические предпосылки и современный этап развития. М.,1997., К.В.Калинина. Институты государства - регуляторы межнациональных

Следует отметить труды, посвященные концептуальным проблемам федеративного устройства государства. Это, в частности, работы В.Ю. Зорина, В.Г. Каменской, В.Н. Лысенко, A.A. Мелкумова, В.А. Тишкова и др.3 В них дано теоретико-методологическое обоснование анализа и понимания специфики тенденций социально-политического развития России, представлены концептуальные основы изучения историко-культурного, цивилизационного контекста осмысления проблем становления новой российской государственности.

Особое внимание в диссертации уделяется трудам тех исследователей и ученых, которые пытаются выявить особенности и специфические параметры российской политико-культурной традиции, ее влияния на систему приоритетов в процессе развития современного российского государства и власти. Следует выделить литературу, в которой затрагиваются дискуссионные проблемы модернизации, социально-

отношений// Этнополис, М., 1995; Л.А.Окункова. Президент Российской Федерации: Конституция и политическая практика. М.,1996; В.Дзодзиев. Проблемы становления демократического государства в России. М.,1996; В.И. Ефимов Власть в России. М., 1996; Организация государственной власти в субъектах РФ. М.,1996 и др.

3 В. Ю. Зорин. Национальные аспекты российского федерализма // Свободная мысль, 1998, № 2; В.Г. Каменская. Федерализм: мифы и реальность. М., 1998; В.Лысенко. Что строим мы в России: симметричную или асимметричную федерацию.//Федерализм. 1998, №1., В.Н. Лысенко. От Татарстана до Чечни (становление нового российского федерализма). М., 1995; A.A. Мелкумова. Канадский федерализм: теория и практика. М., 1998; С.Валентей. Российские реформы и российский Федерализм.// Федерализм 1996, №1., его же Проблемы отечественного федерализма.// Федерализм 1997, №2.,000000 В.А. Тишков. Что есть Россия? Перспективы нациостроительства // Вопросы философии, 1992, № 4; его же, О нации и национализме // Свободная мысль, 1996, № 3 и др.

политических преобразований в России, совершенствования федеративных отношений. Речь идет о материалах круглых столов и подобных им дискуссий, всероссийских и международных конференций по федерализму.4

При написании диссертации широко использовались работы отечественных ученых, посвященные отдельным проблемам федеративных отношений, становления и взаимоотношений властных структур разных уровней. Автор постоянно обращался к материалам периодических научных и политических изданий: «Федерализм», «Мировая экономика и международные отношения», «Политические исследования». «Социологические исследования», «Независимая газета», «Российская газета» и др.

Теоретико-методологические основы исследования. Анализ формирования новой российской государственности опирается на социально-философские и политико-культурные

4 Преобразования в СССР и опыт Запада: общие проблемы политики («Университетская трибуна») // Вестник московского университета. Сер. 12, Coi !ияпкно-поп1/тимпг.кий иг.г.пелпяянмя 1991, N.S12; Преобразование

—--1" ----................„._.. . г—1 ■ - . • J J J р-

политического механизма в СССР: возможность и границы использования западного опыта («круглый стол»). Там же, 1991, №3; Реформы в СССР и политическая культура: взаимозависимости и взаимодействия («круглый стол»). Там же, 1991, №4; Российская модернизация: проблемы и перспективы («Материалы круглого стола») // Вопросы философии, 1993,№7, Конференция по федерализму. Протоколы заседаний. Совместная программа деятельности Совета Европы и Российской Федерации. М., 1995.

разработки отечественных и зарубежных ученых. Из них, прежде всего, взяты те установки и положения, которые раскрывают смысл и социально-историческую значимость демократии, гражданского общества, федерализма в связи с базовыми установками и ориентациями основных течений политико-философской и политико-культурной мысли.

Естественно, что в диссертации используется понятийно-категориальный аппарат, разработанный в современной западной и отечественной научной литературе. Особенно большим подспорьем послужили теоретические разработки Р.ПАбдулатипова, И.А Ильина, Л.Дюги, И. Дючесика, Д.Элейзера и др. Диссертация выполнена на основе конкретно-исторического и политологического подходов и применения системного и логического методов ан